立法聯系人民
——基于五個“國字號”基層立法聯系點的實證研究

馮玉軍

引 言

基層立法聯系點制度是新時代我國立法制度的嶄新創造，它站在人民群眾和國家立法機關之間，被形象地稱為國家立法“直通車”，把人民群眾“原汁原味”的立法意見直接反饋給國家立法機關，是我國人民當家作主的生動體現。這項制度源起于2002年7月甘肅省人大常委會法工委將臨洮縣人大常委會確立為首批地方立法聯系點，在實踐中得到中央和全國人大常委會的高度認可，變成一項國家性制度。2014年10月，黨的十八屆四中全會作出《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出要建立基層立法聯系點制度的戰略舉措。2015年7月，全國人大常委會法工委將上海市虹橋街道辦事處、甘肅省臨洮縣人大常委會、江西省景德鎮市人大常委會、湖北省襄陽市人大常委會等4個地方單位，設為首批試點單位。自此，一種全新的、立足基層人民群眾直接參與國家立法的民主立法形式應運而生。(1)《基層立法聯系點不斷擴大數量生動踐行發展全過程人民民主》，載中國日報網，https：//cn.chinadaily.com.cn/a/202111/02/WS6180d237a3107be4979f610e.html，2021年11月2日訪問。

2019年11月，習近平總書記考察上海市虹橋街道基層立法聯系點，針對基層立法聯系點的生動實踐，強調指出，“你們這里是全國人大常委會建立的基層立法聯系點，你們立足社區實際，認真扎實開展工作，做了很多接地氣、聚民智的有益探索。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，要堅持好、鞏固好、發展好，暢通民意反映渠道，豐富民主形式?！背浞挚隙嘶鶎恿⒎撓迭c制度在民主立法領域的有益探索和在發展全過程人民民主中的重要作用。(2)參見《深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神 提高社會主義現代化國際大都市治理能力和水平》，載《人民日報》2019年11月4日，第1版。習近平總書記的重要指示精神，為基層立法聯系點制度的進一步發展提供了強大動力。全國人大法工委分別在2020年7月、2021年7月和2022年8月設立了第二批、第三批和第四批基層立法聯系點。(3)法工委在2015年首批設立4個點位進行試點，在2020年第二批設立6個點位進行豐富，在2021年第三批設立12個點位進行全面推廣，在2022年第四批設立10個點位，主要集中在東北、西北、西南等邊疆或少數民族聚居的省份，進行深化落實。其中的21個點位都設立在地方各級人大常委會，少數點位設立在街道辦事處、鎮“人大代表之家”、鎮人大主席團、大學、科技城、公司等單位機構。截至2023年3月，基層立法聯系點制度經歷了首批試點、二批豐富、三批推廣、四批深化的四大發展階段，基層立法聯系點的數量從4個增長到32個(4)截至2022年底，法工委共在各級地方設立31個基層立法聯系點，并在中國政法大學設立1個立法聯系點(由于中國政法大學屬于中央高校，故不加“基層”二字)。本文為方便稱呼，二者同時存在時，直接使用“基層立法聯系點”而不作區分，特此說明。，輻射帶動全國各地(省市級人大和司法行政部門)設立了5500多個基層立法聯系點，形成了國家級、省級、市級聯系點三級聯動、全國31個省(區、市)全覆蓋的工作格局。為貫徹落實黨中央的決策部署和完善民主立法原則，2023年3月13日，第十四屆全國人民代表大會第一次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》第二次修正，以基本法律的方式明確了基層立法聯系點的法律地位和作用。(5)《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》第21條：“增加一條，作為第七十條：‘全國人民代表大會常務委員會工作機構根據實際需要設立基層立法聯系點，深入聽取基層群眾和有關方面對法律草案和立法工作的意見?！?/p>

盡管如此，基層立法聯系點的實際運行狀況如何？體系定位是否清晰？職能發揮是否充分？運行模式是否合理？人員編制是否足夠？財政支持是否充足？人民的立法意見在傳遞的過程中又有沒有失真？制度在實踐過程中又存在哪些困難和挑戰？如何采取有效措施應對？仍是非常值得研究的學術課題。本研究以問題為導向，采取了文獻檢索與調研訪談相結合、理論模型設定與實踐問題歸納相結合、一般研究與特色選點相結合的研究方法，對五個全國人大法工委(以下簡稱“法工委”)設立的“國字號”基層立法聯系點進行深度實地訪談調研，把握其體系定位、運行模式、現實狀況，明確存在問題及其成因，提出對策建議，冀望助力基層立法聯系點制度實現更高質量地發展。

一、體系定位和運行現狀

(一)對象選取

我們選取的五個基層立法聯系點分處祖國的東西南北，有經濟發達地區大城市情況的反映，有欠發達地區“三農”意見的代表，有東部沿海深化改革開放的先鋒，也有中西部踐行新發展理念探索高質量發展的典型，更有代表性法科高校，各有獨特的點位價值，兼有特殊性和全國性、普遍性意義。具體情況如下：

1.北京市朝陽區人大常委會(法工委第三批基層立法聯系點)

朝陽區，地處北京市，總面積470.8平方千米，人口約350萬人，產業豐富齊全，經濟活動活躍，區內發展不平衡，區情復雜，既存在遠離北京核心的各類城中村、城鄉結合部，又有繁華的金融區、CBD等。朝陽區境內法律活動頻繁、法律資源豐富，朝陽區法院歷年立案數量多，接待總量大；眾多律師事務所設立在朝陽，注冊律師數量多，立法意見征集的專業性強?？傮w而言，該區具有反映大型都市情況和法治建設意見的普遍性。

2.中國政法大學(法工委第二批立法聯系點)

中國政法大學位于北京市，是我國著名的法律專業強校，擁有著眾多法學專家學者和數萬名在校學生。中國政法大學既是法工委設立的唯一的立法聯系點，又是32個“國字號”基層立法聯系點中唯一的高校，對加強立法機關同數量龐大的高?？蒲袡C構、企事業單位、社會組織等溝通交流有不可忽視的代表作用。

3.浙江省義烏市人大常委會(法工委第二批基層立法聯系點)

義烏市位于浙江省中部，是浙江省轄縣級市，由金華市代管，是浙江四大區域中心城市之一，常住人口為188.8萬人。作為全球最大的小商品集散中心、著名的國際商貿城，義烏市外貿交易多，經濟活動活躍；且外國人在義烏市流動頻繁、停留或居住的情況十分普遍，故其具有突出的商貿特點和涉外特征，信息量極大，有助于立法機關統籌兼顧國內立法與涉外立法。

4.廣東省江門市江海區人大常委會(法工委第二批基層立法聯系點)

江門市位于廣東省中南部珠江三角洲西側，毗鄰港澳，是全國著名僑鄉，“僑”的資源非常豐富。而江海區又地處江門市東南部，常住人口37.47萬人，戶籍總人口18.54萬人，流動人口占比大，且與江門國家高新區合署辦公，擁有眾多國家級高新技術企業和大型產業園。籍此把握對外開放立法需求，評估深化改革各項舉措與規章制度的得失，極具價值。

5.甘肅省定西市臨洮縣人大常委會(法工委第一批基層立法聯系點)

臨洮縣位于甘肅省中部、定西市西部，地處黃土高原與青藏高原的交匯地帶，黃河上游最大的支流洮河穿城而過，是我國西北典型的農業縣，在環境保護、黃河治理、“三農”問題、脫貧攻堅等方面具有代表性。臨洮縣人大常委會是基層立法聯系點制度的發源地，彰顯著人民群眾實踐全過程人民民主的首創精神?；鶎恿⒎撓迭c制度從省級人大法工委到全國人大法工委，跨越20余年，經驗豐富、地方支持度高。

(二)體系定位

在基層立法聯系點覆蓋全國31個省級行政區的情況下，這些基層立法聯系點是否發揮作用同法工委在相關市、縣(區)、街道(鎮)單位的選點定位息息相關，而法工委的選點定位又在很大程度上取決于省市人大基于事業發展的選拔推薦。

1.“國字號”基層立法聯系點的特殊定位

自2015年起，經過8年發展，法工委設立的基層立法聯系點的布局已從“零星散發”推進到“多點開花”的狀態。在工作開展過程中，法工委的布點理念遵循“有基礎、有特點、有意愿”三點原則。(6)參見沈春耀：《加強和改進地方立法工作提升地方依法治理能力和水平 在第二十五次全國地方立法工作座談會上的小結(摘要)》，載中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/npc/c1773/c1848/c21114/d25cqgdflfgzzth/d25cqgdflfgzzth009/201911/t20191121_302418.html，2019年11月19日訪問。意即在選擇點位時，法工委充分考量各地區的擔當意愿、特殊區位、工作基礎和意見反饋代表性，之后也將基于其點位特殊性而有選擇地下發立法意見征集任務。如臨洮縣基層立法聯系點，參與了《鄉村振興促進法》的立法意見征集工作；設立在經濟活動發達且鄉村宴請活動數量較多的義烏市基層立法聯系點，承擔了《反食品浪費法》的立法工作。概言之，從某種程度上來說，在法工委設立的“國字號”基層立法聯系點工作網絡中，每一個點位都會因其特殊性而具有自己的獨特“職責”，負責與其有關的法律的意見征詢工作。

除特殊性外，這些“國字號”基層立法聯系點還應兼具普遍性，即轄區內情況和我國宏觀現狀有相當程度的普遍性、相似性，對我國民眾各類基本立法需求都能反映、具有代表價值。如朝陽區基層立法聯系點的工作人員就表示：“選擇朝陽區作為基層立法聯系點一定程度上是因為朝陽區內既包含經濟發達的中央商務區、也包含廣大經濟發展程度相對較低的農村地區，既有現代文明、也有鄉土文明，是我國目前經濟社會發展的縮影?！?7)引文均來自實地訪談調研，訪談對象：各調研地方人大常委會基層立法聯系點負責同志。下同，不另注。故此，朝陽區人大常委會基層立法聯系點參與了從《噪聲污染防治法》到《民事訴訟法》《行政訴訟法》等非常寬泛的立法意見征集工作。

各個“國字號”基層立法聯系點從縱向關系來看，是代表所在地方參與國家立法和信息交互的窗口，接受委托、完成任務之外，和法工委之間并無嚴格的領導隸屬關系。從橫向關系來看，由于多數基層立法聯系點是在疫情爆發后才設立的，故而它們彼此之間主要以線上線下結合的征詢經驗、走訪交流為主，相對缺乏緊密的互動或關系結合。

2.“國字號”基層立法聯系點與省市級人大基層立法聯系點的關系

法工委設立的基層立法聯系點和地方省、市人大設立的基層立法聯系點同樣沒有嚴格的從屬關系。作為“聯系點”，設立機構的區別只代表聯系點能夠直接聯絡的機構不同，而不代表聯系點之間具有上下級的關系?！度珖舜蟪Ｎ瘯ㄖ乒ぷ魑瘑T會基層立法聯系點工作規則》(以下簡稱《工作規則》)規定：“法工委指導和支持相關地方以聯系點為窗口，借助本地立法聯系單位……擴大聯系本地司法機關、高等院校、科研機構、企業、律師事務所、村(居)民委員會、杜區街道等……放大聯系點在聽民聲、察民意、聚民智方面的輻射效應?！?8)《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯系點工作規則》第19條。

由此可見，法工委設立的基層立法聯系點理應通過省市地方人大設立的基層立法聯系點加強民眾的立法參與，擴大立法過程中的全過程人民民主。法工委設立的部分基層立法聯系點在收到立法意見征集任務時，就存在向地方一級的基層立法聯系點發函征詢其意見的情況，后者一般還會被列為前者的信息采集點。如江海區基層立法聯系點在接到對《農村集體經濟組織法》的意見征詢任務后，就向江門市市級的基層立法聯系點發出了協助征集意見的請求。反過來講，法工委設立的基層立法聯系點對省市地方人大設立的“省字頭”“市字頭”基層立法聯系點有著重要的參考價值和影響力。例如朝陽區人大常委會基層立法聯系點就和同樣設在朝陽區的北京市人大常委會設立的基層立法聯系點開展了多次線上線下的經驗交流工作，進行立法經驗的探討。

總結來說，對于“國字號”基層立法聯系點的體系定位，其在法工委向全國鋪開的基層立法聯系點體系網絡中承擔著“征集特定領域相關法律意見”和“樹立典型、漸次推廣”的使命任務；“國字號”基層立法聯系點之間及其與省市級立法聯系點的關系，在互通信息、經驗交流之外，還會提供工作和經驗上的支持協助，以便切實反映立法需求，提高立法質量。

(三)職能發揮

基層立法聯系點的主要工作職能是征集立法意見、開展普法活動和根據各地不同情況開展相關法律活動(見圖1)。

圖1 基層立法聯系點的職能發揮

1.基層立法意見征集

作為國家立法“直通車”，基層立法聯系點以對法律草案進行意見征集為工作總抓手，一端連接國家立法機關，另一端連接基層人民群眾，為人民群眾有序參與國家立法、表達利益要求提供現實有效的途徑。截至2022年1月，由法工委設立的基層立法聯系點先后就132部法律草案、年度立法計劃等征求基層群眾意見，獲得建議11360余條，這些意見建議都得到國家立法機關的尊重和認真研究，其中2300余條意見建議被不同程度采納吸收。(9)參見全國人大常委會法制工作委員會：《基層立法聯系點是新時代中國發展全過程人民民主的生動實踐》，載《求是》2022年第5期。最基層、第一線的人民群眾對立法的想法、要求與看法，通過基層立法聯系點，被“原汁原味”、及時準確地反饋給國家立法機關，作為研究吸納的參考貫穿于法律草案的立項、起草、調研、審議、評估、宣傳、實施等全過程和各環節。

“上情下達”和“下情上達”是基層立法聯系點立法意見征集的兩種主要工作路徑?！吧锨橄逻_”是指法工委把即將或正在征求意見的法律草案選擇性地下發至各個基層立法聯系點，各基層立法聯系點在學習研究相關文本后，將“法言法語”轉換成“土言土語”，再依托各自的工作模式向基層人民群眾進行意見征集。2022年1月，法工委在征求《公司法》的意見中，定向征求了10個基層立法聯系點，共提出1083條意見建議；在征求《婦女權益保障法》的意見中，13個基層立法聯系點共提出426條意見建議，其中朝陽區基層立法聯系點提出52條，江海區基層立法聯系點提出22條；在征求《黃河保護法》的意見中，定向征求了靠近黃河流域的2個基層立法聯系點的意見建議，共提出27條意見建議，其中臨洮縣基層立法聯系點提出19條。(10)參見全國人大常委會法工委辦公室主任孫鎮平在“立法聯系人民：基層立法聯系點的實踐與理論”研討會上的發言?！跋虑樯线_”是指基層立法聯系點有意識地收集、積累人民群眾在日常生產生活中“急難愁盼”且“無法可依”的困難和訴求，再通過立法意見征集渠道上報，從而積極推動法律調解社會糾紛、完善基層治理的工具作用。浙江省義烏市雞鳴山社區的居民來自74個國家，涵蓋29個民族，生活習慣各有不同、差異極大，在日常生活中存在諸多糾紛問題。偏好在夜間播放音樂、舉行聚會的外國居民和習慣在晨間伴隨音樂、舞蹈健身的本地居民“互相指責”對方噪音污染的問題如何解決？義烏市基層立法聯系點通過社區治理路徑，邀請糾紛雙方“坐下來、慢慢談”，把各自的問題和要求整理成書面形式，融入到《噪聲污染防治法》的意見征詢中去，從而以和諧有效的法治思維、法治方法解決彼此的矛盾糾紛。

2.普法活動

實踐中，基層立法聯系點的職能以征集立法意見這一主要工作為中心不斷向外拓展，逐步推動“參與立法、推動執法、宣傳普法、督促守法”的法治全環節貫通。我國普法工作肇始于1986年。近四十年來，全國范圍內系統性開展的普法工作讓法律知識得到空前傳播，法治對群眾生活和社會運轉的影響日益增大。但也有學者研究指出，我國的普法展現出多種知識與事實的二律背反：有官方不遺余力的外在灌輸，而無民眾真誠的內心皈依；有政府堅持不懈的豪情推進，而乏民眾積極參與的實際回應；有法律精英立法定規的躊躇滿志，而缺民眾用法守法的內在動力。(11)參見趙天寶：《中國普法三十年(1986-2016)的困頓與超越》，載《環球法律評論》2017年第4期。如述悖論也并非是情理之外。根據德國法社會學者盧曼的“期望理論”，社會系統具有復雜性和偶在性，使得所有社會體驗和社會行動都具有雙重關聯性：在一個層次上，是直接的行為期望，即某人對他人行為所持期望得以兌現或落空；但在另一個層次上，則需要判斷某人自己的行為對他人的期望而言意味著什么。規范的功能——也就是法律的功能只能出現在這兩個層次的結合中。(12)[德]盧曼：《法社會學》，賓凱、趙春燕譯，上海人民出版社2013年版，第74頁。傳統的普法工作的確具有鮮明的自上而下和政府主導特色，“送法下鄉”“送法到戶”的同時也容易出現“理想與現實的鴻溝”：普者只知自身之期待，卻不知受者之期待，更不能在受者的期待基礎上創造新期待，從而不可避免地出現普法手段的雷同以及普法受體的疲態。(13)參見張志文：《組織社會學視角下的普法策略分析》，載《法學論壇》2022年第5期。對此困境，習近平總書記強調：“要堅持法制教育與法治實踐相結合，廣泛開展依法治理活動”(14)習近平：《在中共中央政治局第四次集體學習上的講話》(2013年2月23日)。，要讓全民普法教育脫離出過去“照本宣科”“被動灌溉”的局限，與法治實踐進行生動緊密的結合，激發人民群眾在普法教育中的主觀能動性。

基層立法聯系點正是我國全過程人民民主在法治領域的生動實踐，廣大的人民群眾、機關單位、協會組織在參與立法意見的征集過程中自然地自覺地會做到“征集前主動學習法律”“征集中積極研讀法律”“征集時深刻體會法律”“征集后更加信賴法律”，從而有所建言、有所思考、有所感悟、有所遵守?；鶎恿⒎撓迭c以立法活動為工作抓手，讓人民群眾不再是過去普法活動中的“看客”，而成為具有主人翁意識的“參與者”，主動地參與到法治鏈條的各個環節，形成自我激勵并深化對法律的信賴程度，從而做到知法懂法守法用法?！皡⑴c式普法”既滿足普者之所想，亦照顧受者之所需，更助推二者共同參與新期待、新價值的合力創造。

3.對外宣傳、法治人才培養等活動

基層立法聯系點除在立法、普法方面大放光彩外，在對外宣傳、人才培養等多個領域也發揮著重要作用。

基層立法聯系點現已成為對外宣傳中國新時代民主、講好中國民主故事的一個重要窗口。例如，廣東省江門市是全國著名僑鄉，自2020年設立為“國字號”基層立法聯系點以來，江海區人大常委會主動為僑胞群體反映意見創造條件：和江門市僑聯建立起聯系機制，通過調查問卷了解僑胞的法律需求、政策需求，及時向法工委反映，參與推動一系列僑胞問題的協調解決。又如，上海市虹橋街道和義烏市雞鳴山社區的外籍人士數量多、外貿經濟活動發達。故有許多的外國嘉賓、外國友人到當地的基層立法聯系點進行參觀、訪問、學習，深化對中國新時代民主形式的理解，高度評價中國踐行全過程人民民主的工作機制，大大增強了中國式民主在國際上的說服力。

基層立法聯系點也是青年法治干部和青年法科學生的鍛煉平臺、學習基地。調研中發現，多數“國字號”基層立法聯系點都有來自中央國家機關特別是法工委的年輕骨干力量前來掛職，掛職期限一年到兩年不等。掛職過程中，來自法工委的立法干部一方面能夠增長自身實踐經驗和知識才干，另一方面也能增進對基層立法聯系點情況的了解，并顯著拓寬地方立法機關和中央立法機關的溝通渠道。再比如，臨洮縣基層立法聯系點與蘭州大學、西北師范大學等高校共建了立法實踐實訓基地，給法學院校的青年學生們提供法治工作一線的基層實踐實訓機會。

(四)運行模式

2020年，法工委對《工作規則》做了修訂，對基層立法聯系點的具體職責予以規定，但未規定具體運行模式，第7條僅“鼓勵”其采取多種方法來充分發揮職能。(15)《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯系點工作規則》第7條。因此，各基層立法聯系點在實際工作中往往采取不同的運行模式、搭建起不同的工作架構。筆者通過理論模型的預先設定及實地調研檢驗發現，基層立法聯系點的運行模式本質上都采取“法工委-基層立法聯系點(立法聯絡站)-立法意見征詢對象”的三級架構(如圖2)，當然，區分各地情況之不同，也會產生差異化的組織結構與模式外觀。以下區分三種工作模式：

圖2 基層立法聯系點本質的“三級”運行模式

圖3 中國政法大學立法聯系點內部聚焦運行模式

1.內部聚焦模式

以中國政法大學為典型代表。中國政法大學立法聯系點專門負責的工作人員在收到法工委下發的立法意見征集任務后，充分調動校內各類學術機構(如學院、研究中心、學生社團等)的積極性，或者通過這些機構對相關領域的專家教授、青年學者學生進行意見征集，而后再對征詢意見進行整理、匯總、上報。由此形成“法工委-中國政法大學(校內各機構單位)-被征詢人”的內部聚焦運行模式。

中國政法大學立法聯系點的運行模式凸顯出其他點位少有的簡單直接和封閉聚焦特點。直觀地看，這種運行模式的形成顯然與法科高校專業性強的兩大特征——管理扁平化和機構半封閉——密不可分。一方面，在法科院校中，人才密集且分散在各個二級機構當中，如果僅為征集立法意見就另行構建并維持某種嚴格的科層制管理制度以及高效緊密的組織網絡，顯然成本過高，且沒有必要。另一方面，法科院校專業性強，自成體系，各種法律草案均具合適的意見征詢對象，勿需目光向外通過交流引智解決問題，故此具有內部聚焦、封閉運行的特點。

2.扁平發散模式

朝陽區人大常委會基層立法聯系點、江海區人大常委會基層立法聯系點等依托政府機構和社會組織而呈現為一種扁平發散的制度運行模式，形成某種“天女散花”式的外觀。

朝陽區基層立法聯系點共設立了43個立法聯絡站、61個立法意見征詢單位，并以現存的232個基層人大代表工作站為依托。其工作流程是：接到法工委下發的立法意見征詢任務后，朝陽區基層立法聯系點先向朝陽區內的立法聯絡站和立法意見征詢單位下發任務，再由立法聯絡站征詢區域內各單位和社區，全面收集立法意見。立法意見收集完畢后，立法聯絡站對立法意見進行初步整理，上交給朝陽區基層立法聯系點。朝陽區基層立法聯系點對各立法聯絡站上交的意見進行二次整理匯總，上報法工委。具體而言，朝陽區基層立法聯系點的立法聯絡站包括朝陽區律師協會等行業協會與行業自律組織、朝陽區市場監督管理局等政府部門、各街道辦事處等各領域、各類型的組織，立法意見征詢對象也涵蓋了律師、企業、政府機構等各類主體(見圖4)。

圖4 朝陽區人大常委會基層立法聯系點扁平發散運行模式

江海區人大常委會基層立法聯系點采取了類似的工作模式。作為江門市唯一的“國字號”基層立法聯系點，江海區基層立法聯系點在依托轄區內59家基層立法聯系單位和350名信息員的基礎上，還構建了由118名全市各領域專家組成的專家隊伍，對征集到的立法意見進行把關，決定“能不能報”“可不可報”“要不要報”。除此之外，江海區基層立法聯系點還依托江門市政府建立的市級資源共享平臺，能夠向全江門市的聯系單位進行立法意見征集(見圖5)。

圖5 江門市江海區人大常委會基層立法聯系點扁平發散運行模式

概言之，以朝陽區人大常委會和江海區人大常委會為代表的基層立法聯系點的運行模式是：基層立法聯系點牽頭，在所在地區設立多個立法意見征詢單位與立法聯絡站等組織，經由這些組織對征詢對象進行立法意見的征詢和初步整理，之后再把匯總意見經二次整理上報法工委。因其在人大常委會之外設立或選擇的“中間環節”組織數量較多，類型豐富，并不統一，也沒有嚴格的上下級關系，多為平行關系架構，故形成“天女散花”式外觀的扁平發散模式。

采取扁平發散模式的基層立法聯系點，多以對立法建議的定點征詢為主：如對某一部具體的法律草案，立法建議的大部分來源均為所在地區的利益相關企事業單位、政府部門、司法機關、律師協會、律師事務所或政府聘任的專家、法律顧問和律師。以朝陽區為例，該區擁有高水平的法治隊伍和極為豐富的法律資源，上級下達立法征詢任務后，基層立法聯系點按照工作規程，指導相關單位進行意見征詢。該種運行模式簡單有效，依托相關單位，帶動法律專家，充分發揮他們的積極性，確保立法意見的高質量反饋。

3.垂直貫通模式

義烏市人大常委會基層立法聯系點依托疫情防控期間建立的社區微信群等上傳下達的社會治理體系，形成了信息逐級傳遞的“金字塔”型垂直貫通運行模式：通過15個聯絡站和傳達防疫信息的微信群，將立法意見征詢的消息傳達到每一個社區、樓宇和居民，自發反饋意見的居民也可通過“觸手可及”的意見征詢渠道將個人意見反饋至義烏市基層立法聯系點轉達法工委(見圖6)。

圖6 義烏市人大常委會基層立法聯系點垂直貫通運行模式

相比于扁平發散運行模式，義烏市的垂直貫穿運行模式更注重立法意見征集信息的民眾可及性和到達率，經過新冠疫情防控檢驗、能確保100%到達率的微信群聊傳遞立法意見征詢信息，從而保證民眾全知全曉，提升其參與立法的廣度和積極性。此外，義烏市還選拔聘用同社區民眾聯系密切的鄉賢和知識分子，組成“專家咨詢庫”，為民眾提供基礎普法、法律解讀與糾紛調解服務，大大降低民眾參與法治建設的門檻，提高了民眾的立法參與率。

綜上所述，在法工委沒有硬性要求和明確規定的情況下，各地“國字號”基層立法聯系點因地制宜、因事制宜，創造性地發展出了多種組織結構不同、運行狀態各異的制度模式。而根據運行模式的不同，各基層立法聯系點也由人大常委會法制辦公室負責同志、聯系點辦公室負責同志、科研處負責同志等不同職位和角度的干部擔任具體負責人。

二、面臨的挑戰

(一)制度設計方面的挑戰

1.“以點帶面”作用發揮有待進一步彰顯。從全國范圍看，當前基層立法聯系點基本上是按行政區劃設置，31個省、自治區、直轄市各有一個，呈點狀分散分布。盡管從法工委的角度，可以全面統籌、隨時指導各聯系點的相關工作，但各聯系點彼此之間的橫向關系和各聯系點與所在地方法治部門斜向關系的發展仍然參差不齊，“信息互通、資源共用、全面布局”的緊密工作網絡尚未完全形成，法工委借“有特色選點”兼顧不同方面群眾的訴求并產生“以點帶面”、帶動全國立法工作的效果還需深入挖掘。法工委辦公室主任孫鎮平在接受采訪時表示：“在義烏市設點，主要是考慮外國小商品經營者聚集；在江門市江海區設點，主要是考慮毗鄰粵港澳大灣區和地處中國最大的僑鄉；在臨洮縣設點，主要是考慮鄉村振興工作的特殊區情等。選取各個‘特色’區域設置為基層立法聯系點，初衷是既能彰顯所在區域的人民群眾的個性特色，也能起到分析的代表作用，通過建立一個點，‘以點帶面’，反映全國工作中的諸多情況和問題?！?16)參見張炎良：《從4到22，基層立法聯系點開啟國家立法“直通車”》，載中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202111/29be8e60f93b43ff8c4f73e1f77b0f57.shtml，2021年11月4日訪問。從法工委的宏觀角度看，此項任務應該說完成得很不錯。但在基層實踐中，各點位之間的橫向交流仍以考察調研、走訪學習為主，實質性的工作交流和信息資源共享還未完全做到，對周邊地區的示范輻射作用發揮還不夠。有學者從創新型城市試點建設的視角檢驗“以點帶面”這一中國特色的改革舉措產生作用的過程與機理，研究發現政策導向的區域設點的“示范效應”具有空間差異性，東部地區顯著，西部地區較差；并且“示范效應”都具有動態波動性，隨時間變遷起伏變化，往往達到效果高峰后便持續減弱。(17)參見晏艷陽等：《創新型城市試點建設的“以點帶面”效應研究》，載《科研管理》2022年第7期。由此可見，“國字號”基層立法聯系點設立后“以點帶面”的示范效應不可泛泛而談，仍需進一步嚴謹科學的方案論證和工作上的持續推進指導。

2.立法意見征集職責有待明晰，網絡化工作體系有待完善。法工委綜合考慮各個點位工作的繁重情況和立法意見的代表性、貼合性之后，下發法律草案進行意見征集。這一舉動內含著法工委對各基層立法聯系點實際上存在“每一個基層立法聯系點負責相關領域的立法意見征詢任務”的期待。但在訪談中，各基層立法聯系點對自身特殊性的認識較為單一，對法工委有可能的細化“分工”并不十分明晰，基本上就是來什么任務完成什么，比較被動，缺乏強化專業知識培訓和預做充分準備的主動性。反過來，法工委在交付立法意見征集任務時，對各基層立法聯系點的認識也容易標簽化，對全面深化改革中聯系點所在地方經濟社會發展的新變化、新特點不甚了解，從而產生立法意見征詢的供求障礙，需要的提供不了，提供的用不上，出現意見遺漏或重復的情況。比如在《突發事件應對管理法(草案)》的意見征集過程中，某地聯系點擁有一個大型的應急產業園，對此立法草案有豐富的基層經驗和建議，但卻未得到法工委下發要求意見征集的函件。且在分工定位不明晰的情況下，即使聯系點能注意到未下發的法律草案并主動上報意見，但在對接、詢問、上報各環節的主體對象不明的情況下，自主上報仍存在諸多困難和阻礙。

3.事業經費和軟硬件支持力度還需加強。根據《工作規則》，法工委有義務每年為聯系點提供必要的經費支持和物質幫助，定期向聯系點寄送法律書籍、立法工作資料和法制信息材料，為聯系點開展相關工作提供相應保障。(18)《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯系點工作規則》第25條。2018年，國務院為進一步細化和確定中央與地方共同財政事權和支出責任劃分，發布《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，明確了中央和地方共同承擔的八大類18項基本公共服務內容，基層立法聯系點相關事項并不包含在內。換言之，盡管基層立法聯系點在工作層面屬于全國人大常委會的聯系單位，但也很難獲得中央切實的經費支持，聯系點相關經費仍要依靠地方財政體系。如此一來，上海虹橋街道辦事處、蘇州昆山市人大常委會在地方財政大力支持下，經費相對充裕，但在地方財政緊繃的中西部省區，聯系點的工作必然受到經費的限制。甘肅省臨洮縣基層立法聯系點由全國人大常委會法工委(2015年)、甘肅省人大常委會法工委(2002年)、定西市人大常委會法工委(2016年)三級掛牌設立，法工委特意贈送了電腦設備、法律資料等，其基本經費就是甘肅省人大常委會法工委按年劃撥的五萬元工作專項經費，和聯系點開展的工作相比尚有較大不足。經費之外，軟硬件支撐也是旱澇不均，各地差別比較大。

(二)運行模式方面的挑戰

1.運行體制機制難以常態化、穩定化。在我們的調研中，不少基層立法聯系點的運行模式存在動力不足和狀態不穩兩大問題。一是工作動力不足。如前所述，法工委對各基層立法聯系點只有名義上的“掛牌”關系，各基層立法聯系點及其下設信息采集點(聯絡站)、聯絡員，缺乏行政力量的推動，在沒有固定編制和充分經費的情況下，聯系點運轉依靠“自覺性”“榮譽感”，持續性較差。二是工作狀態不穩定，缺乏綱舉目張的工作主線。聯系點的工作主要表現為法工委下發任務定向征求立法意見，而法工委的任務下發并不是按時按量的，客觀表現為聯系點上報的立法意見時而過多、時而過少，民眾在意見征集時提不出、不征集時又想提等問題。

2.運行實效各有所長、也有所短。各點位差異化的運行模式既體現出因地制宜的智慧，也帶來了各自在不同方面、不同層次的不足之處。如在科研機構和高校設立的基層立法聯系點，作為法工委意見征集對象的法學教師群體，多是法學理論和各部門法領域的專家學者，即使沒有基層立法聯系點，他們也會通過提出立法建議、參與法律起草、提供法治咨詢、開展立法評估等方式深度參與國家和地方立法。相較而言，通過基層立法聯系點方式反而不是他們參與立法的主渠道。由此如果把發布在所有渠道的立法意見全都堆砌到立法聯系點渠道，就會混淆或迷失聯系點的獨特作用。另外，科研院校和市縣人大、街道辦事處相比，“基層性”相對不足，立法意見缺乏外部的體驗感和實踐性，反而體現出聚焦內部和封閉性特點。

(三)隊伍建設方面的挑戰

1.隊伍建設時間短、實踐經驗不足。1986年，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》確立“較大的市”具有地方立法權；2000年，《立法法》對此進一步確認；2015年，《立法法(2015修正)》將地方立法權的主體范圍進一步擴大到“設區的市”。(19)根據有關資料統計，2015年《立法法》修正之前，已有49個設區的市有立法權，包括省會所在的市27個、國務院批準的較大的市18個以及經濟特區所在地的市4個，全國還有233個設區的市沒有立法權。但在2015年《立法法》修正之后，設區的市立法權相繼得以落實。地方立法權的誕生與發展不過三十余年，對于“設區的市”這一覆蓋范圍大得多的主體而言，也僅有八年的歷史。大部分“設區的市”自主開展立法工作的起點低、時間短、缺乏經驗，在立法隊伍建設方面，存在新增編制不足、高素質法治人才短缺等困難。更有甚者，許多基層立法聯系點設立在區(縣)、街道(鎮)等并不具備地方立法權的行政層級，對立法工作存在一定隔膜和陌生感。短期內要建立起一支熟悉立法流程、精通立法業務、精通法言法語的高素質法治工作隊伍尚有困難。

2.機構設置和人事編制供給不足。如前所述，地方立法起點低、時間短、立法隊伍建設困難。而與之直接相關的體制化問題是：在當前我國“人大主導”式的立法格局(20)對于“人大主導”式立法格局，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調：“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”；《立法法》第51條規定：“全國人民代表大會及其常務委員會加強對立法工作的組織協調，發揮在立法工作中的主導作用”；黨的十九大報告指出：“發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”。中，市級人大及其常委會承擔著較重的“立法任務”，但其機構設置尚待完善、人事編制嚴重不足。全國人大及其常委會經過了近70年的制度建設，機構設置較為穩定，編制較為完整，人員配備也較完善。省級人大及其常委會的機構設置與人員編制也較為完善。但設區的市，除省會所在地的市以及國務院批準的較大的市外，絕大多數設區的市僅有8年立法經驗，機構設置和人員編制供給不足。據學者在2017年對山東省設區的市的人大機構的考察調研，除立法時間稍長的濟南、青島、淄博三市機構相對健全，立法經驗較為充分外，其他設區的市的人大機構設置和人員編制偏少，存在機構和人員“一身兼多任”現象。(21)參見汪全勝、衛學芝：《設區的市人大主導法案起草的困境與出路——基于山東省設區的市的考察》，載《河北法學》2018年第11期。因為多數基層立法聯系點的日常工作人員多系市縣和鄉鎮街道的人大工作人員兼任，如此機構設置不僅限制人大功能的發揮，勢必影響到額外服務于基層立法聯系點的相關工作。

(四)反饋激勵方面的挑戰

1.法工委和上級部門對基層立法聯系點的信息反饋和工作指導還需加強。根據《工作規則》，法工委有關科室應當把(對各聯系點提出的意見建議的)研究采納情況通過一定形式予以反饋。(22)《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯系點工作規則》第18條。實際工作中，由于人手不足、內容不易細分、信息敏感等多種原因，法工委對各基層立法聯系點的意見是否被采納以及哪些意見被采納(或被駁回)，缺乏反饋?；旧?，各個基層立法聯系點都是在相應法律正式出臺公布后，再安排工作人員比照收集意見時的留檔材料，逐條比對，從而梳理出本單位被采納的立法意見建議和提出者。

2.基層立法聯系點缺乏對一線工作人員和參與群眾的激勵?；鶎恿⒎撓迭c雖然通過設立征詢單位、建立信息采集點(聯絡站)、充實專家庫等方式，聘請到一大批的信息員、采集員，并與轄區群眾建立了較為緊密和直接的聯系，但想要保證一線工作人員的工作熱情和激發群眾主動參與立法、提出立法意見的內在驅動力，仍需采取長期有效的激勵舉措。當前，基層立法聯系點對于一線工作人員和參與群眾的激勵手段主要包括“作為正面形象出現在新聞宣傳、收到感謝信、在表彰大會被集體表揚的榮譽感”(23)事實上，據實地訪談調研，部分基層立法聯系點提出“作為一個地方機構，其也希望得到來自法工委專門的榮譽性表彰，以彰顯對其工作的認可”，但似乎極少有基層立法聯系點能獲此“殊榮”?！叭罕娔軌蛎裰鲄⑴c中央立法的獲得感(一線工作人員對其工作的認可度和自豪感)”“生產生活問題和糾紛處理解決的需要”?？傮w上看，一線工作人員多是義務性質或志愿者性質，參與群眾也主要是受精神激勵。但精神激勵顯然不具有長期的可持續性，況且媒體報道、公開表彰等榮譽宣傳，往往只能覆蓋少數人，激勵的主體對象范圍較小。需要指出的是，囿于地方財政制度的嚴格控制，基層立法聯系點往往不能或只能對一線工作人員和群眾提供數額很少的誤工費補貼或物質獎勵。實地訪談中，不少基層立法聯系點的負責人都對此表示深切的擔憂。

(五)社會公眾參與方面的挑戰

1.參與渠道相對單一，信息可達性不足。除了義烏市基層立法聯系點等少數的點位以互聯網大數據、社區微信塔群等手段實現了與所直接聯系的征詢單位、聯絡站、專家庫等的信息交互和實時傳播，多數點位的立法信息傳播和工作溝通仍以定向征求立法意見為主，全面普遍且固定持續的立法意見收集渠道和宣傳手段仍有欠缺。即使在當地人大或者政府官網進行公示，對社會公眾而言也往往缺少信息可達性。如此一來，社會知名度不夠廣泛，群眾日常聯系松散，公民參與立法的引導機制欠缺，就難以發揮基層立法聯系點“民意直通車”“立法直通車”的功能，也容易導致立法意見征集向精英立法滑坡，而普通居民群眾參與缺位。

2.參與時長和意見征求質量還需提高。根據訪談調研，部分基層立法聯系點對收集意見的處理情況不夠明確，征求意見的方式也有待優化，征求意見期間制度執行不嚴格，使征求意見參與者缺乏充足的研究思考時間，對參與者的法律素養及培訓教育不到位，導致征集的意見質量不高、作用不明顯。

三、對策建議

基層立法聯系點制度誕生于中國特色社會主義民主實踐，在經歷地方最初的草創階段后，又被中央納入總體制度規劃，并在習近平總書記于虹橋街道基層立法聯系點考察時首次提出“全過程人民民主”后進入創新機制的第三個階段，即“深化拓展”階段(24)參見楊雪冬：《簡論中國地方政府創新研究的十個問題》，載《公共管理學報》2008年第1期。，成為了中國特色社會主義民主理論創新的重要實踐載體。作為新生的社會主義治理機制，基層立法聯系點制度如何解決實踐中遇到的挑戰難題，如何優化現有制度設計，歸納內蘊理論價值已成為重點研究話題。對此，本文提出以下五方面的對策建議。

(一)堅持習近平法治思想引領，彰顯基層立法聯系點獨特價值

價值取向決定著基層立法聯系點運行制度的設計及發展方向，運行制度決定著基層立法聯系點的運行方式，而運行程序的要求必然體現在價值之中。(25)參見林尚立：《協商政治：對中國民主政治發展的一種思考》，載《學術月刊》2003年第4期。要堅持習近平法治思想的引領，在基層立法聯系點制度構建、實踐、創新的全部環節貫徹落實全過程人民民主理念，彰顯獨特制度價值。(26)參見馮雷：《全過程人民民主理念下基層立法聯系點的實踐探索與制度完善》，載《中國司法》2022年第9期。習近平總書記指出：“要抓住提高立法質量這個關鍵，深入推進科學立法、民主立法，完善立法體制和程序，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護?！?27)習近平：《堅持走中國特色社會主義法治道路 更好推進中國特色社會主義法治體系建設》，載《求是》2022年第4期?；鶎恿⒎撓迭c制度在實踐中必須維護好“原汁原味”的基層立法發聲渠道的初衷，讓基層人民群眾的意見直達中央立法機關，直接參與民主立法決策，實現聽民聲、知民情、聚民智，提升立法的民主性和科學性。

基層立法聯系點制度還應補充過往機制的不足，力求產生“民主增量”，避免制度冗余。在過去的民主立法體系構建中，我國專注于依靠人大代表聯系本選區公眾、召開座談會、聽證會、論證會征集意見，向有關部門和地方發函征集意見，在網絡上公開征詢意見等“平面化”的現有制度。(28)參見嚴行健、賈藝琳：《后發優勢與制度嵌入：“全過程民主”探索中的基層立法聯系點》，載《人大研究》2021年第3期。但已有不少研究指出，這些方式的參與者主要是專家學者、理論工作者和行政官員。(29)參見李高協、訾曉輝：《建立地方立法聯系點之探索》，載《人大研究》2009年第2期。因此，基層立法聯系點制度必須廣泛征集民眾聲音，扭轉所謂“精英立法”趨勢，并作為全過程人民民主的重要一環，深度參與民主治理的全過程全環節，發揮自身獨特價值，產生“民主增量”。

(二)明確基層立法聯系點的體系定位

要總結試點制度的經驗，完善制度體系，避免維持草創時期行先于思、缺少規制的狀態。當前，可以通過制定《工作規則》，詳細規定相應程序和注意事項，實現“五個明確”。一是要明確法工委與32個國家級基層立法聯系點的關系，也就是要明確法工委以何種方式管轄聯系點，管轄到何種程度的問題。另外，某些國家級基層立法聯系點同時也擔任省級和市級的基層立法聯系點，對此又該如何進行體系定位和理論闡釋，最好有較為明確的規劃與指導。二是要明確國家級基層立法聯系點與其他基層立法聯系點的關系。這既要明確國家級基層立法聯系點之間的關系，也要明確國家級基層立法聯系點與其他地方級基層立法聯系點的關系。三是要明確各基層立法聯系點工作職責范圍，比如對于法工委下發的草案意見征集工作，是否要向周邊行政區征集？又如對于法工委沒有下發的草案，聯系點是否可以自我征集上報？四是要明確國家級基層立法聯系點在立法聯系點體系里的定位，即本聯系點對哪些類型的法律更有發言權？這不僅是聯系點自身應明確并上報的，更是法工委應實地考察和確認的。五是要明確基層立法聯系點下接的多元主體的定位。各基層立法聯系點為進行立法意見征集工作設立了名稱不同、形式各異的聯系單位，包括政府機關、街道辦事處、村委會、企業和律所等多元主體，而在某些主體下又可能派遣或有原單位兼任的聯絡員或信息采集人員，再由這些人員去與基層群眾聯系。因此，在這一層面，第一步是要從設立目的出發，梳理這些主體和基層立法聯系點的關系，包括明確立法意見征集工作中參與人員的遴選標準、未被納入立法意見征求范圍的其他主體是否可以主動申請參與等問題；第二步則是要厘清不同層級多元主體間的上下關系，保證群眾聲音在傳遞中不失真、不變味。

(三)完善具體工作機制

要從統一和優化運行模式、完善反饋跟進機制、將創新力量融入法治建設三方面完善基層立法聯系點的具體工作機制。

第一，要推進運行模式的全國統一優化。完善有效的運行模式是制度長期可持續性建設的重要保障，也是推進制度科學化、規范化的重要舉措。一方面，可以跨學科地利用部分信息學、數字化的知識，建立全國適用的統一的信息學優化模型，如依托于數字化平臺的五級聯動正向反饋運行模式模型(30)參見王運紅等：《自然科技資源信息共享與實物服務的互動過程模型研究》，載《科技管理研究》2011年第17期；王志紅等：《面向過程的信息交互模型比較及啟示》，載《情報學報》2022年第9期。(見圖7)。另一方面則可以建立普遍適用的動態運行與靜態修整(31)參見姚聰聰：《基層立法聯系點運行制度的完善 ——基于22個“國字號”基層立法聯系點運行現狀分析》，載《人大研究》2022年第12期。的雙階段運行規范，即在接到工作任務后動態開展相關工作和未接到工作時主動開展普法活動、工作會議以及回應基層群眾主動提出的立法意見。

圖7 基層立法聯系點理想狀態的五級聯動正向反饋運行模式

第二，要完善反饋跟進機制。首先，要建立法工委對各基層立法聯系點工作情況的評價機制。這種評價機制不能單純以基層立法聯系點提交的或法工委最終采納的立法意見數量的多少為指標，以免導致各個點位陷入盲目追求數量而忽視聽取人民聲音的本質職能的誤區。其次，應當建立兩次立法意見征集過程間的跟進機制。作為全過程人民民主的重要環節和實現民主立法的具體途徑，基層立法聯系點的工作機制應將民主協商和民主監督貫穿民主立法的全流程。(32)參見張明軍：《全過程人民民主的鮮明特色》，載《光明日報》2022年5月26日，第6版。一方面要讓基層立法聯系點制度成為一種在決策之前收集意見的立法協商制度，不僅關注群眾對立法草案、法律規劃的具體意見，還關注群眾對法律實施階段的意見；另一方面要讓這一協商的理念貫穿實施和反饋的全過程，發揮基層立法聯系點制度民主監督的重要作用，關注法律法規從制定到實施是否符合人民群眾的意愿、是否達到了立法決策者的預期。(33)參見周天鴻：《深化基層立法聯系點建設：理論預設、現實問題與應對路徑》，載《決策與信息》2023年第3期。這一跟進機制既能充分保障人民當家作主、深度持續參與政治生活的權利，又能避免基層立法聯系點工作隊伍產生上報完收集意見就“躺平”的情況，旨在推動基層立法聯系點工作隊伍在一次又一次的工作循環中不斷提高工作水平，增強專業能力。最后，要建立對基層群眾立法意見采納情況的反饋機制。對于提供立法意見的基層群眾，不管是否采納，都要對其出具采納情況說明，具體應包括公眾意見概述、被采納情況及采納與否的理由；對于意見確被采納的群眾，還可酌情發放獎狀或證書，激勵參與熱情，防止群眾積極性被一次次的零回復貶抑和消損。(34)參見楊海濤、李夢婷：《基層立法聯系點參與立法征詢工作的完善進路——以上海市嘉定工業區管理委員會為例》，載《人大研究》2021年第9期。

第三，則要將創新力量、新興科技融入法治建設。加快打造線上化立法意見征集通道，推進立法意見征集全流程智能化改造，為信息采集員、聯絡員配備科技設備，讓科學技術助推基層立法聯系點制度建設。

(四)凝聚基層立法聯系點制度全環節合力

要凝聚從法工委下發草案征集意見任務，到各聯系點開展立法意見征集工作，再到各聯系點下以基層群眾為主的多元主體提交立法意見的全環節合力。在基層立法聯系點制度的上游環節，法工委可從立法意見征集草案解讀和立法工作隊伍培養兩個方面用力，為基層立法聯系點工作做好保障和助推作用。一方面，法工委可設立常態化機制，向基層立法聯系點下發立法草案時配備解釋說明：一是要將“法言法語”轉化為貼近生活的熟語常語，將立法草案中專業化、學術化的內容和方針進行解讀，便于基層立法聯系點進行工作；二是要對立法草案進行目的解釋和方向解釋，讓聯系點體會、領悟到立法和征集立法意見的精神和目標，并標注出草案中最不明確、最有爭議和基層立法聯系點所在地最息息相關的要重點修訂的內容，讓聯系點工作有的放矢，避免工作廣而不精，泛泛而談。(35)參見嚴行健、賈藝琳：《后發優勢與制度嵌入：“全過程民主”探索中的基層立法聯系點》，載《人大研究》2021年第3期。另一方面，法工委可加強對基層立法聯系點工作隊伍的指導幫助，綜合利用線上培訓、常態派遣等多種途徑提升各聯系點工作人員和下屬的信息采集員、聯絡員等與人民直接接觸、密切相關人員的法律素養和專業技能，帶動提升群眾對基層立法聯系點制度的信心和參與的熱情。在主體環節，即各基層立法聯系點自身所處的環節，各主體應加強交流互鑒，分享實務經驗，組織交流學習，互通有無，交換資源，共同構建“以點帶面，連點成片”的基層立法聯系點大格局。在下游環節，重點則是構建多元主體互動共建的動態化征集網絡和層級間有機聯系網絡，力求讓群眾聲音在傳遞中不變味、不失真，群眾在發聲時不困難、有路徑，實現基層立法聯系點工作效率和質量雙向提升。

(五)全面融合基層民主平臺，深度貫徹全過程人民民主

要使基層立法聯系點制度成為全過程人民民主中血肉相連、不可脫離的環節，則既要擴大本制度在民主立法環節的已有成果，也要深度參與到民主決策、民主協商、民主監督等過程中。

首先，基層立法聯系點要積極參與社會治理的重大工作決策。2017年，中共中央辦公廳出臺了《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向各級人大報告的實施意見》(中辦發〔2017〕10 號)的規定文件，為基層立法聯系點參與到重大工作決策之中提供了政策上的可能性。在未來，可以讓人大常委會接到政府報告的重大決策后委托基層立法聯系點向群眾征詢意見。一方面，使人大常委會能夠向地方政府提供更加基層性、群眾性的意見；另一方面，也有利于保障這一階段的民眾參與，落實全過程人民民主。事實上，基層立法聯系點參與重大工作決策已有實例。(36)《這個基層立法聯系點，首次參與區政府重大行政決策意見征詢》，載澎湃新聞，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_13046862，2022年6月8日訪問。這樣自發的地方做法也驗證了此發展方向的可行性和重要意義。當然，是否要將基層立法聯系點制度的功能拓展到這一層次，還是建立其他更多的全過程人民民主機制，還需要在實踐中檢驗。

其次，基層立法聯系點要加快融合原有的社會治理體制?；鶎用裰魇侵卫眢w系和治理能力現代化的體系，也具有提升公民民主參與能力、法治水平，豐富公民精神等重要功能。我國基層民主制度分別落實于村委會、居委會和職工代表大會三個平臺(37)參見黃衛平：《中國基層民主發展40年》，載《社會科學研究》2018年第6期。，但隨著各地方公共治理水平的不斷提高，包括地方人大常委會在內的治理主體也開始打造形式更多樣的公共事物參與平臺。(38)參見徐勇：《基層民主：社會主義民主的基礎性工程——改革開放 30 年來中國基層民主的發展》，載《學習與探索》2008年第4期?；鶎恿⒎撓迭c制度可以作為豐富民主平臺，提高基層治理能力的一個重要補充；反過來看，基層立法聯系點制度與社會治理體系相融合，也更有利于征集基層群眾立法意見；同時，這也是貫徹全過程人民民主，落實民主決策、民主立法的重要舉措。

最后，基層立法聯系點要和民主教育基地、法治教育基地建設相輔相成，形成合力，共同推動公民教育體系的發展。從已有模式看，學校對初高中學生的公民教育明顯不足，居委會、村委會也沒有成熟、完善的體制對青少年進行公民教育。而對基層立法聯系點而言，一是制度的基層性、民主性使其具有成為優秀實踐基地的潛力和較低的參與門檻；二是可緩解制度運行中人手緊張的現狀；三是可以將民主教育的范圍擴大到青年大學生，為基層立法聯系點制度注入更多活力。事實上，進行普法教育活動本身就是基層立法聯系點的工作職能之一，對未成年人保護、教育法等相關領域的立法意見征集，就已經為青少年學生提供了學習和實踐的機會。(39)《虹橋街道基層立法聯系點走進校園，未成年人保護法意見征詢傾聽“他們”的聲音》，載澎湃新聞，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_8777067，2020年8月18日訪問。

結 語

基層立法聯系點貫徹體現全過程人民民主的理念和要求，已經成為在立法中傾聽民意、了解民情、匯聚民智、發揚民主的重要平臺和載體，具有助益立法工作、提升國家治理效能的重要意義。(40)參見馮玉軍：《高質量立法為良法善治奠基——兼論〈立法法〉再次修改的理由和要點》，載《法學雜志》2022年第6期。對基層立法聯系點制度進行深入分析和總結，能夠提煉出其內蘊的四重民主與法治邏輯：一是歷史延續性邏輯，基層立法聯系點的精神思想是中國傳統思想中民本思想和古典政法傳統中民為邦本思想(41)參見黃文藝、邱濱澤：《論中國古典政法傳統》，載《中外法學》2022年第1期。的創新性發展和創造性轉化，其誕生體現出貫穿改革開放歷史進程的人民群眾“首創精神”(42)黨的十八屆三中全會在總結改革開放歷史經驗時強調，要堅持以人為本，尊重人民主體地位，發揮群眾首創精神，緊緊依靠人民推動改革，促進人的全面發展。習近平：《在十八屆中央政治局第十一次集體學習時的講話》(2013年12月3日)。，其發展沿襲著人大制度嵌入的歷史脈絡。二是實質價值性邏輯，基層立法聯系點是全過程人民民主的生動實踐，根植于中國的國家根本性問題與發展階段(43)參見張文顯：《論中國式法治現代化新道路》，載《中國法學》2022年第1期。，作為承載基層民意的嶄新民主形式，有效克服了西方民主重少數輕大眾、精英民主與社會參與民主尖銳對立的缺陷。三是現實合理性邏輯，基層立法聯系點制度建立了基層人民群眾參與立法的有效途徑，拓寬了人民直接參與國家立法的深度和廣度，保障中央立法能夠反映民情、傾聽民意、匯聚民智、符合民心，使立法更接地氣、更具實效。四是顯著功能性邏輯，建立健全的立法項目征集制度和立法前評估制度能夠完善法案形成前的民主機制，提升立法質量(44)參見李店標：《地方立法評估指標體系研究》，載《求是學刊》2020年第4期。，基層立法聯系點以搭建民意“直通車”的方式，深入挖掘、吸納、整合基層民意并及時反饋，便于集中立法資源，提高立法質量和效果。