康復共謀鏈的修正
——基于輔助性就業政策注意力的分析

劉七生,宓晨輝

(南京理工大學 公共事務學院,南京 210094)

殘疾人是各國人口中最容易貧困、最難脫離貧困的群體,也是我國穩步推進共同富裕著力加強的環節。其中,智力障礙、精神障礙以及重度肢體殘疾者的就業問題是殘疾人就業中的難題,而輔助性就業為重度就業困難的殘疾人提供了就業的可能?；谖覈膶嵺`探索,輔助性就業實現了“殘障的個人歸因”向“殘障的社會責任”的發展(1)周沛:《殘疾人支持中的“三I”范式:內涵邏輯與推進路徑》,《南京大學學報 (哲學·人文科學·社會科學)》2019年第3期。,已經超越了庇護性就業的范圍(2)張豫南、周沛:《從“障礙”到“融合”:殘疾人輔助性就業服務系統研究》,《系統科學學報》2023年第2期。,使其具有不同的外延和內涵。輔助性就業在結合支持性就業開放性特點的同時,需要充分發揮政府在殘疾人就業發展中的重要作用,不斷推動殘疾人就業政策的發展。目前,我國殘疾人就業正在從政府主導向市場主導過渡,呈現出政府主導、市場配置、社會參與的特征(3)朱健剛、嚴國威:《從庇護性就業到支持性就業——對廣東省殘疾人工作整合型社會企業的多個案研究》,《殘疾人研究》2019年第1期。。政府通過購買服務等方式將部分助殘服務職能讓渡于社會主體,初步構成輔助性就業服務的多元供給格局(4)易艷陽:《殘疾人輔助性就業服務鏈:結構、風險與治理》,《殘疾人研究》2021年第4期。。隨著輔助性就業政策的全面推行,在一定程度上取得了成效,但是在具體實施過程中卻不盡如人意,陷入“政府干的累,公眾卻不叫好”的尷尬局面。由此,為真正達成輔助性就業政策目標,鼓勵精神障礙社區康復者融入社會,需要政策相關主體發揮各自優勢,走出精神障礙社區康復者輔助性就業政策執行中的“泥淖”,推動多元行動主體的注意力聚焦,避免社區康復共謀鏈的脫軌,使其得到修正。

一、文獻綜述與理論視角

共謀的概念最早起源于經濟學領域。自周雪光教授從組織社會學角度揭示了基層政府在政策執行過程中聯手應對上級政府的現象(5)周雪光:《基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》,《社會學研究》2008年第6期。后,“共謀”的概念被大量地引入政策執行偏差研究之中,其中包括科層政府上下級之間(6)周雪光:《權威體制與有效治理:當代中國國家治理的制度邏輯》,《開放時代》2011年第10期。、政府與企業之間(7)牛亮云、吳林海:《政府與食品生產企業的合謀監管博弈》,《華南農業大學學報(社會科學版)》2018年第2期。、政府與社會組織之間(8)黃六招、李茜茜:《雙層邏輯與共生網絡:基層政府購買服務何以出現政策偏離——基于S市M區的案例研究》,《甘肅行政學院學報》2021年第2期。、社會組織與社會公眾之間的共謀現象。本文將“共謀”置于中立語境之中,將其作為在現有的政策價值統領之下,鼓勵多元主體參與輔助性就業政策,增加主體之間的溝通和合作,從而實現政策目標的一種中性的、非貶義的表達。

康復共謀鏈是一個多元主體圍繞殘疾人社區康復所構建的一個協作網絡,旨在為殘障群體提供全面的社區就業服務和支持,改善和提高生活質量,最終促進和實現殘障群體社會生活正?；?。在康復共謀鏈的生成階段,問題構建與意識覺醒、政策引導與協調機制、資源合作和服務更新推動共謀鏈的絞合,各個主體能夠有效地開展協同工作,提供全面、有效、個性化的就業服務和社會支持,創造更好的社區康復機會和條件,打開社會生活正?；耐ǖ?。

政治注意力是指個體或社會在政治領域中集中精力和關注的能力,涉及個人對政治事件、政府政策、選舉和社會問題等的關注和投入程度。在管理學中,對于注意力的研究最早起源于西蒙,其將注意力作為組織在決策過程中的一種關鍵性的稀缺資源。奧卡西奧認為組織決策者在環境、信息、組織結構等因素的影響下對不同議題和方案的注意力分配是不均衡的(9)William Ocasio, “Towards an Attention-based View of the Firm”, Strategic Management Journal, 1997, Vol.18, pp.187-206.。隨后,瓊斯和鮑姆加特納將注意力引入政治學研究領域,提出了政治注意力概念以及對政策變遷的影響(10)[美]布賴恩·瓊斯:《再思民主政治中的決策制定注意力、選擇和公共政策》,李丹陽譯,北京:北京大學出版社2010年,第9頁。。與其他視角不同,政治注意力更聚焦于宏觀層面的研究,關注領導人和組織的注意力問題(11)陶鵬:《論政治注意力研究的基礎觀與本土化》,《上海行政學院學報》2019年第6期。。

政治注意力能影響政策執行(12)王惠娜、馬曉鵬:《政府注意力分配與政策執行波動——B制革區企業整合重組政策的案例分析》,《公共管理與政策評論》2022年第3期。。在政治注意力的分配問題上,政治權威的分配起重要作用,不同政府主體會開展“自上而下”和“自下而上”兩種模式的注意力競爭(13)孫柏瑛、周保民:《政府注意力分配研究述評:理論溯源、現狀及展望》,《公共管理與政策評論》2022年第5期。,而不同主體的注意力競爭也會形成特定的治理格局(14)陳輝:《縣域治理中的領導注意力分配》,《求索》2021年第1期。。在不完全契約下,政策與利益存在天然的聯系,執行主體的行為選擇從本質上來看是受利益驅使的(15)丁煌:《利益分析:研究政策執行問題的基本方法論原則》,《廣東行政學院學報》2004年第3期。。與中央政府不同,地方政府和其他執行主體會有對利益追求的私利性行為,追求地方、部門、個人利益的最大化,借用政策執行的自由裁量權和個人的能動性有所選擇地執行中央政策(16)梁麗:《利益激勵視角下地方政府行為偏好與環境規制效應分析》,《領導科學》2018年第32期。。偏好的選擇是基于對理性經濟函數的計算,在不同語境中,政策執行主體的理性偏好也是存在巨大差異的。我國作為單一制國家,上級職能部門對下級職能部門的工作具有業務上的指導關系,上級部門通過績效考核與晉升錦標賽(17)周黎安:《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》,《經濟研究》2007年第7期。、行政發包與目標責任制(18)周黎安:《行政發包制》,《社會》2014年第6期。等方式激勵基層部門在政策執行過程中與中央保持一致。然而,當政策上下不協調時,下級部門會根據自身情況和利弊得失進行抉擇,對政策進行“變通執行”(19)吳開松、楊愛琴:《公共政策執行及其系統治理研究——基于公共政策“立交橋”現象分析》,《學習與實踐》2018年第6期。。因為不同執行主體的文化背景、價值標準、主體需求導致對同一政策的理解存在明顯差異(20)李玲玲:《公共政策應堅持社會總體利益最大化》,《復旦公共行政評論》2006年。,產生迥異的行為選擇。與理性主義相比,行為主義認為政策執行主體在認知上的差異深刻影響著主體對政策的價值判斷,最終影響執行主體的行為選擇。

二、康復共謀鏈的構建:注意力的偏好和選擇邏輯

康復共謀鏈的構建是不同主體對輔助性就業目標的確定和自身利益的匹配的過程。在不同的環境下,執行主體基于共有的政策價值認同,以自身利益目標為落點產生注意力選擇偏好,參與到康復共謀鏈的構建之中,謀求自身的發展和政策價值的實現。

(一)壓力體制下政府強推行邏輯

(二)政府購買下社會組織強依賴邏輯

在輔助性就業政策的執行過程中,由政府來直接生產和供給公共服務往往導致供給效率低下、質量不高等問題(23)汪佳麗、徐煥東、常青青:《構建全過程、多主體、動態循環的政府購買公共服務監督機制》,《中國行政管理》2021年第1期。,而社會組織的參與實現了服務供給多元化發展,推動了服務供給的良性發展。社會組織具有高度積極性、主動性和靈活性,發揮著其他主體所不具有的特殊優勢。將社會組織納入輔助性就業服務體系構建當中,不僅可以加快政府職能的轉變,還可以創新服務的提供方式、提高供給效率和公平。社會組織結合自身優勢,聯系愛心企業,開發輔助性就業項目,在此過程中也承擔了一定量的殘疾人日間托養工作,保障了大量殘障群體的基本生存。

社會組織通過承包政府購買服務,在獲得項目資金的同時維持了組織日常的運轉,保證了組織的存續。但由于我國長期被“國家全能主義”裹挾,部分組織存在嚴重的“路徑依賴”問題(24)秦琴、曾德進:《政府、殘聯和殘疾人民間組織的關系研究》,《社會科學》2014年第4期。。在一定程度上,政府通過購買項目將社會組織的發展進行了框定,社會組織在承包項目的過程中受到政府的考核要求,一旦政府暫停政策性扶持,項目便面臨停擺困境。同時,社會組織的參與多受到項目高成本、低回報的影響,很難形成自我造血功能(25)王川蘭:《行動者、系統與結構:社會組織參與公共服務購買的行動邏輯——基于上海市S機構的實證研究》,《社會科學》2018年第3期。,對政府資源具有很強的依賴性(26)曲延春、張帆:《“精明買家”的實現:政府購買公共服務的困境與路徑選擇——基于濟南市市中區的調研》,《中國行政管理》2016年第5期。。

為了尋求自身的存續和發展,與企業開展項目合作也成為社會組織進行輔助性就業的重要方式。就目前來說,現有的企業提供的輔助性就業多集中在勞動密集、成本和收益均低廉的手工業,所提供的工作多機械重復、枯燥乏味。再加之,社會組織與企業的利潤被項目的運輸成本、產品報廢等沉沒成本覆蓋,沒有強大的利益驅動,雙方的合作也就難以為繼。

(三)市場體制下企業弱響應邏輯

輔助性就業的政策目標是通過創造良好的就業環境,以就業康復的方式培養殘障群體的就業能力,最終回歸市場就業。企業就業作為殘障群體就業的最終目標,為輔助性就業項目帶來大量的崗位和項目,對政策的實踐和發展具有不可替代的重要地位。政府通過減免稅收、財政補貼等方式鼓勵企業主體參與,倡導企業主動承擔社會責任。然而在市場體制下,科層制下“命令—服從”關系所帶來的壓力效應大打折扣,企業就會有所選擇的執行或不執行(27)鄧金霞:《政府購買服務中混合制的表現形式及影響因素》,《上海行政學院學報》2022年第3期。。在經濟利益效用函數指導下,由于企業自身的逐利性以及跨組織溝通的信息成本和交易成本(28)韓清穎、孫濤:《政府購買公共服務有效性及其影響因素研究——基于153個政府購買公共服務案例的探索》,《公共管理學報》2019年第3期。,再加上政策所關注的群體社會污名化嚴重(29)關文軍、孔祥淵、胡夢娟:《殘疾污名的研究進展與展望》,《殘疾人研究》2020年第1期。,開展幫扶效果不佳都導致了政策的響應效果大打折扣,甚至存在擠占和侵害殘疾職工合法權益的情形(30)廖慧卿:《交換、福利抑或擠占——殘障人士的保護性就業》,《社會學研究》2014年第1期。。同時,企業在執行政府政策過程中因為信息的不對稱,導致政策執行遭受阻滯甚至陷入困境(31)韓曉敏、孫元濤:《我國減負政策執行的現實困境及治理策略——基于委托代理理論的視角》,《當代教育科學》2021年第4期。。

(四)福利依賴下殘障群體弱效益邏輯

殘障群體及其家庭是輔助性就業政策的執行末梢和直接受益者。就業是每一位殘疾人的基本權益,但因自身限制,通過勞動獲得報酬成為多數殘疾人的奢望。輔助性就業政策通過多主體合作為廣大有就業意向的殘障人進入就業市場打開一道便利之門。由于殘疾人是貧困人口中特殊的貧困群體,也被國家專門列為精準扶貧、精準脫貧的重點人群。近些年來,全國殘疾人家庭的平均年收入超過半數來自于政府的轉移性支付(32)厲才茂、馮善偉、楊亞亞等:《2019年全國殘疾人家庭收入狀況調查報告》,《殘疾人研究》2020年第2期。,幫扶政策為殘障群體解決了基本生存問題,但面對高昂的政策投入如何更進一步保障其發展需求仍亟需解決(33)郝玉玲:《殘疾形象建構對公共政策設計的影響——基于美國和德國殘疾人福利政策的多案例研究》,《社會保障評論》2022年第2期。。同時,在高福利政策的投入下,讓有能力參與就業而沒有積極從事就業的殘障人士在客觀和主觀原因的影響下難以退出福利。輔助性就業的最終目的是通過就業訓練和創造弱競爭環境鼓勵和實現殘障人士社會就業。但是,受到歧視、自身能力等主客觀原因的影響,走出社會組織實現社會就業的殘障人士寥寥可數,絕大多數仍回流到社會組織當中。

圖1 康復共謀鏈的構建圖

三、康復共謀鏈的脫軌:注意力的離散和沖突

在康復共謀鏈的構建當中,執行主體的政策注意力是多元主體基于自身利益訴求的選擇,在不同的環境語境下產生了迥異的政策注意力偏好,具有盲目性和自發性的特點。注意力的離散導致了政策執行目標取向的多元,多元目標的取向進一步造成行為主體在政策執行過程中對資源的侵占和沖突,逐漸背離政策的價值導向,最終導致康復共謀鏈的脫軌。

本次調查使用自編問卷，內容設置上，在國內英語需求分析量表的基礎上進行了修改，選項設置為封閉式選項與李克特等級選項相結合的方式，為避免填寫者態度不明確，在李克特等級設置上，采用了四級結構：非常同意、基本同意、不太同意和非常不同意，去掉了模棱兩可的中立態度項，其內容包括四個方面：一、英語使用頻率及主要用途，二、英文資料使用狀況，三、英語對職業前途的影響，四、英語學習需求及途徑。追蹤訪談內容在此問卷基礎上進行深入及延伸，主要包括了當前英文版及其翻譯版資料的具體使用狀況和存在問題以及從業人員英語學習需求兩方面內容。

(一)多元執行主體注意力的離散

在康復共謀鏈的構建中,政府、社會組織、企業、殘障群體等主體因所處環境的迥異,在圍繞輔助性就業政策價值開展項目時,會因為行為邏輯的差異和自身偏好選擇導致多元執行主體注意力的離散。

1.壓力體制下政府部門注意力的強推行選擇。在政策制定過程中,受到上級部門的權威和自身政績考核影響,地方政府的政策執行必須和上級部門保持一致。在開展輔助性就業政策的制定過程中,會參照上級部門或中央政府的相關政策文本,以確保政策制定和執行的相對統一性。但是中央層面的政策綱領是面向全國各地區的普適性政策文本,具有寬泛的政策冗余。殘障群體作為社會中的少數,當地政府對其關注較少,在政策的細化和在地化過程中投入的時間和精力較少,忽視了他們的特殊需求和實際情況,造成了地方輔助性就業政策的懸浮問題,導致轄區內輔助性就業政策的落地效果不盡如人意。輔助性就業政策的執行主要依托政府購買服務項目。但目前可以承擔和提供輔助性就業服務的社會組織專業性差、數量少,無法形成飽和的購買服務競爭市場。為了提供足量的輔助性就業服務,項目雖然有招標、匿名評選等程序上的遴選流程,但是相關部門會事先考察部分擁有一定服務能力的社會組織進行“定向委托”。同時,政府購買服務存在一個漫長的執行期,執行部門和工作人員的注意力會被逐漸分散至其他重點工作上。在業績考核時,其注意力才可能隨考核要求再次聚焦于輔助性就業的工作。注意力的偏移—聚集—再偏移所帶來的政策執行具有間斷—不均衡的特點,政府忽視了對輔助性就業政策環境的建設,缺少跨治理主體統一調度的經驗,容易造成效率低下等問題。

2.政府購買下社會組織注意力的強依賴選擇?，F階段,大多數開展輔助性就業的社會組織通過向政府承包政府購買項目、公益創投、獲取愛心企業的資助等方式來獲得資源開展相關服務,對政府、企業的政策、資源的依賴性很強。社會組織為了獲得更多運營資金的支持,在項目申報過程中會根據招標部門的偏好,對自己的服務能力、服務項目以及專業資質進行夸大和美化,以提高項目的中標率。但是中標后,社會組織無法履行預設的承諾內容,最終導致殘障群體所享受服務的實際效用大打折扣。在項目的驗收和考核階段,社會組織在執行過程中需要大量的留痕記錄以備上級部門檢查,會采用現場擺拍、移花接木的方式開展相關活動來應付上級部門的考核,但對于殘障群體來說,作秀式的擺拍并沒有帶來實質性的就業體驗和經濟收入。另外,一些地方的輔助性就業項目也存在半停工狀態。項目的正常運轉依賴于產品自身的品類、質量、銷路以及精障群體的工作狀態。精障群體受到自身能力和藥物副作用的雙重影響,動手能力較差,在產品的完成度上會大打折扣,因為項目的開展對精障群體即時狀態的要求很高。很多社會組織只是將輔助性就業項目作為日?；顒拥难a充項目,組織的重視程度、開展的頻率和效果都大受影響。

3. 市場體制下企業注意力的弱響應選擇。企業是追求利益最大化的經濟人主體,會根據現有的利益和環境因素考慮是否響應和實施政府的輔助性就業政策。一直以來,社區精神障礙康復者面對社會巨大的壓力,阻礙他們進入競爭性的就業崗位中。部分企業受到固有的殘障歧視影響,認為招收精神障礙康復者進入企業從事相關工作會增加更多的未知風險,例如無障礙環境的建設、企業員工的心理疏導等,為規避潛在的風險,企業寧可放棄部分稅收優惠和繳納高昂的殘保金,也不愿意提供就業機會,只關注企業短期經濟效益,而忽視長久的社會效益。

為鼓勵企業提供就業項目和崗位,政府相關部門已制定了減免殘保金、減免稅費優惠、提供崗位補貼等優惠政策。部分企業基于社會公益責任動機,面向殘障群體和輔助性就業社會組織提供就業項目;亦或由于經濟利益最大化的動機,期望通過承包輔助性就業項目享受相關政策支持,來降低企業的生產成本。企業在開展輔助性就業項目的過程中,如果只是追求生產利益最大化,忽視殘障群體的自身特性需求,以極為低廉的勞動報酬吸納殘障群體在沒有任何無障礙設施和適合殘障群體勞動的環境開展就業服務,在一定程度上就是對殘障群體的一種剝奪。

4.福利依賴下殘障群體及其家人的弱效益選擇。在輔助性就業實際執行過程中可以發現,在現有的政策框架下,殘障群體參與的積極性并不高。一是項目獲益與投入不成正比。由于社會組織所提供的就業服務一般都為低廉的手工勞作,其勞動收入與政府每月提供的津貼補助相比,在本質上并不會改善殘障群體的生活質量。政策的初衷是讓殘障群體在輔助性就業項目創造的弱競爭環境內參與就業培訓和鍛煉,逐步實現就業和生活的正?；?。但現有項目所能提供的就業并不能提高殘障群體的就業能力,就業壁壘仍然存在,輔助性就業政策的社會融合效益仍懸而未決。二是殘障群體缺乏需求動機。在對社會組織的走訪中,筆者發現社會組織中的精障人士一般在40周歲以上,通過輔助性就業實現社會就業的可能性很低,就業并不是他們亟待解決的需求。

對于殘障家庭來說,輔助性就業不能為殘障家庭帶來巨大的經濟效益,但提供了一個釋放壓力的平臺。一是輔助性就業增加了家庭的總收入。殘障群體通過項目實現就業,在獲取勞動報酬的同時,還能獲得政府所提供的最低生活保障金和各類補貼,可在一定程度上緩解家庭的經濟壓力。二是社會組織同時還提供日間照拂服務,很大程度上減輕家庭的看護壓力,家庭成員從繁重的日間照拂中抽離出來,卸掉壓力,回歸社會就業。

(二)康復共謀鏈沖突的具體成因

康復共謀鏈沖突的發生在很大程度上歸因于政策價值與自身利益目標的匹配上。注意力的離散導致了政策執行目標的多元化,不同目標指導下的自發行為必然導致多元主體的行為沖突。

1.主體注意力協調障礙。隨著市場經濟體制改革的深化,我國社會發生了重大而深刻的變化。社會的高度復雜性和不確定性打破了原先政府與社會的“中心—邊緣”關系格局,在公共服務領域也帶來了巨大的變革,公共服務治理主體的多元化趨勢為其發展提供了未來藍圖。輔助性就業執行主體逐漸呈現由政府主導包辦轉向社會多元協同合作。但是,社會觀念的革新并不是一蹴而就的?，F階段,受“強政府”觀念的影響,社會組織的培育和發展嚴重依賴政府資源,社會組織在開展輔助性就業服務合作項目時與國家存在地位差別。地位的差別最終導致行動主體在項目合作中產生“位差效應”、信息不對稱、交流障礙。與此同時,在具體的執行中,由于立場和利益追求不同,政府、企業、社會組織等主體之間往往難以意見一致,易使合作行動流于表面。推動多元主體就業服務更深層的交流和合作,不僅需要清掃協調障礙,改變主體之間的地位落差,還需要激活行動主體參與積極性。

2.主體角色職能定位缺陷。在輔助性就業政策執行過程中,多主體注意力的離散情況造成了各主體職能定位的缺失。通過整合執行主體的優勢,在很大程度上可以實現主體功能的有效劃分,從而推動政策執行的高效和穩定?，F階段,多元主體并沒有進行合理的職能劃分,導致部分政策執行者不能發揮自身優勢。一是政府職能過多導致部分責任缺失。政府作為主要倡導者和發起者應當主動扛起輔助性就業的大旗,掌握絕大多數的重要發展資源,但政府作為綜合性事務機構,其注意力和資源會將工作重心分散至其他工作處,從而導致輔助性就業的發展會因為政府的政策注意力的轉移而停滯或延后。二是企業職能缺位嚴重。企業提供的就業項目和職位是輔助性就業持續穩定的重要保障。但就業作為一種市場行為,輔助性就業的公益性取向需要企業承擔部分短期經濟利益損失。同時,輔助性就業項目的制度性支持和政策性優惠的制度性嵌入不夠,企業難以長期維持對政策響應的熱情,使得項目的持續性難以得到保證。三是社會組織服務定位模糊。社會組織作為輔助性就業服務的直接供給者,是打通服務末梢的關鍵。社會組織通過政府的購買項目為殘障群體提供輔助性就業服務,項目的運轉和組織的存續都離不開政府的資金支持。部分社會組織在承接項目的過程中會更多考慮政府的偏好,承接和組織職能無關的項目,導致資源的浪費。另外,社會組織在開展項目的過程中,會著重考慮資金的使用比例、結項考核的硬性指標,嚴重限制社會組織的自主性和靈活性,導致項目的同質化、僵化以及形式化。

3.社會觀念更新滯后?！蛾P于殘疾人的世界行動綱領》確定了殘疾人得以“充分參與”社會生活和發展,并享有“平等地位”的目標。近些年來,隨著人權事業的發展,更多的公民開始關注到弱勢群體的社會利益,其中殘疾人權益保障也逐漸進入公民視野。輔助性就業在社會中建立殘健融合、殘健平等的共識,通過創造低競爭、無障礙的就業方式促進殘疾人融入主流社會。在走訪過程中,筆者發現社會公眾和服務供給者在處理與殘疾群體的關系中沒有樹立“平等人格觀”,仍將殘疾人視為天然弱者,沒有充分調動他們的積極性,容易催生殘障群體的福利依賴問題。

四、康復共謀鏈的修正:注意力的聚集和提升

為了修正輔助性就業中存在的問題,社區康復共謀鏈上的多元主體需要重新認識政策價值,對政策注意力進行再度聚焦,從政策價值中尋找利益共性,聚合執行主體注意力,不斷凝練和提升共同行動目標,實現康復共謀鏈的正常運轉。

(一)轉變政府職能,推動多元主體互動合作

輔助性就業的發展需要發揮多元協作者的共同力量,只有激發多元主體的積極性,才能推動主體間的合作交流,實現網絡體系的完善。政府作為康復共謀鏈的核心協作者,需要不斷構建和完善鏈條。一是政府要轉變自身角色,從輔助性就業服務的主導者轉變為就業服務的協作者和倡導者。政府應放棄傳統思路,在輔助性就業服務供給中不再通過“家長式”的執行策略全方位控制殘疾人就業服務的每一個渠道和方式,而是利用更加靈活、機動的方式,與其他鏈條主體建立起平等的對話機制,鼓勵更多主體參與到輔助性就業的康復共謀鏈中。二是政府要利用自身的資源和政策優勢建立一個輔助性就業服務平臺,通過政策號召、資源整合、主體對接等方式將其他鏈條主體和社會資源聯系在資源網絡中,打通各個主體之間的資源隔閡和溝通壁壘,消除信息不對稱帶來的消極影響,加強異質主體之間的交流,實現資源信息的共享。

在共謀鏈中,政府需要充分發揮社會組織的主體作用。社會組織如果嚴格根據項目考評指標開展輔助性就業,只關注項目的服務對象和項目資金的使用情況,就會導致項目內容的僵化、同質化。要打破這種局面,需要在項目指標設計過程中追求深層次的指標考量,將服務成效納入考核的主要標準,結合項目過程評估和結果評估,建立起全過程、深層次、動態合理的考核體系。另外,政府要加強對企業的政策扶助力度。政府的政策傾斜會提高企業在輔助性就業服務供給過程中的利潤空間;政府還要鼓勵企業開放更多的輔助性崗位和項目,增加輔助性就業的市場需求,激活輔助性就業的市場,推動輔助性就業的內生動力,帶動康復共謀鏈的再次咬合運轉。與此同時,政府應出臺相關監管政策建立監督體系,規范企業在輔助性就業的市場行為,推動項目的規范、高效運轉,保障輔助性就業持久有效的運行,維護殘疾人合法權益。

(二)關注精障需求,精準聚焦項目服務群體

殘疾人受身體條件局限,只能從事一些簡單易操作的勞動項目,而簡單勞動項目成本過低,產生不了更多的經濟效益。目前,輔助性就業項目普遍存在自身造血功能弱的問題,增加項目的收益和擴大生產的規模必然是企業的最好選擇。而項目的發展可能會帶來工作壓力,這對精神障礙社區康復者來說挑戰很大,他們一般情緒不穩定,壓力承受力低,敏感多疑,在高強度的工作壓力下,一旦受到重大刺激、情緒長期壓抑就容易誘發病情。平衡工作強度和適當把握精神障礙工人的心理承受閾值還需要輔助性就業項目在未來的發展中不斷探索和創新。

輔助性就業的周期發展與精神障礙社區康復者的特質存在嚴重的矛盾。精神疾病的復發多受到治療的局限性、患者的依從性、外部環境刺激等多因素的影響,具有不規律、反復等特征。這些特質就需要精神障礙社區康復者在開展輔助性就業過程中打破項目的周期性運作模式,更加追求項目的靈活性和短期性。在推動輔助性就業項目持續健康發展前提下,與企業合作開發“短、平、快”的就業項目,為精神障礙社區康復者提供更加靈活的項目和工作崗位,在就業過程中進行康復訓練,提高能動性與參與性。

(三)倡導積極福利,開創殘疾人事業新局面

在構建康復共謀鏈的過程中,各主體應該努力創造殘健融合的社會環境,為推動殘疾人事業發展奠定基礎。同時,堅持以殘疾人為本,改變以悲憫、同情等態度來幫扶殘疾人就業、滿足其需求的認識,把殘疾人參與勞動、提升就業能力視為一種殘疾人權利,構建公平合理的競爭機制,促進殘疾人以輔助性就業的方式融入社會最終實現殘障人士的自我人生價值。

作為一種社會福利的輔助性就業政策,其福利特質會帶來一定消極影響,其中包括福利依賴。社會組織作為輔助性就業的具體實施機構,其大部分經費來源于政府的購買項目以及其他財政補貼等;而這些項目造血能力極弱,一旦政府停止扶持,社會組織就會面臨項目停滯的風險。這就要求輔助性就業機構擺脫對政府的福利依賴,打破思維固式,創新項目模式,開展企業合作,實現自我發展,從而確保項目的長期健康可持續。

對于殘障人士來說,長期以來的社會污名和歧視,導致他們難以融入正常社會。除了社會排斥之外,其自身的自我排斥和家庭的過度保護,也導致了殘障人士對福利的依賴心理。打破殘障人士的依賴心理,關鍵在于在社會中普及正確殘疾觀,構建和諧的殘健融合社會,鼓勵更多的殘障人士走出家庭,走向社會。對于政府來說,應該繼續完善殘疾人就業政策和社會保障體系,通過完善政策體系不斷消除輔助性就業機構和殘障人士的惰性,降低機構和殘障人士對輔助性就業政策的依賴;與此同時,通過提供優質的就業培訓和崗位技能學習,建立包括職業指導、崗位適配、技能培訓以及提供無障礙工作環境等在內的健全的就業支持體系,鼓勵科技創新以輔具迭代賦能殘障群體克服能力缺陷,加強政府在社會的投資,不斷營造一個平等、和諧的殘健融合社會,并在本質上建立起完善的競爭機制,鼓勵企業等市場主體的參與,實現殘障人士輔助性就業的良性發展。