城鄉融合發展進程中跨縣搬遷社區運行邏輯及反思
——基于社區行動主體性視角

田鵬

(南京航空航天大學 人文與社會科學學院,南京 211106)

一、問題的提出

黨的二十大報告提出,全面推進鄉村振興,鞏固拓展脫貧攻堅成果,增強脫貧地區和脫貧群眾內生發展動力[1]。國家發展改革委聯合18個部門印發實施的《關于推動大型易地扶貧搬遷安置區融入新型城鎮化實現高質量發展的指導意見》指出,要分類引導大型安置區融入新型城鎮化,推動安置區與所在城鎮一體化建設發展,推進產業園區安置區產城融合發展,促進農村安置區城鄉融合發展。國務院新聞辦公室發布的《人類減貧的中國實踐》白皮書顯示,960多萬搬遷群眾中,60歲以上老年人約占25%,婦女超過40%,他們生計能力弱、返貧致貧風險高、內生動力不足,尤其表現在新時期城鄉融合發展進程中穩定就業難、生活適應難、社區治理難、市民化轉型難等方面[2]。

從理論視角看,學界關于易地搬遷安置社區治理的理論研究主要涉及社會空間、公共性、“制度-生活”、社區共同體等方面。社會空間視角認為,易地扶貧搬遷首先表現為從傳統村落散居到新型社區聚居[3],由此引發搬遷群眾生計空間不足、服務空間壓縮、心理空間斷裂等困境[4]。易地搬遷社區治理共同體重建要完善地理、社會和表象三重空間結構均衡的政策體系[5]。公共性視角認為,易地搬遷社區治理本質上是基于“公-共-私”三位一體治理結構的公共性生產,實踐中主要依托融入性與發展性兩種連帶機制。公共性生產在后續扶持和社區治理過程中有助于搬遷群眾個體與安置社區協同發展[6]?！爸贫?生活”視角認為,易地搬遷社區治理的內生緊張及沖突困境,是由城市生活取代傳統鄉土社會生活的重建邏輯所致,實踐中表現為日常生活與正式制度之間的對立和沖突[7]。易地搬遷社區治理應通過治理機制創新,盡快實現搬遷群眾傳統生活方式的現代化轉型,為重建現代化治理體系奠定主體基礎和制度保障[8]。社區共同體視角認為,易地搬遷社區治理共同體重建面臨碎片化困境,主要表現在搬遷群眾社會信任、社區認同、社區治理過程等維度;導致碎片化的根源是生計資源不足、生計能力不強、生計保障缺失等困境[9]。易地搬遷后續扶持要瞄準搬遷群眾穩定就業和可持續發展,為社區治理共同體重建奠定產業基礎和生計保障[10]。既有研究從易地搬遷社區治理的空間再造、公共性生產、制度變遷、共同體重塑等角度展開了系統性探討,揭示了易地搬遷社區治理演化及運行的一般規律和現實問題。然而,由于易地扶貧搬遷推進模式的多樣性,現有研究仍有一定拓展空間:在研究對象上,既有研究尚未聚焦于大型和特大型易地搬遷安置區;在理論框架上,既有研究未能將易地搬遷社區治理體系重建納入以人為核心的新型城鎮化和城鄉融合發展戰略,未能從城鄉融合發展角度構建易地搬遷社區運行邏輯的分析框架。

筆者基于在云南、貴州、四川等中西部省份的實地調查,發現易地搬遷社區在居住環境、基礎設施和公共服務等方面相較于傳統農村社區提升顯著,尤其在社區治理方面,基層政府展現極大的努力和創新。以云南省昭通市J安置區為例,包括如生活輔導員幫扶、保姆式治理、紅黃綠三色燈動態管理、街道干部蹲點式包保機制在內的社區治理創新方法,在短期內通過政府單向投入和政策兜底實現了“穩得住”目標,但在激發內生動力、強化主體意識、健全自治體系、提升治理效能等方面,保姆式治理顯然不可持續且收效甚微。因此,政府主導的行政治理機制還未能有效引領安置區的自治能力和自治體系重建,實踐中表現為基礎設施“重投入、輕運維”,社區治理“重建設、輕運行”,社區服務“重輸血、輕造血”,搬遷群眾內生動力匱乏、主體意識欠缺、自治機制缺失等。鑒于此,本文以云南省昭通市J安置區這一大型跨縣易地搬遷安置社區為研究對象,在描述融入新型城鎮化進程中不同空間導向社區行動的實踐樣態基礎上,基于社區行動主體性視角,構建“主體-空間-要素-制度”四位一體分析框架,以闡釋城鄉融合發展進程中跨縣搬遷社區的運行邏輯,并提出大型易地搬遷安置區融入新型城鎮化并促進城鄉融合發展的政策建議。

較之村內、鎮內和縣內安置模式下的易地搬遷社區,跨縣搬遷社區在產業培育、就業幫扶、權益保障、社區治理等方面具有顯著差異。這類社區面臨的挑戰在人口結構和社區管理體系等方面更為復雜。且考慮到安置體量、協調難度、高風險和不確定性,跨縣安置社區在產業發展、社會融合等多個領域有其典型性和獨特性。因此,深入分析跨縣搬遷社區運行邏輯,對于理解其在大型和特大型易地搬遷安置區中的角色,以及如何更好地銜接以人為核心的新型城鎮化和城鄉融合發展戰略,具有重要學術價值和政策意義。選取云南省昭通市J安置區作為案例主要出于三方面考量:其一,昭通市民政局與筆者所在研究團隊之間的常態化合作便利資料獲取,且J安置區作為全國最大的跨縣搬遷安置區,為考察城鄉融合發展進程中跨縣搬遷社區秩序變遷及其運行邏輯提供了寶貴樣本;其二,J安置區搬遷人口來自昭通市6縣區,涵蓋19個少數民族,共計9256戶40549人,為考察跨縣搬遷社區運行的跨區域性、動態性、民族互嵌性提供了良好的實證基礎;其三,盡管J安置區在保姆式幫扶工作機制下仍處于過渡期,且存在諸多問題,但其在從政府主導型社區向共同體意義上的社區轉型方面已顯示出基礎條件,可以作為揭示萬人以上大型易地搬遷安置區,尤其是跨行政區安置社區運行規律的理想案例。

本研究經驗資料源自2022年7月至2023年9月對J安置區的駐村調研,通過參與式觀察、半結構訪談等方法,對J安置區秩序變遷和共同體重建進行了深入研究。調研涵蓋了社區書記、工作者、搬遷戶等多方參與者,并從相關政府部門和街道獲取了詳細的紙質和照片資料,以確保數據的豐富性和準確性。

二、社區行動主體性:理論視角與分析框架

筆者采用社區行動主體性視角考察城鄉融合發展進程中跨縣搬遷社區運行的經驗樣態和實踐邏輯,有利于從理論和政策兩個層面揭示跨縣搬遷社區運行過程中不同目標導向社區行動主體性重塑面臨的制度壁壘和實踐掣肘。

(一)社區行動主體性:考察社區運行的新視角

20世紀80年代以來,主體性是被置于心靈和軀體二元對立的范式上來闡釋的,但這種傳統范式難以有效實現對“世界”和“身體”的系統認知;應當從“世界”“身體”“主體”三者間的辯證關系來豐富馬克思主義哲學關于主體性的認知圖式及其理論范式[11]。筆者僅從社會學視域出發,詮釋跨縣搬遷社區行動主體性的理論意涵和實踐表征,并基于此構建跨縣搬遷社區運行邏輯的分析框架。

王春光以中國農村40年發展和減貧治理為例,提出中國社會發展中的社會文化主體性理論概念,認為西方現代化理論并不適用于中國經驗,關鍵是未能凸顯社會文化主體性及其獨特作用。因此,他指出在農村發展和減貧治理的中國故事里,社會文化主體性表現在四個維度,即家庭和家族、擬家族化的社會關系、社會組織、區域社會[12]。受此啟發,筆者提出“社區行動主體性”概念,構建跨縣搬遷社區運行邏輯的分析框架。如果說基層治理是國家治理的基石,那么社區治理就是基石中的基石,在國家治理體系和治理能力現代化進程中發揮不可替代的基礎性作用[13]。社區既是個體生活的空間集聚,也是主體行動的制度載體及實踐產物。

從理論視角看,社區行動主體性是指以社區及其居民為主體的日常運行,體現其生產、生活等多維主體性。從操作性角度看,這一概念涉及特定行動主體根據行動目標的理解和認同,采取適當的行動機制以實現這些目標,并通過正向反饋進一步強化行動效果,形成規范、常態的行動制度體系。從行動的目標、機制和效應間的辯證關系來看:首先,行動目標是機制選擇和效應達成的基礎,主體對目標的認知、認同和內化以及由此形成的可持續內生動力,決定了目標的實現和機制的創新;其次,行動機制是實現目標的手段,即主體須在認同目標的基礎上選擇或創新適宜的機制;最后,行動效果反映了目標和機制的有效性,即主體是否能持續實現目標,創新機制,強化正向激勵。

筆者緊緊圍繞社區這一特定行動主體,從行動的目標、機制和效應三個維度對社區行動主體性進行操作化定義。因為跨縣搬遷社區及其搬遷群眾難以形成自主性、自覺性,難以有效實現從政府主導的社區到共同體意義上的社區轉型,所以以搬遷群眾自主性為內核的社區行動主體性重塑成為跨縣搬遷社區秩序重建的關鍵。在重塑社區行動主體性的基礎上,才能真正實現從“保姆式服務”的行政機制主導,逐漸過渡到政府、市場、社區、社會組織、居民等多元主體協同共治的新型格局。

首先,行動目標是指社區作為組織和空間載體的多樣功能及其多元目標。在跨縣搬遷社區中,行動的核心議題和目標導向隨著搬遷、穩定、發展和融合等不同演化階段而不斷調整和優化。因此,全面把握社區運行及其秩序演化的客觀規律,是科學制定社區行動目標的重要前提?？缈h搬遷社區的行動目標是“穩得住、有就業、逐步能致富”,并最終實現社會融合和共同富裕。不同主體對這一目標的理解和內化可能存在差異,可能導致行動機制沖突、行動效能低下等現實困境。同時,辯證動態地理解不同階段行動目標之間的復雜關系,也是重塑社區行動主體性的關鍵。因此,達成對行動目標的一致性認同和共識性理解,是重塑社區行動主體性的前提條件。

其次,行動機制是指實現行動目標的方法和路徑,包括行政、市場和村社等多元機制,其在目標達成過程中有獨特作用。例如,在跨縣搬遷動員階段,行政機制通過政策動員等“超常規”機制發揮主導作用[14]。然而,要實現“穩得住、有就業、逐步能致富”的遠期目標,需要轉換并構建多元協同的行動機制?？缈h搬遷社區目前的行動機制相對單一,以政府兜底為主導,市場和自治機制相對匱乏。這種單一性主要受行動空間的獨特性和復雜性影響,如跨行政區域的管理體制、治理成本、協調難度等。此外,跨縣搬遷社區的行動要素也呈現復雜性和多樣性,包括基礎設施和公共服務等物質要素,以及鄉土共同體熟人社會等行動規則。

最后,行動效應是指特定行動機制產生的結果及其對多元行動主體的不同影響,這種影響會反作用于行動的機制和目標。質言之,行動效應是對行動目標、機制、結果的綜合評估。在社區實踐中,行動主體對行動效應的敏感性至關重要,特別是在防范和解決負面效應及其可能引發的社會穩定風險方面。例如,跨縣搬遷社區需警惕過渡期回遷、致貧、返貧等引發的組織解體、治理失效等風險[15]?？缈h搬遷社區行動成效最終體現在實現行政機制主導到多元協同共治的轉變,這包括在以人為核心的新型城鎮化戰略下創新共建共治共享的社區治理制度,助力社區實現可持續發展和共同富裕。這需要在行動的目標、機制、效應三個維度上協同作用,保持對階段性目標的清晰認知,不斷創新行動機制,特別是靈活應用行政、市場、集體等多重機制,建立政策銜接和機制互嵌的制度網絡,以重塑跨縣搬遷社區的行動主體性。

(二)“主體-空間-要素-制度”四位一體:跨縣搬遷社區運行邏輯分析框架

跨縣搬遷社區作為一類特殊的易地搬遷社區,在理論上的社區行動主體性分析中,涵蓋了安置社區及搬遷群眾的秩序重建行為,涉及生計模式、生活方式、權利組織、治理體系、社會心理等多維主體性。從移民社會學視角,跨縣搬遷社區在城鄉融合發展中的運行涉及主體訴求、空間轉換、要素整合、制度變遷等重要因素。由此,本文認為跨縣搬遷社區行動主體性可以從行動主體、行動空間、行動要素、行動制度四個相互關聯且支撐的維度進行構建,并提出“主體-空間-要素-制度”四位一體分析框架(圖1)。

圖1 跨縣搬遷社區運行邏輯分析框架

第一,行動主體。行動主體是社區行動主體性重塑的發起者和實踐者。作為唯一具有主觀能動性的影響因素,該維度著重探討主體的訴求和行為動機,回答“誰在行動”和“為何行動”。社區運行本質上是多元行動主體圍繞既定目標并基于自身利益最大化的互動博弈。在跨縣搬遷社區中,行動主體的特殊性體現在其包括搬遷群眾、縣域政府、市場主體、社會組織,以及遷出地和遷入地的村集體。這些主體在城鄉融合發展的背景下需要兩縣(區)集體組織的聯動協調,反映了跨縣搬遷社區在行動主體方面與其他類型社區的顯著差異。

第二,行動空間?？臻g既是社區行動的載體也是其產物。居住空間集聚和社會空間轉換是跨縣搬遷社區的重要特性。該維度聚焦于社區主體與空間的關系,旨在理解社區運行中的空間機制,及其如何與多元主體的行動相互作用并促進社區空間的再造。具體來看,跨縣搬遷社區的行動空間體現在兩個關鍵維度:一是遷出地與遷入地社區之間的空間聯動,表現為搬遷群眾在兩地間的生計資源配置;二是物理空間與社會空間的辯證互動,體現在如何通過公共空間的營造來重建搬遷群眾的社會關系網絡,這在城鄉融合發展的背景下尤為重要。

第三,行動要素。行動空間變遷必然帶來行動要素整合。行動主體的資源及其稟賦結構是構成社區運行的基礎,也是重塑社區行動主體性的保障。從主體與要素關系角度出發,該維度探討如何基于特定稟賦結構優化資源配置,促進社區行動主體性重塑?？缈h搬遷社區行動要素主要包括兩種類型:其一是物質性要素,涵蓋社區基礎設施、公共空間和搬遷群眾的生計資源等;其二是規則性要素,包括普遍主義導向的現代公共行動規則以及特殊主義導向的傳統熟人行動規則,兩種不同價值導向的行動規則在跨縣搬遷社區運行過程中共存。

第四,行動制度。制度是社區良性運行和有序演化的保障。社區行動主體性重塑的制度體系建設要正確處理好內外之間的辯證關系。在跨縣搬遷社區中,行動制度的建設通常包括兩種方式:其一是外部制度移植,即復制現代城市社區的治理制度,實現行動制度的基礎重建;其二是內生制度培育,即在外部制度移植基礎上提升行動能力和制度效能,將制度體系內化,形成適應城鄉融合發展需求的共建共治共享新型治理模式。

三、遷出地傳統行動機制的延續及再生產

筆者將J安置區運行過程劃分為“斷根”和“融入”兩個階段?！皵喔彪A段著眼于“斷窮根”以解決空間貧困,關注脫貧脆弱性和返貧返遷風險的系統性治理,包括穩定就業和安置區治理結構重組等?！叭谌搿彪A段則著眼于在“斷根”成效基礎上加強內生動力和能力,助推社會融入和可持續發展,主要涉及搬遷群眾權益保護、生計重建、治理效能提升。這兩個階段的劃分并非嚴格的二元分離,而是從理想型角度聚焦不同演化階段的核心議題,特別是在社區行動主體性重塑的背景下,考察不同階段下多元行動主體的策略性博弈和目標導向。本質而言,“斷根”階段旨在通過搬遷行動使貧困戶與遷出地村莊之間實現“空間脫嵌”,并在遷入地基于行動空間再造實現“關系再嵌”,即形成理想狀態下遷出地村莊空間與遷入地城市空間之間的“二元分割”。但從J安置區現實經驗看,受個體現實訴求、村落熟人治理傳統以及土地這一重要資源稟賦所引發的生計決策和戶籍遷移問題等方面的影響,遷入地的移民生活行動、生計模式選擇、社區治理機制、行政管理邊界等方面均與遷出地村莊存在關聯,導致安置區內各主體在不同程度上延續了傳統生計的行動邏輯,呈現“搬遷未斷根”樣態。

(一)基于特殊主體的返遷行動延續

從主體訴求及其行動導向來看,跨縣搬遷涉及遷出地村莊物理邊界消解和遷入地社區社會空間再造,即貧困戶從地理空間貧困系統中遷出,并在安置社區實現村莊邊界的融合和社會網絡的重構[16]?？缈h搬遷的主要目的是打破“地理空間貧困”及其惡性循環,表現為遷出地行動空間的解體。從社區行動主體性視角看,搬遷導致行動的主體、空間、要素和制度在遷出地“脫嵌”,并在安置區逐步實現“再嵌”。

J安置區的現實經驗表明,行動主體的遷出地導向訴求依然顯著。其中,安置區老年人返遷耕種和自力式養老訴求明顯,實踐中通過返遷耕種、自力式養老、代際分工等多種行動方式延續著搬遷群眾及其家庭與原村莊之間的行動關聯。在J安置區BJ社區,空心化現象顯著,年輕人外出務工,留守老年人?；剡w至原村莊從事農耕和小農經營,而安置社區的房屋則由年輕人居住或處于空置狀態。

實地調查顯示,老年搬遷群眾普遍認可并接受返遷耕種做法。這種做法不僅緩解了老年人在安置區的經濟壓力和心理負擔,而且有利于家庭代際關系和諧,并幫助老年人在農業生產活動中實現自我價值[17]。返遷耕種和自力式養老在實踐中展現了包括經濟收入、養老方式、自我價值等方面的多維積極效益。同時,基于老年人返遷耕種和自力式養老的實踐效應,原村集體為返遷老年人提供租房、代耕代種、農產品銷售等一系列服務,以支持他們自力式養老和獨立居住的現實需求。

從社區運行角度看,老年人返遷耕種和自力式養老是主體訴求驅動下的遷出地空間導向行動,滿足了搬遷群眾及其家庭在贍養老人、撫育子代、生計轉型等方面的現實訴求。但從社區行動主體性角度看,創新并完善跨縣搬遷安置區公共服務和社會保障體系,才能從根本上解決老年人返遷困境,并為其安度晚年提供必要的行動保障[18]。

(二)基于服務空間的治理行動延續

除老年移民養老及家庭撫育訴求外,“搬遷未斷根”還體現在作為行動主體的安置區公共服務和社區治理訴求上,即通過村級治理行動的空間“嵌入”實現社區行動制度轉型并提升效能。若搬遷老人及其家庭自力式養老是遷出地空間導向行動的個體紐帶,那么安置區村級治理的空間“嵌入”則是遷出地空間導向行動延續的組織紐帶。除社區治理中村級組織發揮熟人性、中介性行動功能外,安置區還“嵌入”網格化管理方式,既能有效保障社區有序運行并提升服務效能[19],又延續遷出地空間導向的行動邏輯。J安置區以服務管理現代社區為理念,構建“橫向到邊、縱向到底”的四級網格化管理模式,整合各類網格資源,為搬遷群眾提供服務管理,且不斷探索優化網格設置,形成“多網合一、一網到底”的高精密網格管理體系,有效提升治理效能。

社區治理網格化和基層服務標準化是跨縣搬遷社區運行中的常規舉措,在實踐中通過村治空間的行動延續發揮著不可替代的作用,增強了“融服務于網中,融治理于格中”的綜合治理效應。J安置區秉持“人在網中走”“事在格中辦”的治理理念,調動原村委會治理資源,有效嵌入社區網格體系,形成以“網格員+樓棟長+協調員”為核心的綜合治理格局。因此,在跨縣搬遷社區運行過程中,應辨證看待傳統村治空間與新型社區治理之間的協同性,從空間結構互嵌角度出發,健全治理體系并提升綜合治理效能[20]。

(三)基于土地要素的生計行動延續

土地是搬遷群眾最重要的生計資源,是其在安置區融入過程中難以割舍的要素稟賦?！皽舫邪亍背蔀檫w出地空間導向行動延續的重要因素,引發搬遷群眾基于土地權益和集體利益的生計行動延續。在J安置區的實際經驗中,搬遷群眾基于承包經營權的生計行動主要有兩種:一是自主經營土地,最常見的是老年人選擇租住于遷出地繼續自主經營自家承包地;二是通過原村集體作為中介,將承包地流轉給新型農業經營主體,從而獲得土地流轉費或工資收入。這種以土地資源最優化配置為導向的生計行動延續,使搬遷群眾能夠有效利用原承包地,通過“老人農業”[21]、流轉經營和雇傭經營等多元方式實現經濟效益的最大化。這不僅避免了與原村集體的實質性“脫身”和關系性“斷根”,而且因土地權益而強化了傳統生計的行動邏輯。

除了原承包地,集體資源、資產和資金(村集體“三資”),集體經濟組織分配政策性要素稟賦也是跨縣搬遷社區中生計行動延續的關鍵因素。這些生計資源和要素稟賦在搬遷和集中安置過程中未被整合到遷入地集體范疇,而是保留在原村集體的管理和經營下。這種配置維持了村莊集體經濟組織的治理和集體福利分配模式,增強了搬遷群眾在空間“脫嵌”后參與原村集體公共事務的主體訴求和內生動力。在跨縣搬遷社區中,創新耕地、林地、宅基地的“三塊地”盤活機制,發展新型集體經濟,優化生計資源配置,是“斷根”階段治理脆弱性的關鍵舉措,也是鞏固拓展脫貧攻堅成果與城鄉融合發展戰略有效銜接的內在要求[22]。

(四)基于戶籍制度的參與行動延續

在跨縣搬遷社區運行過程中,戶籍制度的參與行動延續呈現“人戶分離”的實踐樣態。由于城鄉二元戶籍制度的行動慣性,跨縣搬遷社區面臨著“難遷的戶口”和相關行動困境,這阻礙了戶籍遷移、身份轉換和認同再造,從而不利于行動主體性的重塑和共同體秩序的構建。實地調查發現,由于遷出地農村戶籍與農戶的切身利益緊密相關,同步將戶籍遷移到安置地的搬遷群眾并不多。許多搬遷群眾擔心戶籍遷移和“農轉非”身份變更會導致自身權益受損。此外,對遷出地原村集體福利分配的影響也是許多搬遷群眾不愿遷移戶籍的主要原因。

從社區行動主體性重建角度看,“人戶分離”帶來的后果不僅包括搬遷群眾在遷入地和遷出地之間的頻繁往返造成的生活不便,以及屬地化綜合治理下不同公共服務和職能部門“多頭治”的治理亂象[23],而且還會導致搬遷群眾在身份轉型和認同再造上的主體困境,影響其社區行動主體性重塑。因此,營造有利于搬遷群眾融入安置區、重塑主體性的行動機制和政策環境,是推動大型易地搬遷安置區融入以人為核心的新型城鎮化戰略,并在城鄉融合發展中實現高質量重建的必由之路[24]。

四、安置區“融入”的行動重塑困境

安置區空間導向的行動重塑與遷出地空間導向的行動延續邏輯不同。一方面,行動空間導向不同和社區運行階段差異使社區行動目標和行動機制及其實踐效應大相徑庭;另一方面,不同空間導向下跨縣搬遷社區運行面臨的主體訴求、空間結構、要素稟賦、制度環境也存在顯著差異。融入“階段”的行動目的在于通過主體、空間、要素、制度四個維度的行動重塑,逐步實現“穩得住、有就業、能致富”的目標,推動搬遷群眾與遷入地城市社區從外生政策驅動的機械互嵌向內生共同體意識驅動的有機融合過渡。但J安置區現實經驗表明,受產業發展滯后、人力資本限制、治理機制缺陷、原生社會文化差異等因素影響,萬人以上特大型安置區目前仍具有顯著的機械互嵌樣態,面臨就業生計重塑難、社區治理重塑難、社區適應重塑難和民族融合重塑難四重困境,總體呈現“安置難融入”的現實特征。

(一)基于市場主體的就業生計行動重塑

跨縣搬遷社區運行過程中“安置難融入”的第一“難”是基于市場主體的就業行動重塑之“難”。穩定就業不僅是現實訴求,也是助力搬遷群眾適應和融入社區的核心要素。新時期,建立健全的就業行動體系對于社區行動主體性的重塑至關重要,在實踐中主要表現為市場主體的產業培育和生計主體的能力提升。在J安置區,就業行動重塑主要集中在社區工廠、農業產業基地、商鋪盤活、轉移就業等方面。市場主導的產業培育和能力提升行動確實起到了穩定就業的作用,特別是解決了老年搬遷群眾和大齡勞動力群體的就業問題,這在“有就業”方面發揮了顯著作用[25]。

然而,在產業培育行動目標和能力提升行動效應方面,J安置區等跨縣搬遷社區仍面臨諸多掣肘和困境。從社區行動主體性角度看,產業培育和政策扶持的益貧性和持續性不強,尤其在外部環境不確定性加劇的影響下,社區工廠培育模式下的許多勞動密集型企業面臨諸多市場風險和政策不確定性,導致其更加依賴政策優惠條件。此外,搬遷群眾的生計能力提升行動效果有限,導致人力資本不足和可持續生計體系缺失。實地調研中,企業經營者經常抱怨搬遷群眾的生計能力低、人力資本不足,帶來了產品質量低、生產管理難度大、市場經營風險高等問題。綜上所述,無論是企業經營效率還是生計主體的能力提升,基于市場主體的就業行動重塑在社區行動主體性欠缺方面仍面臨挑戰。

(二)基于公共空間的社區治理行動重塑

跨縣搬遷社區運行過程中“安置難融入”的另一“難”是基于公共治理空間的社區行動主體性重塑之“難”。與基于市場主體的就業行動重塑旨在實現搬遷群眾的“有就業”不同,基于公共空間的治理行動重塑更關注于“穩得住”和“能融入”目標[26]。從遷出地與安置區治理的銜接看,村治空間的治理行動延續不利于跨縣搬遷社區中基于公共治理空間的行動主體性重塑。這種重塑主要表現在組織“翻牌”和制度“移植”。所謂組織“翻牌”,是指在社區運行過程中通過遷出地村治組織和安置區社區組織的有效銜接,創新兩地村社治理空間聯動和結構互嵌的新型治理模式。

但從社區行動主體性的角度看,跨縣搬遷社區治理重塑仍面臨服務供需結構失衡、治理行動效應不足等困境。究其原因:一是傳統村級治理行動延續阻礙搬遷群眾社區身份認同和自治意識的提升,導致公共空間和服務設施的閑置;二是搬遷群眾固有的村民身份認同和小農經營意識導致公共空間閑置和生態空間被擠占;三是傳統村級治理嵌入不利于社區治理體系和行動規則現代化轉型,影響社區共同體意識和行動主體地位提升,從而減弱綜合治理行動的示范引領效應。

(三)基于文化要素的社會適應行動重塑

在跨縣搬遷安置過程中,基于文化要素的適應行動重塑不僅包括器物性文化要素和物質性文化資源的物理“搬遷”,而且涉及通過創新文化公共服務體系來重建文化治理體系和文化秩序,并基于此激活搬遷群眾主體適應及其可持續發展內生動力。這一重塑的目標和效應在于激活全文化要素的整體性和系統性,并創新公共文化服務機制、提升社區文化治理的效能,強化“搬工廠”“搬組織”“搬文化”的多維協同效應?；谄魑镄晕幕氐倪m應行動重塑關注搬遷群眾改變生活習慣、掌握基本知識,如門牌號識別、日用品使用、交通規則等,以便快速適應新社區。而基于規范性和制度性文化要素的重塑著重于行為規范、交往方式、身份認同的市民化轉型,包括戶籍、學籍、醫保等公共政策的銜接,并創新社區治理和公共服務方式,增強搬遷群眾的獲得感和歸屬感[27]。

基于文化要素的適應行動重塑主要采用“掛聯包幫”工作模式和“保姆式”服務機制。其中,“掛”是指黨工委班子成員掛靠社區,負責指導和引領責任;“聯”代表安置區黨員聯系千家萬戶,發揮先鋒模范作用;“包”是指各縣直部門分掛至社區,協同參與治理;“幫”則是實行雙向幫扶和互聯互通的工作責任制。但是,J安置區的“掛聯包幫”工作模式和“保姆式”責任機制仍面臨社區行動主體性重塑困境?！皰炻摪鼛汀惫ぷ髂Ｊ骄哂忻黠@的外部驅動和行政主導特征,在行動資源配置、參與路徑和實踐效應等方面,難以有效激發搬遷群眾內生動力并提升主體意識和自治能力。此外,現行績效考核體系下的“保姆式”服務機制進一步強化了“掛聯包幫”模式下各利益主體的思維認知和行動慣習。

(四)基于互嵌制度的民族融合行動重塑

基于互嵌制度的民族融合行動重塑是指在跨縣搬遷社區運行過程中,創建一個族群平等互嵌的環境,尊重民族情感和特色習俗,并促進不同民族的交流和共建共治共享的社區治理機制。這涉及行政、市場、村社、族群等多元機制,將機制優勢轉換為行動效能。民族融合行動不僅要在行為習慣、生活方式等方面實現市民化轉型,還要在民族情感、文化習慣等維度實現民族多樣性,并以民族互嵌社區為載體,不斷創新民族工作服務機制和治理體系[28]。J安置區在民族融合方面采取了工作機制創新、就業服務優化、思想引領、后續幫扶和矛盾調處等舉措。安置區建立了相關的組織機構和服務中心,強化了對少數民族特色產業的扶持。

盡管J安置區為民族互嵌提供了制度設計和組織保障,但從社區運行角度看,民族互嵌型社區主體性重塑依然面臨諸多困境?！按箅s居、小聚居”的空間模式雖然最大限度地保留并延續了民族社交網絡,但可能導致族群關系網絡內聚化再生產,不利于從主體性角度重構融合化、公共性導向的共建共治共享社區治理共同體。此外,從散居到集中聚居的轉變打破了族群邊界和心理認同,使生計方式、關系網絡、文化習俗及權利結構面臨“脫嵌”風險[29]。

五、結論與反思

從移民社會學的視角看,跨縣搬遷移民及其集中安置區有其特殊性,這是一個政府主導的人口遷移和社區重建過程。無論是從搬遷動員到穩定就業再到主體融入,還是從主體訴求到空間再造,抑或從社區自治到族群融合,跨縣搬遷社區運行及其全生命周期秩序演化均具有獨特性。筆者從銜接新型城鎮化和城鄉融合發展視域出發,提出社區行動主體性理論視角,構建“主體-空間-要素-制度”四位一體分析框架,考察跨縣搬遷社區的運行邏輯,并基于此探討大型易地搬遷安置區銜接新型城鎮化戰略的政策響應。

首先,遷出地“斷根”導向下的行動目標是“斷窮根”,重點是遷出地傳統行動機制的延續及再生產,實踐中主要表現為基于特殊主體的返遷行動延續。同時,傳統村級服務空間和家庭生計模式在跨縣搬遷社區運行過程中得以延續,并通過村級治理空間嵌入機制和原村莊“三塊地”盤活機制,實現傳統治理行動和生計行動的再生產。城鄉二元的戶籍制度及其運行慣性使得搬遷群眾在地化、融合化的公共參與行動難以重塑,在實踐中依舊延續著“兩地跑”“多頭治”的社區治理路徑。

其次,安置區“融入”導向下的行動目標是“能融入”。實踐中,基于土地要素的傳統生計行動延續不利于市場導向的就業生計行動主體性重塑,表現在社區工廠盈利能力羸弱和搬遷群眾在就業觀念上的滯后性。公共空間營造是搬遷群眾盡快社會融入的重要載體。組織“翻牌”和制度“移植”并未從主體性角度重塑公共空間導向下的社區行動體系?！皰炻摪鼛汀惫ぷ髂Ｊ胶汀氨Ｄ肥健必熑螜C制也無法有效激活搬遷群眾內生動力。此外,族群邊界和心理認同的變化也帶來了社區行動主體性的重塑風險。

再次,在社區行動主體性的視角下,跨縣搬遷社區呈現“搬遷未斷根”與“安置難融入”并存的特殊樣態。在社區運行過程中,主體訴求不斷演化且呈現多樣性,尤其是土地權益、集體福利、穩定就業、公共服務、社會保障等,對這些關系到切身利益訴求的不斷追求成為搬遷群眾開展各項行動的內生動力。在“斷根”的過程中,生計要素稟賦和集體土地資源的激活及其制度保障至關重要,而“融入”則在此基礎上重建有利于可持續發展的社會空間、要素結構和資源體系。此外,還需要關注制度與行動之間的關聯,尤其是要將外部“移植”和內生培育兩種行動有機銜接。

最后,從政策響應看,在邁向共同富裕的城鄉融合發展進程中,一方面要加強移民新城規劃和基礎設施配套。其包括將搬遷安置區規劃納入更廣泛的國土空間和城鎮發展規劃;加強協同工作機制,以社區綜合服務陣地為載體,整合各項基本公共服務,創新縣域政務服務機制,提升社會保障統籌層次,避免安置社區成為社會化“孤島”。另一方面要回歸共同體本質,強化安置區自治體系,增強搬遷群眾的內生動力和主體意識,提前規劃社會融合議題?？梢员帧包h員帶動+社工引導+積極分子”的社區參與理念,優化網格化治理機制,健全以居民有效參與為導向的“一網統管、一格多用”服務模式,逐步減少對傾向性制度安排的依賴,防止保姆式治理“斷崖式”退出。同時,創新數字化、智慧化社區治理體系,提升技術賦能治理實效。特別是強化易地搬遷后續扶持與社區治理的大數據智慧平臺應用,優化搬遷群眾基礎信息庫,確保政策的系統性、科學性和精準性;并應用大數據和智慧治理技術,集成關鍵信息,定制化社區治理的數據化和智能化平臺。這一體系不僅提供便捷、高效、靈敏的公共服務,而且有助于推動易地搬遷后續扶持的高質量發展。此外,要實現搬人、搬物到搬文化的理念轉換,關注政策銜接和工作轉軌,尤其是針對多維相對貧困人口的瞄準機制,社會保障制度與現行扶持政策之間的銜接,以及城鄉融合的“大福利”體系等議題,規避“扶而不退”的負面效應。