有土斯有糧:高標準農田建設提高了糧食單產嗎?

錢龍 楊光 鐘鈺

(1.南京財經大學 糧食和物資學院,南京 210003;2. 成都市智慧蓉城研究院,成都 610041; 3. 中國農業科學院 農業經濟與發展研究所,北京 100081)

一、引言

糧食安全是國之大者,關乎社會穩定和人民福祉。當前,中國糧食安全態勢總體向好。2022年,中國糧食產量高達6.86億噸,實現了歷史性的“十九連豐”。但應看到,此階段糧食增產主要來自要素投入增加,科技貢獻率偏低。一個典型標志是,近十年畝均糧食產量只增長了3.41%(1)數據來源:作者根據歷年統計年鑒計算得來。?？梢灶A見,隨著資源和環境約束趨緊,依靠粗放型投入來實現糧食增產越來越難以為繼,需加快“藏糧于地,藏糧于技”戰略的落地實施,盡快扭轉糧食單產增長緩慢的不利局面,以緩解糧食供需緊平衡態勢。然而,一個現實的問題是中國耕地整體質量偏低[1]。農業農村部發布的《2019年全國耕地質量等級情況公報》顯示,國內一至三等的優等耕地面積為6.32億畝,僅占總面積的31.24%(2)數據來源:http://www.moa.gov.cn/xw/zwdt/202005/t20200512_6343750.htm。,有大量中低等耕地有待提升等級和改善土壤質量。因此,有效提高糧食單產,除了加大種業資源開發和農業科技裝備應用,還需要從土地自身著手,有效改善耕地質量和提升糧食產能潛力[2],這也是貫徹落實“兩藏”戰略的核心所在。

事實上,國家層面始終高度重視耕地質量改善工作。早在1998年,中國政府就設立了全國土地開發建設基金,探索中低產田改造和耕地質量提升。2011年,國務院正式批準《全國土地整治規劃(2011—2015)》,明確提出到2015年在全國新建4億畝旱澇保收的高標準基本農田,自此高標準農田建設開始在全國規范實施。2021年,國務院出臺了《全國高標準農田建設規劃(2021—2030)》,進一步細化了建設內容。截至2022年底,全國已累計建成高標準農田10億畝(3)數據來源:https://finance.eastmoney.com/a/202202222285804355.html。。黨的二十大更是明確提出,要全方位夯實糧食安全根基,逐步把永久基本農田全部建成高標準農田,確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。2023年中央一號文件再次強調,確保完成高標準農田新建和改造任務,主攻糧食單產,打造“噸糧田”。因此,為更好地落實新時期的糧食安全戰略,迫切需要加快推進新一輪高標準農田建設,為糧食增產奠定堅實的耕地基礎。

盡管提高糧食單產一直是學界研究的焦點之一,但已有文獻主要從耕地條件[3]、經營規模[4-5]、勞動力結構[6]、氣候變化[7]、科技支撐與技術進步[8-9]等角度展開,從耕地質量改善視角出發,聚焦高標準農田建設政策對糧食單產有何影響的成果鮮見。此外,高標準農田建設作為涉農領域規模最大的單體財政支出項目,具有顯著的政策外溢效應,正如一些研究所發現的那樣,高標準農田建設對化肥施用[10]、農業生態效率[11]、土地流轉[12]、社會化服務[13]、農村減貧[14]均有不可忽視的影響。那么,高標準農田建設的主要政策目標,即保障國家糧食安全則是一個更值得研究的話題。

土為糧本,高標準農田建設的出發點就是致力于提升耕地質量、改善農業經營條件和降低農業風險來有效提升糧食單產,進而實現糧食產能提升并促進糧食產出增加,確保國家糧食安全得到更好的保障。那么,作為“兩藏”戰略的重要實踐,高標準農田建設是否以及如何影響糧食單產呢?與本文主題較為相關的文獻,如胡新艷等[15]探索了高標準農田建設政策對糧食總產量的影響,該研究認為糧食增產主要是因為擴大糧食播種面積和提高復種指數。但是筆者根據同一數據進行測算,發現2006—2017年糧食產量增加的因素中,擴大面積和提高復種指數的貢獻率僅為45%,而科技進步的貢獻率為55%。聶穎等[16]基于北大荒集團9個分公司面板數據,從微觀層面考察高標準農田建設對職工收入的影響時,發現高標準農田建設會通過提升糧食單產來促進職工增收。既有研究忽視了單產提升對糧食增產的作用,不免有些偏頗,而目前鮮有研究嚴謹地考察高標準農田建設是怎樣影響糧食單產的。

本文可能的邊際貢獻有:一是基于能夠獲取到的最完整的省級面板數據,提供了高標準農田建設影響糧食單產的首個宏觀層面經驗證據。證實高標準農田建設能顯著提高糧食單產,表明這一政策很好地實現了初衷,這為“兩藏”戰略的深入實施提供了經驗支撐。二是探索了高標準農田建設影響糧食單產的可能機制,證實了提升規模經營、促進技術進步、降低生產風險是高標準農田建設影響糧食單產的三個主要路徑,豐富了相應的機制闡釋。三是開展多維異質性分析,豐富了經驗發現?；谧匀坏乩韰^域、糧食生產定位和經濟發展水平差異視角,細化了高標準農田建設對糧食單產的政策效應,為后續精準化施策提供了經驗支撐。

二、分析框架與研究假說

所謂高標準農田,是指“田地平整肥沃、水利設施配套、田間道路通暢、林網建設適宜、科技先進適用、優質高產高效”的旱澇保收農田。自1998年設立土地開發建設基金以來,中國政府就不斷推進中低產田改造和高標準農田建設以改善耕地質量。2021年,最新出臺的《全國高標準農田建設規劃(2021—2030)》,進一步將高標準農田建設內容細化為田、土、水、路、林、電、技、管等八方面綜合治理,強調要通過完善農田基礎設施、改善農業生產條件、增強農田防災抗災減災能力,以鞏固和提升糧食綜合生產能力。

通過文獻梳理發現,高標準農田建設能夠改善經營條件,有利于連片經營和農地流轉來實現適度規模經營[12]、促進農業新技術推廣[17-18]和增強農業經營主體防災抗災能力[15]。這些外在條件改變必然會對糧食生產和單產有重要影響[19]。因此,本文構建了高標準農田建設通過提升規模經營、促進技術進步和降低生產風險影響糧食單產的分析框架(圖1)。

圖1 高標準農田建設影響糧食單產的作用機理

第一,高標準農田建設有助于適度規模經營的實現,進而提高糧食單產。根據理性農戶理論[20-21],農業經營者會因追逐規模經濟和更多利潤而積極轉入農地擴大經營規模。而高標準農田建設的主要內容包括田塊整治和地塊合并、土壤改良、配套設施完善等[10-11],這些措施能夠顯著提升耕地產出和流轉價值。隨著耕作條件改善和比較收益提升,更多土地具備了進入流轉市場的條件,這對激活農村土地流轉市場和實現適度規模經營大有裨益[22]。有研究證實,高標準農田建設整合了分散的土地,實現了連片經營和種植規模擴大[12]。雖然關于經營規模和糧食單產的研究并無一致結論,但是主流研究多主張,經營規模的擴大一開始肯定有助于糧食單產提升,只有超過一個臨界值后,大規模、粗放化經營才會降低畝均產量[23]?；谥袊鴩楹娃r情,即使高標準農田有效擴大了經營規模,很大的可能性仍然處于適度規模范圍內。而適度規模經營的實現不僅可以有效緩解土地細碎化弊端,而且能實現規模經濟和提升農業綜合產能,增加單位面積經營效益[24]。尤其對于糧食作物,作為土地密集型農產品,農地流轉帶來的經營規模擴大更容易實現規模經濟乃至范圍經濟[25],進而提升單位面積糧食產量。因此,預計高標準農田建設會通過實現適度規模經營來提高糧食單產。

第二,高標準農田建設有助于促進技術進步,進而提高糧食單產。農業誘致性技術創新理論認為,農業技術進步來源于生產誘導,起因于生產要素稟賦差異。當投入要素的相對價格變動時,容易誘致農業技術更新以實現要素替代。而高標準農田建設能夠重組和優化農業生產要素投入,誘致農業新技術應用。比如,通過促進地塊集中連片和優化田間機耕路布局顯著提升農機應用率[12],即以機械化技術替代勞動力要素;通過改善土壤通透性和保水保肥能力,降低化肥施用量[10],即以土壤培育技術替代化肥投入。此外,高標準農田建設還有助于社會化服務的引入[13],實現小農戶和現代農業的有機銜接,或者助推新型職業農民的培育[26],這些都有助于數字農業等先進技術的推廣應用[17-18]。事實上,已有研究證實,農業技術進步能夠促進生產函數前沿向外擴展,產生溢出效應,對糧食單產起到顯著促進作用[8, 27]。因此,預計高標準農田建設會通過促進技術進步來提高糧食單產。

第三,高標準農田建設有助于降低生產風險,進而提高糧食單產。斯科特[28]的“風險厭惡”理論認為,農業經營主體不但是理性和逐利的,而且關注生存和安全問題。農業經營容易受自然災害影響,這使得農業經營主體尤其是小農戶具有很強的風險規避傾向,是典型的風險厭惡者。事實上,中國是各類自然災害發生頻率較高的國家之一,尤其是水旱災害頻發,對糧食種植業在內的農業生產帶來了很大負面影響。第三次農業普查數據顯示,中國農戶是典型的小規模經營者,2.3億農戶中超過2.1億戶的經營面積低于10畝(4)數據來源:https://www.gov.cn/xinwen/2019-03/01/content_5369755.htm。。而高標準農田中相關配套設施建設目標就是降低農業生產遭受自然災害的可能性和實現高產穩產,包括水利設施建設以實現旱澇保收,林網岸坡建設以提高防御風沙災害等,這對保障傳統小農戶的種植收益很有幫助。經驗研究也多證實,自然災害防范能力不足是當前中國糧食減產的主要原因[29],尤其是氣候變化導致災害頻發,對糧食生產的長期危害急劇增大[7]。因此,預計高標準農田建設會通過加強和完善農田基礎設施,提高風險抵抗能力以降低自然災害帶來的風險沖擊,進而實現穩產增產。

根據以上分析,提出如下假說。

H1:高標準農田建設有助于糧食單產的提升。

H2:高標準農田建設會通過促進適度規模經營來提升糧食單產。

H3:高標準農田建設會通過推動技術進步來提高糧食單產。

H4:高標準農田建設通過降低農業生產風險來提高糧食單產。

三、研究設計

(一)模型設定

高標準農田建設是持續推進的,并非某個時間段突然發生的政策沖擊,因此,本文并未采納經典的DID模型,而是參考高延雷等[30]構建雙向固定效應模型以探究高標準農田建設對糧食單產的影響,具體如下:

lnYit=α+βlnHSFit+λXit+ηi+γt+εit

(1)

(1)式中,變量下標i表示省(市、自治區),t表示年份;lnYit為糧食單產;lnHSFit表示高標準農田建設;Xit表示一系列控制變量;ηi表示地區固定效應,γt表示時間固定效應,εit為隨機誤差項;α、β、λ為待估計參數。這里將重點關注系數β在統計和經濟兩個層面的顯著性,以識別高標準農田建設對糧食單產的影響效應。

(二)變量選取

1.被解釋變量

被解釋變量為糧食單產,遵照慣例,使用糧食產量與糧食播種面積之比表示各地區的糧食單產水平。

2.核心解釋變量

核心解釋變量為高標準農田建設,參考梁志會等[10]和陳宇斌等[31],以農業綜合開發投入作為測度各地區高標準農田建設的主要依據。

3.控制變量

為盡可能減少遺漏變量,考慮數據可得性并參考已有文獻[32-33],主要選取以下控制變量:(1)勞動力投入,以第一產業從業人口數比糧食播種面積表示。(2)化肥投入,以農用化肥(折純)施用量比糧食播種面積表示。(3)農藥投入,以農藥使用量比糧食播種面積表示。機械化水平,以農業機械總動力比糧食播種面積表示(對數)。人力資本水平,以農村勞動力的平均受教育年限(對數)表示,其中對不識字、小學、初中、高中、中專、大專及以上6個層級分別賦予 0年、6年、9年、12年、12年和15年的受教育年限加權計算所得。人口老齡化,以農村地區65歲及以上人口占比表示。財政支農水平,以地區財政支農支出與地區財政一般預算支出的比值表示,因其影響具有滯后性,故采用一期滯后值。

4.機制變量

機制變量包括適度規模經營、農業技術進步和農業生產風險。參考已有文獻,適度規模經營以耕地流轉總面積與家庭承包經營的耕地面積之比[34],即以耕地流轉率表示。農業技術進步,已有文獻多以農業全要素生產率或農業專利數量來衡量。由于測算全要素生產率的投入要素與上述諸多控制變量重疊,不適合本文,因此參考蘇芳等[35],以各地農業專利數量(對數)表示農業技術水平。農業生產風險,一方面以農作物受災面積比農作物總播種面積,即受災率表示;另一方面,中國農業經營面臨的最大風險是旱澇類災害,而灌溉設施建設能有效降低經營風險,因此參考葉初升等[32],以有效灌溉面積比農作物總播種面積這一反向指標表示。各變量定義與描述性統計見表1。

表1 變量定義與描述性統計

(三)數據來源

為驗證高標準農田建設對糧食單產的影響,使用2003—2017年全國27個省市區的面板數據(5)西藏、香港、澳門、臺灣的數據缺失嚴重,北京、天津和上海三個直轄市的糧食種糧規模較小,均予以剔除。。需要說明的是,選擇這一區間是因為2003年之前和2017年之后缺失農業綜合開發投入等數據,無法識別高標準農田建設進度,這是當前能夠獲得的最完整樣本。其中糧食產量、播種面積、有效灌溉面積、相關控制變量的數據來源于歷年《中國統計年鑒》《中國農村統計年鑒》《中國人口和就業統計年鑒》;農業綜合開發投入、耕地面積、土地整治面積等數據來源于歷年《中國財政年鑒》《中國國土資源統計年鑒》;農地流轉數據來源于《中國農村經營管理統計年報》,但是最早只能追溯到2005年。各地農業專利數據來源于國家知識產權局專利數據庫,根據國際專利分類表檢索和整理所得。為避免異常值帶來的不利影響,所有數據均在1%和99%分位進行縮尾處理。

四、實證結果與分析

(一)基準回歸

按照逐步回歸法,表2報告了高標準農田建設對糧食單產影響的基準回歸,R2顯示方程整體擬合效果較好。Hausman檢驗證實,雙向固定效應面板模型更加合適。結果顯示,作為核心解釋變量的高標準農田建設,對糧食單產的影響始終為正,且通過了1%顯著性水平檢驗。以列(4)為例,在其他條件不變的前提下,高標準農田建設水平每增加1單位,糧食單產將提高8.3%,印證了聶穎等[16]基于微觀數據得出的結論。且本文估算結果與農業農村部農產品市場分析預警團隊的測算結果非常接近(6)資料來源:https://www.xianjichina.com/news/details_259269.html。。量綱轉化之后,基準回歸發現,在全國層面,平均每畝高標準農田建設會直接帶動糧食產能增加33.94千克。這說明高標準農田建設能夠有效提高糧食單產,驗證了前文假說H1。同時,這也表明胡新艷等[15]的判斷有偏,高標準農田建設帶來的糧食增產并不局限于種植面積擴大和提高復種指數。

表2 高標準農田建設與糧食單產:基準回歸

但需要說明的是,高標準農田建設提高單產的效果仍有待提升。2021年8月,農業農村部印發《全國高標準農田建設規劃(2021—2030)》(以下簡稱《規劃》),預計建成后的高標準農田畝均糧食產能增加10%～20%。通過對比前期高標準農田的畝均投入和新一輪高標準農田建設要求的不低于畝均3000元的標準,發現二者是有一定差距的。比如新疆、寧夏等西部地區2021年對高標準農田建設的每畝投入是1067元,遼寧省2019—2023年實際畝均投入約為1300元,安徽全省高標準農田建設畝均財政投入標準不低于2250元,只有江蘇等少數經濟發達省份能夠達到《規劃》所要求的畝均投資不低于3000元的標準。因此,后續提升財政投入力度和高標準農田建設標準,達到《規劃》預計增產空間是完全有可能的。

(二)穩健性檢驗

為驗證基準回歸是否可信,進行以下三類穩健性檢驗。

1.替換變量

一方面,借鑒已有文獻[10],以土地整治面積占比(對數),即改造中低產田與高標準農田面積占耕地總面積的比值來測度高標準農田建設,對核心解釋變量進行替換;另一方面,國家統計局的糧食指標是廣義的,包括谷物、豆類和薯類,而狹義的糧食只是谷物(稻谷、小麥、玉米),因此以谷物總產量與谷物播種面積比值來測度糧食單產,以替換被解釋變量。表3的列(1)和列(2)顯示,無論是替換核心解釋變量還是替換被解釋變量,高標準農田建設始終顯著提高糧食單產。這表明高標準農田建設提高糧食單產的結論是穩健的,再次證實假說H1成立。

表3 高標準農田建設與糧食單產:多重穩健性檢驗

2.非參數估計

正常情況下,參數估計結果取決于參數形式的正確設定,但參數設定往往容易出現誤差。鑒于此,參考已有文獻,利用非參數估計方法對基準回歸結果進行檢驗[30]。表3的列(3)顯示,非參數估計方法下,模型擬合系數仍顯著為正,說明高標準農田建設對糧食單產的促進效應穩健,假說H1成立并非特定估計方法設定下的偶然結果。

3.考慮內生性

從邏輯上來看,高標準農田建設政策是由政府推動實施的,屬于相對外生的核心解釋變量,因此,基準模型的內生性并不嚴重。但為避免可能的內生性偏差,以及可能的測量誤差和遺漏變量問題,本文將核心解釋變量的一階滯后項作為工具變量,通過系統GMM模型來開展穩健性檢驗。表3的列(4)顯示,高標準農田建設依然顯著提升了糧食單產,再次證實假說H1成立。

(三)機制驗證

分析框架提出,高標準農田建設可能通過提升適度規模經營、促進農業技術進步和降低農業生產風險三個機制提高糧食單產。為驗證上述假說是否成立,下面分別予以驗證。由于傳統的三步法中介效應模型有難以規避的缺陷[36],更優的方式是直接檢驗高標準農田建設對三個機制的影響(7)方法更新會帶來疑慮,為此筆者也采用傳統逐步回歸法驗證了三大機制,發現上述機制推斷依然成立。,本文采納后者予以驗證。

表4顯示,在其他變量不變的條件下,高標準農田建設顯著提升了土地流轉率,促進了適度規模經營的實現;有利于農業專利數量增加,促進了農業技術進步;減少了農作物受災面積比例,并提高了畝均有效灌溉比例,顯著降低了農業生產風險。表明前述分析框架中主張的三個路徑成立。即高標準農田建設涉及的田塊整治和連片經營、匹配先進技術,以及改善農田基礎設施確實有效提高了糧食單產,為更好地保障國家糧食安全作出了積極貢獻。假說H2、H3和H4均得到驗證。

表4 高標準農田建設與糧食單產:機制驗證

五、進一步分析

中國國土遼闊,區域之間的地形地貌條件、糧食生產定位和經濟發展程度均不相同,易造成糧食生產能力的區域差異,并導致高標準農田建設對糧食單產的影響效應分化。為此,本文重點從地形地貌條件、糧食生產定位、經濟發展水平等維度開展進一步細化分析。

(一)基于地形地貌的對比分析

已有研究發現,實現糧食單產增加的難度在不同地形區域有所差異[4]。參考游珍等[37]測算的省際地形起伏度(8)地形起伏度是指在一個特定的區域內,最高點海拔高度與最低點海拔高度的差值。,將總樣本分為起伏度較小和起伏度較大兩類地區,以識別不同地貌條件下高標準農田建設對糧食單產是否具有差異性影響。表5顯示,在地形起伏度較小的區域,高標準農田建設顯著提高了糧食單產;在地形起伏度較大的區域則不顯著。這與預期基本相符,可能的原因是:一是在地形起伏度較小的區域,土地整治成本低,農田建設效果更好,高標準農田建設促進了土地流轉,從而便于實現糧食生產規模效益;且平坦地貌更有利于農業機械等先進技術的采納,農業生產風險更容易因基礎設施改善而顯著下降,進而提高糧食單產。二是地形復雜地區的整治成本高,現有財政投入和建設改造提升遠遠沒有達到“高標準”門檻,導致產量提升效果有限。有研究測算發現,如果嚴格按照《高標準農田建設通則》,平原地區農田每畝建設成本約為3000元,丘陵和山區則需要達到4000元和5000元(9)資料來源:https://www.xianjichina.com/news/details_259269.html。。但是地形復雜地區通常地方經濟落后、財力有限,只能進行簡單的建設改造,實際投入少導致這些區域很難保障農田建設效果,從而對糧食單產的促進效應有限。

表5 高標準農田建設與糧食單產:不同地理地貌、產區定位和經濟發展水平的區域對比分析

(二)基于產區定位的對比分析

雖然高標準農田建設已在全國大面積鋪開,但不得不提的是,各地區在這一重大戰略中的地位是有差異的。高標準農田建設的主要目的是鞏固和提高糧食生產能力,筑牢中國人飯碗的耕地根基,因此糧食主產區的高標準農田建設受到更多重視,獲得的各類投入也相對較多。根據糧食產區分異和功能定位差異視角[38],將整體樣本區分為糧食主產區(10)糧食主產區包括黑龍江、河南、山東、四川、江蘇、河北、吉林、安徽、湖南、湖北、內蒙古、江西、遼寧13個地區。和非主產區兩組,驗證高標準農田建設對不同糧食生產定位區的影響效應是否有差異。表5顯示,在糧食主產區,高標準農田建設顯著提高了糧食單產,而在非糧食主產區,這一政策的影響則不顯著?？赡艿脑蚴?糧食主產區自然稟賦較好,如耕地資源更豐富,更適合糧食作物的大面積播種和農業機械應用,同時旱澇保收條件更優,具備有效提高糧食單產的條件。對于非主產區,一種是東部沿海地區,工業化城鎮化程度高,“非糧化”現象普遍,各主體對耕地建設重視不夠;另一種是西南、西北地區,自然條件差、耕地細碎、海拔落差大,現有的高標準農田建設投入強度和改造力度不夠,尚未有效改變耕地設施與改善地力條件,使得高標準農田帶來的農地流轉和經營規模擴大效應、推動技術進步路徑和降低經營風險的效果相對較小。

(三)基于經濟發展水平的對比分析

不同區域間經濟發展水平有較大差異,這會不會導致高標準農田建設帶來的影響有所不同?由于東中部地區經濟發展水平更高,西部地區較為落后,根據所在省的東、中、西分布,將樣本劃分為較發達地區(東中部)和欠發達地區(西部)進行對比分析。表5顯示,在較發達地區,高標準農田建設能夠顯著提高糧食單產,但在欠發達地區,高標準農田的促進作用不明顯?？赡艿脑蚴?較發達地區耕地資源相對豐富,耕地質量較高、耕作條件更好,通過高標準農田建設改造后,有利于農地流轉和機械化應用,相對容易提升糧食單產。而欠發達的西部地區要素市場化水平相對落后,實現農地流轉和獲取規模經濟更加困難,地形等復雜因素會限制農機等先進技術應用,且當地財力弱而改造成本高,導致高標準農田建設效果不佳,這反過來又增加了當地糧食生產遭受自然災害負面沖擊的概率,使得高標準農田建設帶來的邊際提升效應不明顯。

六、結論與政策建議

2023年中央一號文件提出要強化“兩藏”戰略的物質基礎,主攻單產,力爭多增產,從而更好地保障國家糧食安全。推進高標準農田建設被視為夯實國家糧食安全根基的有力舉措,本文對這一重大部署的政策效應進行了檢驗,考察了高標準農田建設對糧食單產的影響效應和相應機制。研究發現:(1)高標準農田建設能夠有效提高糧食單產,全國平均每畝高標準農田建設直接帶動糧食產能增加33.94千克(8.3%)。高標準農田建設提升糧食單產的結論在替換核心變量、進行非參數估計和考慮內生性的穩健性檢驗下均成立。(2)機制分析發現,提升適度規模經營、促進農業技術進步和降低農業生產風險是高標準農田建設提高糧食單產的三個重要路徑。(3)異質性分析表明,高標準農田建設對地形起伏度較小地區、糧食主產區、較發達地區(東中部)的糧食單產促進效應更大?；谏鲜霭l現,得出以下幾點啟示:

第一,為穩步提高糧食產能和更好地保障國內糧食安全,需堅決貫徹執行新一輪高標準農田建設政策。提高糧食生產潛力對保障國家糧食安全意義重大,但是糧食產量連連豐收背后的一個隱患是單產增幅緩慢,傳統高消耗、高產出的粗放型模式難以為繼。之所以如此,其中一個關鍵原因是耕地質量不高,無法支撐糧食單產的有效提高。因此,后續必須緊緊圍繞“兩藏”戰略,堅決貫徹落實黨的二十大精神,按照中央的部署,加快中低等級耕地的改造,逐步把全國永久基本農田全部建成高標準農田,有效提升耕地質量。各地要以新一輪高標準農田建設為契機,筑牢糧食安全的耕地質量基礎,加大糧食單產能力建設,積極打造噸糧田,全方位夯實糧食安全的土地根基。

第二,為有效提高糧食單產水平,在積極推進高標準農田建設中需要高度重視適度規模經營、農業技術進步和防控農業生產風險的作用。研究表明,進一步提高糧食單產水平,需要通過農地流轉實現適度規模經營,促進先進生產技術的采納應用,以及幫助經營主體增強抵御自然風險的能力,方可實現糧食穩產增產。因此,在后續高標準農田建設過程中,尤其應注重地塊整治和合并以激活農地流轉市場,扶持規模經營主體發展壯大;重組和優化農業生產要素投入組合以便利新技術的引入和應用,完善水利等配套設施建設來實現旱澇保收和降低自然災害負面沖擊帶來的影響,以此為抓手來有效提高糧食單產,從而為噸糧田目標的實現提供外在條件支撐。

第三,為改善高標準農田建設的糧食單產提升效應,需要注重施策精準性。高標準農田建設的財政投入巨大,要注意提升資金投入效率,有的放矢地促進不同地區高效提高糧食單產?？紤]到前期建設重點布局在自然條件較好地區、糧食主產區和經濟較為發達地區,并取得了良好效果,新一輪高標準農田建設在鞏固前期成果的同時,應加快補齊短板,重點關注地形起伏度較大區域、非糧食主產區和經濟欠發達地區,識別制約高標準農田建設的可能因素并予以破解,從而擴寬其在這一重大政策提升糧食單產效應中的空間范圍。從當前建設布局來看,地形起伏度較大區域、非糧食主產區和經濟欠發達地區的高標準農田建設相對滯后,這些地區受限于自身財力弱、自然條件差、建設難度大,畝均財政投入較少,建設標準也相對低。如果參照條件較好地區,當地建設高標準的穩產高產糧田卻需要耗費更多資金。因此,要加快構建中央統籌下、區域間良性互動的利益補償機制,解決財政供給能力和建設任務錯配問題,大力幫助這些建設任務重、資金需求高、財政能力不強的區域,確保其在新一輪高標準農田建設中進度不掉隊和建設質量不掉檔。