我國醫療廢物監管中的問題及其對策*
——基于對2012-2022年全國96份行政判決書的分析

朱琳玉，王林智

(西南醫科大學法學院，四川瀘州 646000)

環境污染是中國在經濟社會高速發展的同時不能被忽略的問題。醫療廢物被《國家危險廢物名錄》（2016 版）歸為一類危險廢物，具有傳染性和致害性，如果處置不當會對公眾健康和周邊環境造成不可逆的危害。我國目前雖然已有直接關于醫療廢物監管的法規包括《醫療廢物管理條例》（以下簡稱《條例》）《醫療廢物處罰辦法》（以下簡稱《辦法》）等，但各種非法倒賣醫療廢物的事件仍時有發生。比如，2016年，一起重大非法處置醫療廢物案在南京被查處，該案涉及收購、倒賣醫療廢物達300 余噸；2018年，重慶某醫用輸液瓶回收公司以320 元人民幣/噸的價格將1300噸醫療廢物轉賣。鑒此，本文以涉及醫療廢物的行政訴訟案件為切入點，對96份判決書中所暴露出的醫療廢物監管問題進行分類和分析，進而尋找有效對策以應對現今醫療廢物監管中的問題。

一、數據來源和研究方法

（一）數據來源

本文所選取的司法判決書源自中國裁判文書網和北大法寶，以“醫療廢物”“醫療垃圾”等為關鍵詞，將案由限制在“行政”“醫療衛生”“環境保護”中，裁判日期選取為2012 年至2022 年，共檢索到判決書156 份；剔除不相關、重復和不公開的判決書，篩選出96份與本文研究密切相關的判決書作為研究對象。

（二）研究方法

本文采用實證研究法，對篩選后的96份判決書進行統計分析和類型化整理，以表格或圖形并加以文字說明的形式呈現分析結果；同時，參考與醫療廢物相關的文獻和現行法律法規，分析我國醫療廢物在監管方面所存在的不足，并對此提出相應對策以完善之。

二、數據分析

（一）時空分布

在96份判決書中，涉及此類案件的省級行政區共有24個，可見與醫療廢物相關的行政案件的發案范圍較廣（詳見表1）。其中，案件數量最多的5個省分別是山東（13）、吉林（13）、貴州（11）、湖北（8）和安徽（7），占總案數的53.06%；但經濟較發達的地區，如上海、江蘇、浙江等省市，此類案件的數量并不多?？梢?，與醫療廢物相關的行政案件在經濟欠發達的地區更為常見。

表1 地域分布

同時，從圖1 也可以看出，隨著時間的增加，與醫療廢物相關的行政案件在總體上呈增長趨勢。

圖1 時間分布

（二）行政訴訟中的受訴主體

從表2 可以看出，在與醫療廢物相關的行政案件中，被訴的行政主體較多（有些機構的名稱有變化），并不局限于衛生健康行政主管部門（以下簡稱“衛健部門”）和環境保護行政主管部門（以下簡稱“環保部門”），二者的占比分別為61.6%和20.8%。這暴露出我國醫療廢物相關法律法規在監管主體的規定上不統一，相關的行政職責劃分不夠清晰。

表2 受訴主體

（三）行政機關在公益訴訟中的表現

在96 起涉及醫療廢物的行政訴訟中有公益訴訟43 件。判決顯示，在這43 件公益訴訟中，行政機關的敗訴率為100%，且無一上訴。這些案件的爭議焦點均為行政機關是否怠于履職；行政機關敗訴的理由，大多為其在收到檢察院的檢察建議后仍然不履行監管職責。

行政機關在公益訴訟中的抗辯理由可以總結為以下幾類（詳見下頁表3）：一是行政機關已經對案涉違法機構處以了警告或罰款，其行政行為不應當被確認為違法；二是被訴行政機關并非案涉事由的監管主體，其沒有怠于履行職責；三是當地財政資金缺乏，行政機關沒有執法用車且執法技術無法滿足執法需求，致其執法有困難，故其在此基礎上請求法院充分考慮邊遠地區的特殊情況；四是檢察院所要求的整改時間過短，致行政機關盡管已采取全面措施但卻并不能在短時間內解決一些歷史遺留問題；五是一些醫療衛生機構比較偏遠，而行政機關工作人員較少，致其受制于客觀條件而無法開展監管工作?？梢?，在公益訴訟案件中，存在行政機關疏于監管的情況；但同時，在客觀上也存在著諸多阻礙行政機關有效履行職責的因素。

表3 行政機關抗辯理由分類

在第一類抗辯理由的29 個案件中，有7 個案件的行政機關于庭審結束前已經按照整改要求履職完畢（詳見圖2）。

圖2 庭審結束前行政機關履職情況

（四）行政機關的處罰區間

在96份判決書中，有28份判決書載明了行政處罰的金額。這28 份判決書反映出行政機關對違法處置醫療廢物行為的處罰力度較輕，有52%的案件罰款數額在5000 元以下，罰款數額超過1 萬的僅有22%（詳見圖3）。

圖3 行政機關的處罰區間

三、醫療廢物監管制度中存在的問題

（一）職責模糊、主體重疊

根據《條例》第34至第37條的規定，縣級以上地方人民政府的衛健部門負責疾病防治工作和工作人員的衛生防護工作，縣級以上地方人民政府的環保部門負責環境污染防治工作，并且上述兩個部門應當定期交換監督檢查和抽查結果。這一監管機制看似厘清了對醫療廢物的監管責任，但是卻沒有行之有效的監管細則，《條例》對于監管方式、手段以及如何監管等操作性事宜均沒有明確的規定；而且，現行監管制度在邏輯上也存在問題，疾病防治工作和環境污染防治工作并不是完全獨立的兩個部分。此外，醫療廢物的致病性和污染性相互疊加，在環境受到污染的同時公眾的健康會受到影響，而疾病傳播也會對環境造成損害。[1]

目前的監管體系會導致相關行政部門在監管范圍和職權上的重疊，進而引發重復執法或執法遺漏。比如在哈爾濱阿城生態環境局、哈爾濱阿城區齊振翼西醫內科診所二審行政判決中，被告哈爾濱阿城生態環境局于哈爾濱阿城區衛生健康局之后，對齊振翼西醫內科診所再次作出罰款，這違反了對當事人的同一違法行為不得給予兩次以上罰款的行政處罰的規定，最終被判敗訴。①案情詳見（2020）黑01行終481號。此外，在產生不利后果時，在目前的監管體系下，行政機關又會相互推諉，造成追責困境。比如，在巨野縣衛生和計劃生育局衛生行政管理一審行政判決中，被告巨野縣衛生和計劃生育局辯稱其并沒有對醫療污水進行監管的權力，本案應當由該縣的環保部門開展環保治理工作。②案情詳見（2018）魯1724行初27號。

而且，《條例》第48 條規定，醫療衛生機構違規排放醫療污水或傳染病病人排泄物的，由縣級以上地方人民政府建設行政主管部門（以下簡稱“建設部門”）責令限期改正；《辦法》第7條第1款規定，排放不符合標準的醫療污水或傳染病病人排泄物的，由衛健部門責令限期改正?？梢?，對同一違法行為的監管主體，法規有不同的規定，而這也是導致非法處置醫療廢物行為得不到有效規制的一大原因。比如，在宿州市埇橋區生態環境分局一審行政判決中，被告宿州市埇橋區生態環境分局認為城鎮排水主管部門也應對宿州市第三人民醫院的排污行為進行監督。③案情詳見（2020）皖1302行初12號。

（二）范圍有限

1.對偏遠地區醫療廢物的處置缺乏有力監管

偏遠地區醫療衛生機構的醫療廢物處置問題常常被忽略。一是現行法律條款所規定的監管措施在實際中并不實用。比如，《條例》第17 條規定，醫療廢物暫時儲存的時間不得超過2 天，然而農村地區地廣人稀，很難在2 天內將醫療廢物轉運至醫療廢物集中處置單位。二是農村地區地理位置偏僻，醫療機構分布不集中，行政機關難以全面履行監管職責。[2]比如，在“平原縣人民檢察院訴平原縣衛生健康局環保行政公益訴訟案”中，被告平原縣衛生健康局辯稱，其需要監督的醫療機構大多數在鄉鎮，有的還比較偏遠，但其公務車僅有一輛，沒有執法用車；而且行政機關工作人員數量偏少，有執法權的工作人員更少，沒有單獨的執法隊伍，因此工作條件較差導致其無法全面開展監督檢查工作。④案情詳見（2019）魯1426行初48號。這導致醫療廢物處置單位、轉運單位、轉存點和貯藏點等更容易因缺乏監管而出現不規范的情形；而且，基層醫療機構對醫療廢物的處理合格率偏低，也未對醫護人員提供詳盡的培訓和防護。[3]

2.對新型醫療機構所產生的醫療廢物缺乏監管

《2022 年中國寵物消費報告》顯示，在2022 年，中國城鎮寵物消費的規模達到了2706 億元；其中，寵物醫院消費市場約達340億元，占比高達20%，未來三年復合增長率將約達13.9%”。[4]寵物醫院所產生的醫療廢物攜帶許多種類的病原體、寄生蟲及其他極易感染人體的有毒有害物質，如果對這類醫療廢物放松監管，其流入社會后會對公民的身體健康和環境造成不可逆的損害和污染。[5]然而我國與醫療廢物相關的法律法規對這類新型醫療機構所產生的廢物如何處置鮮少提及。因此，擴大監管范圍迫在眉睫。

（三）行政責任追究機制不全面

1.處罰力度偏輕

《條例》和《辦法》等法規對違法處置醫療廢物行為所設置的處罰金額最高只有3 萬元——從圖3 所展現出的實際處罰可見，大多低于5000元。而日本對違法處置醫療廢物的機構，處罰款是1200萬日元（相當于60萬人民幣）并吊銷營業執照，對該機構法定負責人的處罰更是高達1.2億日元（相當于600萬人民幣）[6]；美國對于違反環保相關法律的行為處以每日5 萬元美元以下罰金或2 年以下的監禁[7]；韓國對于違反廢棄物相關法律的行為處以最高100萬韓元的罰款[8]?？梢?，我國現階段對非法處置醫療廢物行為的處罰力度，難以起到預防、懲治和彌補損失的作用：一方面，違法成本遠低于違法收益，故相關法律法規起不到預防和懲治作用；另一方面，醫療廢物對環境和公眾健康所造成的損害，往往需要巨大的人力和財力進行修復，而目前的罰款數額距離修復成本差額巨大。

2.處罰種類單一

目前，我國對于非法處置醫療廢物行為的處罰手段，包括行為罰和財產罰；行為罰主要是對導致傳染病傳播或造成環境污染事故的醫療機構或者醫療廢物集中處置單位，由原發證部門暫扣或吊銷其執業許可證件。但是對前述96 份判決書進行分析后我們發現，在實際工作中行政機關最常使用的處罰手段是財產罰，而且財產罰的幅度較大。比如，《固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱《固廢法》）第104 條規定，未依法取得排污許可證而產生工業固體廢物的，處以10 萬元以上100 萬元以下的罰款。這個寬泛的處罰幅度對行政機關的執法造成了一定程度的困擾，且容易造成同案不同罰的現象。而且，當前醫療廢物處置設施在我國城市中比較稀缺⑤對此，國家發展改革委、國家衛生健康委和生態環境部于2020年聯合發布《醫療廢物集中處置設施能力建設實施方案》，其中提到：“爭取通過1～2年努力，每個地級以上城市至少建成一個符合運行要求的醫療廢物集中處置設施?！?，如果對醫療廢物集中處置單位違法處置醫療廢物的行為處以吊銷其營業執照或許可證的處罰，那將會使城市的醫療廢物陷入無法處置的困境?？梢?，目前的行政處罰難以對非法處置醫療廢物行為起到更有效的監管作用。

（四）監管手段落后

《條例》第12條規定，醫療機構和醫療廢物集中處置單位應當對醫療廢物進行登記，并需要經辦人簽名。然而在實際工作中，傳統的紙質登記方式一方面容易丟失，另一方面時有事前未填寫、事后補填的現象發生，行政機關在現場監管時也難以辨別登記的真實性。而在國外，美國、英國都采用了電子聯單登記的方式來實現對醫療廢物的監管，這根除了采用紙質登記交接的弊端；特別是英國將醫療廢物處置機構的報酬與醫療廢物的處置結果掛鉤，只有在行政部門對處置結果及其流程進行核實后，醫療廢物處置機構才能獲得相應的報酬。在韓國，對醫療廢物的監管已經實現了全程電子化，其研發了ALLBARO 系統對廢棄物處置的全過程進行實時監控和管理，其中包括專門針對醫療廢物管理的電子信息系統RFID。RFID 主要由電子標簽、RFID 閱讀器和標簽打印組成，通過在醫療廢物專門容器上粘貼電子標簽，RFID 可以遠程自動識別并加以處理，將醫療廢物的運輸、儲存及處置等過程的交接信息實時上傳到ALLBARO 系統。[8]可見，我國對于違法處置醫療廢物行為的監管手段還較為落后，容易出現監管漏洞。

（五）公眾參與渠道不通暢

對于違規處置醫療廢物的行為，公眾既是環境問題的直接受害人，也是最好的監督者。在本文所分析的53起非公益訴訟案件中，有16起的案由是公眾認為醫療機構違規處置醫療廢物，進而起訴行政機關不應頒發許可證或未履行對醫療機構的監管職責——盡管這16 個案件原告均敗訴。一些國家早在上世紀90 年代就意識到公眾參與的重要性。比如，日本在公眾容易隨意丟棄醫療廢物的場所安裝監控，同時張貼了舉報電話與傳真，鼓勵公眾向監管機關舉報；并且，在監管部門進行檢查核實之后，會對違法處置的行為進行曝光?！稐l例》中雖然規定了公眾可以舉報，但是并未明晰舉報監督的途徑以及舉報后將得到什么樣的反饋。

四、我國醫療廢物監管制度之改進的對策

（一）建立完善的監管機制

1.明晰行政機關的監管職責

針對前述《條例》中衛健部門和環保部門各自的職責模糊的問題，應當通過修改《條例》中的相關條款進一步明確：由衛健部門負責醫療廢物的產生、暫存、收集及分類等環節，這是因為醫療機構是醫療廢物產生的主要源頭，由其主管部門對以醫療機構為主導的醫療廢物處置環節進行監管更加便利和專業：醫療廢物的轉運、處置和二次污染等環節由環保部門負責監管，這是因為醫療廢物在脫離產生源頭之后與外界的接觸更多，更易造成環境污染，由環保部門進行監管更合適。同時，還應當細化《條例》中的相關條款，確定衛健部門和環保部門的抽查周期、抽查方式以及對抽查結果不合格的處罰。另外，還應當修改《條例》第48條的規定，將負責監管醫療機構違規排放醫療污水或傳染病病人排泄物行為的主體，由建設部門改為環保部門，這樣就能將監管主體限定于衛健部門或環保部門，避免因監管主體太多而引發重復監管或者監管“真空”的情況。針對前述對偏遠地區醫療廢物處置缺乏有效監管的問題，筆者認為應當在當地政府的主導下建立起符合該地區實際情況的基層醫療衛生機構醫療廢物監管機制。

2.強化醫療機構和醫療集中處置單位的內部監管

對醫療機構的監管在醫療廢物處置的整個監管過程中起著至關重要的作用。為此，必須保證醫療機構內部有專門的醫療廢物監督管理部門，對醫療廢物的分類收集、產生總量等進行檢查管理，并定期核對轉移登記聯單，檢查填寫是否符合《條例》的相關規范，同時該部門的人員還應在醫療機構內進行醫療廢物相關知識的普及，提高醫務人員對醫療廢物分類與處置的意識。醫療廢物集中處置單位作為處理醫療廢物的末端，其處置的質量是否達標直接關系到公眾的身體健康和環境安全，因此，也應按照上述對醫療機構的要求在其內部建立起專門的監管部門，對運輸、處置的全過程進行監管。

《條例》中僅規定了對單位的處罰，并未涉及相關負責人的責任。筆者認為，應當將相關單位的負責人作為醫療廢物處置監管工作的第一負責人，并細化第一負責人的工作內容及其責任；同時，還要確保在醫療廢物處置的每一項工作中都能找到直接負責人，并細化每個環節的直接負責人的工作內容及其責任。

3.拓寬醫療廢物處置的社會共治渠道

針對我國公眾參與醫療廢物處置監管渠道不通暢的問題，筆者認為，《條例》在修改時應當明確公眾可以向環保部門舉報，環保部門應當將處理結果反饋給舉報者；如果確定存在違法行為的，應當在地方環保部門的官網或報紙等公眾平臺曝光該行為。同時，為了保證公眾的知情權，醫療機構應當定期公布醫療廢物的產生量和轉運量，醫療廢物集中處置單位也應當定期公開醫療廢物的處理量、處置設備和處置成本等情況，由此讓醫療廢物處置的各個環節更加透明。

（二）構建新型醫療廢物管理平臺

為了實現對醫療廢物處置的全過程監管，我國可以借鑒韓國的RFID 系統，構建基于RFID 技術的新型醫療廢物監督管理平臺。具體而言，將RFID標簽與裝運醫療廢物的容器綁定，在醫療廢物的轉運、處置等階段通過終端感應，在云端錄入醫療廢物重量、數量及種類等數據，而監管部門可以實時在云端查看醫療廢物的處置情況，對于不合規的處理方式及時發出預警，從源頭阻斷非法處置醫療廢物的行為；并且通過RFID 系統，監管部門及醫療機構可以查看各個時間段內醫療廢物的產生量和處理量，醫療廢物處置單位也可以通過該平臺預估其將要處理的醫療廢物量。由此，新型醫療廢物處理平臺就能夠保證監管部門對數據的追溯，更容易追本溯源地找到違法處置醫療廢物的根源，從而更精準地對違法行為人進行處罰，減少了人為因素對醫療廢物處理流程的影響。

（三）健全嚴格的醫療廢物行政責任處罰機制

1.強化財產罰處罰力度

加大財產處罰的力度是遏制非法處置醫療廢物行為的關鍵。2020 年最新修訂的《固廢法》將處罰空間規定在10 萬以上100 萬以下，《條例》的處罰區間也應作出相應的修改，并應該將處罰幅度進一步細化、設計不同的處罰等級。

2.豐富處罰手段

除了財產罰和行為罰以外，筆者認為還應該增加申戒罰等行政處罰手段，讓違法行為人因其違法行為而承受名譽上的不利后果。即利用互聯網平臺、新聞報道等方式對非法處置醫療廢物的行為進行曝光；同時，借鑒國家失信被執行人查詢平臺，建立污染環境單位或個人查詢平臺，將拒不整改的醫療機構或者醫療廢物處置機構的名稱和機構代碼在該平臺上進行公布。