統一大市場背景下制度性市場分割的理論闡釋與治理優化※

王懷勇 馮鑫煜

內容提要：制度性市場分割是進一步深化經濟體制改革的重點問題。從市場經濟的長期發展來看,制度性市場分割與競爭政策相背離,有礙競爭機制的運行。但就經濟發展的不同時期而言,其在某些階段依舊具有工具價值?？梢?制度性市場分割的治理方案應隨經濟的發展而調整。然而,現有治理體系未能適時回應統一大市場的建設需求,這主要體現在政績考核導向存在偏差、競爭審查例外適用缺乏指引與區域性競爭狀況評估有待激活。為此,應當及時優化治理對策:其一,以統一大市場的建設為導向完善政績考核制度,強化行為預防;其二,在競爭審查例外適用中構建“1+N+競爭影響最小化”的論證模式,同時引入社會力量強化實施與監督,明確與其他治理環節的銜接問題;其三,構建區域性競爭狀況評估“市場維度、民生維度與政策維度”的三維評估模式,進一步發揮反壟斷制度的治理效能。

一、問題的提出

建設全國統一大市場是打通國內大循環的基礎步驟,是構建新發展格局的必由之路。2022年中共中央、國務院發布的《關于加快建設全國統一大市場的意見》(以下簡稱《意見》),從全局和戰略的高度明確了加快推進全國統一大市場建設的總體要求、主要目標和重點任務,對進一步推動國家建設高標準市場體系、構建高水平社會主義市場經濟體制,實現發展戰略目標具有重要意義。2023年5月19日,國務院常務會議再次就統一大市場落實建設的總體工作方案和近期部署進行研究。

在建設全國統一大市場的進程(1)本文認為統一大市場是一個過程,其中2018年發布的《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》、2020年發布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》以及2022年發布的《關于加快建設全國統一大市場的意見》由點及面、從局部到整體地打出了組合拳,從中國經濟發展戰略的高度清晰地描繪了全國統一大市場建設的政策邏輯:通過區域市場一體化實現全國市場一體化,以一體化的市場為基礎,通過政府間合作、執法協同等機制的建立與完善,推動并強化區域間的協調發展、利益平衡與補償,努力實現共同富裕,促進要素自由流通,實現全國范圍內的協調發展,最終形成中國統一大市場。中,現階段擺在中國面前最需要解決的問題就是在商品和資源要素市場上存在的突出短板——市場分割?！兑庖姟访鞔_指出,“打破地方保護和市場分割,打通制約經濟循環的關鍵堵點,促進商品要素資源在更大范圍內暢通流動,加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場?！?/p>

市場分割是傳統計劃經濟向市場經濟轉軌過程中的特征性現象(Young,2000),是不同因素阻礙而造成分隔的不同市場,包括自然性市場分割(地理距離等)、技術性市場分割(技術水平等)和制度性市場分割(政策法律等)(范欣,2020)。其中,技術性市場分割是企業技術創新的體現,受知識產權等法律制度保護形成天然的壟斷性權利,但其可以通過創新激勵被打破;自然性市場分割主要是由于地理、歷史等因素形成的不同區域市場,隨著交通運輸行業的發展其本身也極易被打破。不難發現,前述二者一般不會成為統一大市場進程中的堵點問題。但是,它們卻可以通過政策法律等人為因素轉化為制度性市場分割,成為企業經營中居高不下的制度性交易成本。制度性市場分割既有市場分割的經濟屬性,還具有政策法律所帶來的政治成因,在導致市場人為分割的同時不易突破,其治理問題自然成為當前階段建設統一大市場的根本任務。需要說明的是,制度性市場分割涉及到政府治理中的不同維度,在縱向政府治理方面,如依據不同行業、企業規模、所有制等標準制定不同的政策,在橫向政府治理方面,涉及到按行政邊界制定本地利益最大化的“逐底競爭”政策,限制要素和商品流動的政策等,由此造成市場的“塊塊”割據(劉志彪和孔令池,2021)?；谖恼缕南拗婆c問題的針對性考量,本文將聚焦于橫向維度進行探討。

針對制度性市場分割的治理問題,學界大多將其置于行政性壟斷規制中進行研究,少有文章將該問題抽離出來作針對性研究。(2)廣義來看,就“行政性壟斷”本身的詞義而言,應涵蓋所有的政府排除、限制競爭的行為,因其本身已經通過行政權力形成了市場壟斷事實,暫不論其是否正當、程度如何,這與中國當前競爭審查的范疇最為接近。而狹義來看,“行政性壟斷”指代的是《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡稱《反壟斷法》)第五章“濫用行政權力排除、限制競爭”中所列舉的濫用行政權力的行為,現有研究中大多數沿用這一解讀,雖有兜底條款,但是對于濫用的解釋應當慎重。因此涉及的制度性市場分割治理研究也基于法條所覆蓋的范圍,而尚未覆蓋的部分理論上講不在研究之內,難免存在邏輯漏洞,也容易忽視那些不屬于濫用卻可能損害公平競爭的模糊地帶,這恰恰是影響經濟發展質量的重要部分。另外,有些文章中也并未嚴格區分二者,這一矛盾在公平競爭審查制度與《反壟斷法》第五章的關系(適用競合、程序銜接等)問題上最為突出。本質上,《反壟斷法》第五章與公平競爭審查制度都是治理政府過度干預市場行為的手段,是廣義理解之下的行政性壟斷,其目的都在于提升政府經濟管理的現代化水平,應當加以區分的是二者的適用場景,因此其面向的應是所有的政府經濟管理行為,當然包括制度性市場分割這一典型行為。誠然,在實踐中兩種制度工具的適用與銜接尚無明顯區分,存在相當的模糊地帶,但囿于本文主題,在此不做贅述。因為無論哪種手段,只要能夠符合對制度性市場分割的治理需求便已達到本文的目的。綜上,除現有研究綜述部分外,本文傾向于采取廣義范疇,既有利于理解與梳理概念間關系,也能夠在制度性市場分割的治理前提上避免邏輯漏洞,進而針對其特性進行治理研究?？傮w上,研究的內容從早期的成因、規制必要性、制度設計等深入到了體制改革的反思等更深層次的內容,優化的方案聚焦于《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡稱《反壟斷法》)第五章及其相關規則(王曉曄,2009;黃勇和鄧志松,2010;王健,2019;李劍,2020)。2016年以來,學者們針對以公平競爭審查為代表的事前預防制度進行了大量研究,成果較為豐富(黃勇等,2016;金善明,2019;劉斌和賴潔基,2021;殷繼國,2023)。前述文章大多聚焦于微觀層面的具體制度完善,也有少量學者基于整體制度分析的視角嘗試對行政性壟斷的規制模式進行反思,試圖整合其他研究中相對分散的行政性治理與法律治理手段,形成“全局型”的治理模式,借鑒了不少域外經驗,在理論上提出了極具創新意義的制度設計,美中不足的是缺乏對中國本土治理工具的積極探索,尤其是對于中國目前已有制度的激活與補足(徐士英,2015;葉高芬,2023)。

承繼現有研究并彌補個中不足,本文認為當前的研究有兩點值得注意:其一,關注制度性市場分割的獨特性。不同于其他行政性壟斷行為,該行為衍生于較為特殊的政治與經濟環境之中,是分稅制改革與政績考核影響下決策者注意力偏差所導致的特定經濟現象,本質上是為了追求經濟增速,因此在特定時期確實能夠滿足發展需求。然而,隨著經濟的演化發展,有必要認識到其經濟影響的階段性差異,針對不同時期制度性市場分割的治理需求,關注到其他行政性壟斷規制研究少有關注到的政績考核制度、競爭審查例外規定與區域性競爭狀況評估等治理工具,以適應中國經濟發展的戰略調整。由此可見,制度性市場分割具有作為獨立問題研究的價值。其二,明確治理優化的緊迫性,注重規則完善的可行性。服務于新發展格局建設,必須立足于統一大市場的建設需求進行治理方案的階段性優化,而現有規則尚未適時調整,難以滿足“加快建設”的實踐要求,完善治理路徑迫在眉睫?；诖?現階段制度性市場分割的治理優化不宜引入過多相對陌生的域外制度,適當借鑒并基于現有制度進行補強更能解決現實問題。為此,應當首先通過理論闡釋透析制度性市場分割的緣起、表征與治理必要性,明確當前的治理方向。以此為基準,從行政行為做出的邏輯脈絡進行規范梳理,發現當前階段治理的困境,對癥施治。

二、制度性市場分割的理論闡釋

制度性市場分割是建設全國統一大市場首先要解決的實際問題,觀其本質依舊是政府與市場的關系問題。由于政治和歷史原因,政府過多地參與到市場經濟的發展當中,出現了以地方保護為主要表現形式的制度性市場分割。在中國從經濟高速發展轉向高質量發展的過程中,地方政府間的競爭錦標賽基本實現了中國對發達經濟體的追趕和同質經濟體的超越(杜宇等,2020),而轉到高質量發展階段,統一大市場的建設對政府干預市場的行為提出了更為嚴格的要求,“最小妨礙市場競爭”是評判政府干預行為的最基本標準,制度性市場分割必須置于全面依法治國的框架下進行深刻地理論闡釋與治理優化,保證政府行為與市場機制作用的一致性。

1. 制度性市場分割的緣起

研究制度性市場分割的首要步驟是透過現象看本質。根據“注意力驅動的政策選擇模型”,政府出臺的公共政策會隨著決策者的注意力配置而變化,存在著“政府注意力——政府行為選擇”的行為邏輯關系,因此研究制度性市場分割的緣起關鍵在于透析導致決策者注意力偏好的根源誘因(鈕欽和劉晨,2020)。制度性市場分割最初表現為地方政府間出于經濟利益與政治利益的競爭,主要指地方保護類政策。究其根本,這是由于中國財稅制度與人事制度導致了決策者的注意力偏差,產生了統一市場人為分割的客觀現象。

從激勵結構來看,地方政府作為“經濟參與人”,同任何經濟主體一樣關注經濟利益(黃勇和鄧志松,2010)。1980年實施的財政“分灶吃飯”和1994年實施的分稅制財政體制,在深化體制改革、理順中央與地方財政稅收關系等方面發揮了重要作用。但是,財政包干和各種地方稅的設置將財政狀況與地方經濟利益相綁定,財政收入越高,地方留存就越多,地方政府有極高的熱情維護地方市場發展、推動地方經濟增長(于長革,2008)。此時,地方政府與地方納稅人不可避免地成為利益共同體,地方保護等政策作為保證本地財政狀況穩定上升最有效的制度工具,自然而然地被廣泛應用于經濟政策之中。在一定程度上,分稅制改革也直接導致中國各省市之間的條塊格局進一步內化,阻礙了中國統一大市場的建設。

此外,地方政府由具體的行政工作人員組成,人事考核與晉升制度自然就成為影響決策的重要因素。作為理性經濟人,政府工作人員為了自身的績效考核能夠在晉升錦標賽(3)以周黎安2007年的研究為基準,本文將晉升錦標賽理解為一種行政治理的模式,是指上級政府對多個下級政府部門的行政長官設計的一種晉升競賽,競賽優勝者將獲得晉升,而競賽標準由上級政府決定,它可以是 GDP 增長率,也可以是其它可度量的指標。中脫穎而出(周黎安,2007),通常會非常重視考核指標。改革開放以來,干部考核的績效組成中,經濟發展成為考核地方官員業績最重要的指標(黃勇和鄧志松,2010)。任何體制內官員想要晉升都需要通過優秀的政績考核實現行政職級晉升,這是中國等級層次有序的組織結構——科層制所決定的(李劍,2020)。以經濟建設為主要導向的政績觀及自上而下的經濟績效考核體系,促使地方政府官員投入到經濟增長的競爭中,更多地選擇能夠保證地方經濟迅速發展、直接促進地方GDP增長的地方保護型政策。另外,疊加前述分稅制改革下地方創收激勵、地方留存增長等財政制度,決策者更多地將政策選擇的注意力分配在制度性市場分割上似乎是一個必然的結果。

2. 制度性市場分割的表征

地方保護是制度性市場分割最突出的表現形式。并且,隨著中國社會主義市場經濟逐漸走向成熟,制度性市場分割還呈現出更多元的表現形式與更廣泛的涉及領域,行為的隱蔽性逐漸增強,這極大地增加了競爭審查的難度。

其一,制度性市場分割的表現形式愈發復雜。地方保護是制度性市場分割的基礎形態?；诖?有經濟學學者將制度性市場分割定義為“不同地區之間因受到政治制度等人為因素的影響,進而形成以地方保護為特征的不同市場”(范欣,2020)。而從經濟法學的視角看,治理問題更為龐雜。制度性市場分割屬于典型的行政性壟斷行為,在濫用行政權力排除、限制競爭行為的治理實踐中,地方保護具象化為非常多樣的行政行為,并且還出現了更加繁雜的政策類型。在建設統一大市場的進程中,制度性市場分割突出表現在市場準入與要素流通兩個方面。從立法規則層面,這主要對應《公平競爭審查制度實施細則》第十三條與第十四條的相應內容,地方保護并不是唯一的行為特征。從執法實踐層面,截至2023年10月20日,國家市場監督管理總局公布的濫用行政權力排除、限制競爭的執法案例共146例,其中涉及地方保護的案例共43例,包括注冊地限制(4)如2022年福建省市場監督管理局糾正廈門市翔安區建設與交通局濫用行政權力排除、限制競爭行為等。、經營地限制(5)如2021年湖北省市場監督管理局糾正黃岡市城市管理執法委員會濫用行政權力排除、限制競爭行為等。、本地登記備案(6)如2022年浙江省市場監督管理局糾正寧波市象山縣住房和城鄉建設局濫用行政權力排除、限制競爭行為等。、本地經營許可(7)如2022年四川省市場監督管理局依法調查處理涼山彝族自治州金陽縣自然資源局濫用行政權力排除、限制競爭行為等。、針對本地的特定優待與獎勵(8)如2022年福建省市場監督管理局糾正三明市清流縣人民政府濫用行政權力排除、限制競爭行為等。、本地職業技能認證(9)如2020年湖北省市場監督管理局糾正鄂州市住房和城鄉建設局濫用行政權力排除、限制競爭行為等。等,前述行為多有交叉,產生復合類行為,如注冊地限制+登記備案(10)如2022年新疆維吾爾自治區市場監督管理局依法調查處理吐魯番市應急管理局濫用行政權力排除、限制競爭行為等。等。另外,出現了諸如地方保護結合所有制歧視(11)如2022年湖南省市場監督管理局糾正永興縣人民政府濫用行政權力排除、限制競爭行為等。、企業名錄庫(12)如2022年天津市市場監督管理委員會糾正薊州區城市管理委員會濫用行政權力排除、限制競爭行為等。、地方保護基礎上的名錄庫(13)如2021年福建省市場監督管理局依法查處仙游縣工業和信息化局濫用行政權力排除、限制競爭行為等。、特許經營為名增設行政許可(14)如2019年安徽省市場監督管理局糾正馬鞍山市當涂縣人民政府濫用行政權力排除、限制競爭行為等。等更為復雜的綜合行為類型,還有一些政策出于行政管理的目的,劃分了區域市場(15)如2020年廣西壯族自治區市場監督管理局糾正博白縣應急管理局濫用行政權力排除、限制競爭行為等。。

其二,制度性市場分割所涉及行業和領域不斷擴大。目前,隨著新興行業的產生與傳統行業的發展(詳見表1),制度性市場分割以更加難以預測的形式融入到越來越多的經濟政策當中。如新能源汽車行業,在該行業的政府補貼中,地方政府通常會在補貼申領細則中對不同企業區別對待,如《深圳市新能源汽車推廣應用扶持資金管理暫行辦法》,明確要求異地企業在當地成立注冊資金為5000萬元以上的銷售子公司,才能獲得補貼(16)有關規定詳見《深圳市發展改革委 深圳市財政委關于印發〈深圳市新能源汽車推廣應用扶持資金管理暫行辦法〉的通知》,深圳政府在線網站。;《廈門市新能源汽車推廣應用財政補貼辦法》中規定:“對在我市銷售并上牌的新能源汽車(大中型客車除外),在我市沒有汽車生產企業的,必須在廈注冊登記一家具有獨立法人資格的汽車銷售機構統一申請,市財政局將地方補貼撥付到汽車銷售機構”(17)有關規定詳見《廈門市經濟和信息化局 廈門市財政局關于印發〈廈門市新能源汽車推廣應用財政補貼辦法〉的通知》,中國汽車工業協會網站。等。此外,還有的地方政府大幅縮短申報期限,以至于外地企業收到通知時已經難以完成申報材料的準備工作。又如傳統的旅游行業,在相關政策中,職工療養的目的地選擇限制較大,慣用的表述例如“主要安排在省內”“立足本省開展療休養”等,蕪湖市《2023年全市工會職工療休養活動工作方案》、臺州市《關于開展2023年度職工療休養活動的通知》等文件中均有類似的規定。

表1 統一大市場建設中制度性市場分割的表征(18)主要指在地方保護政策基礎上結合其他政策手段的復合行為,如地方保護結合所有制歧視等。

綜上,制度性市場分割的行為表征會隨著政治、經濟的發展而不斷地涌現。但不難發現,上述行為的本質都是通過政策法律等制度性手段作為設置市場準入障礙、阻礙要素流通的工具,進而分割了原本人人平等競爭的統一市場。這些帶有保護性色彩的制度性市場分割,其保護的動機可能是保護本地利益、權力尋租等,也可能是扶持貧困地區及其產業等,被保護主體的范圍隨著保護動機的不同而變動。

3. 制度性市場分割的治理必要性

中國經濟的發展具有明顯的階段演化特征。因此,了解經濟的演化過程,注重對“永無休止的經濟變化”的研究,是中國經濟現象治理優化的必要環節,這是演化經濟學理論關于“新奇的創生”與“經濟變遷”的基本關切(賈根良,2004)。由此,以動態演化觀看待經濟發展的過程對于中國經濟現象的治理體系優化具有重要指導意義?；诮洕l展階段的演化歷程而言,制度性市場分割對于實現中國經濟的高速發展和階段轉型發揮了重要的推動作用,使中國經濟實現了短期趕超。而來到高質量發展階段,有效市場的建設為有為政府提出了更高的要求,行政權力的運行必須依法有序。階段性發展目標的轉變要求我們必須隨之更新制度性市場分割行為的治理路徑,應將其置于全面依法治國的框架下進行更加嚴格的治理。

誠然,始于1980年的放權讓利式改革將經濟利益引入了地方政府的目標函數(馬草原等,2023),產生的制度性市場分割在一定程度上促進了地區的產業結構優化升級,帶來了地區財力的顯著增長,提高了居民的收入水平,通過強化地區競爭有效推動了中國經濟的高速增長。但是,立足于中國當前的經濟發展戰略,統一大市場是實現新發展格局的重要基礎,制度性市場分割的治理應當服務于新的戰略目標。整體來看,制度性市場分割之于統一大市場的建設弊大于利,治理優化勢在必行。

第一,從市場經濟長期發展的視角來看,制度性市場分割阻礙要素流通,不利于市場競爭機制的健康運行,最終將減損社會總福利,亟需嚴格規制。宏觀層面來看,各地政府從較為狹隘的局部利益出發,將原本統一的國內市場割裂成不同區域的條塊,形成了難以打破的政治壁壘,阻礙了要素的自由流通,與中國要素市場化改革的方向背道而馳,不利于發揮各類要素促進經濟發展的最佳效能,難以形成區域間的協調與共享,沒有“用足用好”超大規模市場的潛在優勢。微觀層面來看,行政權力通過制度性市場分割的行為轉化為一種市場力量,被其所保護的市場主體吸收為自身競爭優勢的重要組成,而被排除在外的市場主體在競爭中相對弱勢。利用這種難以被企業創新所打破的市場力量,經營者可以進一步強化自身的壟斷勢力,維持壟斷利益,也可以依此打擊其他競爭者,排除限制市場競爭,從而提升自身的市場占有率。長此以往,被保護的經營者會因為創新的高成本投入與低性價比而放棄研發新產品、新服務,被排除在外的企業會因為即使創新也難以突破封鎖而放棄掙扎,市場集中度將大幅提升,為市場壟斷鋪路,最終將會導致消費者福利的減損甚至是社會總福利的不斷降低。為此,對于這種沒有正當理由的資源傾斜應當構建更為嚴格的治理模式。

第二,立足于統一大市場建設的經濟發展階段,制度性市場分割在一定程度上依舊具有工具價值,嚴謹規制之于保留其價值進行針對性的治理優化具有必要性?；谧匀恍耘c技術性市場分割的存在,中國經濟發展呈現地區間的差異化特征。因此,中國的經濟發展戰略越來越注重區域協調等新理念,強調構建全國統一的大市場,逐漸開始不再唯GDP論?？梢灶A見,在實現共同富裕的過程中,為了協調發達地區與欠發達地區的發展差距,克服木桶效應,政府在經濟政策的制定中不可避免地要采取一些具有傾斜性的政策措施造成市場分割,或是為了促進落后地區及其產業的發展,或是為了實現某些特殊利益等,但其本質上是為了實現整體經濟效益的最大化,甚至是實現實質公平,這也是經濟法區別于其他部門法較為常見的調節手段。這些相對落后的地區及產業甚至可能是一種從無到有的艱難過程,保護性的政策措施是為了它們能更好地發展起來,成為國家的競爭力支柱;這些特殊利益可能是致力于保障社會公共利益,甚至與國家安全相關,其共同點在于都或多或少地帶有制度性市場分割的保護性色彩,但是這些經濟政策對于區域協調發展、推動共同富裕甚至實現國家經濟穩中求進具有重要價值,對于中國提升國際競爭力、進一步參與國際循環從而實現國內國際雙循環起到了穩固根基的作用。為此,要通過一定的機制設置為這些傾斜性政策留有空間,通過法治的形式為符合規定的政策措施賦予正當性。

綜合上述分析可見,隨著發展階段的轉變,制度性市場分割的治理方式必將隨之轉變,這是經濟發展階段演化最基本的邏輯判斷,即新的創生或稱“變異機制”(于斌斌,2013)導致了經濟的變遷,經濟的變遷要求治理方式隨之調整,其本質上亦是經濟基礎與上層建筑的辯證統一。具而言之,在構建統一大市場的過程中,制度性市場分割所產生的影響整體上弊多利少,因此其治理方式必將更加嚴格,這也是全面推進依法治國的必然要求,但同時如何保留其對于統一大市場的特殊價值也是治理優化的難點之一。

三、制度性市場分割的治理困境

立足于統一大市場的建設需求,通過對制度性市場分割進行深入的理論辨析,不難發現當前其治理的方向,即在全面依法治國的框架下,尊重市場在資源配置中的決定性作用,對于制度性市場分割應當進行嚴格的規制,防止該行為對市場經濟產生負面的效應,同時也要通過一定的例外機制設置,保留其中有價值的部分。

本質上,制度性市場分割是一種行政行為。按照一般的政策措施出臺流程來講:首先,政府的績效考核與國家的發展戰略決定了決策者向下級部門傳遞出何種政策導向,政策制定者根據經濟發展需求與政策導向等擬定政策內容。其次,對增量政策文件進行合法性審查與公平競爭審查等事前審查。其中,主要由公平競爭審查制度考察經濟政策對市場競爭的影響,那些對市場競爭不存在負面影響的政策措施將按流程施行,至于對市場競爭具有負面效應的經濟政策,除符合豁免條件外一律進行修改或不予通過。最后,對于已經付諸實踐的經濟政策,一般有兩種治理手段,一是通過存量文件的公平競爭審查如第三方評估、抽查等直接進行問題文件的修訂或廢止,二是反壟斷執法機關通過行政執法查處行政性壟斷案件,并向有關機關提出整改建議。(19)在實踐中,這兩種路徑并行不悖,但是二者之間的關系與協調適用仍是有待研究的議題,甚至影響到責任制度的落實,但是囿于本文主題,在此不予贅述?？梢悦鞔_的是,實踐中執法機關更傾向于選擇前者,因為大多數情況下二者的結果是一樣的,而前者顯然更加高效?；谥贫刃允袌龇指钪卫韮灮姆较?按照上述行政行為作出的流程來看,制度性市場分割的治理問題主要在于:其一,政績考核的激勵導向與經濟發展需求不一致,導致決策者依舊遵從GDP優先的定式思維,激勵機制未能從源頭起到預防作用;其二,競爭審查的例外規定缺乏具體指引,實踐效果欠佳,未能真正實現嚴格的篩選;其三,區域性競爭狀況評估的防治效能尚未徹底發揮。

1. 政績考核導向與經濟發展需求不一致

滿足政績考核體系是決策者采用何種政策的出發點之一。如前所述,自改革開放以后,中國地方政府的政績考核制度深受經濟高速發展戰略的影響,長期以GDP為核心甚至唯一標準對地方政績進行考核,嚴重限制了政策制定者與決策者的思維限度,這幾乎成為出臺經濟政策的定式思維。

不可否認,經濟增長的考核指標固然重要,但是幾乎唯經濟增長論的政績考核模式極易導致政策制定者在起草經濟政策時追求速度而忽略質量,不能從國家經濟發展的整體觀考量問題。本質上,擬定的經濟政策內容應當符合經濟發展的需求,對地方政府及其工作人員的政績考核也理應圍繞中國當前的經濟發展要求適時調整,從而達到各項制度服務于國家發展戰略的制度集成效應。然而,就現階段而言,統一大市場的建設要求并未真正融入政策制定的全過程,大多數情況下流于形式,甚至在很多縣級市、鄉鎮只是一種宣傳口號。如果各地區過度依賴稅收優惠、地方債等具有地方保護色彩的政策手段開展競爭,追求短期的經濟增速,那么地區間競爭將會阻礙市場競爭機制作用的充分發揮,長此以往必然難以實現資源配置的最優化。實證研究表明,地方政府的短視已經嚴重影響了社會福利的增長(艾非和王文甫,2021),不利于中國長期追求的經濟高質量發展,其負面效應在諸如長三角“一市一港”重復建設的案例中已經充分暴露。足以見得,以GDP為核心的考核體系對經濟政策產生的導向作用已經難以適應經濟發展階段的轉變。

2. 競爭審查的例外規定缺乏具體指引

如何保留制度性市場分割對于統一大市場建設的推動作用是其治理優化的難點之一。當前階段,部分的制度性市場分割行為對于經濟發展的全局性具有重要價值,這些行為需要通過公平競爭審查的例外規定予以“放行”。然而,當前競爭性審查的例外規定規則模糊,實踐缺乏具體指引,適用易泛化。

《公平競爭審查制度實施細則》第十七條至第十九條規定了關于中國競爭審查的例外適用制度,其中第十七條為認定標準,第十八條與第十九條為程序性規則。但是,迄今為止中國尚未出現對外公開的例外適用案例,國家市場監督管理總局也沒能針對這一制度公布典型案例或對認定標準與程序做出任何說明。這就存在以下問題:首先,就例外規定本身而言,認定標準較為抽象,程序規定較為簡單,難以精準指導實踐。依據現行規則,適用時若想達到制度的理想效果需要極強的專業素養。按照公平競爭審查“由起草部門審查文件”的制度要求,這意味著任何有權制定經濟政策的部門均可進行例外的適用。在中國推行競爭審查制度的初期階段,大規模的審查任務與嚴重不足的審查人員難以滿足極強的專業素養這一要求,這容易導致例外規定適用的泛化,因為地方政府有足夠的動機為了自身的利益在說理不清楚、不充分的情況下隨意地適用這一規定,而這與該制度的設立初衷背道而馳。其次,缺乏相關細則或指導案例也導致在不同場景下該規定與其他程序的銜接難。例外規定的適用問題會出現在不同的場景之下,包括增量文件審查階段、存量文件審查階段與行政性壟斷的執法階段。在這些階段,“該適用沒適用”或“適用不合規”的處理路徑均無可參考的實施指引。事實上,事前階段的規則適用較為清晰,但是在文件頒布之后發現相關問題時可能仍需具體指引。

公平競爭審查制度的例外規定本應是針對中國經濟發展中仍舊需要的部分政府過度干預市場經濟的行為的一種權衡機制,即使這些行為在一定程度上損害市場競爭但依舊予以實施。但是,相關制度如政府績效考核等制度尚未跟進調整,結合中國的競爭審查能力不足的客觀事實,此時更加應當將例外規定的關口收緊,強化指引,嚴格落實最小化影響市場競爭的基本原則,并通過其他手段強化例外規定適用的規范性與準確性。

3. 區域性競爭狀況評估的防治效能有待發揮

強化對制度性市場分割的規制,關鍵在于對行政行為的競爭性審查與評估。當前,中國競爭審查與評估制度實踐主要聚焦于公平競爭審查,其對于制度性市場分割的治理能動性并未被完全激活,就中國現有的反壟斷制度而言,競爭狀況評估尤其是帶有區域性的狀況評估尚未發揮其針對制度性市場分割的治理效能。

自中國《反壟斷法》出臺起,就一直規定有國務院反壟斷委員會“組織調查、評估市場總體競爭狀況,發布評估報告”的法定職能。2022年,《“十四五”市場監管現代化規劃》進一步將競爭狀況評估制度細分為總體、地區與行業三類,將其定位為競爭執法的重要引導機制,但是依舊未能將這一制度徹底激活。在三類評估中,行業性評估長期遵循SCP范式開展,實踐經驗相對豐富,而帶有區域性的總體與地區競爭狀況評估由于理論研究缺位,實踐難度較大,長期缺乏評估實踐。目前,對外公布的區域性評估案例僅有6例(詳見表2)。這些區域評估分別由各地相關單位單獨開展,評估內容大多以政府的能力與市場的感知為主,但內容并不統一,也容易忽略消費者對于市場競爭的終端感知,對統一大市場建設的推動力有待進一步增強。誠然,帶有區域性的競爭狀況評估實踐情況并不理想,但不可否認,其天然具有的區域性導向與統一大市場建設對制度性市場分割的治理需求存在耦合,此類評估對于制度性市場分割的預防與查處具有良好的針對性,是強化行為規制的良策。

四、制度性市場分割的治理優化

理論上講,制度性市場分割與競爭政策要求相悖,理應被現代經濟治理模式所淘汰,因此強化制度性市場分割的審查與規制是優化其治理路徑的一大重心,應當進一步完善預防與審查機制,從政府績效考核調整和競爭評估全面激活兩個方面提升行為規制強度,發揮經濟法律制度保障高質量發展的基礎功能。另外,由于制度性市場分割仍具有一定的工具價值,因此在其競爭損害最小化的前提下,將這一部分積極效果進行嚴格篩選并予以保留是其治理優化的另一重心。

1. 以統一大市場為導向調整地方政績考核制度

從制度性市場分割的行為路徑可見,最根源的誘因在于分稅制改革與地方政府政績考核體系過于強調GDP增長等經濟指標,這成為地方行政人員最初進行地方保護行動的外在動因(夏杰長和劉誠,2022)。其實,并非只有地方政府之間競爭才能夠促進經濟發展,自由競爭、區域協調等統一大市場建設的內在要求同樣可以促進經濟的發展與財政的創收,只不過前者能夠短期內推動經濟快速增長,而長遠來看,后者才是實現高質量發展的關鍵部分。當前,通過制度性市場分割形成的政策壁壘產生了較強的潛在負外部性,雖然短期內達到了地方經濟發展與公職人員晉升的雙贏局面,但長此以往,地方政府可能會忽略經濟發展本身的要求,為了提高績效而出臺有悖經濟發展需求的政策,經濟增長的動能將會受限。

進入新發展階段,構建全國統一大市場是實現高質量發展的基礎性步驟,因此將其建設的內在要求與政府績效考核制度作有機融合是調整政策決策者以及決策參與人員激勵導向的首選方案。具體來看,在考核指標構建方面,除了秉持基本的公平競爭理念,還應融入協調、共享等新發展理念,且區域協同、合作共贏與資源共享等原則不應僅作為口號宣傳,更應當貫徹落實到考核指標當中,實現從唯經濟增長論的指標體系到多元激勵機制的轉變。在指標比重方面,區域協調、合作發展等作為單獨的考核指標,其比重至少應當與經濟增速比重一致,向地方政府及其行政人員傳遞出即使經濟增速短期放緩,也可通過其他指標高質量地完成績效考核要求,達到自我提升的目的。實踐中,浙江省已于2020年開始探索一種新的激勵機制——“賽馬機制”,其中經濟發展協調度成為考核的三大目的之一,(20)關于“賽馬機制”的具體內容詳見《浙江建立“一圖一表一指數”賽馬機制》,中國政府網。還有一些地方政府將公平競爭政策的實施作為政府考核的標準之一。(21)如海南省已將公平競爭政策實施融入到各級政府部門年度考核、依法治省考評體系。激勵導向的轉變能夠在更源頭的位置防范制度性市場分割的發生,進一步保障統一大市場的建設與完善。

2. 公平競爭審查例外適用的規則完善

公平競爭審查的例外規定是保留制度性市場分割工具價值的制度設計。但是,當前例外規定存在適用標準模糊與程序銜接不足的問題,難以實現對制度性市場分割的嚴格治理,究其根本在于并未針對制度實施的階段性實際進行規則構建,從而導致制度設計過于理想,與現實存在較大差距。

在進行具體的制度完善之前,應當明確公平競爭審查推進的階段性與發展趨勢:中國正處于大規模推行公平競爭審查制度的初期階段,其階段性特點在于“存量審查任務繁重,增量審查不減反增,審查人員缺乏且專業度有待提升”。公平競爭審查制度作為經濟體制改革的重要內容,其制度方案應當隨著改革與經濟發展的不同階段的不同需求而調試。鑒于中國目前制度推行的時間不長,有必要參照其他國家的先進經驗,通過階段性比較明確中國當前的制度重心?？v觀世界上其他建立有類似制度的國家,美國等國家采取立法機關通過專門委員會的方式啟動審查,澳大利亞等國家則由行政機關內部啟動,韓國、中國臺灣地區等地采取競爭主管機關推動的方式(向立力,2012)。對照來看,澳大利亞的情況與中國較為類似,具備較強的可借鑒價值。澳大利亞于1995年在全國大范圍推行競爭政策改革,目的是“打破地方壟斷和保護主義,形成合理的市場結構,提高人民生活水準,改善國家整體經濟的國際競爭地位”(22)國家競爭政策實施后,澳大利亞國內經濟形式有了明顯的好轉,經濟經歷了自90年代初以來的復興時期。內容詳見:Union Offset Printers: “Commonwealth National Competition Policy Annual Report 1997-98(1998)”, http:∥ncp.ncc.gov.au/docs/Commonwealth%20NCP%20annual%20report%20for%20the%20period%201%20July%201997%20to%2030%20June%201998.pdf。,競爭審查是其最重要的政策工具。至2005年,澳大利亞結束了大規模的和專項的競爭審查工作,將其融入常規性政策監管工作中(詳見表3)。整體上看,澳大利亞的競爭審查制度大致經歷了三個階段的過渡與發展。當前,中國公平競爭審查制度的實施階段與澳大利亞的推行初期具有相似性,處于大規模推進審查的階段,制度安排重在提升可操作性與審查專業度,推動深入審查。但是,由于中國歷史、地理與政治等諸多復雜因素交織影響,在國際比較的基礎上必須做本土轉化,才能更好地服務于中國統一大市場的建設要求。

表3 澳大利亞競爭審查制度推進的階段性情況(23)該表初期階段的內容參考自鄭鵬程2017年的研究,中期階段的內容整理自澳大利亞國家競爭政策(NCP)官方網站,后期階段的內容整理自經濟合作與發展組織(OECD)和澳大利亞政府部門官方網站。其中,前兩個階段(1995-2005)多有交叉,在實踐中不同的實施方式相互配合,進一步推進深入審查。至2005年并入常規性政策監管后,作為獨立制度的競爭性審查逐漸淡出歷史舞臺。具體內容詳見:National Competition Council(NCC): “Timeline of the National Competition Policy”, http:∥ncp.ncc.gov.au/pages/timeline; OECD: “Learning from Australia’s oversight of Regulatory Impact Analysis(RIA)”, https:∥www.oecd.org/gov/regulatory-policy/learning-from-australias-oversight-of-regulatory-impact-analysis.htm; OIA: “Australian Government Guide to Policy Impact Analysis”, https:∥oia.pmc.gov.au/sites/default/files/2023-05/oia-impact-analysis-guide-march-2023_0.pdf。

可以明確的是,中國目前處于大規模推行審查制度的初期階段,基于政治與經濟發展的歷史原因,中國的存量文件體量極大,增量文件的增速甚至不減反增,加之審查人員短缺且專業性不強,這些問題短期內很難得到有效改善。因此,針對制度性市場分割的治理問題,要結合階段性治理要求賦予例外規定以可行性,應由國家市場監督管理總局出臺《關于公平競爭審查制度例外規定的實施指引(擬定)》,其核心內容在于:其一,構建具有可行性的論證模板,同時引入第三方評估、社會公眾監督等外部力量對機制實施予以補強;其二,明確例外適用與其他環節,尤其是與存量審查和行政性壟斷執法的銜接,構建制度性市場分割的治理閉環。

第一,明確構建“1+N+競爭影響最小化”的說理模式,并輔之以第三方評估、信息公示等配套措施。2023年國家市場監督管理總局發布了《公平競爭審查條例(征求意見稿)》(以下簡稱《條例》),在“例外政策措施”部分對認定標準作了細化處理,第17條(24)《公平競爭審查條例(征求意見稿)》第十七條【例外政策措施】經公平競爭審查可能排除、限制競爭的政策措施,屬于下列情形之一的,可以出臺:(一) 為維護國家安全的;(二) 為促進國家科學技術進步、增強國家自主創新能力的;(三) 為實現救災救助等社會保障功能的;(四) 為實現節約能源資源、保護生態環境、維護公共衛生健康安全等社會公共利益的;(五) 面向中小微企業實施小額微量補貼等政策的;(六) 法律、行政法規和國務院規定的其他情形。符合前款情形的,政策制定機關應當在審查結論中說明相關政策措施對實現上述目的確有必要,而且沒有競爭影響更小的替代方案。具體列舉了適用的五個具體條件與一種兜底情形,明確了必須在沒有“競爭影響更小的替代方案”的基礎上才可以適用豁免制度,這在一定程度上提升了規則的可行性,本文認為這一適用標準的細化方案是較為恰當的,因為過于詳細的適用標準反而可能限制了適用實踐。但是,其中對于例外規定適用的自由裁量權限制嚴重不足,容易出現地方政府濫用豁免制度,通過補貼扶持本地企業,誘發利益輸送。為此,應當進一步明確適用情況。具體來看,例外規定的適用應當首先明確文件的上位依據層級。在地方政府適用例外規定時,不能給予其過大的自由裁量權,而是應當在審查結論中進行充分的說明,尤其要列舉制定該政策文件依據的中央經濟政策?！斗磯艛喾ā返谒臈l明確強調要“完善宏觀調控”,與之相對應的就是減少微觀干預。中國特色社會主義市場經濟的“中國特色”系指政府對市場進行宏觀調控的經濟措施,而實踐中這種干預往往不恰當地擴張至微觀經濟,也就導致了制度性市場分割甚至行政性壟斷的普遍存在(黃勇和鄧志松,2010)。因此,“強調宏觀調控,弱化微觀干預”既是《反壟斷法》的原則性要求,也是例外適用的必要考量。制度性市場分割中地方保護是一個最為常見的行為類型,地方政府有充足的動力進行不當的干預行為,因此適用例外規定時至少有一份中央級的政策文件作為上位依據較為合理。其后,再結合《條例》中所列的一個或多個認定標準論證方案是否符合例外規定,同時證明政策所選方案的競爭影響最小化,構建“1個上位依據、N個認定標準加競爭影響最小化”的說理模式。另外,由于中央經濟政策的出發點已經是實現中國經濟發展的戰略目標,因此中央政府在審查中涉及到例外適用則無需列舉上位依據,僅需從整體經濟發展的視角論證例外標準的適用與競爭影響的最小化即可。

另外,除了細化規則本身,與之相關的保障機制不可或缺。按照中國當前的制度落實階段性來看,當前制度在實施中的主要難點在于審查人員的專業性不足與指導案例缺位。因此,有必要將第三方評估作為例外規定的必經程序,強化規則適用論證的專業性。同時,嚴格落實信息公示制度,案例公示不僅能夠為其他政策論證起到良好的參考與指導作用,還能督促審查人員進行更為嚴謹地論證。適用例外規定的政策本身可能并不利于公平競爭,大多數情況下關系到其他市場主體甚至是消費者的利益,有必要接受社會公眾的監督,這本身也是競爭倡導的良好實踐。

第二,明確例外規定與其他治理環節的銜接問題,優化制度性市場分割的治理閉環。當前,中國尚無公開的適用先例,但是從理論分析可以發現,在審查推行初期容易出現“該適用沒適用”或“適用不合規”的問題,而這些問題如果出現在制度性市場分割治理的其他環節,其程序問題應當予以明確。在政策法規出臺前,并不存在銜接問題。但是在政策文件出臺后,這一問題可能出現在兩種場景:一是存量文件審查中,二是行政性壟斷的執法實踐中。在此,有兩種可能的處理方式,一是強調威懾理念,按照正常的處理流程進行文件的廢止或是違法行為的認定,二是進行補充適用,在存量審查或行政性壟斷的調查程序中先中止制度性市場分割行為的實施,然后在一定期限內進行正常的例外規定論證流程,若符合要求,則不認定為問題文件或不認定為壟斷行為。本文認為,第二種方式或許更加符合經濟法律制度對經濟發展的保障與促進功能,但是對于審查的失職應正常落實審查人員責任。原因在于,政策已經在施行但規則適用有問題的情況下,治理關注的重心應當在于其對經濟發展的影響,有不利影響及時止損,有積極影響加以延續,追究審查人員的程序責任,并通過法定程序的補充賦予其“正當性”,這是將其置于依法治國框架的本質要求,同時也實現了經濟法律調整手段保障和促進經濟發展的根本目的。實際來看,其本身對于統一大市場的負面效應并不存在,再通過行為認定以示懲戒意義不大,且對于審查人員的追責已經體現了一定的威懾力。

3. 區域性競爭狀況評估的激活與補足

當前,中國競爭審查與評估制度體系中以公平競爭審查為主要抓手,競爭狀況評估制度尚未被激活,其針對制度性市場分割的治理效能未能有效發揮。

競爭狀況評估對于全面了解中國市場競爭的開展狀況具有重要意義。具體到制度性市場分割的治理視角下,帶有區域性的競爭狀況評估制度對于統一大市場進程中制度性市場分割兩個主要的方面——市場準入與要素流通具有較強的針對性,通過評估一個區域的競爭狀況是否良好,可以了解其市場準入的政策門檻是否公平、要素流通是否設置隱形壁壘等,是制度性市場分割治理的良策,甚至可以為其治理方案的階段性優化提供重要參考。

鑒于中國區域性競爭狀況評估制度的設計尚不完善,因此有必要參考國際經驗并進行本土轉化。關于市場競爭狀況的評估與研究,是市場經濟發展中的重要話題,這與一國的經濟體制發展息息相關,故在此根據經濟體制的不同分別整理了市場經濟較為發達的國家與經濟轉軌的發展中國家進行比較研究:第一,發達國家現有實踐多集中于行業性的競爭狀況評估,如美國、韓國、日本等發達國家,而區域性競爭狀況評估制度實踐較少,只有英國和俄羅斯所在的歐亞經濟聯盟曾出臺過類似的制度,其中歐亞經濟聯盟的競爭狀況評估僅針對跨境商品市場,(25)關于歐亞經濟聯盟評估制度的具體內容詳見《關于競爭狀況評估的方法》,歐亞經濟委員會理事會2013年第7號決定,哈薩克斯坦共和國司法部官網,https:∥adilet.zan.kz/rus/docs/H13EV000007。與中國區域性評估的制度設計有所出入,借鑒意義不大。而英國的競爭狀況評估與中國制度在評估目的等方面存在相似之處,其制度重心在于“市場主體維度”與“消費者維度”,通過大量電話訪談與政府訪問得出了有力的事實證據并作詳盡分析。(26)英國于2020年開始實施競爭狀況評估制度,并于2020年與2022年分別發布了競爭狀況報告。報告具體內容詳見:Competition and Markets Authority: “State of UK competition report 2020”, https:∥www.gov.uk/government/publications/state-of-uk-competition-report-2020;Competition and Markets Authority: “State of UK competition report 2022”, https:∥www.gov.uk/government/publications/state-of-uk-competition-report-2022。第二,經歷過經濟體制轉型的發展中國家雖然沒有直接相關的制度設計,但是卻十分重視在權力下放到地方政府過程中政府行使權力的能力評估,其中當然包括經濟權力運行對于經濟發展的影響,稱之為“監測和評估權力下放的自治政府”,側重于政府經濟管理能力的評估,包括厄瓜多爾、墨西哥、哥倫比亞等拉丁美洲國家。(27)以厄瓜多爾為例,該國由自治政府監測和評估局(ESPECIALISTA DE MONITOREO Y EVALUACIN A GAD,簡稱“DME”)來執行國家權力委員會(Consejo Nacional de Competencias,簡稱“CNC”)的這一職能。DME的任務是監測、評估和指導權力下放的自治政府的權力運行的效率和質量,最終確保領土內公民的權利。詳見:July Báez Villagómez: “Una mirada a la capacidad institucional de los gobiernos autónomos descentralizados”, http:∥www.competencias.gob.ec/monitoreo-y-evaluacion-a-gobiernos-autonomos-descentralizados/metodologias/; http:∥www.competencias.gob.ec/wp-content/uploads/2015/12/CAPACIDAD-INSTITUCIONAL.pdf。

對比來看,中國屬于轉型經濟體和發展中國家,同時具備其他轉型國家不可比擬的經濟發展潛力,以及與部分發達國家比肩的經濟發展實力,這也決定了中國面臨問題的綜合性與復雜性:既面臨著所有轉型國家都面臨的政府治理水平的現代化進階問題,也面臨著西方發達國家類似的市場經濟高水平發展問題,因此在構建評估維度時應當綜合考量不同類型的國際經驗進行本土轉化。這一構建邏輯在實踐中也得到了一定的證實。如前所述,在中國目前的評估案例中,大多關注到了政府的影響與市場的感知兩個方面,這與轉型經濟體一樣關注到了政府的治理能力問題,也關注到了發達國家所關注的市場維度,評估初具雛形。但是,關于發達經濟體所關注的消費者社會調查目前只有《2023年常德市公平競爭市場環境評估報告》中提到曾向社會公眾發放問卷,而其本質上依舊聚焦于企業感受。本文認為,對于消費者的關注也應當是構建評估指標的重要方面。消費者是市場競爭的終端環節,維護消費者利益是中國反壟斷制度的根本目標之一。當前,中國不斷加強民生領域反壟斷。所謂強調民生站位,就是要堅持把保護公平競爭和增進人民福祉統一起來,始終把維護消費者利益作為反壟斷監管的出發點和落腳點(吳振國,2022)。

基于上述分析,中國在構建評估的維度時應當重點考量市場主體感知、政府能力與消費者感受三個方面,轉化成可適用的評估維度應當是“市場維度、民生維度與政策維度”,通過三個維度多方面反饋制度性市場分割的經濟與社會影響,在預防和治理的同時亦可完善不同階段的治理方案。在具體開展評估工作時,將前述三重維度作為一級指標,并根據不同評估區域進行有針對性的下級指標設計。其中有三點值得注意:其一,評估指標設計應當包含導致制度性市場分割的常見要素,如市場準入、稅收獎補等共性的指標類型;其二,評估應當結合所在地區進行有選擇性的指標設計,如特色產業、民族習俗等個性的指標類型,長三角的評估案例中就選取了兩個典型行業進行了重點評估;其三,評估指標體系通常設計至四級指標是相對恰當的,這也是大多數評估中的模式選擇。

此外,除常規的評估類型外,針對重點領域的專項評估也應當重視。2022年以來中國各地競爭執法機關展開了一系列專項類型的競爭狀況評估,針對國計民生等重要領域,如陜西省市場監督管理局開展的民生領域競爭狀況評估,能夠進一步提升對制度性市場分割治理的精準化水平。這與中國2023年5月19日國務院常務會議中強調的“針對重點領域的地方保護和市場分割突出問題開展專項治理”要求是一致的。

除了前述實體內容外,評估的其他程序性規定也是制度得以落地的關鍵。因此,為回應制度缺位與實踐需要,應由國家統一出臺相關的實施細則,類比公平競爭審查制度的構建方式,擬定為《競爭狀況評估制度實施細則》,其中應對評估的實體內容與程序內容如評估目的、評估主體、評估維度、評估方式、報告頻率、成果轉化等進行具有可操作性的制度設計。

五、結 語

諾貝爾經濟學獎獲得者約瑟夫·斯蒂格利茨曾說:“中國不僅從集體經濟轉為市場經濟,還從一個新興經濟體轉型成為一個比較發達的經濟體……中國成功的關鍵因素是堅持務實主義?！被赝咚仝s超的歷史階段,中國的務實主義或許就在于激勵地方財政創收,而地方競爭客觀地產生了制度性市場分割的經濟現象,但是關照追求高質量的新發展階段,制度性市場分割的治理優化正是統一大市場進程中的務實主義。由于中國悠久深厚的傳統文化與政治體制,具有中國特色的市場經濟將充分展現中國智慧(林永生,2022),在制度性市場分割治理優化的語境下,充分認識這一行為的內在政治機理與雙重經濟影響是為關鍵前提,這也是中國解決這一問題時區別于其他國家最大的特色?；诋斍半A段完善的治理方案,能夠在很大程度上化解制度性市場分割給統一大市場建設帶來的負面影響,同時通過辨證施治發揮其對于中國經濟發展特殊的促進作用。當然,隨著中國經濟的發展,制度性市場分割的治理方案仍需不斷調整,以推動經濟的階段性前進。