數據賦能與多元共治:基于大數據應用的鄉村治理現代化研究

陳 灝,鐘錦宸,林潤田

(1.福建商學院 金融學院,福建 福州 350016;2.福建師范大學 a.馬克思主義學院,b.經濟學院,福建 福州 350117)

“建立健全大數據輔助科學決策和社會治理的機制,推進政府管理和社會治理模式創新”[1],是現階段推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略部署。作為國家治理的基石,鄉村治理直接關系著國家治理現代化目標的實現。近年來,我國鄉村治理在總體上呈現出鄉鎮政府、村兩委、鄉村社會組織、村民等多元主體共同參與治理的發展趨勢[2],進入了政黨中心統合、國家治理下沉、服務能力擴展、村治復合治理的“多元共治”階段[3]。鄉村治理場域內多元主體的共同在場已然成為共識,但當前鄉村治理仍存在多元主體信息不對稱、功能發揮不到位等問題[4],與“治理有效”的目標之間存在一定差距。雖然不乏研究者從治理機制[5]、行政化[6]等角度切入,分析既有癥結并進行有益闡釋,以期探尋因應之策,但仍對鄉村多元共治的技術性問題有所忽視。必須關注的是,得益于數字信息技術的快速發展,以大數據應用為基礎,發揚數據賦能優勢,提升多元共治能力,正成為鄉村治理現代化的必然選擇。而如何精準對接鄉村多元共治的迫切需求,拓展大數據應用的正面溢出效應,兼顧規避數字技術的潛在風險,則是亟須闡釋的重要現實命題。因此,構建“數據賦能-多元共治”的理論分析框架,探討大數據應用驅動鄉村多元共治的價值意蘊,剖析其運行過程中面臨的現實挑戰,提出優化策略,將有助于推動鄉村治理現代化不斷走向深入。

一、理論基礎與分析框架

大數據應用驅動鄉村治理創新、促進治理范式現代化轉型,需要及時完善治理理念。綜合數字治理理論和協同治理理論,構建“數據賦能-多元共治”的分析框架,能夠為大數據驅動鄉村多元共治范式的轉變提供理念指引。

(一)數字治理理論

數字治理理論強調應用前沿信息技術輔助公共治理,在組織層面突出多元主體的重新整合,在運行層面突出以需求為導向的整體主義,在技術層面突出治理的數字化運作[7]。數字治理順應的是治理數字化改革的邏輯,其核心仍是“有效治理”而非“數字技術”。英國學者帕特里克·敦利威(Patrick Dunleavy)是數字治理理論的重要奠基人,他對公共治理領域中的大數據技術應用給予高度關注,尤其重視數字技術對組織制度、組織人員和組織文化的“輔助作用”,主張數字技術不能“喧賓奪主”,因為純粹的數字技術是“無情”的,它雖然關鍵,但制度、組織人員才是數字治理改革得以實現的基本條件和保障[8]。數字治理理論既對多元治理主體的協同合作加以明確,又對公共治理所需大數據信息的精準應用加以強調,在當前我國的治理現代化進程中顯現出了強烈的現實解釋力。相較于傳統治理,數字治理對社會網絡化邏輯(networking logic)的把握更加深刻[9]。也就是說,不能將數字治理視為“信息技術決定論”導向下大數據應用與治理主體的機械拼接,而應將其看作多元治理主體聯結而成的“數字化治理共同體”[10]。在中國鄉村治理的背景下,數字治理理論的實踐意味著通過大數據等先進技術推動農業現代化和鄉村振興。例如,一些地區實施了基于大數據的智能農業系統,該系統整合土壤濕度、氣候變化和作物生長模式數據,通過高度精準的分析實現灌溉優化和病蟲害管理。這一措施不僅顯著提升了農作物的產量和質量,同時也減少了農業資源的浪費,展示了數據驅動的農業管理在提高效率和可持續性方面的潛力。在社區治理方面,數字化平臺的應用,如基于移動互聯網的村民意見反饋系統,有效增強了政府決策的透明度和民主參與程度。這種平臺為村民提供了表達關切和參與決策的渠道,從而增強了治理過程的包容性和響應性。此外,數字技術在教育和醫療服務領域的應用也值得關注。遠程教育平臺和在線醫療咨詢服務在一定程度上解決了鄉村地區教育資源和醫療服務不足的問題,縮小了城鄉在這些基本公共服務領域的差距。這些案例表明,數字化工具和平臺在提升鄉村治理效能、增強服務可及性方面發揮了重要作用。

(二)協同治理理論

協同學(Synergy Theory)的創立者赫爾曼·哈肯(Hermann Haken)提出,系統表現出的整體性源于其各級子系統間的協同作用[11]。在此基礎上,美國行政科學院院士柯克·埃默森(Kirk Emerson)等人發展了協同治理的理論架構。他們將與協同治理密切相關的領域(如跨部門協同、網絡治理等)融合,形成了“協同治理體系”(Collaborative Governance Regime)的概念[12]。簡而言之,協同治理理論強調異質性主體通過競爭與協作共同處理復雜的公共治理事務,以實現預設目標和產生超越單一效應的協同效益。其理論核心涵蓋了不同參與主體的協作、組織結構的調整、基于共識原則的自組織方式等要素[13]。由此,協同治理理論的聯結協作屬性為不同治理主體提供了指引,幫助他們在挖掘自身優勢的基礎上構建協同治理模式,實現網絡式全方位治理。與傳統治理相比,協同治理更注重整合和集中邏輯。在中國鄉村多元共治實踐中,政府、企業、鄉村社會組織及村民之間的合作對解決治理挑戰至關重要。例如,環境保護項目中的協作機制體現了這些主體間的復合型合作。政府不僅通過政策和財政支持提供方向性引導,還確保項目與更廣泛的鄉村振興戰略相協調。鄉村社會組織在此過程中發揮著項目規劃和執行的關鍵作用,利用對地方特有環境和文化的深入了解,確保項目的實際適用性和社區接受度。而村民的直接參與,如垃圾分類和水資源保護等活動,不僅提高了項目的執行效率,也增強了他們在環境治理中的自主性和自覺性。這可以被理解為體現了協同治理理論中強調的自組織和共識原則。在鄉村旅游和特色農產品開發項目中,政府通過提供政策引導和資金支持,使鄉村當地企業或村民成為項目的直接受益者和參與者,不僅參與產品的開發和旅游服務的提供,還致力于經濟多樣性的提升和當地文化遺產的保護。協同治理理論認為,通過多主體的合作可以增強社區凝聚力。在這個例子中,合作機制的建立和執行,不僅提升了村民的經濟福祉,還加強了他們對鄉村治理共同體的價值認同,這是協同治理追求的一個重要結果。

(三)“數據賦能-多元共治”分析框架

“理論在一個國家實現的程度,總是取決于理論滿足這個國家的需要的程度?！盵14]近年來,學術界結合我國治理實際,圍繞數字治理理論與協同治理理論的現實指導意義,作出了大量學理闡釋與論述。

關于數字治理理論。目前對數字治理下公共治理模式的研究主要集中在四個方面。一是決策能力的提升,張楠提出多形態的公共衍生大數據能夠促進政府的有效決策[15]。二是監管能力的提升,趙景華等通過對案例的經驗研究,肯定了利用大數據創新監管方式的積極探索[16]。三是服務能力的提升,陶國根認為大數據應用在促進政府公共服務創新發展的過程中具有可觀前景[17]。四是應急處置能力的提升,劉翔指出大數據技術的合理利用是城市公共危機案例庫建設的核心環節[18]。

關于協同治理理論。在國家治理層面,于江和魏崇輝指出,黨領導下的多元主體協同治理是當代中國國家治理現代化的重要內涵,應當進一步梳理政府、社會與公民之間的協同治理關系[19]。韓文龍和周文結合公共衛生應急管理的現實背景,認為應發揮政府、市場和社會多主體的協同作用,持續健全和完善“成體系、大格局和協作性”的國家公共衛生應急管理的協同治理體系[20]。在基層治理層面,吳素雄和吳艷以溫州社區公共服務為例,主張在社區治理中建立跨單位、跨界別的協同治理體系后,持續開展社區治理工作者的教育培訓,為基層協同治理豐富人才儲備[21]。孫瑩通過對四川省某縣脫貧振興案例的研究,提出唯有注重多元社會治理主體的制度保障,不斷完善基層治理的法治保障,才能夠向基層治理現代化的發展目標逐步靠攏[22]。

筆者認為,有必要將數字治理理論和協同治理理論結合起來,應對鄉村治理的復雜性?，F有文獻對數字治理的賦能效應以及協同治理的輻射功效展開了多方面的探討,但缺乏一個系統思維框架將兩者的合理內核相互融合,用以指引當前我國治理現代化的理論分析與實踐探索。特別是現有文獻的探討主要集中在城市治理及社區治理等領域,對于如何在鄉村治理中系統發揮數字治理與協同治理的積極作用涉及較少,亟須有益的理論補充。從有關政策文件來看,《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確指出,要實施數字鄉村戰略,做好整體規劃設計,做好協同配合,形成鄉村振興工作合力?？梢詫⒅暈猷l村振興背景下鄉村治理現代化高質量發展的遠景規劃,這為我們提供了一個基本的政策框架。

綜上,當我們將這些理論應用于鄉村治理的具體場景時,就出現了將理論概念轉化為更具體、適用性更強的治理模式的需求。概言之,將“數字治理”具體化為“數據賦能”,體現了從技術導向到策略導向的轉變。數字治理的初期更多關注技術的應用和它帶來的直接改變。數據賦能則是一種策略導向,關注將技術的應用轉化為具體的治理策略和行動[23]。它更重視數據賦予決策者更強大的治理能力,以期通過數據洞察來制定更有效的政策和干預措施。將“協同治理”具體化為“多元共治”,體現了參與協調到共同決策的轉變。在協同治理模式中,各治理主體協調行動以實現共同目標,多元共治則更進一步強調各參與方在決策過程中的平等和共享權力,共同參與決策,共同承擔責任[24]。因此,基于鄉村治理現代化制度情境和現實運作,本研究提出了“數據賦能-多元共治”分析框架(見圖1)。在這個框架中,“數據賦能”部分強調對海量數據的匯集、挖掘、共享與分析的重要性,旨在通過數據驅動的方式優化鄉村治理決策過程。而“多元共治”部分則關注如何通過鄉鎮政府的規劃與設計、村兩委的政策執行、鄉村社會組織的輔助支持以及村民的積極參與,共同推動鄉村治理實現高效化和精準化。

圖1 “數據賦能-多元共治”分析框架

二、大數據應用驅動鄉村多元共治的價值意蘊

治理現代化的發展趨勢是高效、協同以及精準[25]。合理應用大數據,可從技術的角度促使鄉村多元共治逐漸改善治理主體參與不足的“主體困境”、治理合力難以形成的“合作困境”、治理機制尚待完善的“制度困境”[26],推動鄉村多元共治的現代化發展。因此,大數據應用驅動鄉村多元共治至少在如下三個層面呈現出獨特的價值意蘊。

(一)高效化:驅動鄉村多元共治從各自為戰轉向流程再造

多元共治不能各自為戰,需要形成合力?？绲赜?、跨層級的數據互動是促進多元治理主體高效合作的重要方式。一方面,大數據的跨地域應用可以縮小多元共治的信息差異。當前,在鄉村社會治理中部分鄉鎮政府作為資源優勢方慣用傳統行政方式,信息公開程度較低,致使多元主體之間信息不對稱,一些村干部“私吞”部分信息,利用自身信息獲取優勢“內部消化”公共資源的情況也時有發生,這阻礙了鄉村多元共治的健康發展。而鄉村多元共治中的大數據應用能夠以高效的線上數據采集和處理,完成跨地域信息的聚合分析和及時反饋,其中鄉村治理的數字化信息也借助大數據技術的跨地域傳遞、低邊際成本,增加了鄉村治理的多元主體公平享有信息資源的機會。同時,信息共享范圍和數量的擴大,也將使相關基層治理主體的信息資源數據庫互聯互通成為可能,統籌管理和綜合利用跨地域資源可以減少鄉村治理資源閑置、浪費和重復建設。另一方面,大數據的跨層級應用可以拓寬多元共治的參與渠道。在我國部分鄉村中,多元共治的溝通與交流渠道受限造成普通村民缺乏參與公共事務的積極性。大數據應用的效用發揮使數據開放平臺、交互平臺等成為實現鄉村共治的渠道載體,能夠增強治理主體間的協作與配合,精簡層級與改進分工[27],進一步織密治理主體網絡。在此過程中,地理位置不同的治理主體被拉入同一“數據空間”,將方便各治理主體間及時進行溝通協調,基層治理部門得以改善與村民、鄉村社會組織之間的合作關系,很大程度上提升參與結果的可接受性和政策執行的順暢性。過去的單一垂直的治理方式,將朝著合作共治的方式發展。例如,社保、民政等部門可在數據平臺內展開協作,與村民進行點對點的溝通交流,縮短問題解決周期,避免各自為戰的孤立局面,更好形成鄉村治理合力。

(二)協同化:驅動鄉村多元共治從分散治理轉向協同治理

所謂“分散治理”,是指雖然當前多元主體對鄉村治理各有某種程度的參與,但在參與行動中缺乏協調性,在資源投放上缺乏整合性,導致在參與成效上未能形成合力。而通過數據共享、數據分析和數據挖掘,大數據應用將賦予鄉村多元主體更大的治理參與效力,驅動鄉村多元共治從分散治理轉向各參與主體有序合作的協同治理。在數據賦能“共商-共建-共享”的全治理主體方面,首先是“共商”,借助“點對點、端到端”的有效數據傳送,將常態化的公共事務協商、制度化的政策信息分享“互嵌互補”,構建線上“說、議、辦、評”的常態機制,為鄉村多元治理主體更新議事渠道,一定程度上可以緩解鄉村多元共治協商不便、資訊閉塞的問題,形成“網格-線上-現場”共商的有機結合。其次是“共建”,通過數據資源的跨場景應用,帶來實際利益、滿足現實需要的大數據技術,將增強基層公務人員與村民利用數字技術的共治意愿,以及政府、社會、企業等主體共同發力維護數字治理渠道的共建意識。最后是“共享”,通過數字平臺為村民各類訴求的有效表達提供智慧化技術手段,降低村民參與治理的門檻,助力政府治理與村民自治良性互動的協同治理。在數據賦能“自治-德治-法治”的全治理過程方面,通過大數據技術賦能和賦權,建立人與人、人與物、人與組織的有效連接,更好實現基層多元治理主體的全面聯系、聯動,提升鄉村多元共治進程的可預見性、治理流程的可協調性、治理主體的可參與性,改善鄉村“自治”與“法治”能力。例如,在某些村鎮推行的“鄉村眼云共治”模式中[28],“鄉村眼”是前端現有監控點位的實時監控,“云”是獲取大數據后的節點分析,實現了大數據應用與“微域自治”管理相結合。同時,借助對“鄉賢能人”數據庫的建設、對“以德治村”理念的云端學習與踐行,引入了促進鄉風文明的“源頭活水”,有效提升了鄉村“德治”能力。

(三)精準化:驅動鄉村多元共治從基于經驗轉向基于數據

在鄉村多元共治實踐中,公共事務本身的復雜性與日俱增,傳統“基于經驗”的決策模式已經難以應對時代挑戰。大數據廣泛的信息來源、強大的歸納推演能力以及精準的預測演練模型,能夠有效助力鄉村多元共治“基于數據”合理決策的制定。同時,大數據應用使多元共治的主體依托“云端”緊密聯結,合理分配治理事務,不斷增強鄉村公共服務能力。一方面,“數據+預測分析”促進多元共治的決策更加科學。規范完善決策方式,增強決策的科學性是鄉村多元共治的現實需求,而合理決策的生成依賴長時間、大范圍內采集到的高質量數據。當前,鄉村多元共治的決策方式傾向于“事后被動應對”,難以做到“事前提前預判”。各類主體作出的決策不確定甚至相互沖突,使得鄉村矛盾糾紛、突發事件往往已經造成了實際損失,而多元主體的合理訴求卻無法得到充分關切和保障。大數據賦能鄉村多元共治可以及時、精確地匯聚各類涉及村民生活、農業環境、福利政策、市場信息、人口變化以及緊急事件等多方面的全樣本數據,為鄉村多元共治決策的“前瞻預判”提供完善的數據支撐。另一方面,“數據+云端聯結”促進多元共治的運行更加有效。鄉村多元共治的主要事務可以細分為民生類事務和行政類事務,前者關涉村民的切身利益,更加強調靈活性,而后者要求行政體制機制的有效銜接,更加強調規范性?；诖?大數據技術推動“云、網、端”加速融合,既為多元主體提供了聯結互動的平臺,又可以對匯集的豐富治理數據加以識別、判斷,給出分析結論和有價資訊,探明治理數據與反映公共事務兩者間的關聯,有助于公共事務向各類主體的精準推送與分配。同時,依托“數字服務網點”,鄉村治理中的部分事務受理程序可以被精簡為“云端辦理”,進一步提高辦事效率,縮短政務辦理與村民訴求之間的距離,提升村民對于公共服務的滿意度與獲得感?？梢哉f,大數據技術賦能鄉村多元共治,將推動鄉村多元共治的公共事務從“粗放覆蓋”向“精準對接”轉變。

三、大數據應用驅動鄉村多元共治的現實挑戰

從整體上看,以大數據應用助力鄉村多元共治提質增效雖然是發展趨勢,但從具體治理過程的“前-中-后”三維視角來看,當前和今后一段時期,大數據應用驅動鄉村多元共治仍面臨著保障支撐需要強化、統籌協調需要深化、監管規制需要細化等突出問題。

(一)前擱置:鄉村多元共治的大數據保障支撐需要強化

大數據應用為鄉村多元共治奠定了堅實的技術基礎,但在一定程度上也日益顯露出其技術特性與鄉村治理實際環境的適配性問題。一是鄉村數據治理思維有待提升。在個體維度上,在經濟發展水平較高的地區,村民更加熟悉數字技術,能夠更主動地參與數字治理。而在經濟欠發達地區,村民缺乏必要的數字技能和資源,導致他們有時只是承擔被動數據供給者的身份,缺乏數字治理參與的主動性,有悖于多元主體協同治理的理念要求。此外,受當地教育水平和技術支持的影響,部分鄉村治理工作者尚未完全轉變舊的治理思維,對鄉村多元共治的大數據改革抱持“消極應付”的態度,表現為數據收集意愿不足、數據分析能力欠缺等。在組織維度上,數據應用場景的建設通常由各個部門分散式實施。這種分散式的實施方式使得鄉村多元共治的大數據改革難以按照“一張藍圖”進行推進和落實。由于各部門之間的數據標準和流程存在差異,導致數據整合和共享存在困難,從而影響了大數據改革的整體效果。二是鄉村信息基礎設施略顯薄弱。信息基礎設施對鄉村地區的數據采集效率、數據處理能力起到根本的保障作用[29]。但是,信息基礎設施的建設水平在不同地區差距明顯。發達地區擁有更完善的網絡覆蓋和數據處理能力,而部分鄉村的基礎設施與技術儲備較為薄弱,導致“數字鴻溝”無法在短期內消除。這種差異不僅體現在網絡覆蓋上,還表現在數據處理能力上。發達地區的網絡設施先進,數據處理能力強大,能夠快速、準確地處理大量的信息。而部分鄉村地區數據處理能力有限,無法滿足復雜治理場景中對信息處理的需求。據第50次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》,截至2022年6月,全國城市區域網絡覆蓋度達到82.9%,而鄉村區域網絡覆蓋度僅為58.8%[30],這是鄉村信息基礎設施建設不足、城鄉及區際數字資源差異的顯著體現。三是鄉村數據人才隊伍建設滯后。大數據技術在鄉村多元共治中的有效利用,需要多層次、多領域的專業數據人才。經濟發達地區通常有更多的高等教育機構、研究機構和科技公司,提供更多的培訓和學習機會,以及更好的職業發展前景。相比之下,經濟欠發達地區則面臨人才短缺問題。由于缺乏政策保障體系與長效激勵機制,這些地區的數據人才往往無法獲得足夠的支持和培訓,也缺乏職業發展的機會。此外,教育資源的匱乏也使得這些地區難以培養出足夠的數據人才,進一步加劇了人才短缺的問題,各類數據人才“難培、難引、難留”的問題尤為突出。同時,鄉村大數據應用缺乏“示范引領”者,即能夠運用數字技術提升鄉村多元共治效率的引領性人才,難以發揮人才隊伍的“頭雁”效應。

(二)中梗阻:鄉村多元共治的大數據統籌協調需要深化

促進治理數據的融合、交換及流通,是提升協同治理實效的有效途徑,而鄉村多元共治實際運行過程中的諸多制約性障礙,則使得海量治理數據難以得到有效統籌協調。一是存在大數據應用供給不足的“信息缺失”問題。數字資源分散,“天-空-地”一體化數據獲取能力不強、覆蓋率低,鄉村數據要素效用挖掘仍然具有硬性制約,有些鄉村大數據采集站點依舊沒有解決數據匯總不完全、處理低效率的既有問題。特別是在鄉村多元共治數據服務的“最后一百米”,一般無法滿足直接與中小農戶合作的基層涉農服務企業的農業大數據算法優化和大數據全效采集等現實需求。二是存在大數據應用效度不高的“信息受限”問題。目前,大數據平臺在鄉村多元共治中的利用率不高,涉及鄉村經濟社會各領域的“廣面向”大數據平臺尚未形成。缺乏集政策宣傳、網上村務、惠民服務、資源共享和大數據分析等功能于一體,聚合鄉村經營、鄉村環境等版塊的網絡信息系統。此外,鄉村數據傳輸的“壁壘”有待突破,個別個體或組織固守“于我有利、數據獨占”的原則,難以滿足鄉村多元共治的大數據應用需求。三是存在大數據應用流通不暢的“信息孤島”問題。數據的高效利用建立在數據聚合、傳輸、分析、共享的前提之下[31]。鄉村地區的大數據整合平臺以及各類輔助平臺的缺失,導致各產業、各部門的雙向數據傳送面臨困難,在協同的層面阻礙了鄉村多元共治數據的收集與分析。而數據的零散化、數據鏈路層傳輸協議的差異以及數據分享標準流程不明確等問題,則直接阻礙了數據跨產業、跨部門的交流匯聚。

(三)后擱淺:鄉村多元共治的大數據監管規制需要細化

《數據安全治理白皮書》將數據安全治理視為“以保護數據及其價值實現為目的而采取的風險評估和安全管控行為”[32]。鄉村多元共治的大數據應用亟須進一步明確數據監管方向、數據標準管控及數據管理機制。一是大數據應用的數據泄露風險不可忽視。依托大數據應用聚合和留存的鄉村多元共治數據,在運用流程中存在數據泄露的安全隱患[33]。如果這些治理數據遭到泄露,將會影響農業生產經營、涉農部門管理決策等,導致鄉村多元共治場域中各主體利益、鄉村公共安全、基層公共利益受損的后果。此外,近些年持續推動的數據整合開放共享工作更是增大了重要數據的“風險敞口”。二是大數據應用的數據濫用現象屢屢出現?？h鄉基層政府職能部門借助大數據平臺獲取了大量信息,包括村民行程信息、家庭收入與日常開支信息、農業生產信息等各類范疇。然而,受制于對來源復雜的數據針對監管的技術儲備不足,對關鍵和機密數據的查看與使用授權方式不統一,數據網安方面的專業技能工作者素養參差不齊,或是非法數據庫竊取等原因,可能造成“違規收集個人信息”“個人信息隨意使用”“索取職權范圍外的個人信息”等大數據技術不當應用問題。三是大數據應用的數據監管協同條塊分割。目前,鄉村基層數據監管具有“單向交流、低效協作”等缺陷亟待解決[34]。在“大綜合一體化”改革背景下,鄉村綜合執法部門與業務主管部門無法通過既有平臺進行跨部門數據共享、證據互認、執法聯動,面向數據監管協同的“1+X”執法聯動平臺有待建立。

四、大數據應用驅動鄉村多元共治的優化策略

大數據應用驅動鄉村多元共治不是“技術中心主義”,而是“數據+協同”的雙向互動。其優化不能只考量既有基礎設施和治理手段的數字化、信息化改造,而應當以鄉村多元共治現代化目標的達成和需求的滿足為建設起點,從基礎保障、集成平臺、安全監管等方面推動技術與組織的相互建構,確保鄉村多元共治富有成效。

(一)由“數技”到“數基”:夯實鄉村多元共治大數據基礎保障的“支點”

大數據應用基礎保障的完善是實現數字技術與鄉村多元共治良性互嵌的先決條件,因此,應從數據治理理念、配套信息基建與數據人才隊伍等方面入手,實現鄉村各地區間數據信息的有效互聯,建立起良好的“數字治理生態圈”。

第一,“破舊-立新”扎實有力,樹立數據治理理念。一方面,參與者需要更新他們的思維方式,突破認識上的局限,深刻理解大數據在鄉村多元共治中的關鍵作用。為此,需要針對不同地區的實際情況,組織針對性的數據觀念教育和數據技術普及活動。在技術發達的地區,這種教育更加側重于高級的數據分析和智能化決策。而在技術較為落后的地區,則更多關注基礎的數據認知和應用能力的提升。通過這樣的差異化培訓,可以確保各地的鄉村治理工作者都能有效地利用數據進行決策,通過“干中學”的方式掌握鄉村多元共治智能化決策要領。同時,根據不同地區的特點建立相應的數據質量控制和評估機制也十分重要。例如,在信息基礎設施較完善的地區,可以實施更為復雜的數據研判機制,如“周監測、月通報、季分析”。在基礎設施較弱的地區,則更需要注重數據的基礎收集和管理。另一方面,大數據在村民自治中的應用也需因地制宜。在技術較為成熟的地區,可以鼓勵村民積極參與數據的收集、甄別和管理,從而提升自治的效率和質量[35]。而在技術水平較低的地區,則需要先從增強自治主體的基礎數據能力開始,逐步引導村民了解和使用大數據。

第二,“瞻前-顧后”舉措有方,加強配套信息基建。一方面,關注前沿領域,特別是數字孿生技術領域,該技術的應用可以為鄉村治理提供高度真實和可感的信息展現。在有條件的鄉村,可以試點建立鄉村信息模型(VIM),將不同治理主體的數據和視角集成到一個統一的平臺上。這種集成不僅使實體鄉村得以在數字空間中全息投影,還增強了基層多元共治的靈敏感知、快速分析和迅速處置能力。經濟較發達或技術基礎較好的鄉村應優先實施這類高端技術應用,以提升其多元共治的水平和效率。另一方面,兼顧基礎領域,特別是在技術基礎薄弱的鄉村地區,要適當增加數字鄉村建設的硬件、軟件和服務等信息設施的投資,進一步推進“信息進村入戶工程”,這對于提升鄉村整體信息化水平至關重要。同時,對傳統鄉村基礎設施進行現代信息技術改造也是關鍵,如在“智慧農場”中安裝物聯網(IoT)設施,包括智能氣象站、土壤墑情儀和蟲情測報系統等。這些終端設備可以通過5G網絡將數據傳輸到管理平臺,為多元共治中關于生產的決策提供關鍵數據支持。

第三,“內培-外引”推進有序,建好數據人才隊伍。一方面,有序有謀“育才”,要根據不同地區的特點和需求采取不同的措施。例如,在技術基礎較強和教育資源豐富的地區,可以依托鄉村多元共治大數據平臺試點,將“我要培訓”模塊集成進“善治寶”等綜合集成應用中[36]。對于這些地區,還可以通過“產學研”合作模式,與高校和研究機構聯手,建立以“合作+聘用”和“基地+孵化”為模式的鄉村多元共治數據人才工作站,培養具有高級技能的數據專家。對于經濟欠發達或技術基礎較弱的鄉村地區,可以考慮實施配套政策支持本土化的鄉村多元共治人才團隊建設,如通過“鄉土專家”長期駐村指導,提供有針對性的培訓和支持。這些都有助于加強當地人才的數據治理能力,并促進當地多元共治實踐的發展。另一方面,高質高效“引才”,在激勵標準、成果考評、組織模式等維度進行改進。既要用政策“交心”,不斷完善以實際貢獻、業務水平等為核心的鄉村多元共治數據人才評價體系;又要用氛圍“留心”,定期開展“最美鄉村數據人才”等推優宣傳活動,在主流媒體推廣優秀數據人才的典型案例。

(二)由“數據”到“數聚”:打通鄉村多元共治大數據集成平臺的“堵點”

要打破不同地區、不同產業間的“數據壁壘”,就需要完善鄉村信息服務數字化體系,使其成為鄉村各類治理主體信息、各產業要素信息的“聚合體”,以此構建數據信息交流、產業協同、培育鄉村新型業態的“結點-分布-集成”多元共治大數據平臺。

第一,構建以信息管理平臺(結點平臺)驅動的“以點串線”鏈路。通過設立并完善農戶信息管理平臺,以核算農戶家庭平均年總收入為重心,以全國農戶家庭平均年總收入為標準,厘清并收集成員技能、文化水平、成員數量、男女比例、年齡結構、從業情況、鄉村資源占用、相關政策與措施等影響因子數據,將原有零散信息串線歸類,及時傳送,合理運用。有效利用鄉村多元共治涉及部門的數據資源和技術儲備,將鄉村環境中的海量數據整合為包含大數據應用于教育事業、養老保障、醫療服務等方面的精準信息的“數據包”。進而,以數據傳送與分析給出如農戶家庭平均年總收入的落地區間等數據,為基層干部有針對性地指導、幫扶農戶增收致富提供有力的數據支撐(見圖2)。

圖2 信息管理平臺(結點平臺)“以點串線”數據傳送路徑圖

第二,構建以監測管理平臺(分布平臺)帶動的“以線鋪面”鏈路。將鄉村自然資源、文化資源、公共基礎設施設為分類標準,其中自然資源包括土地(含林地、山地和耕地)、水資源、空氣等,文化資源包括歷史遺跡、民間非遺、傳統手藝等,公共基礎設施資源包括道路設施、信息網絡設施、教育教學設施等。通過對相關數據的收集、整理、轉化與分析,實現鄉村各項資源有機整合、高效利用和協同發展。同時,以鄉村三大產業為主要監測對象,在對產業發展相關數據進行分析的過程中,總結產業發展特點,助力揚長避短,關注產業間關聯關系,支持融合發展。多個結點平臺以類似方式進行原有零散信息的串線歸類,及時傳送并合理運用,最終在治理層面上達到“以線鋪面”的效果(見圖3)。

圖3 資源監測平臺(分布平臺)“以線鋪面”數據傳送路徑圖

第三,構建以綜合治理平臺(集成平臺)聯動的“以面立體”鏈路。由上級政府部門統籌協調的大數據綜合治理平臺將鄉村多元共治工作各類數據進行分組,采用“App+網站+后臺”的聚合型載體,整合鄉村產業、黨群在線、基層辦公、法律服務、應急管理、涉農服務、綜合治理等模塊,通過結點平臺及分布平臺“并網”接入集成平臺之中?；谠撈脚_,讓以往的“數據孤島”連成一片,人、事、物、組織等數據一目了然,突破跨層級、跨部門、跨業務聯動硬件障礙,做到數據“一次采集、多方利用”。進而建成覆蓋鄉村的“一云一網一中心”,構筑起以集成平臺為治理“核心”,以分布平臺為治理“重點”,以結點平臺為有效補充的“以面立體”全方位鄉村多元共治數據體系(見圖4)。

圖4 綜合治理平臺(集成平臺)“以面立體”數據傳送路徑圖

(三)由“數字”到“數治”:聚焦鄉村多元共治大數據安全監管的“難點”

“管理”與“治理”互為一體,在大數據應用驅動鄉村多元共治的過程中,需要不斷完善數據采集、儲存、賦權的相關規章制度,推動數據安全監管機制趨向合理化、實效化,及時消弭數據安全風險。尤其是在鄉村多元共治“數據化社會形態”下,要厘清場域中各行動者的角色和責任,塑造理性有序、規范運轉的數據治理網絡和生態。

第一,數據安全隱患防治要進一步“做準”。在運行層面,鄉村多元共治數據在全生命周期中的訪問、使用、計算、提供等過程需要做到精細粒度的動態安全防護,尤其是對于特定類型數據和高敏感數據要滿足“專數專用”“高敏高?！钡雀呒墑e的安全要求,在保障數據安全前提下促進數據應用,挖掘數據價值。在技術層面,可以通過“API安全+生態數據”聯動,提升鄉村多元共治數據安全“閉環”能力。其中,鄉村數據安全聯動采用安全編排自動化與響應(SOAR)技術,當發現安全風險時將激活對應的API安全網關,形成大數據平臺間的安全策略調用。同時,通過日志審計監測提供日常風險監測,對于突發性數據安全危害事件,自動觸發安全預警并及時應急響應。

第二,數據安全責任制度要進一步“做強”。應持續加強鄉村多元共治數據安全監管的相關政策制定及執行工作,從政策層面進一步落實制度設計,掃清影響數據安全的制度障礙,促進鄉村多元共治大數據應用有序開展。持續優化問責與激勵機制,注重鄉村數據安全治理部門間的權、責、利相統一?！八M織”和“自組織”要相互結合,推動治理數據的專項管理或監管部門轉化為數據治理統籌管理部門[37]。例如,將數據安全防控權責納入“鄉村大數據治理平臺”統籌,就要求對網安、工信等進行職能明晰,對管理對象、業務流程等進行精細化制度設計,以數據安全監測結果和數據安全評估報告為依據,通過數據治理安全環節的串聯、互補、聯動與反饋,對數據安全責任清單不斷改進。

第三,數據安全協同治理要進一步“做活”。引導數據安全協同治理全面推進,一方面要加強鄉村多元共治數據監管總體規劃,將鄉村數據安全治理置于經濟社會數字化轉型的大局之中,推進鄉村數據安全監管在業務體系、保障機制等方面統一部署,使數據調控手段從單一的“壓力傳導”拓展到鄉村多元共治所需的協作機制等。另一方面要堅持鄉村數據監管一體發展,即借鑒縱深一體化數據安全的理念,促進數據安全管理部門和業務部門之間的溝通、協作與整合,讓數據在政務終端、數據平臺、協同系統之中處于多方控制之下,共同確保數據安全治理持續、健康地為鄉村治理服務。此外,還應積極宣傳數據安全法律法規,提升村民數據安全意識,為鄉村數據安全治理營造良好環境。

五、結 語

如今,前沿信息科學迅速發展,大數據已然是各領域治理現代化轉型進程中不可忽視的“關鍵抓手”。鄉村多元共治需要積極引入和應用“數據賦能-多元共治”的治理模式,發揮其高效、協同與精準的賦能價值。在此過程中,新時代鄉村多元共治變革必須直面一系列阻力,如能克服“梗阻點”,將之變為“增長點”,則會展現強大的治理效能。當然,鄉村多元共治中的大數據應用不能陷入“唯技術論”的窠臼,在主體與技術的互動中,技術應“服務”而不是“綁架”主體。我們必須立足于我國從“數字大國”向“數字強國”轉變的宏觀背景,結合所在地區特色的微觀現實,因地制宜地優化數據資源與基礎設施的配置效率和運行效能,破除鄉村多元共治思維觀念的“軟性屏障”,構建鄉村多元共治制度安排的“剛性約束”,以數據技術與多元主體的密切協同激活鄉村多元共治的外賦動能與內生潛能,從而通過多方發力、多措并舉推動鄉村治理現代化向縱深發展。