國際上第二、三支柱養老金協同發展的銜接機制及對中國的啟示

□ 房連泉,馮揚,何偉

一、引言

黨的二十大報告提出“發展多層次、多支柱養老保險體系”(1)參見:新華社,《習近平:高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》,中國政府網,https://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm.。多層次與多支柱兩個概念含義相近,多層次強調的是社保制度的分層結構和類型劃分;多支柱概念在國際上運用得更為普遍,說明各類養老金計劃對社保體系的支撐作用[1]。長期以來,我國養老保險體系處于第一支柱獨大,第二、三支柱發展滯后的情況[2]。隨著人口老齡化的加深,養老金結構失衡問題將會對養老金體系的健康、可持續發展帶來嚴重挑戰[3]。鑒于第二支柱覆蓋范圍的局限性,有學者指出,我國養老金體系應當加快從以第一支柱為重心的“金字塔型”三支柱結構向以第一支柱和第三支柱為重心的“啞鈴型”三支柱結構轉變[4]。作為第三支柱的重要制度安排,我國的個人養老金制度于2022年11月正式落地,于36個城市及地區試點實施(2)參見:《人力資源社會保障部辦公廳 財政部辦公廳 國家稅務總局辦公廳關于公布個人養老金先行城市(地區)的通知》,人力資源和社會保障部網站,http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/shbx_4216/ylbx/202211/t20221125_490711.html.?；仡檪€人養老金制度運行一年以來取得的成績,雖然該制度覆蓋面快速擴展,但實際效果與預期也存在一定偏差[5]。若要充分發揮第二、三支柱養老金的補充、保障作用,亟須積極構建更具競爭力和普適性的私人養老金體系(3)根據國際上的通用定義,我國的第一支柱屬于公共養老金(public pension),第二、三支柱養老金屬于私人養老金(private pension)。。

導致第二、三支柱養老金發展不及預期的一個重要原因是,第二、三支柱在銜接轉換方面存在明顯的制度壁壘,客觀上阻礙了私人養老金體系的融合發展[1][6][7]。一方面,第二支柱向第三支柱的資金轉存渠道并未打通,當勞動者變更工作時,若新雇主并未建立年金計劃,企業(職業)年金個人賬戶將不得不在原雇主(或原單位)處留存。該情況既削弱了勞動者對個人賬戶資金的自主管理權,也不利于盤活個人賬戶資金,最大化養老金待遇水平(4)參見:《企業年金辦法》,人力資源和社會保障部網站,http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/gzk/gz/202112/t20211229_431752.html;《人力資源社會保障部辦公廳關于印發〈機關事業單位基本養老保險關系和職業年金轉移接續經辦規程(暫行)〉的通知》,人力資源和社會保障部網站,https://www.gov.cn/xinwen/2017-01/26/content_5163536.htm.。隨著經濟社會的發展變遷,勞動者的工作流動日益頻繁,靈活就業和新就業形態成為吸納就業的重要形式,而我國私人養老金個人賬戶的設計理念相對滯后,使得上述矛盾被進一步放大[8]。另一方面,我國個人養老金制度處于起步階段,亟待拓展資金來源,但由于與第二支柱之間缺少資金轉換通道,與稅收優惠政策也相互割裂,現階段個人養老金只能依靠個人繳存,導致資金規模增長受限。2022年企業年金和職業年金的投資運營規模分別為2.8萬億元和2.1萬億元,而個人養老金在2023年4月的投資規模僅有100多億元,規模差距較為明顯(5)參見:人力資源和社會保障部網站,http://www.mohrss.gov.cn/shbxjjjds/SHBXJDSzhengcewenjian/202303/t20230321_497095.html,http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/shehuibaozhang/gzdt/202304/t20230424_499008.html;證券日報,《個人養老金制度“出爐”一周年:投資產品、參與人數擴容 配套制度有望完善》,http://www.xinhuanet.com/money/20230421/fdb522ed1870417cb95a2cd7f01b345f/c.html.。綜合來看,第二、三支柱缺乏聯動轉換機制,未能形成發展合力,是導致私人養老金體系產生內部摩擦、抑制覆蓋面擴大的關鍵因素之一。如果能實現第二、三支柱養老金的銜接轉換,一方面可改善不同企業(職業)年金計劃之間轉移接續復雜的現狀,另一方面也有助于解決個人養老金最迫切的資金來源問題,增強私人養老金個人賬戶的便攜性,從而擴大養老金體系的覆蓋面。

針對上述問題,有少量文獻基于國際經驗,對第二、三支柱養老金的銜接轉換和稅收政策設計等方面問題進行了總結思考。董克用等以及劉小菲等分別總結了美國私人養老金體系的跨支柱轉移及稅收優惠政策的相關經驗,通過賦予第三支柱個人退休賬戶(individual retirement accounts,IRAs)轉存(rollover)功能,使得第二支柱雇主養老金計劃(以401(k)計劃為代表)個人賬戶成為IRAs增量資金的主要來源,并在稅收遞延政策設計上保持了連貫性,有效促進了第二、三支柱養老金的融合發展[7][9]。劉濤介紹了中國香港地區養老金體系第二、三支柱聯動建設的具體做法及功能定位,其中第二支柱以強積金計劃為主,典型特征是完全積累制和強制繳費,并針對流動頻繁的雇員專門設立了行業計劃;第三支柱的產品體系深度嵌入強積金計劃,鼓勵勞動者增加自愿性繳費,以將第二支柱形成的養老儲蓄年金化,促進了第二、三支柱養老金的聯動發展[10]。雖然上述研究從不同角度討論了第二、三支柱銜接轉換的經驗做法,具有一定的參考價值,但整體側重于對單一國家或地區的經驗分析,在國際比較方面有所欠缺,也并未對第二、三支柱銜接轉換過程中所需配套的聯合監管、投資管理和信息平臺整合等舉措進行討論,有待進一步完善。

本文基于國際比較視角,系統性分析了多支柱養老金融合發展的國際趨勢,論證第二、三支柱協同發展的必要性,詳細剖析第二、三支柱養老金的銜接機制,包括聯合監管體制設置、賬戶設計、稅收優惠政策銜接、投資管理和信息管理平臺整合等方面的具體做法?？偨Y這些國際經驗,對推動我國多支柱養老金的融合發展具有參考意義。本文的邊際貢獻主要在于:第一,基于經驗證據指明了第二、三支柱私人養老金的協同發展趨勢;第二,詳細介紹了各國在第二、三支柱養老金銜接機制中的具體做法,并基于我國養老金發展現狀總結了相關的經驗啟示;第三,基于經驗啟示,針對性提出了推進我國第二、三支柱銜接轉換的政策建議。

本文余下部分的安排如下:第二部分闡明了多支柱養老金融合發展的國際趨勢;第三部分介紹了國際上第二、三支柱養老金的銜接機制;第四部分總結國際經驗對中國的借鑒啟示。

二、多支柱養老金融合發展的國際趨勢

(一)公共養老金和私人養老金呈現混合發展趨勢

20世紀末以來,隨著人口老齡化的到來,全球范圍內掀起一股養老金改革浪潮,多支柱養老金體系演變的一個基本趨勢是由公共管理到私人管理、由國家責任到個人責任、由政府主導到市場主導的改革過程,公共養老金與私人養老金呈混合發展態勢,并表現出以下特征[1]:第一,鼓勵私人養老金發展。在繳費資源既定的前提下,公共養老金與私人養老金存在一定程度上的替代關系,公共養老金規模過大,必然擠壓私人養老金的發展空間,因此,多數國家在養老金改革中嘗試逐步增大私人養老金的比重,以讓渡國家在社會保障中的責任。第二,公共養老金與私人養老金融合發展,二者結合的根本目標是實現養老保障社會資源配置效率的最大化,其中公共養老金的特點在于保障底線公平,針對低收入群體具有再分配性,而私人養老金更加強調市場運營功能,增強自我儲蓄的激勵性。因此,在多支柱養老金體系設計中,公共養老金與私人養老金的劃分并不是“一刀切”,而是分層的,二者相互補充、相互輔助,發揮各自的效能優勢。例如,有些國家為強制性的個人賬戶養老金計劃建立國家擔保機制,在個人儲蓄不足的情況下,可領取國家發放的最低保障養老金,典型國家有智利和瑞典等;有些國家實行協議退出措施,允許參保者在公共養老金與私人養老金之間進行選擇和轉換,如英國和日本等國家[1]。第三,政府責任的界定進一步趨于整合設計。一般而言,國家對公共養老金計劃的主要責任在于兜底性基本保障,保障其財務可持續,對私人養老金計劃的責任則主要在于市場監管和稅收等方面的政策支持。在公私混合發展的態勢下,公共養老金向私人養老金的轉化并不意味著國家責任的完全退出和弱化,而是向另一種形式轉變。例如,為加快私人養老金發展,各國普遍采用積極的稅收優惠政策,這意味著國家通過犧牲當期稅收收入來支持養老金發展,因此可視為一種間接性的財政轉移支付政策。還有國家對低收入者、婦女、青年及失業人群等弱勢群體參與私人養老金給予繳費補貼,這也是國家促進私人養老金發展的責任體現,如德國的里斯特養老保險計劃[11]。

(二)第二、三支柱養老金協同發展

表1列舉了OECD國家私人養老金計劃參保人口占勞動人口的比例,以衡量OECD國家私人養老金的覆蓋面情況。結合表1數據和各國養老金發展經驗可知,第二支柱覆蓋率較高的國家,通常第三支柱覆蓋率也相對較高。在實行自愿性職業年金計劃的國家,如美國、英國和加拿大等,第二支柱年金比較發達,并相應帶動了個人養老金的發展,其中第二支柱向第三支柱的資產轉移是推動第三支柱快速發展的重要原因(6)相關內容可參見本文第三部分關于第二、三支柱賬戶銜接的討論。。在上述三國第二、三支柱年金合計的覆蓋人群已超過勞動年齡人口的40%。在實行(準)強制性第二支柱職業年金計劃的多數國家中,第三支柱也保持了較快發展。例如,澳大利亞、新西蘭具有強制性的超級年金計劃,自愿性的個人養老金可綁定在超級年金賬戶上進行附加供款,因此也獲得了同步發展;在荷蘭、冰島、丹麥、瑞典等歐洲國家,行業性的職業年金計劃非常發達,基本覆蓋了勞動就業人口,個人養老金計劃覆蓋率也達到了20%以上。在部分歐洲大陸國家,如德國和比利時,第一支柱較為發達,私人養老金的規模相對薄弱,但在養老金體系的轉型過程中,也較重視第二、三支柱的協同推進。

表1 OECD國家私人養老金計劃覆蓋率 (單位:%)

隨著全球勞動力市場流動性的加強以及非正規部門的快速擴大,個人養老金計劃的發展速度加快。表2列舉了OECD國家個人養老金(personal pension)基金資產占GDP比重的變化情況,其中部分國家實行強制性個人養老金制度,如拉美地區的智利、哥倫比亞、哥斯達黎加和墨西哥等國,其余國家主要實行自愿性個人養老金制度,如大部分歐洲國家。從表2可以看出,大部分國家的個人養老金基金規模在過去十年中顯著增長。此外,在部分國家私人養老金發展的重心,已經出現了由企業年金向個人養老金讓渡的趨勢,例如在美國,雇員在退出雇主發起的年金計劃時,可將個人賬戶資產轉存至IRAs中(7)包括但不限于常見的401(k)計劃,由教育組織和非營利組織提供的403(b)計劃,以及由州政府、地方政府或特定免稅組織提供的457(b)計劃。參見:https://www.irs.gov/retirement-plans/plan-participant-employee/rollovers-of-retirement-plan-and-ira-distributions。其中,401(k)計劃是美國DC型雇主養老金計劃的主要類型,資產規模達7.2萬億美元,占比70.6%(數據截至2023年6月底)。。IRAs從2010年開始已經超越DC型(defined contribution,繳費確定型)年金計劃,成為美國退休資產占比最高的一類退休金計劃。至2023年6月底,美國IRAs的資產規模達13萬億美元,占退休資產的35.4%(8)參見:https://www.ici.org/statistical-report/ret_23_q2#:～:text=Americans%20held%20%2410.2%20trillion%20in%20all%20employer-based%20DC,%247.2%20trillion%20was%20held%20in%20401%20%28k%29%20plans。此外,截至2023年6月底,退休資產占美國所有家庭金融資產的31%,足見其重要性。。

表2 OECD國家個人賬戶養老金基金資產占GDP比重 (單位:%)

三、國際上第二、三支柱養老金的銜接機制分析

第二、三支柱養老金的協同發展涉及監管體制、賬戶資金轉移、稅收優惠政策、投資管理以及信息整合等方面的銜接機制,以下依次介紹典型國家在這些方面的經驗做法。

(一)監管體制設置

對養老金市場的監管涉及政府社會保障、稅收、財務和保險等不同部門的職責。根據監管機構的職責分工,OECD國家的企業年金監管可劃分為三種模式: “一體化”監管模式、“部分一體化”監管模式和“專業化”監管模式?！耙惑w化”監管模式是指由一個機構負責監管整個金融部門,對不同金融行業實行混合監管。從20世紀80年代開始,部分OECD國家開始改革舊的金融體制,對金融監管機構進行整合,建立統一標準的金融監管當局。在此過程中,養老金監管被納入統一的監管框架內?！安糠忠惑w化”監管模式是指由一個機構同時負責保險資金和養老基金的監管。采用“部分一體化”監管模式的國家通常成立一個專門機構,同時負責保險資金和養老基金的監管。該機構一般隸屬于財政部、勞動部或者其他部委,與其他金融監管工作相分離?！皩I化”監管模式是指由一個或多個監管機構專門從事養老基金監管。這種監管模式的特征是對不同的金融行業分開監管,通常對企業年金和個人養老金儲蓄設立特定的監管部門。此外,在引入私人養老金體系的拉美國家,通常也設立了單一目的的專業養老基金監管機構,對養老金運營公司進行審慎監管。

表3列舉了部分OECD國家私人養老金監管機構的設置情況,可以看出:第一,采用“一體化”監管模式的國家,主要由金融監管局來監管私人養老金,監管部門設置相對單一;第二,采用“部分一體化”監管模式的國家,主要由保險業監管機構監管私人養老金,但也強調其他政府監管部門的職責;第三,采用“專業化”監管模式的國家,通常設立專門的企業年金監管機構,承擔主要的監管職能,并有多個其他監管部門予以配合。需要注意的是,無論是在何種監管模式下,第二、三支柱私人養老金通常都是聯合監管的,即由同一部門或機構負責私人養老金的綜合監管,這也為推進第二、三支柱的銜接轉換提供了先決條件。

表3 OECD國家私人養老金的監管部門設置

(二)賬戶銜接和稅收優惠政策

第二、三支柱養老金大多都建立在個人賬戶的基礎上,賬戶是匯集個人繳費、記錄資產權益、投資運營以及發放待遇的基本載體,因此個人賬戶銜接是第二、三支柱銜接機制的重點環節。另外,稅收優惠政策是吸引勞動者參加私人養老金、鼓勵繳費的重要政策設計。從各國私人養老金的發展經驗來看,由于第二、三支柱的起步時間和增長速度不盡相同,導致各自的稅收優惠政策設計往往存在差異,因此在推進第二、三支柱賬戶銜接的過程中,稅收優惠政策的協調統一也尤為關鍵。下面以美國和智利兩個國家為典型案例,對第二、三支柱賬戶的賬戶銜接和稅收優惠政策作詳細說明。

1.美國

美國的三支柱養老金分別是聯邦政府發起設立的第一支柱即社會保障退休計劃(old-age, survivors, and disability insurance,OASDI,老年、遺屬及傷殘保險)、第二支柱即雇主養老金計劃,以及第三支柱的個人退休賬戶(IRAs)。IRAs共有六種類型,其中傳統IRAs(traditional IRAs)和羅斯IRAs(Roth IRAs)是最主要的兩類。傳統IRAs采取在繳費和投資階段享受稅收遞延、在領取階段征稅的EET模式,而羅斯IRAs采取在繳費階段征稅、在投資和領取階段免稅的TEE模式(9)除此以外,傳統IRAs和羅斯IRAs在繳費年齡和繳費額度方面也存在一定差異。參見:https://www.irs.gov/retirement-plans/traditional-and-roth-iras.。下面以美國第二支柱最常見的401(k)計劃為例,簡要介紹401(k)計劃與傳統IRAs和羅斯IRAs的賬戶銜接設計。

將401(k)計劃資產轉移到IRAs時,通常有兩種方式:一是直接轉存(direct rollover),即無須雇員取款,直接將資金轉移至IRAs賬戶。該方式可避免繳稅和提前取款的風險。二是間接轉存(indirect rollover),即資金先由雇員取出,但雇主將扣留20%的預繳稅金,而雇員需要在規定的時間內(60天)將提取資金完成轉存,之前扣留的預繳稅金在完成轉存后將作為當年的稅收抵免予以返還。該方式的優點在于允許參保者在轉存期間將提取資金用于其他用途。在通常情況下,同一IRAs每12個月只能轉存一次,否則每次額外的轉存將面臨10%的提前支取罰款(10)但是在某些情況下不受該規則限制,例如傳統IRAs向羅斯IRAs轉存。參見:https://www.irs.gov/retirement-plans/plan-participant-employee/rollovers-of-retirement-plan-and-ira-distributions.。在采取間接轉存方式時,通常需要設立一個轉存賬戶,用于接收來自401(k)計劃中的資產。

選擇直接轉移還是設立轉存賬戶再轉移,取決于個人的偏好選擇。直接轉移可以避免額外的賬戶開設和管理過程,更為直接;設立轉存賬戶再轉移則可以將401(k)賬戶的資產與現有IRAs賬戶分開,便于投資管理。無論選擇哪種方式,重要的是遵守相關的轉移規定和程序,確保資產順利轉移,并與401(k)賬戶的稅收優惠政策保持一致。

在稅收優惠政策的銜接上,由于傳統IRAs和羅斯IRAs采取了不同的稅收優惠政策,因此美國第二、三支柱的轉存規定也考慮了相應情況。對于第二、三支柱為相同稅收優惠政策的情況,轉存通常不存在障礙,比如從傳統401(k)計劃可以轉存至傳統IRAs。在第二、三支柱的稅收優惠政策上,根據美國稅法規定,雇主發起的職業養老金計劃和IRAs的稅收優惠額度是分開計算的,如果雇員未參加雇主發起的計劃,也不能將該稅收優惠額度轉移至IRAs。以典型的401(k)計劃為例,2023年雇員最多繳存達22500美元的(年滿50歲及以上者可以額外繳存7500美元)享受稅收優惠待遇(11)參見:https://www.irs.gov/newsroom/taxpayers-should-review-the-401k-and-ira-limit-increases-for-2023#:～:text=The%20amount%20individuals%20can%20contribute%20to%20their%20401,Saver%27s%20Credit%20will%20also%20all%20increase%20for%202023.。當雇員再向IRAs繳費時,需要視其報稅身份和收入情況,對可享受的稅收優惠繳費額度進行調整。表4列出了這方面的相關規定,其中收入水平低于下限的低收入者可享受IRAs全部稅收優惠額度,中等收入者可部分免稅,而高收入者則不享有稅收優惠,其目的主要是考慮稅收優惠政策的公平性。

表4 參加401(k)計劃對傳統IRAs繳費稅收優惠額度的影響

對于羅斯IRAs來講,由于雇員在繳費端不享受稅收優惠政策,其繳費額度不受是否參與401(k)計劃的影響,可享受的稅收優惠額主要與收入水平掛鉤,如表5所示?？傮w來看,羅斯IRAs的適用人群更廣,因此近年來也越來越受歡迎。

表5 羅斯IRAs繳費稅收優惠額度

2.智利

目前,智利的養老金體系由零支柱(new solidarity pillar,新團結支柱)、第二支柱(mandatory contributory pillar,強制性繳費支柱)和第三支柱(voluntary pillar,自愿性支柱)組成(12)參見:http://mddb.apec.org/Documents/2019/HRDWG/HRDWG/19_hrdwg_018.pdf.。其中,強制性繳費支柱要求雇員和自雇者繳納10%的工資,外加管理費以及傷殘和遺屬保險費(13)參見:https://www.oecd.org/finance/private-pensions/49497472.pdf.。自愿性支柱由自愿個人儲蓄(voluntary individual saving)和職業計劃(occupational plans)組成,個人可以在強制性賬戶中進行附加繳費,也可以再建立另外的退休金賬戶,管理養老金儲蓄,其具體形式主要包括協議存款(agree depositss)、自愿養老金儲蓄(voluntary pension saving,APVs)以及集合性養老金自愿儲蓄(collective voluntary pension savings,APVCs)(14)參見:https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=ce58292a-3544-4fcf-9c9d-2aca751e07fe.。

表6列舉了智利第二、三支柱養老金的賬戶設計情況,具體介紹如下。協議存款是指雇員與其雇主商定后,將資金存至其個人資本賬戶,為提前退休進行養老金儲備,這筆存入的資金即被稱為協議存款,繳費方式相對靈活,既可由雇主一次性支付(如獎金),也可由雇員按每月工資收入的百分比或固定金額進行繳費。協議存款的這部分金額獨立于強制性繳款,每年上限為900UF(15)UF(Unidad de Fomento)是智利的通脹指數型單位(inflation-indexed unit),1UF相當于約31.7美元(2023年12月匯率)。。正常情況下雇員在退休前不得提取協議存款,但智利第19768號法條允許雇員在退休前可將這部分存款作為可自由支配盈余(freely usable surplus)的一部分提前支取,但需補繳相應稅款。

表6 智利第二、三支柱養老金的賬戶銜接和稅收優惠政策

自愿養老金儲蓄也稱為第二賬戶(second account),它獨立于強制性個人資本賬戶,并作為補充為雇員提供額外的儲蓄來源。雇員可以通過個人或其雇主進行定期或不定期存款,不計入應稅收入,最高限額為每月50UF。雇員可以在退休前提前支取,但需補繳相應稅款,附加稅率從3%(低收入人群)至7%(高收入人群)不等。

集合性養老金儲蓄計劃是雇主代表雇員和養老金管理公司或其他管理機構簽訂的養老金儲蓄計劃管理協議。在這種方式下,為獲取雇主繳費部分的財產權,雇員在公司服務的時間需滿足一個最低期限,但該保留期一般不會超過24個月。為防止出現歧視性,參加合同的雇員人數要求不應低于公司員工的一定比例(通常為30%)。雇主自愿為雇員提供APVCs計劃,雙方均需承擔繳費責任(16)特殊情況下也允許由雇主單方面承擔繳費,但繳費金額和歸屬期等條件也會發生相應變化。,雇員有權利(而非義務)選擇加入該計劃。

(三)投資管理

推進第二、三支柱養老金的銜接轉換,需要考慮投資管理方式問題。從國際經驗來看,第二支柱職業年金通常由雇主委托投資管理人代管,有助于分散風險,降低管理成本;第三支柱個人養老金的投資管理通常由參與者自行負責,參與人獲得了更多的投資自主權,但也對參與人的養老金融素養提出更高的要求。下面簡要介紹美國和加拿大第二、三支柱養老金的投資管理方式及銜接政策。

1.美國

在美國401(k)計劃主要有兩種代表性的管理模式:一是托管人模式,即雇主(發起人)委托托管人決定計劃資產的投資方式,雇主在選擇投資產品時必須遵循《雇員退休收入保障法》中的404c條款,并確保參加者能夠構建適度風險和回報率的投資組合。雇主在滿足法律規定和要求的基礎上,應當將個人賬戶的投資管理權適當轉交給參加計劃的雇員,并向他們提供關于投資和所選投資組合的必要信息。二是參與者管理模式,即雇員可從雇主提供的多種不同風險投資組合中選擇,包括股票、債券、貨幣市場基金或混合型基金,也可以直接投資股票、債券和現金賬戶,雇員可在任何時間對這些投資進行資金再分配。

美國第三支柱IRAs參與者可以從多種類型的資產中進行選擇,包括股票、債券、共同基金、年金、單位投資信托、交易所交易基金以及房地產。參與者可以隨時買賣所持有的股份,具有較強的靈活性,也是IRAs資金規?？焖僭鲩L的重要原因。

在美國,當雇員將401(k)資產轉移到IRAs時,一般情況下,401(k)中的所有投資都會被出售,現金存入新的IRAs,這意味著401(k)和IRAs的投資是獨立的兩個階段。如果雇員希望保留401(k)中的投資項目,也可以選擇保留該401(k)賬戶,不做展期。大多數401(k)計劃會限制每年再平衡投資組合的次數,或者只允許在某些特定時間進行再平衡。

2.加拿大

加拿大的第二支柱被稱為注冊養老金計劃(registered pension plan,RPP)。RPP通常由專門的投資委員會或機構負責資金管理。常見的RPP投資品種包括股票、債券和現金等,投資選擇較為有限,還可能受到雇主或相關法規的限制。加拿大的第三支柱為注冊退休儲蓄計劃(registered retirement savings plan,RRSP)。作為個人自行設立和管理的退休儲蓄計劃,RRSP計劃參與者可以選擇投資各種金融產品,包括股票、債券、現金、共同基金或獨立基金以及ETF等。根據個人的風險承受能力和投資目標,投資者可以選擇適合自己的投資品種。開設RRSP賬戶需要個人自行辦理,可選的金融機構包括銀行、信托公司和保險公司等。RRSP通常有兩種投資方式:一是直接方案,即保險公司、銀行等金融機構提供的特定合同,合同中會規定購買的投資品種,個人可以根據自己的偏好進行選擇;二是自主方案,受托人負責管理資金,但投資方式由參保者進行指導,優點更加靈活,但需要參保者更多地參與到資金管理中。

在加拿大進行第二、三支柱養老金的轉移時,大多數情況下新養老金計劃的接收方可以繼承個人在之前養老金計劃的投資組合。這種方式被稱為實物轉賬,通常公開交易的北美市場股票、ETF以及大多數共同基金都可以進行實物轉賬。如果參保人請求以現金方式進行轉賬,許多共同基金需要參保人支付附加的遞延銷售費用(deferred sales charge,DSC),在轉賬完成之前進行清算并出售。

(四)信息平臺整合

隨著第二、三支柱養老金的快速發展,單個就業者持有多個養老金賬戶的情況日益普遍,使用統一賬戶信息平臺的需求增強,而信息時代下互聯網金融的快速發展,也為整合統一服務平臺創造了便利條件。在上述背景下,不少國家開始將多支柱養老金納入統一的國家服務平臺(dashboard)管理,通過該平臺可以觀察到所有退休金賬戶的全部情況,包括賬戶數量、繳費金額和待遇情況等方面的信息[12]。

為解決養老金體系信息分散化的問題,部分國家已經建立社會保險服務大平臺。在該平臺上,養老金參保人可以通過在線訪問,查詢包括國家公共養老金、職業養老金和個人養老金在內的養老金賬戶信息;恢復、合并之前的“遺失賬戶”,預測估算未來退休待遇收入;進行在線養老金融教育,提供投資顧問服務等。表7列舉了各國建立養老金綜合服務平臺的主要情況。雖然各國的具體做法不盡相同,但平臺的基本功能是相似的:平臺成立之初的主要功能通常是用于信息查詢或賬戶注冊,之后逐步擴展到賬戶整合、在線教育和咨詢服務等附加功能。在數據處理上,多數國家采取“信息查詢+即時反饋”的交互服務方式,但也有國家建立了統一的中央數據庫,如澳大利亞和以色列。在平臺建設的資金來源上,通常采取多方合作的模式,由政府部門、養老金行業共同籌資建設維護[12]。

表7 各國養老金公共管理平臺的基本特征

四、借鑒與啟示

目前,我國已構建起以基本養老保險為基礎、以企業(職業)年金為補充、以個人養老金和商業養老保險相銜接的三支柱養老保險體系。第一支柱的基本養老保險制度已實現了廣覆蓋,至2022年末參保人數達10.5億人;第二支柱企業(職業)年金制度于2004年實施,面向機關事業單位的職業年金制度則于2014年啟動,至2022年末二者覆蓋人數達到7000多萬人;第三支柱個人養老金制度于2022年末啟動,這標志著與國際接軌的三支柱養老金體系框架正式確立。在養老保險體系建設取得成就的同時也需要看到,多支柱養老保險體系建設是一個系統工程,第二、三支柱的發展滯后問題仍然突出。第二支柱年金制度參保人群主要以國有、正式部門職工為主,民營中小企業參與率偏低,且近年來擴面速度放緩;個人養老金制度試點剛剛起步,至2023年6月底覆蓋人口為4030萬人,向全社會普及推廣面臨障礙。黨的二十大報告提出:“完善基本養老保險全國統籌制度,發展多層次、多支柱養老保險體系”。新形勢下我國社會保障制度改革已進入系統集成、協同高效的發展階段,加快完善多支柱養老保險體系,要著重提升統籌謀劃和協調推進能力,促進三支柱養老金制度聯動改革,形成整體合力。其中,推進第二、三支柱的協同發展是必然要求,在監管體制、賬戶銜接、稅收優惠政策、投資管理和信息平臺整合等方面,亟待出臺更具活力的政策舉措。借鑒上述國際經驗,本文提出以下政策建議。

第一,優化多支柱養老金結構,為第二、三支柱發展提供空間。

公共養老金和私人養老金之間是一種替代關系,第二、三支柱的突破發展需要繳費空間的條件支持。由于我國基本養老保險的強制性繳費已經很高,如果在此基礎上采用強制性私人養老金發展模式,例如增加一個強制性職業年金支柱,操作空間較小。因此,可借鑒英國和日本發展私人養老金的做法,采取類似于“協議退出”的方式,降低基本養老保險的繳費比例,通過置換繳費資源來為企業年金和個人養老金提供發展空間[1]。在這種情況下,可以在養老金總和繳費率不變或略有下降的情況下,降低基本養老保險在養老金體系中的比重,并推動私人養老金發展。當然,以英國為代表的協議退出方式的實施是建立在私人養老金發展水平已較為發達的基礎上的,我國企業年金和個人賬戶養老金目前仍處于初期發展階段,不可能完全照搬國際經驗。但這種改革方式可為我們提供借鑒思路:為實現養老金制度的可持續發展,國家養老責任必然要逐步向企業和個人轉移,基本養老保險的繳費水平要逐步降低,企業年金和個人養老金計劃在養老保險體系中的地位要不斷提高。

第二,建立基于風險的養老金監管模式,將第二、三支柱納入一體化監管。

年金市場的監管體系與一個國家的法律傳統、經濟發展水平、金融體制以及養老金計劃類型等多種因素有關。發達國家主要存在三種監管模式:“一體化”監管模式、“部分一體化”監管模式和“專業化”監管模式。來自OECD國家的監管實踐表明,無論在何種監管模式之下,監管機構之間的合作機制都是十分重要的,只要建立了明確的職責分工,就可以通過相互合作與協調來達到規模經濟,提高監管效率。近年來,許多OECD國家開始紛紛引入基于風險的監管理念,例如美國、加拿大、澳大利亞、德國、意大利、西班牙、荷蘭、丹麥、愛爾蘭和英國等年金市場較為發達的國家。與傳統的監管方式相比,基于風險的監管專注于高風險的計劃和環節,根據不同養老金計劃的具體特征,劃分出高風險和低風險領域,對高風險計劃和環節實施積極的、密集的監管,而對低風險的計劃和環節實施相對寬松的監管?；陲L險的監管方式可以有效地優化監管資源配置,節省監管成本,提高監管效率。

對我國而言,養老金監管目前采取的是類似于美國的“專業化”監管模式,以勞動與社會保障部門為主,涉及財政、稅務、金融、保險等多個監管部門。在OECD國家中采用“專業化”模式的國家,普遍建立了企業年金的協同監管機制,不同監管部門責任明晰,分工合作,協同監管。相較之下,我國的養老金監管體系還有很大的提升空間。當前,我國企業年金市場采取嚴格控制準入的主動監管方式,對于運營機構的數量和規模有所限制。在年金市場逐步成熟后,可借鑒國際上的先進做法,各監管機構由合規性監管向風險性監管過渡,即弱化審批機制的功能,逐步取消審批,對風險暴露的部位進行重點監管。對于經營主體,可利用市場約束力、第三方監管以及行業自律性進行監管。這種風險性監管可以降低監管的成本,提高監管效率。個人養老金制度的監管剛剛起步,在政策制定、統一投資平臺建設和各金融行業之間的協作等方面,仍有待完善相關政策。實現第二、三支柱聯動發展的目標,需要在稅收優惠銜接、資產轉移、投資管理和待遇領取等方面,出臺一體化的監管制度安排。

第三,建立健全銜接機制,打通第二、三支柱養老金個人賬戶。

從本質上講,第二、三支柱養老金都建立在個人賬戶的基礎之上,可采取完全市場化的運營模式,因此在政策設計上應當考慮打通二者的銜接轉換,推動私人養老金的協同發展。隨著勞動力流動日趨頻繁以及用工方式日益靈活,第二、三支柱亟須在以下幾方面進行銜接:一是在賬戶轉移上進行銜接。從美國、智利、加拿大等國家的經驗看,第二、三支柱養老金的核心運營載體是養老金個人賬戶。無論是強制性賬戶,還是自愿性賬戶,都可以實現二者之間的轉換對接。我國第二支柱年金和第三支柱個人養老金也應建立起相應的自由轉換通道。例如,企業(職業)年金參與者在工作單位變更或準備退休時,可選擇是否將年金賬戶資金轉到個人養老金賬戶,以統一的賬戶管理信息系統為基礎,實現賬戶繳費記錄、資金轉移接續和待遇等方面的無縫對接。二是在稅收優惠政策上進行銜接?，F階段企業年金和職業年金覆蓋的人群有限,還有很多單位尚未建立年金計劃,在第二、三支柱并未打通的情況下,未能參加年金計劃的勞動者無法享受稅收優惠,實質上是隱性擴大了收入差距。從國際經驗看,需要將年金與個人養老金的稅收優惠納入統籌考慮,企業年金與個人養老金實現銜接轉換后,個人享受的稅收優惠可以疊加,其政策效力也更大。具體建議有兩點:(1)在繳費階段,如果職工參加企業年金或職業年金的個人繳費沒有達到稅收優惠上限的比例或者額度,職工可將差額部分追加至個人養老金的繳費上限;如果職工所在單位沒有建立年金計劃,可將全部比例或額度追加至個人養老金的繳費上限,并享受稅收優惠。(2)在待遇領取階段,允許個人選擇對自己最有利的稅收優惠。以目前的稅收優惠政策來看,個人養老金的待遇領取的稅收優惠政策優于年金待遇領取的稅收優惠政策。上述稅收優惠政策的制度銜接設計考慮到了不同群體間的公平性,即全體勞動者可以平等地享有第二、三支柱個人繳費加總的稅收優惠額度。三是在投資管理上進行銜接。目前我國第二支柱年金采用委托投資模式,由市場上專業性金融機構負責投資運營,未來在治理結構、投資政策和待遇發放方式等方面都應實現統一,以便于參保者管理個人賬戶權益。

第四,加強立法和稅收優惠政策支持,推動第二、三支柱普惠發展。

養老金的發展離不開國家的政策引導和支持,本文對推動第二支柱年金制度發展的建議有:一是放寬加入年金計劃的限制條件,例如,取消企業營利性和建立工會制度等方面的要求,放寬在單位繳費歸屬期等方面的限制。借鑒國際經驗,可引入自動加入制度,企業職工在不簽訂拒絕協議的情況,即可視為自動加入年金計劃。在職業年金發展上,應著重解決機關事業單位編制外人員的參保問題,加快做實單位繳費部分的賬戶資金。二是放開年金投資的個人投資選擇權,設立合格的標準化養老金投資產品,引入目標日期基金和默認投資工具,為職工提供簡化的投資產品選項。三是進一步拓寬年金投資范圍和渠道,豐富年金產品投資選擇,提高投資權益類資產的上限,適時開展境外投資。

針對第三支柱個人養老金發展,亟須加大稅收優惠支持力度,并試點推進政策。在稅收模式選擇上,鑒于我國目前實行分類個人所得稅制,未來將向綜合所得稅制轉變,因此本文建議個人養老金可采取“雙向稅收優惠”政策,即在實行EET模式,同時設立TEE平行賬戶,以更好地覆蓋各類人群。為提高個人養老金的覆蓋面,可借鑒部分國家利用財政補助的做法,對中低收入群體參加個人養老金制度給予相應補貼。此外應簡化投資管理體制設計,充分利用互聯網技術和金融投資工具,為居民個人提供方便、高效、全方位的服務。最后,需要健全針對新就業形態勞動者、外出農民工和靈活就業人員的參保繳費機制,創新探索中小企業加入年金計劃和中低收入群體加入個人養老金的參與機制,促進第二、三支柱養老金普惠發展。

第五,整合三支柱養老金信息管理,納入國家社保服務大平臺。

2019年9月,國家社會保險服務公共平臺(http://si.12333.gov.cn/)正式上線運行,標志著我國在國家社會保險服務平臺建設方面已經起步。該平臺目前主要提供國家基本社保權益信息查詢、待遇資格認證、社保測算、關系轉移、異地就醫查詢、境外免繳申請、失業金申領和電子社?？ú樵兊榷囗椃?。從規模經濟上講,將單一的五項社會保險公共服務平臺“延伸”為多支柱保障體系的“大平臺”,可避免重復建設,節約硬件成本,也降低了居民的學習成本。如果將該平臺擴展成為服務于三支柱養老金的綜合信息服務“大平臺”,不僅有利于為參保者提供一體化的信息服務,也有利于普及養老金融教育,便于參保者構建多支柱養老保障,從而更好地進行退休規劃。從國際經驗來看,建立統一的國家養老金服務平臺是主流趨勢,其越早建立越有利于形成統一的社會保險管理體系、促進多支柱養老金之間的融合發展。