地方特色發展政策動員、情境式行動及效能評價
——N市S鎮“萬畝良田整治工程”過程分析

李志強 白云騰 許峰

(1.南京信息工程大學 環境與健康研究院,南京 210044;2.南京理工大學 公共事務學院,南京 210094;3.臺州行政學院,臺州 318000)

一、問題的提出與文獻綜述

(一)問題的提出

面對地方“發展型治理”與公共事務治理的復雜情境,地方政府除了承接并適應高位推動的政治目標和文本性政策,還需要主動開展制度差異化設計并創新政策思路及行動策略。從政策執行的政治勢能視角分析,對于上位政策,各地政府習慣運用政治權威和社會治理雙重機制,推動特色發展重要議題進入新的政策議程框架。在此基礎上,以政策動員為手段,結合地區產業實踐開展在地性和根植性的政策改造,優化行動框架,完善本地政策內容。對于產業政策的政策動員,地方政府往往傾向于嘗試政策內容變通和路徑轉換后融入社會行動網絡的可行性策略,以凸顯治理行動合法性和政策執行目的性,通過需求差異識別、情境塑造引導,憑借治理資源有效動員與適度組織化,實施政策的地方性轉化和情景化落地[1],達致特色政策橫向推進本地化,促進政策原型技術改進和流程再造,實現政策擴散與政策創新相結合的目標[2]。

值得注意的是,當前動員式政策執行結構在實際運行中,地方政府對行政科層權威的“慣性”依賴與“競爭性”制度邏輯下多元主體“合作治理”之間的張力依然突出,尤其在地方產業、鄉村振興和項目治理等政策實施過程中表現明顯。正是由于政策內容變更、政策執行尺度變化和政策執行周期調整,地方治理產生了上級政府政策更迭后基層政府應對失措行為,陷入“反復整改”困境[3]。政策動員是地方政府整體推進區域性特色產業空間重構和資源配置的重要機制。已有研究對地方層面政策動員的基本特征、運行機制和實踐路徑做了詳盡闡釋,但仍存在探討空間。首先,對于誘發政策動員的前提性認知,學界較為關注政策的宣傳推廣及后續動員的政策變通被受眾對象接受的過程性闡釋,而忽略了動員前政策文本內容、前因條件契合于地方治理環境的調適性研究。其次,地方政府啟動政策動員議程后可能觸發社會動員機制,政策的制度屬性也將逐步轉為情境屬性,其轉換過程的階段節點和特征表現需進一步探析。最后,政策動員在地方的擴散呈現何種形態,采用何種方式演變以實現與特定空間情境的耦合等,尚需構建一種整合政策動員特征節點和演化體系的“過程-情境”框架,以揭示政策趨向本地化變革的深層邏輯。

就實踐來看,特色鎮作為新型城鎮化產業結構調整和資源重組的重要載體,不僅在享受政策優惠方面擁有便利條件,而且在一定程度上延續了城市基礎設施的城鄉布局和要素延伸功能。關注特色鎮及其背后所支撐的特色產業,意在深入探討在政策機遇優待下,地方政府是如何推進以區域性典型引領產業特色化的過程和路徑實施的。尤其是在特色發展的現實情況下,面對土地整治和整體搬遷過程的利益協調問題和訴求差異性挑戰,地方政府在追求政績的同時如何獲得良好的社會反饋效果,面對地方情境事件又該采取何種策略加以應對?因此,通過特色發展的地方政策動員的典型案例研究,為地方政府提供普遍政策思路和實踐策略,具有積極的理論探討價值和現實參照意義。

(二)文獻述評與研究進路

動員是社會行動者有意識地在一個總體人群的某個亞群中創造共意的努力[4],動員思維則是中國政治系統權力運行、制度變通和政策落地的典型邏輯。政策動員通常被學界理解為“行動”“過程”和“目標”三類視角:行動視角強調權威組織發動的社會對公共資源運行的支持和參與的行為[3];過程視角關注獲得社會對政策的順從和支持而開展的政策調動和信息溝通的方式和手段[5];目標視角則著眼于政治主體整合資源以推動政策議程確立與促進政策執行順利實施的結果[6]。政治動員是運用政治宣傳、組織推動等手段調動民眾對政黨、政權和政策的配合認同與支持,從而加強政治體系的施政能量,促進政策的貫徹執行[7]。政策執行作為政治動員的目的之一,理應成為政治權威和權力合法性目標達成的主要手段,作為融于其中的政策動員系統,則是嵌入政治權力系統和國家治理體系的重要制度化推動模式。

與政治動員依靠威權主義話語框架的強制性獲取民眾對政黨、政權的支持不同,政策動員更加強調公眾參與的民主回應性,贏得民眾對政策議程和政策本身的支持。西方學者看重隱藏在政治動員和社會動員背后的政策動員效果,Smith認為,良好的政策動員能力是管理者面對社會壓力、贏得社會支持的重要策略;接觸基層組織、志愿團體等多元社會主體,有利于增強人們對政策的認同,從而推動政策實施[8]。Pandeya與Oyama認為,通過社會動員政策對社區授權,有利于提高民眾參與,優化政府績效管理[9]。Prasad等學者的研究表明了授權社區民眾參與地方規劃和決策過程的權利,可提高地方政府責任意識與響應能力[10]?？梢?西方學者對“政策動員”的概念并未形成較為明確的定義,研究也尚未形成體系,但是他們確實發現了政策動員的積極意義,即通過動員政策客體以贏得共同合作與支持。

政策動員作為解釋政治過程和政策行為的重要視角,國內研究多將其納入權威主義體制的解釋框架,認為地方政府在治理場景中,受到吸納與壓力的雙重驅動力,其政策執行結構呈現諸多特點,譬如運動式政策執行[11]、政策試驗[12]、政策試點[13]、動員式政策執行[14]等,其中的政策動員往往被解析為非制度化、超越常規的治理方式。有學者認為,多重治理情景中的政策執行充分考慮了多重制度安排對行為主體的行為選擇優先級、行動張力以及對治理績效帶來的影響[15]。政策動員可能促成合作治理的結果,合作治理并不是政策動員的根本目的,而僅是其中可達成的相對積極的正向結果,或者說二者并不構成結果導向關系。原因在于動員治理作為當前社會治理的一種補償性或非常規性的治理方式,在取得有效治理的過程中往往存在公眾 “消極響應”的現象,影響著動員治理的預期結果[5]。

伴隨行政技術和組織模式的改革,當前政策動員多傾向于利用多重網絡化策略,推動政策動員手段和路徑創新。政策動員主體應擅長對政策主張的政治合法性包裝,注重政策動員的程序合理性[16]。地方政府作為一個綜合治理體,其政權代理者身份賦予了政策動員在維護地方公共秩序和對公共利益施加影響方面發揮制度功能的基本屬性,尤其是對于回應性政策動員所具有的觀念導向性、社會廣泛性、作用方式全方位性及互動回應性特征而言,政策動員具有推動科層組織體系融入社會公共網絡系統的性質[17]。應該說,已有研究對政策動員的概念內涵、特征機制和功能屬性開展了深入研究,基本建構了國內政策動員的功能性解釋范式和過程性分析框架,并結合地方性案例對現有的框架進行了多維度驗證,提出了多種政策動員的過程性變通框架。

此外,案例性研究多是依托政策動員過程的理論內涵開展整體性或者模塊化經驗式分析,旨在論證和闡釋政策動員理論的普遍化實踐特征或一般性演變脈絡,有效解決了政策動員的框架性問題。而從實踐角度,政策動員作為一種鮮活的政治組織活動和社會行動策略,要對動員前的前置機制、動員中的作用機制、動員后的擴散機制進行經驗性探討,在這方面仍然缺乏更為清晰的情境式解釋框架,尤其是缺乏對政策動員過程在特定地方情境的驅使下演化的階段性動因機制、形態展示和路徑趨勢的貫通性邏輯分析。換句話說,政策動員的制度功能在面對具體治理情境時,以制度性解構方式融入可操作框架的地方合作治理的行動網絡,從非常態制度話語轉變為常態化情境話語,推動治理機制穩定運行,需要政策實施的特定背景和行動契機。政策動員在面對公共事務高度復雜性和不確定性情勢下,實踐更多表現為同合作治理的嵌套性,由各類行動者突破動員式政策執行困局,生成超越政策動員的常態化“合作治理”模式[15],這種合作治理依托的背景及模式產生機理是什么,其背后的動因邏輯需要進一步揭示。

二、地方特色發展政策動員“調適-穩定”分析框架

政策動員的基本目的是盡量將政策實施面臨的壓力降到最低,保證政策最終落實?，F有研究習慣將政策本身看作是自上而下的貫通式運行模式,而忽略了地方層面對政策下行的情境式變通和柔性化調適。實質上,政策動員是政治權力系統運行的重要儀式,由高位推動向基層擴散的“源政策”或者“母政策”,要有效嵌入地方組織體系、制度系統和政策框架,發揮與其相配套的地方政策效力,較好地完成在地化變形以適應地方發展的具體情境。在政策動員嵌入地方治理情境的過程中,需要依據地方行政特征和組織形式,調整和變革原政策動員的宣傳渠道和資源調配的機制及路徑,建立適合當地經濟社會發展的市場主體、民間資本和社會企業的吸納和激勵舉措。動員行動需獲得民眾的積極參與和支持,構建地方政策動員社會共治的“地圖效應”,并達成政策框架下的策略性合作意愿。因此,地方特色發展的政策動員需要明確并重構行政、市場和社會三重組織行動邏輯,完善政策再生產“權威性”和“社會性”的雙重評價機制?；凇斑^程-情境”中層維度的空間結構與制度動態框架,本文初步構建了地方政策動員過程演變的整體譜系,逐步形成制度和行為相互制衡下的地方情境治理的均衡態勢。

(一)地方特色發展政策動員組織行動邏輯

當前基層治理領域的政府、市場和社區三類組織形式在協同合作基礎上,構建了制度互嵌的較為均勢的集體行動場域(圖1)。政策動員在面對不同特征的組織回應行動時,形成了一種競爭性組織行動邏輯的基礎框架,實施差異化動員策略和路徑以求達成不同動員目標,需要明確三個維度的組織行動邏輯:一是政府組織的“政策壓力-創新驅動”行動邏輯。壓力傳導機制下,高位政策出臺釋放的政治信號會被政治意識較為敏感的地方政府優先感知,率先有意識地設計并開展政策學習及模仿活動,并迅速集結資源打造示范標桿,利用政策機會吸納優質資源以搶占先機。地方特色產業示范的政治訴求,伴隨自上而下的壓力型考核指標下移的倒逼機制,同步促成了自下而上的政績理念傳導的迎合機制,在此發展意旨引導下,實質上為嵌入晉升錦標賽體系的行政發包制的特色項目治理,打上了“政績評價”和“民眾福利”共存的功能烙印。二是市場組織的“政策吸納-應激學習”行動邏輯。圍繞政企社合作的資金籌備和共同建設目標要求,地方政府通過政策誘導或主動示好策略,吸納市場和社會組織積極參與,借助第三方評估組織推介和拉動,讓民間資本順勢進入政策視野。如此一來,企業項目迎合政績工程的功能凸顯,有利于獲得政府的優惠待遇。在此情勢下,市場主體面對新的政策環境開始積極采用試探漸進手段,對特色產業政策和相關投融資經營機制開展應激性學習,并接受地方政府釋放的特色發展合作理念。三是社區組織的“政策認同-彈性合作”行動邏輯。地方政府依靠行政權力推進的社會動員機制,將項目關聯社區納入政策動員的空間重構框架,社區在遭遇空間重構新境遇的同時,也受益于特色產業發展帶來的良好經濟效益和民眾滿意性反饋。由此,政府政績效應和社會福利效應在此得以合流,呈現特色發展政策動員的綜合性積極成效。

圖1 政策動員“調適-穩定”分析框架示意圖

(二)地方特色發展政策再生產“權威性”和“社會性”雙向機制

高位推動的源政策體制性壓力,加速了地方政府從被動適應向主動探索的路徑轉變進程。其過程表現為“權威性”和“社會性”的雙向作用機制,即上級政府的權威性機制為政策動員提供契機,地方政府的社會性機制則建構了動員過程政策再生產的流動空間。進一步說,政策動員層面體現為上級政府對地方的介入以及地方對上級政策的策略性接納,政策文本的下行傳遞和地方對上級政策的偏好進行捕捉,決定了動員的前期效果主要體現在地方對政策感受的靈敏度。由于上級政府的體制性介入賦予了政策轉換的合法性邏輯,政策動員過程中所伴生的評估指標和剛性約束被地方政府靈活吸納并重新整合。所以說,地方政府作為政策接收和政策創新的直接行動者,其政策行使動機直接影響政策動員的進程與成效。

在地方治理的組織行動過程中,政府科層化模式的權責劃分,以及對社會利益群體的政策宣講、積極爭取和調配政策資源等方式,實質表征為政策共同體嵌入的現實情境。從行動話語范疇看,政策共同體是處于具體政策領域中行為者的關系集合體,并且行動主體圍繞公共政策所做的決定受到嵌入關系與結構的影響。在這個關系結構系統中,與政策相關的行為主體圍繞政策問題或政策項目形成了相對持久的互動和溝通模式[18]。由于科層制下的權力控制和組織支配,地方必須重視中央和省市級政策行為的指標分解和行動落實,政策共同體中的關系結構嵌入更為廣闊的社會脈絡,它本身也可能通過公共政策及社會建構來加以改變[19]。因此,在地方治權實施過程中,地方政府傾向于將政策工具嵌入行動共同體,即嵌入地方治理的整體制度體系和規則過程,在保持治理各主體特性和運動規律前提下,凸顯復合型內生發展。政策動員激發了地方政府空間整治動力,建構了公共問題概況、理性和常態的對話性機制,提升地方政府適應不同情境下的政策認知能力,促進政策在各方之間的積極溝通互動和話語情境轉換。換句話說,政策學習經過“政策共同體”的調和修正、學習的行為模式和實施效果有機地置入地方性的復合社會和文化環境,創設了具有地方特定場域的政策情境。

(三)地方特色發展政策動員“調適-穩定” 過程演化邏輯

制度化分析路徑將現實情境下的主體行為、策略關系及事件經過歸納為現實制度、社會結構復雜作用的產物,闡釋了制度和行為的因果關系,而易忽視現實情境鮮活的多元個體面向的動態演示過程和演變機制。因此,地方政策動員情境建構的目標訴求,要把社會、經濟、自然三個子系統有機整合在一起,把區域擁有的各種資源從混雜的非線性狀態整合成協調有序的有機狀態,將情境敘事嵌入與事件演化契合的空間場域演變的整體過程。要揭示制度環境過程事件的現實情境,需深入分析和概括政策動員基于現實案例的展示脈絡和演化軌跡。

如上所述,政策嵌入背后是權力自上而下的政治運行邏輯,社會動員展示自下而上的底層治理邏輯,兩者并非此消彼長的力量[20]。實踐表明,政策議題落實的多層級化和信息傳遞的長鏈條性,使權力主導的政策支配效應在基層治理場域的效能呈現遞減率,且動員邏輯時常貫穿組織行動始終,主導著政策動員的整個過程。在宏觀社會變遷背景下,社會動員是接受和適應新的社會化和社會類型的過程[21],政府主導的社會動員模式對社會穩定和關系發展同樣產生了深刻的影響[22]。與此對比,在獨特的政治語境下基層治理更關注的是政府授意,這是一種制度內的集體整合行為。有學者指出,中國基層社會治理正需要這樣健全的雙層動員結構,不僅要繼續保持行政動員能力,還要加強社會組織動員能力[23],實質是通過調適性[24]政策運行策略,協同科層組織的政治意旨和聯動社會網絡的公共訴求,達到一種被廣泛接受的制度性集體行動的特有范式。因此,社會運動組織需運用框架的策略性互動,尤其是通過有效的框架整合,讓更多居民參與基層的公共事務[25]。大量基層組織網絡生成與運作的過程在一定意義上正是核心行動者框架動員的整合過程。已有研究發現政策動員依托迅速高效的整合途徑,實現社會集體目標所需資源背后的主導性議題,而合意行動是利益相關群體和參與公眾達成動員議題的意向及結果,這涉及從政策動員到框架穩定的路徑轉化問題。為了進一步清晰闡述地方政府政策動員推進特色產業運行的組織軌跡、行動路徑及績效目標,本文借用治理情境的概念,從政策動員的中觀視角建構“議題協商—均勢行動—框架穩定”分析路徑,闡明政策學習、空間生產、社會動員和政策建域的基本步驟,提出地方政府治理行動的政策情境創新思路。

三、地方特色發展政策動員“調適-穩定”框架的案例分析

(一)研究背景與案例選擇

土地整治政策是推動城鄉土地空間優化和資源結構調整、滿足城鄉建設布局及產業發展需求、統籌城鄉規劃用地、提升土地資源利用水平的政策體系。隨著新型城鎮化戰略的推進,土地整治規劃逐漸由單純保護耕地轉變為促進城鄉統籌發展,推動鄉村振興戰略的綜合性、基礎性的重要載體。2017年《全國土地整治規劃(2016—2020)年》文件綱要中提出了推進高標準農田建設、提升耕地數量質量保護、優化城鄉土地利用布局與結構、加大復墾土地生態整治力度以及支持脫貧攻堅和易地搬遷五大政策目標,明確了土地整治、空間治理現代化的工作導向。2022年1月,N市被選定為“全域國土空間綜合整治”試點區域,為優化國土空間、高效配置資源提供了進一步的政策支持。中央、省級層面的政策推進與地方政府治理創新的政策鼓動耦合,為各地提供了政策縱向擴散和橫向流動的良好契機。地方政府受益于土地綜合整治政策系統性治理功能和目標導向的驅動性,清晰認知土地政策,改善財政結構,刺激領導官員的創新意愿,整體提升了地方政府的政策學習能力[26]。

筆者在2018年對N市S鎮進行了深入調研,同相關區鎮領導、社區書記和國有林場的企業負責人共20余人開展座談,對土地綜合治理和生態發展的相關議題進行了深入訪談,重點了解該鎮開展土地綜合治理政策背景、組織運行和社區動員的情況,收集了大量調研資料;后續在項目開展的過程中,又先后三次進入該鎮開展調研和走訪工作,較為完整地掌握了該鎮土地綜合整治政策開展的過程信息和相關資料。選擇N市S鎮作為研究對象,主要出于三方面因素的考慮:一是案例過程呈現的完整性。時序上涵蓋土地綜合整治政策的絕大部分時段,從背景闡釋、過程展開到結果表現,形成了完整清晰的演化脈絡。S鎮從2005年至2010年爭取到“萬頃良田”第一期土地指標政策支持,圍繞土地整治政策以行政推進、市場推動和社區動員為基本路徑,迄今已完成三期工程并仍在繼續進行,構建了現代農旅綜合業態的示范模式,帶動了區域性經濟社會和民生發展。樣本案例呈現的完整過程體系,能夠為研究提供政策動員視域的地方產業演化的敘事結構和全局視野。二是案例演化中政策因素主導的典型性。與江浙大部分地區類似,S鎮特色發展之路遵循了“政策引導+行政主推”的特點,在土地指標置換的區域性框架內,采取了全域資源結構化整合和組織系統聯動的基本思路?？山柚U釋土地綜合整治與空間建構的關系機制,深入解析地方政策動員的基本邏輯,提供整體性分析策略。三是案例情境的清晰性。S鎮在土地政策推進農業綜合產業示范區進程中,鮮明呈現了過程性事件系統的典型情境和階段特征,有利于深入分析政策動員的微觀機制和中層體系。因此,將S鎮作為分析對象能充分呈現現實案例框架建構和過程描述的成效,通過典型案例調研、半結構化訪談和嵌入性過程分析,深度發掘演化過程的情境敘事和節點特征,建構鏈條完整且過程清晰的政策動員與地方特色產業發展的關系機制,為地方政策動員研究提供參照性理論視角和實踐路徑。

(二)N市S鎮土地綜合整治政策動員過程性路徑闡釋

從中央到地方特色發展創新驅動的政策支持,一般經過政策擴散和政策推廣之后會迅速在全國層面拓展。政策學習是調整政策的目標或者進行主動嘗試,以便更好地實現政府最終目標的行為和過程[27]。政策學習過程不僅是單純的自上而下的政策傳遞過程,而且是源于地方的政策創新在政策擴散的作用下給予中央政府積極的政策啟示,中央政府在學習和評估地方政策的過程中進行政策的補充和完善,使政策能夠更好地因地制宜發展。S鎮正是基于土地綜合整治政策在各地廣泛開展的情勢下,充分發揮以區域引領為目標導向的特色鎮農業綜合產業先導優勢,規劃并設計了“萬畝良田整治工程”項目實施的整體流程,以區域整體發展思路推進“政策動員”為主導的地方特色發展的機制改革和治理創新。

1.政策調適:地方自主性發展創新的前置機制

S鎮抓住N市土地置換的政策機遇,優先獲取了政策解釋的話語主導權并最大程度釋放政策效能。市區政府立足土地資源重新整合的策略,以推進城市化進程的區域土地指標政策作為政策機遇,采用房屋拆遷、土地流轉等途徑,將區域土地集中合并、全面整頓,完成了上萬畝的指標要求。隨后,S鎮政府以空間置換的方式將整合的土地指標與市區建設用地指標進行交換,第一期便用宅基地置換騰挪出近3700余畝建設用地,獲得5億多元的農業發展統籌基金。在推動特色產業發展政策實施過程中,S鎮政府采用了自下而上和漸進式的政策調適,有效對接了市區土地政策的基本規范和運行框架,獲得了重要發展契機。政策調整機制的合理運作不僅帶動了地方政府土地整治和管理的熱情,還促進了基層治理思維和模式的改善。

土地資源是城鄉統籌發展的基礎,也是城鄉利益融合的連接點。在城鄉一體化進程中,城鄉空間生態重塑的目標實現與否,與地方政府能否有效解決土地問題緊密相關。因此,政策在地方的實施需要與當地的治理情境有效耦合,在聚焦主要矛盾解決的同時,兼顧綜合利益均衡。這種政策的自主性遵循了地方特色產業政策的根植屬性,通過政策置換重塑問題生成的過程情境,依托新生成的利益群體達成的共識性議題,建構起公共問題的概況、理性和常態的對話性機制,為完善傳統的政策網絡結構,探索地方特色產業政策協商和議題重構的達成機制,鞏固政策動員開啟的穩定前景創造良好條件。

2.策略運作:建構地方政策新情境的集體行動

地方政府通常使用的具體的共意動員包括公共話語建立、勸說性溝通、在場景中強化共意等基本流程[28]。在地方特色發展的新政策情境生成過程中,S鎮政府作為政策動員中心主體,通過對合作對象的共意動員,達成價值理念體系的認同,減少了作用對象的行動阻力。S鎮政府依托地方特色發展模式的政治訴求,進行土地綜合整治推進全域化產業發展政策,開展政策實施在地化設計和運行路徑的流程追蹤,重塑了具有本地化鮮明屬性的新政策話語內涵及規則標準;憑靠科層規范重組了地方性公共組織體系,整合行政推動和社會動員雙重機制,運用權益解釋、利益刺激和道德約束等方式,完成了政策嵌入、組織動員到空間重構的重要流程。通過上述一系列策略性運作的結果,S鎮不僅贏取了地方錦標賽體制下的發展優先權,使“政績”與“福利”的考核目標得以兼容,而且提升了鎮政府的綜合性社會治理效能和政績效果。

總體來看,S鎮為解決土地整治的棘手問題先后實施了三大策略:一是在土地資源統籌宏觀層面,采取了城鄉土地指標置換方式,有效化解了N市在城市化發展對同質性空間結構中的土地資源利用權益的爭奪問題。該做法解決了城市建設用地資源的空間約束困境,為自身空間拓展提供了前提條件。二是在土地綜合整治行動的中觀組織機制方面,由上級區委區政府牽頭成立政策研究機構,重點討論解決土地整治政策的落實細則;S鎮政府則專門成立協調機構“土地綜合整治辦公室”,為土地整體拆遷流轉配置工作提供了規范化、實操化及全程化對接的制度框架?；谝幏兜闹贫嚷窂?、聯動機制,S鎮政府避免了土地利益糾紛可能導致的非制度化行為,將土地經營行為納入常態化發展軌跡。三是在微觀的行動手段層面,S鎮政府對拆遷利益相關群體采取比較刺激的“相向權益解釋機制”手段。對于擬引進的企業采用土地集中規?；瘽撛谝绯龅慕洕б娲碳し绞?打出自然生態、產業空間和經營效益三張牌,第一期吸引20余家龍頭企業落戶并扎根現代生態農旅產業。派出工作組對暫不接受搬遷的住戶進行勸解和說服工作,用土地流轉收益和經濟補償利益遠大于搬遷前的利益作對比刺激“惠民工程”,讓原先沒有搬遷意愿的部分住戶自覺遷出。由此,工作組成功將1800多戶零散居住農戶整體搬遷到集中居民點。對于仍有顧慮的住戶,S鎮政府開展了一對一幫扶工作,通過商鋪出租、舊房改造、零散土地差異性功能運作等形式籌集資金,對有特殊要求和經濟困難住戶實施了彈性利益補償,在滿足搬遷住戶整體利益基礎上順利實現了土地合并流轉的目的,為現代生態農旅產業整體性推進掃除了規?；C合發展的主要障礙。

在此需要說明的是,共意性集體行動是政府職能的一種延伸和補充,即地方政府可借此重塑自身對于社會資源和民眾的再組織功能。在“增長主義”發展模式下,地方政府極有可能成為非正規空間的塑造者之一,而固化在非正規空間中的弱勢群體為了生存通過生活實踐對空間進行重構,進一步加劇了非正規空間非正規式行動[29]。S鎮在土地綜合整治最初階段亦曾面臨相關利益組織間群體對抗的行動困境,而土地綜合整治共意的達成,正是因為嵌入了集體行動的制度性框架,在共識前提下加以柔性引導,把“福利”功能提升到“政績”之前,從而強化培育民眾自覺的合作治理行動。換句話說,S鎮土地綜合整治工作模式作為成功的公共事件,能夠在土地綜合整治的共識空間內建構合法化議題,克服縱向層級體系和橫向組織網絡溝通的內在結構性缺陷,從而實現了共意動員對集體行動困境的成功突圍。

3.空間生產:地方政策動員情境造勢的創新反饋

空間生產與社會建構之間存在復雜的互動關系,空間生產實質上表明的是空間成長與社會發展的辯證法[30]。S鎮正是在地方特色發展政策的主導和推動下,將上位政策同當地現有的管理制度、資本運作和社會關系結合,基于“三產”融合和“三生”統一打造出符合區域經濟的發展態勢和城鎮化建設模式的新機制,創制了獨特的空間生產實踐創新和社會發展空間,形構了嵌入現實特色發展情境的政策場域。一方面,S鎮政府借助資本和政府作用的雙強空間生產贏取并鞏固了區域性特色發展的標桿功能,推動了市、區級政策精神與本鎮地方新政策情境空間建構的創新力度,為規?；?、集中化特色產業布局提供了條件;另一方面,地方新政策場域演化過程在推進新型組織結構生產和促成社會行動的同時,又反向推進了地方特色發展新政策要素的完善和產業結構質量的提升。

S鎮在土地整治工作順利推進、現代生態農業取得良好效益的同時,在持續推進經濟增長、保持農民增收方面仍然存在問題。一是整體規劃受到制約。在土地指標已經用完的情況下,繼續進行土地開發的拓展空間已經很小,亟須由自由式開發轉入保護性開發階段;同時,系統性發展規劃限制了產業用地的規模水平。二是土地指標制約。S鎮最初之所以能夠實現萬畝良田的土地拆遷合并,是區政府城市開發政策激勵的結果。隨著政策的邊際效應逐漸消失,土地開發指標的飽和逐漸成為產業規模拓展的主要障礙。三是生態環境承載力限制。區域性自然資源承載量是既定的,當資源開發力度超出地區生態承受閾值時,環境破壞自然不可避免,這意味著S鎮生態農業發展必須控制在一定空間范疇,而不能超出既定閾限。四是地區開發共性問題,即土地高成本限制。當然這與區域生態承載力局限、土地流轉置換成本高有著不可分割的關系。面對以上諸多問題,S鎮采取了由傳統“整體空間規模拓展”向“局部結構深度調整”思路轉變,發展模式由“外部粗放型推進”到“內部精細化挖潛”轉型。在土地流轉方面,S鎮采取上市交易、城鄉同權、兩權同置思路,深入拓展現代生態農業產業,通過種糧大戶和龍頭企業推動農業全產業鏈深度融合;大力推動現代生態農業觀光旅游,加大全域旅游開發力度,實施景點串聯、功能互補的整體發展思路。

眾所周知,城鎮是一種紋理化空間,它將平滑空間劃定了界限,并將其賦予了不同的價值、作用范圍及符號[31]。S鎮新的政策場域成立的前提是通過原土地政策的地方化解域,為政策提供合理的方向性對策,從源政策的“根莖”和新政策的“紋理化空間”兩個維度回應了土地綜合整治政策流動空間再生產的特性。其城鎮特色發展的空間規劃布局,在政策流動的意義符號和價值承載層面既合理采用異域政策,又尊重具體地方性的平滑空間特征,在促成平滑空間轉為紋理化空間的進程中堅持恪守自身的地方稟賦。由此可見,特色發展空間生產的過程不僅是空間產品的創設過程,而且是新型生產和社會治理關系的優化及再生產過程,或者說,空間生產是不斷進行治理實踐創新的過程[32]。

4.框架穩定:地方政策動員目標落實結果展示

當前,地方政府主導的區域性、局部性政策創新成為推進政策變遷和治理轉型的重要驅動力量。其政策的流動、政策展開的空間特征和運行路徑本身也在經歷著重構,政策流動性質決定了其內容框架和規則框架存在彈性,并依據所嵌入的環境發生情景式漸變[30]。城鄉框架的調整、產業結構的布局和更新重塑了“地方性”特征:一方面,治理的操作性思路要求政策設計具備權宜性,并與空間生產要素重新匹配,凸顯面向建構主義的“地方性政策”新情境趨勢;另一方面,在政策創新的高成本和高風險以及地方政策自主供給能力局限性等條件下,探求“跟進式”和“漸進式”政策轉移模式已成為地方政府降低政策變革風險和治理風險機會成本的主要手段。

S鎮實施土地綜合整治的過程,是借助政治合法和政策合理為前提,將“文本政策”轉化為“行動政策”,構建土地綜合整治驅動地方特色產業政策運行和模式再塑的過程。政策動員情境概念凸顯了政策過程的形塑和轉化功能,該框架打破了傳統政策動員結構觀與行動觀的對立,既注重行動者間的橫向關系變量,整合各種利益相關者的行動意圖和交換目的,還引進了縱向關系的變量,揭示了政策行動者策略取向因應的不同政策情境[20],以重塑經濟空間、生態空間及社會空間。土地置換的順利推進為S鎮生態資源空間的全域化布局開拓了新契機,贏取了區域性地方政治錦標賽體制下的發展優先權,達到了“政績”與“福利”雙重考核之目的。S鎮空間生產的內生動力推動了地方特色發展的新模式,轉向基于社會需求推動地方社會發展轉型的新思路。2021年,S鎮再次響應N市“百千萬”基本農田集中整治項目的政策號召,對標“十四五”重大建設項目實施“全域國土空間整治”,繼續挖掘“百千萬”項目的整治潛力,探索空間治理現代化新路徑,科學規劃村莊發展,融入N市耕地“一環兩片三帶多點”的空間格局,引領宜居宜業和美鄉村建設,調整特色產業,打造成新品種示范園、果蔬示范基地、農副產品加工基地等現代新型農業發展模式,形成一條“土地流轉+現代農業+循環經濟”的一體化農業特色走廊。

四、地方特色發展政策動員“調適-穩定”機制的效能評價

地方政府主導的發展模式使特色發展的空間治理和產業布局,主要圍繞著職能部門政策引導和行政推動的雙向路徑展開。受地方競爭機制和“政績跑步機”[33]的促動效應,在謀利型和發展主義訴求的雙重影響下,擁有先導資源優勢的地方政府偏重于利用國家層面的優惠性政策,以典型示范引領屬地區域化經濟社會推動地方特色產業發展,獲取了比較多的政策資源和政績成果。這種典型性治理機制伴隨國家、省級層面不斷出臺的支撐新型產業的創新政策激勵,顯著推動了各地憑靠特色優勢率先發展的戰略思路。由此,政策動員在行政發包制和項目化治理的運行框架中,發揮了聚焦制度創新和整合社會資源的引導功能。

(一)政策動員的現實策略:互動調適到機制耦合

在變革治理方式和行政運行的框架內,地方政府通常會設置和重構承載新的行動職能的組織機構,進行政策動員的績效和福利雙重目標引領,構建權力嵌入與社會動員的雙重機制,推進隸屬空間產業布局的重新調整。此外,地方政府的政策設計應以“共生型”合作治理為基礎,基于地方特色發展改造源頭政策,構建“政策種群”互嵌共生的政策結構形態。如此一來,政策共生機制可有效兼容和整合特定管理領域的政策內容,理順和暢通由于政策突變而造成對原有政策框架的沖擊帶來的張力,達到充實政策的內涵體系、提升現有政策效能、提供增值空間和方向拓展的目的。S鎮正是運用特色政策支持框架下的調適性政策,進行了地方性符號意義的內涵重構。其建構的政策共生機制使迥異的等級和領域中的存在物產生互動并形成一種良性發展的最優耦合[34],實現了地方動員式政策執行結構的最佳運行效能。

(二)政策動員的評價邏輯:“合法”和“有效”

中央政府的強制性機制為特色產業發展的政策流動提供了契機,地方政府的社會性機制為其提供了流動空間,該雙重機制使得特色發展政策得以快速傳遞和流動。中央政府的強制性機制主要表現為介入行為,以及地方對中央介入行為的響應。而地方政府在政策動員過程中,偏向于考慮合法性邏輯和有效性邏輯。地方治理的合法性源自國家治理體系的制度供給,有效性則源自對基層治理需求的合理回應[35]。中央政府的介入實現了上級政府政策文本的傳遞,賦予地方特色政策動員合法性邏輯,而下級政府則以政策靈敏度對上級政策進行偏好性捕捉,體現對上級政府的“忠誠度”?？梢?地方政府作為政策接收和政策創新的主導行動者,其政策動員動機直接影響政策傳遞過程。中央政府推進下級政府政策傳遞所伴生的評估指標和剛性約束,也反向推進了地方政府政策接收和政策創新的反應效率和行動速度。這種影響的動因需要綜合考慮政績效應和合法性兩方面邏輯。政績效應邏輯著眼于現階段的效益最大化,考量地方政府行為動機的有效性;合法性邏輯要求地方政府的行為動機要與民眾所認可的事實相一致,關注其行為邏輯能否被民眾所接受,并能夠有效回應他們的利益訴求。S鎮的社區整體搬遷之所以能夠較為順暢開展,與地方政府部門在政策動員過程中的“利益協調-秩序穩定”策略有密切關系。地方政府一方面通過順應上級政策要求,獲得了預期良好的政策行動的合法性評價;另一方面,地方政府有效回應了民眾生活訴求,得到地方民眾的積極回應和集體支持,在彰顯政績的同時獲得更大的社會綜合效應,為建構政策動員長效機制提供了穩定性秩序框架。

(三)政策動員效能目標:提升區域性系統行動能力

S鎮全域化發展的土地綜合整治過程,展示了基層政府在土地綜合整治政策框架下推動區域經濟社會發展和基層創新的典型成效,真實反映了地方政治空間再生產的政策運行策略和內在治理邏輯。特色產業發展的現實機制實質是圍繞土地綜合整治基本框架,在法治化環境、政策訴求和治理績效等多重目標引導下,由地方政府主導建立的區域性集體行動的“混合治理形態”的模式探索和示范過程。土地綜合治理項目呈現一種被廣泛接受的制度性集體行動的特有范式,其中行動共識的達成主要依托動員式行動和策略式行動兩種模式來實現。此外,其他行動者和受眾群體在檢閱已發生或即將發生的特定事件時,通常會使用自己加入的解釋框架,拓展事件的另類意義。S鎮政府為順利推進拆遷安置工作,在吸引企業入駐工業園區和說服居民搬遷時搭建資源共享渠道,采用申明經濟利益級差和“相互權益解釋機制”的策略,最終使這些解釋框架背后的意義被受眾群體接受,共同強化了地方特色發展的溝通價值和意義理解。由此可見,社會運動組織應通過整合型制度框架的策略性互動,借助“框架整合”的模式,鏈接行動者的信念或價值觀,構建合作網絡,獲取共鳴并贏得他者支持。

五、結語

地方特色發展作為一種治理路徑已經成為我國新型城鎮化的重要發展模式,表現為以產業轉型升級為核心的政策目標對地方進行綜合性治理的政策文本干預過程。但在政策落實的過程中,如何將政策勢能轉化為治理成效是地方政府所面臨的關鍵性問題。對此,關鍵是要在政府與社會之間進行國家權力和社會權力的合理分配,調適不均衡關系。從政策調適、策略運作、空間生產到框架穩定的新政策動員解釋路徑,體現地方特色發展治理從理論知識到經驗實踐的過程邏輯以及從政策動員向合作治理升級的演進邏輯。構建可持續發展的內在動力機制,須推動地方融入整體發展要素的結構性重構,最大限度地釋放特色產業資源在全域空間重構中的綜合效益?；鶎诱谔厣a業的培育過程中,應秉承全局觀、生態觀、科學觀協調推動整體建設,合理整合空間要素資源,提高資源高效利用,彰顯地方特色發展的治理效能,追求完善頂層規劃設計與兼顧地方發展現實統一,將政策規劃嵌入具體的地方發展情境,廣泛凝聚社會共識,為形成區域新發展格局提供有效支撐。

政策動員是中國政策執行活動的特色機制,是推動政策目標實現的重要手段。深入探究政策動員機制和政策動員模式變遷機理是發展公共政策理論,解釋當代中國政策運行機制的重要路徑。公共政策的落地和變現從來都不是簡單的“頒布-接納”的線性過程,而是資源推動下政策從文本轉化為現實政策效果的復雜動態過程。在基層社會中的各個行為主體形成不同的權利和利益并據此展開博弈[36]的情勢下,如何利用策略性手段構建政策行動共同體,獲取最廣泛程度上政策相關方支持,從而塑造穩定的政策行動框架,便成為政策動員的重要任務。本文重點研究地方政府政策動員的過程機制與演變邏輯,分析政策貫徹落實與政策在地化演變的辯證關系。追蹤N市S鎮土地綜合整治政策的案例,全景刻畫政策動員的全貌,系統展示了S鎮政府在地方特色產業發展背景下構建政策動員機制推動政策在地化轉化,生成特色發展治理效能,實現政策目標的過程。

本文研究的貢獻在于依據過程性分析視角搭建了政策動員“調適-穩定”分析框架,賦予政策動員基本作用機制較強的解釋力,并區別于以往的研究更多地將關注點放在微觀層面政策動員的基本特征、運行機制和實踐路徑的闡述上。本文依據“過程-情境”的敘事范式在宏觀層面闡釋地方政府政策動員的過程機制和演變邏輯,深入剖析政策動員在行政系統內部動員的作用機制,闡釋政策動員在特定情境下的演變與衍生結果,在理論探討的基礎上提供了經驗依據。但客觀地講,單個案例所凝練的樣本經驗和理論發現對其他區域基層治理的理論解釋力、示范借鑒效應、制度性啟示畢竟有其局限性,有待學術界進一步觀察和探究,尚需各地提供更為豐富多樣的參考樣本加以支撐和完善。