安全生產的政府監管深度與多元政策調適

□劉太剛 馮世騰

（中國人民大學公共管理學院，北京 100872）

企業安全生產是國家安全治理中的基礎部分，只有將企業安全生產中的風險控制與化解置于總體國家安全觀的視角下方能全面展現其意義。同時，根據生產企業內外部場域面臨的不同嚴重程度的事故風險和不同保障機能，驗證與實施對企業安全生產的監管政策，亦可為國家治理體系與治理能力現代化提供可操作、落地化的實證案例。

一、安全生產中的治理深度

作為應對事故災難、實現轄區安全穩定的核心內容與常規性制度安排，政府安全生產監管的政策目標，系以社會性管制的權威手段控制企業生產安全事故風險（以下簡稱“事故風險”），而這一監管目標實現的關鍵在于通過治理深度的設置減少非理性行為[1]。治理深度表現為事務治理過程與結果相結合的總體樣態，在監管領域特指監管深度，是對監管資源投入、手段力度的綜合規劃與衡量，明確對事務治理至何種程度，不同層次的監管深度應當對應于企業生產中不同嚴重程度的事故風險。一般而言，深層次監管深度表現為投入大量監管人力物力，采取強制性手段消除風險，甚至處罰企業停產停業；淺層次監管深度則表現為較少投入資源，以勸導、說服等方式督促企業自主整改，且采取首次不進行處罰等柔性執法措施。近年來，基于對政府安全生產監管多案例與執法數據的觀測，安全生產監管部門（以下簡稱“監管部門”）行使監管職能存在著“事故風險（Production Safety Risk）—治理深度（Depth of Governance）”過度偏離的總體對應性失衡與錯位[2]。一方面政府監管部門對所承接企業的某些高危事故風險的容忍度偏高，采用輕微治理，面對破壞性溢出較大的風險，治理資源的投入相對較低。例如，從我國“3·21”響水爆炸之后的事故調查報告中可以發現，許多地方政府重發展而輕安全，導致對安全保障問題的管制深度不足[3]。隱患的累積易造成區域風險爆發、危機演化、社會失序等現象。另一方面，監管部門也存在忽略企業規模、風險差異、客觀環境等因素，將消極剛性束縛強加于企業，以重懲戒、輕免罰的方式對破壞性溢出較小的事故風險過度治理的“一刀切”現象[4]。這可能會阻滯甚至中斷企業正常運營的持續性，影響企業健康發展與效益創造；還會由于治理資源的投入相對較高，導致監管資源浪費、執法人員行政壓力較重、治理失效等問題。

針對事故風險與監管深度失衡以及由此引發的多項外延式公共風險或危機，可進一步推知監管深度與事故風險之間的相互關聯。首先，監管深度對事故風險具有非完全決定作用：無法決定的部分在于事故風險本身產生于生產過程中的客觀屬性；而可決定的部分則是，監管深度的合理設置會將事故風險的發生概率與威脅水平控制在監管下的可接受程度。其次，事故風險也會反作用于監管深度設置，由危機本身導致的沖擊，及其溢出效應導致的外部影響和壓力，均會促進政府對監管深度的合理設置。由此監管深度與事故風險之間應有的平衡狀態即為：監管深度的設置應合理對應事故風險的嚴重程度，在助推事故風險有效治理的同時，應防止監管不當所衍生的風險（包括資源浪費、公務人員壓力過大、企業情緒失控等）。最后，在實踐過程中，多種政策的合力往往取決于治理深度的設置，功效的發揮也會存在于內外雙重場域中。在外部場域，監管政策應在工具驅動上使得治理深度與不同嚴重程度的風險實現相對精準的對應，以克服治理失衡問題，促進風險化解；內部場域的調適亦必不可少，即由于風險本身具有動態變化特征，加上政策也會存在適應性不足的問題，還需要在機關內部場域建立調適政策，以防止外部場域政策在動態運行中的失衡。雙重場域在本質上是通過內部場域的兜底機制，保障外部場域政策長效防控公共風險，預防應對失衡問題。

據此，本文提出如下研究問題：政府在監管處置事故風險的過程中應將哪些風險納入治理的范疇中（因須同時考量事故風險與處置事故風險不當可能生成的外延風險）？進而探討政府如何設置治理深度并選擇監管政策以合理應對差異化的事故風險，克服監管可能生成的外延風險？對此，本文建立的研究邏輯是：跳出研究單一事故風險的視角，將事故風險與其外延風險統稱為政府安全生產監管領域內的公共風險，進一步從公共風險的角度分析政府在監管中如何設置監管深度與選擇、執行政策（包括外部場域用以化解公共風險的監管政策以及內部場域用以維系監管政策長效作用的調適政策），注重監管路徑內的控制性機制與利益關聯要素，從而形成“多重風險—多元政策”的安全生產監管體系。

二、企業安全生產監管體系的研究回顧

“多重風險—多元政策”安全生產監管體系的典型特質在于利用“多元”政策處置公共風險，關鍵在于探尋構建多元監管政策體系的路徑。通過對文獻的梳理發現，當前研究主要集中于兩種異構的監管邏輯進路——強制規范進路與情感關系進路，即“法”與“情”的研究?；诖?，本研究回顧兩種進路的特征效力與缺漏短板，為綜合形成科學的安全生產監管政策體系提供進一步借鑒。

（一）強制規范研究進路

依照強制規范的研究進路，有學者認為政府安全生產監管應遵循“權威—機制—效能”的路徑制定監管政策與指導規則，以國家的公權力為保障，執行具有集體約束力的規制決定[5]。首先，強制規范的邏輯具有權威性，政府政治系統以權威為中介，為保障系統利益與公共利益，通過強制企業遵守制度規則、服從其意志，在政治意志的層面促進企業接受整改，有利于減小政策阻力。其次，強制規范的邏輯在機制運行上表現出較強的行政專業性，有研究認為政府部門在監管中職能相對單一、熟悉業務流程，有助于鑒別與矯正市場損害，發揮技術優勢[6]，由此政府可在權威力度支持下發揮高效監管作用，開展不同時段的有力監管[7]。最后，安全生產監管在強制規范邏輯下體現出效益的雙重性，具象為穩定與發展——前者表現為，政府以政策法規促使企業內部建立安全委員會，克服不安全操作以實現維護員工安全、助推員工培訓以及防范安全監察員腐敗的安全穩定效益[8]；后者表現為，強制規范在增加企業成本的同時，亦可通過助推其創新技術以降低成本[9]，實現經濟效益。雙重效益均優化企業的安全生產條件，減少應急管理、非規范行動等成本。

（二）情感關系研究進路

情感關系研究進路的倡導者認為，面對事故風險因素的復雜性與相關群體利益的多樣性，政府安全生產監管應將治理重心轉移至情感關系領域，融合心靈治理要素[10]，進而以柔性治理方式應對企業事故風險，完善監管機制，實現“情感—協同—效益”的總體進路。在情感關系的指導下，柔性治理可以發揮情緒勞動對提升公共服務質量的重要作用，體現關愛特征，進而在情感聯結中發揮協同屬性，助推多元主體協商溝通、充分參與融入整改行動中。情感關系進路可以通過三種方式實現：

一是政府的柔性監管方式，即依照指導、勸告、提醒、行政獎勵、宣傳教育的情感政策工具。有學者提出要結構化利用提前宣講、輕微違法告誡、工作建議、重大案件時?；卦L等柔性情感方式規范行政相對人的行為[11]。二是信任并授權企業自主整改的方式。信任與授權的原因在于，政府的一些安全規則并不適用實際的安全生產環境與員工操作，應放權企業員工依照經驗發展自身的安全概念并在工作環境中應用。有學者提出“隱性技能”的概念，認為員工可在工作環境中學習與擴展經驗性技術并由此發展自身的安全概念，從而靈活有效應對現場狀況[12]，“隱性技能”可增強企業生產團隊的凝聚力，有助于消除個體恐懼、確保集體安全承諾。三是與社會進行信息交換的方式。如有學者主張創新管制手段，建立多形式的“彈性機構—利益相關人”網絡，摒棄監管機構單方面發號施令的方式，探尋策略以吸引外界群體參與到監管政策的制定與實施中[13]。柔性感召下的監管有利于推動安全整改，并依靠財政補貼、行政激勵等方式引導企業進行安全技術改造，化解安全問題[14]。從效益的角度，情感關系型監管促進執法情感滲透與擴散，使得企業等主體更易領會監管精神、監管措施，履行社會責任[15]，推進建立和諧的政企協同關系。

（三）研究述評

上述兩種研究進路所呈現出的差異化的政府安全生產監管邏輯建構，總體上反映出治理目標對監管政策有著較強的結構化塑造與資源賦能作用，但兩種監管邏輯均存在局限性。強制規范邏輯固有的弊端在于：容易引起員工的焦慮，進而導致信任問題；僵化繁雜的規則及壓迫性的司法理念也會降低監管效能；另外，強制監管的運動式傾向明顯，重特大事故呈現多發的趨勢后，往往強制行政干預力度會加大，這在短期內對事故產生明顯的遏制效果，但隨著干預力度減弱，事故往往再次多發，地方會陷入事故危機下的周期性循環。情感關系邏輯的局限性在于，在自由裁量與柔性理論的指示下，逐漸會出現事故風險治理效能不足、監管成本高、尋租問題頻現、柔性監管外衣下的不當強制控制、突破法律的“創收”等問題，這都會沖擊柔性監管實踐有效性的發揮。

本研究認為，當前研究進路存在局限性的原因在于，僅主要探討單一的風險治理，而對風險內部復雜結構與風險外延的分析較少，從而對政策與多元、動態風險的適應性及其失衡問題的研究相對薄弱。由此本文以“監管調適”為重心，以事故風險的嚴重程度為治理主軸并考量與政府監管、企業生產密切相關的社會性因素，以此為任務來指向設置不同的治理深度，從而形成多元、對應的安全生產監管政策，化解風險挑戰。而對此，需求溢出理論在統合多元風險與多重監管手段、實現多元對應與平衡下的有機統一上具有解釋力。

三、需求溢出理論框架與多元監管政策調適實證：基于T市安全生產的分析

所謂需求溢出，是指需求主體的需求超出了其個人或其所屬組織的滿足能力的狀態。溢出的需求也就是其個人或其所屬組織無力滿足的需求。

需求溢出理論認為，政府職能是政府之“職”（治理的目標范圍）與政府之“能”（治理的能力與路徑）的結合體，呈現出政府公共事務治理的權力與能力，以效能反饋具化成政府治理的水平[16]。本研究將政府的監管職能演化界定為政府安全生產監管中的風險治理廣度、風險治理深度以及監管政策選擇。政府安全生產監管的開端在于明確治理廣度，即確定哪些風險需要納入治理的范疇中；而對于如何開展監管、何以有力到位地化解公共風險等事務問題，則需以治理廣度為基礎進一步研究治理深度與多元監管政策間的調適。為厘清公共風險廣度、治理深度、監管政策調適的邏輯關系，本研究引入需求溢出理論中基于公共風險治理深度的監管論，提出并依照“公共風險—治理深度—監管效能”分析框架，探析公共風險的特性對監管的影響導向。此框架將情感與強制兩種監管邏輯的屬性建構整合，形成更有說服力的分析模型。

在需求溢出理論的基礎上，筆者選取T市應急管理局等監管部門在安全生產監管中推行的包容審慎監管政策為研究案例。T 市是我國北方重要的工業城市，鋼鐵、煤炭、化工、機械、陶瓷等為城市發展的支柱型產業，自2018 年至2022 年，全市第二產業生產總值上升了近50%，保持年均8%～9%的增速。國內外多家知名工業生產企業在T市扎根發展，在帶來集聚區位經濟效益的同時，也對城市的安全發展與生態保護提出了挑戰，所以完善監管逐漸被納入政策議程之中。T 市在安全生產政策選擇與執行上形成外部場域與內部場域。外部場域展現執法隊伍檢查的運行機理與行動機制，針對監管生產現場中人的不規范操作、物的不安全狀態以及安全管理制度中的疏漏，T 市執法隊伍推行全時空范圍內的“全覆蓋”式檢查。一是在空間層面對生產現場的“雙控”機制落實程度、機械設備的擺放位置、生產設備的老化程度、員工對生產物質理化特性的掌握程度、員工生產中的操作水平是否達標等關鍵環節進行表層狀態或現場演示的監督；另外對企業內部的安全管理制度文件、安全維護記錄等開展核查。二是在時間維度上實施全流程的初查與復查行動，初查中全面掌控企業存在的事故風險，確保風險事項統合治理的完整性，復查中則謹防因遺漏排查事故風險而導致的“破窗效應”。通過“全覆蓋”，外部場域在運行中實現了關鍵的作用，進一步通過對事故風險進行分類分級，監管部門形成一定的科學標準并出臺風險應對策略，進而將運行的監管政策提煉為“審慎監管政策”和“包容監管政策”。內部場域中，針對現場監管政策的問題，T 市監管部門將政策刻畫并歸納為“內部調適政策”，包括對監管政策工具選擇及應用中進行的深度調整、方式重組或形態優化，這使得現場監管政策進一步適應于監管環境，便于維系長效監管效能。

為刻畫不同監管政策執行的輪廓，本研究結合T市的實踐構建研究邏輯，首先在公共風險視角下分析識別不同嚴重程度的事故風險及其派生風險；其次，在治理深度視角下研究不同風險對應不同治理深度的外部場域監管政策調適；最后，在監管效能視角下探討內部場域監管政策調適對外部場域監管政策效能的影響，并通過“成本—收益”綜合分析，探討如何維系其合理功能的長效發揮。

（一）不同嚴重程度事故風險預期：基于公共風險視角的分析

1.政府安全生產監管中面臨雙重層次的公共風險。公共風險是指能夠產生群體或社會影響，無法由社會個體承擔的內在關聯式、不可分割式、隱蔽式的風險[17]。本研究界定的公共風險是推動政府安全生產監管政策形成與選擇的重要變量。只有以監管政策應對這一公共風險，才能在安全監管的同時重視并滿足生產生活中人道標準的合理空間和適度需求。為此，根據公共風險的屬性特征與治理機理，可以對公共風險進行層次化識別處理。需求溢出理論提出，政府安全生產監管中的公共風險集中表現為雙重風險層次，即原初公共風險與派生公共風險。前者是由于其個人與單個組織保障水平低于人道標準和適度需求導致的公共風險，后者則是由原初公共風險所派生出的公共管理主體需解決的其他管理問題。如前文所述，政府安全生產監管既需要矯正化解企業的事故風險，同時也要防范監管所帶來的外延風險。顯然事故風險是原初風險，主要表現為事故隱患，即工業企業生產的過程中可能會由于人員不規范操作、設備老化、材料質量差、工藝落后等問題引發事故災難，帶來生命財產受損、秩序破壞等風險；而外延風險作為監管部門在化解原初風險中需解決的自身管理問題，為派生性風險，主要表現為執法檢查中的不當監管，可能導致部門公務繁冗、經濟受阻、屬地內群體的正常生產生活遭到沖擊等后果或危機。雙重層次公共風險的存在，一方面要求政府安全生產監管須應對企業生產與運營的原初風險，另一方面也要優化執法監管體系，實施適度得當監管，防止沖擊群體合法合情利益，應對派生風險。為此在實踐中需要首先從風險識別的角度分析重大與輕微、原初風險與派生風險的不同風險預期。

2.重大事故原初風險及其派生風險的預期。政府因其潛在價值觀或激勵條件的制約，往往比公民更為關心屬地安全。事實上監管部門在激勵條件與行政敏感的層次上，通常具有更為主動的安全觀察力與行動力。本研究所考察的T 市工業經濟發展迅速，但雙刃劍效應逐步顯現，為事故災難埋下安全隱患。T 市在工業安全局勢的驅使下，近年來定期召開生產安全執法能力建設、隱患排查部署、警示教育等會議或活動，特別是應急管理局成立以來，在相對優化與健全的安全生產監管職能體系的指導下，承接2021 年修訂的《安全生產法》的落地執行，實施《全國安全生產專項整治三年行動計劃》，重點預防重大事故風險，同時完善監管執法體系，著重在化解事故風險的同時防范、連帶處置監管派生的相關風險。這些預期風險如下：

（1）生命財產安全風險（高危事故風險引發）。企業高概率引發事故或引發嚴重事故的原初生產風險，威脅著企業員工、周邊群眾的生命財產安全。T 市產業集聚、工業生產的復雜性狀況，使得此風險尤為凸顯。

（2）秩序沖擊風險。監管執法如不到位，不僅使短期的公眾安全受損，較長遠看地區經濟發展、人民生活也會遭受連帶波及。根據T市生產企業的空間布局，部分坐落于人口較為密集的城鎮區域，面臨較大的秩序沖擊風險。

（3）多元問責風險。由于執行政策的地方政府對事故有行政乃至法律責任，應為安全管理與監督不到位接受和承擔問責，所以問責壓力較大程度上源于監管行動所產生的派生風險，即監管部門執法不嚴、失職瀆職引發重特大安全生產事故，進而受到內部層級、外部群體問責等風險。

3.輕微事故原初風險及其派生風險的風險預期。近年來，審慎監管持續推進，在強制執行、嚴格管制措施帶來安全穩定績效的同時，也在客觀上導致經濟發展滯緩、政商關系緊張、政府內部任務繁重等成本問題。T 市政府乃至省級政府針對其中的弊端，在不與相關法律相悖的前提下，出臺相關規章和規范性文件，具有代表性的是，《H省應急管理系統包容免罰清單》《T市應急管理系統進一步優化營商環境22 條措施》《T 市應急管理局關于進一步提升應急管理系統行政執法溫度的通知》等制度的落地，既為企業“松綁”以優化營商環境，同時也構建和諧政商民關系，克服政府失靈與監管掠奪問題。這種體現包容維度的監管政策，主要目標定位于下列風險的預期：

（1）生命財產安全風險（低危事故風險引發）。企業低概率且引發輕微事故的原初生產風險。在企業中廣泛分布，即使其威脅程度較低，但具備沖擊安全環境的可能性，同樣是監管中不可忽視的風險。

（2）發展滯緩風險。源自企業與政府的“減負—績效”雙重愿景：一方面減負主要針對企業的生產運營，運營目標實現有賴于政府在監管中采取合理的監管政策以減輕源于監管的負擔；另一方面，從政府的績效愿景上看，政府對企業實行的包容監管，在互惠的角度有利于促進政府的轄區經濟績效的實現?！皽p負—績效”雙重愿景本身具有脆弱性，容易在不當監管的沖擊下遭受阻滯而衍化為發展滯緩風險，監管過度會導致企業負擔加重，使企業內部微觀經濟運行滯緩，進而對區域的整體發展運行造成負面影響。

（3）對抗關系風險。監管部門的政策效果不僅對接于事故風險，而且必然擴散至企業員工乃至更廣范圍的公眾群體，其消極效果易沖擊政策對象與相關利益者的生產生活權益，甚至導致群體性抗爭等反向后果的產生。

（二）包容審慎監管政策的選擇：基于治理深度視角的分析

1.公共風險的治理深度設置。對于治理深度而言，亦需要關注公共風險的原初性與派生性，綜合二者的性質，進而論證應將事故風險治理至何種程度，這一治理深度中的程度內涵表現為事務治理過程與結果相結合的總體樣態。政府安全生產監管的實踐工作在于化解消除不同事故風險事項，但原初風險事項的影響程度、發生概率、烈度級別有所差異，而且僵化的統合應對反而會誘發派生問題，故需在“過罰相當”的原則下建立監管深度設定的主基調，依照原初風險的危害溢出程度，形成初步的風險監管定級規劃，同時將外部社會、經濟因素嵌入規劃中，形成一定的調節效應，設置兼具深、淺層次的治理深度。

依據治理深度的設置準則，實踐中主要形成三種深淺各異的監管深度（如圖1所示），這有助于減少行動模糊性。針對具有嚴重沖擊的事故原初風險領域，宜采用審慎監管主導下的深治理，此時對監管的總體治理深度與監管政策強度要求較高（如加大處罰力度、暫時關停廠區等）。針對僅具有較輕微沖擊的事故原初風險領域，采用淺治理，此時對監管的治理深度要求較低（如教育訓誡、責令自行整改等）。包容審慎監管是審慎監管與包容監管并存的監管策略，采用深淺相間治理，對有些事故風險審慎而對有些事故風險包容。由于安全生產領域內各類政策工具不僅存在不同的效用，對治理標的的影響程度各不相同，更存在廣泛的、服務于社會的正效應。在此復雜局面下，新時代的政府安全生產監管呼吁包容審慎監管政策的推行，即遵循依法行政、情理法結合的原則，以審慎與包容價值賦能政策執行，實現安全生產領域內公共風險的善治（如圖2所示）。

圖1 三種監管深度圖譜①本圖來源于作者的前期研究，參見劉太剛：《從審慎監管到包容審慎監管的學理探析——基于需求溢出理論視角下的風險治理與監管》，《理論探索》2019年第2期。

圖2 監管政策的形成邏輯

2.審慎監管：風險的深治理實現路徑。面對嚴重生產安全事故治理統攝下的三重風險預期，T 市監管部門執法時在秉承人本價值的基礎上，更多地適用管制型措施，加大對企業安全生產嚴重違規行為的查處力度。T市監管部門為實現深治理，主要將原材料理化機理不明類、員工生產不規范類、安全管理不力類等可能引發重大生產事故的原初風險劃至審慎監管的范疇之中，在生產過程中實施重點監控，對不合規之處則依據相關法律法規執行相對嚴格的處罰。

（1）處置權集中的懲戒機制。針對企業中的嚴重事故風險，監管部門主要以角色融入與集中控制的方式行使監管處置權，排除企業的“干擾”，以嚴格、中立的標準開展執法行動。政策過程中以專家、執法人員等身份組成的群體的專業性與權威性為依托，旨在對企業進行安全制度塑造與生產方式優化，重點化解嚴重事故風險。首先，發揮安全生產專家的專業優勢，根據企業的生產條件與客觀情況（如不同類別企業、管理薄弱企業、發生過事故的企業等差異狀況）綜合研判事故風險的形態與趨勢，根據《安全生產法》《消防法》《礦山安全法》《職業病防治法》等專門法律要求，參照國家標準，為政府行政手段的推行提供專業能動力。其次，政府發揮其政治權威功效，運用嚴格考評、以罰促管等權威手段對企業的安全生產條件綜合分析，限制企業對人類健康與生態環境具有危害的活動，并減少制度空間中的“人為操縱”因素，確保以區域的整體穩定為主要目的作出監管決定、進行相應處罰。由此，以“非人格化”的執行方式與客觀的安全生產標準確保企業在安全生產中投入相應資源，同時，防止區域系統化事故災難的發生，以規范化運行取得安全效益。

（2）威懾與說理并行的溝通機制。在維系處罰標準與強制力的前提下，執法隊伍與生產企業之間形成“威懾與說理并行的溝通機制”，既強調處罰的原則又說明行動的動因。首先營造懲戒氛圍，以后果為指向說明企業重大事故風險的嚴重性、后續檢查的頻繁性、整改不力的從重處罰結果等形勢，達成威懾效果，降低企業接受審慎監管與整改的抵觸程度，使企業在法理與情理上更易接受處置決定并開展整改。其次，建立法理層面的話語體系，促進企業在主觀上形成對執法行動的配合，包括讓企業理解并認識到，加重處罰并非執法者的本意，但如果不采取從重處置策略，那么執法人員就會因違背了法律精神而成為事故的助推者。所以威懾與說理并行的溝通機制不僅具有強制意義，實質上也同時具備一定的“審慎緩沖”效能，進一步化解企業的抗爭情緒。它使得企業與政府在保障屬地根本安全的任務指標上逐步一體化、同盟化，有助于監管部門審慎監管政策的實施和企業安全水平的提升。

綜上，審慎監管政策視域下進行的懲戒、威懾與說理，最終目的是推動企業整改，達成快速消除重大事故風險的治理深度，同時從政治體制角度實現“自?！?，防止可能發生的重大事故進一步危及區域秩序，減輕問責壓力。

3.包容監管：風險的淺治理及實現路徑。對于風險歸類識別中的輕微事故風險，監管部門開展淺治理，注重輕微事項的精準識別與容錯，將權威管制柔性化。若事故風險事項確為輕微，系生成于實際管理中的失誤偏差，且如果輕微處置更有利于回應社會需求，則監管部門往往將此類風險事項納入容錯管理的范圍。包容監管通常將條件嚴格限定為：一般生產企業類屬、未造成嚴重事故、限期可改正等情形，才可適用輕微不罰、首違免罰或減輕處罰的措施。根據T市營商環境改善的目標、相對具體的包容免罰清單與本研究對執法現場的調研，可將輕微的事故風險劃分為如下八類（如表1 所示）。進一步，對于容錯范圍內的風險事項的包容監管措施，旨在幫助企業提升風險認知，以全面謹慎的觀念對待輕微風險，并建立良好關系。

表1 輕微事故風險類別舉例

（1）處置權讓渡的協商機制。輕微事故風險的免罰或減輕處罰的決定需依賴于協商機制，其生效機理主要源于政府治理工具在選擇上采用低約束的管理方式，由此在決策與實踐中讓渡處置權，給予治理對象相應的自主空間。對于淺治理的風險事項，執法隊伍相對減少強制高壓式的指令糾錯手段，轉而根據企業的實際狀況協商制定整改方案，以促進企業安全事務的自我管理與能效提升。對于上述輕微事故風險類別中的問題，監管部門與企業以平等姿態共商規范化與全面化的整改時限與具體方式（須在執法工作平穩有序的前提下進行），達成“君子之約”，并在規定的時間節點對企業的整改工作予以驗收。協商機制給予企業充分的自主空間以推進安全生產工作的整改，有助于借助企業的“自組織熟悉度”對癥下藥，提高風險整改效率，降低整改成本。本質上協商機制表現為，以助推、合作、贊同等柔性的施政方式促進非正式制度的演進，引導企業承擔更多的社會責任，規范生產經營，同時以合理的社會性監管手段切實降低企業的守法成本，達到監管減負的目的——減輕企業整改負擔、心理負擔與學習成本，維系企業正常運營。

（2）柔性情感交易機制。執法隊伍將柔性情感嵌入包容監管政策中，利用情感說理方略將習慣與道德調節嵌入政府安全生產監管中，發揮法律所難以替代的補充功能緩解審慎政策的高壓緊張情緒，有助于協調人際關系，建立合作與共情的社會關系以維系政企之間社會資本的存量，通過政企之間雙向情感互動推動監管效能的達成。柔性情感交易機制運行中，執法隊伍首先進行的是“情感傳遞”，即在監管過程中與企業負責人、安全員、生產線員工等代表性群體進行非正式交談，重點強調政府部門的“讓步”，以及說明包容裁量所承受的壓力與成本，使得包容監管對企業惠及的意義得以充分彰顯，營造監管部門與企業共擔風險、減少干涉、助力發展的氛圍。其次進行的是“情感回饋”，即在“情感傳遞”之后，從“交易”的視角促使企業積極整改以“回報”，這實際上是政府采用的“剛性緩沖”策略，旨在爭取企業的配合，使得企業更容易接受政府作出的監管決定。

綜上，包容監管政策重視采納柔性策略促使企業自主整改，不僅達成逐步化解企業內輕微事故風險的治理深度，而且通過減少干預、減輕整改壓力助推企業將注意力聚焦于發展，穩定生產線員工等群體的情緒。

（三）內部調適政策的運行：基于監管效能視角的分析

1.監管政策效能的多維評估調適機制。監管政策執行的最終目標在于統籌安全與發展，實現相應的監管效能。在復雜多變的安全生產形勢下，監管部門執法監督的政策指標眾多，如果僅關注監管政策的執行而忽視政策效能評估，必然只能達成短期的監管效果，長期會趨于無效化甚至損害其他群體的合法利益。

對此，需求溢出理論中監管效能的論點主張對監管進行兩方面的管理。一是開展“成本—收益”維度的政策效能評估，對監管政策的執行進行多維度的綜合評價，分析其所產生的收益與成本，注重公共部門績效中的經濟（資源節約程度）、效率（投入產出比率）和效益（質量、多主體滿意程度等效果）等指標的綜合分析。二是根據監管成本與收益的分析結果進行治理深度的調整與監管政策的優化，有效應對復雜多樣的安全形勢，建立并完善安全生產領域風險治理的長效機制。需要說明的是，監管效能的論點對治理深度及其監管政策的評估與調適并非僅存在于政策后評估這一個環節中，而是嵌入至政策執行的全過程，助推形成全流程的監管體系。

2.內部調適政策：外部場域監管政策的“成本—收益”分析與優化機制。審慎與包容兩種監管政策盡管有各自監管的總體適用空間、運行機制、布控策略（其中的治理深度實現機制對比如表2所示），但由于企業存在不同的情況，加上事故風險本身的復雜性，監管政策執行過程中難免遇到環境變化、對象干擾、阻力增大等瓶頸痼疾，政府在取得政策收益的同時，也會生成監管成本。綜合對T 市審慎監管政策與包容監管政策的具體實現路徑和情境特征分析，發現二者分別針對于重大事故風險與輕微事故風險開展，在取得發展與安全收益的同時，必然生成一定成本（如表3與表4所示）。

表2 審慎監管政策與包容監管政策的監管深度實現機制對比

表3 審慎監管政策的成本與收益分析

表4 包容監管政策的成本與收益分析

對此，首先需要對調適政策進行“成本—收益”的識別與分析；然后綜合考量外部監管政策的成本與收益，推進兩種監管政策“成本—收益”的合理化；在此基礎上，進一步發揮調適功能，維系收益，控制并降低治理成本，以此反哺機制實現收益的平穩與提升。對此，從政策優化與發展的角度，監管部門應進一步合理控制和科學調整權力（利）讓渡的范圍，根據時間局勢、企業特性、政府方略等進行政策評估，充分關聯多樣的風險問題，防止監管政策失當，增強政策內容對現實的適應性與執行的有效性。為此，內部調適政策中存在有必要提供輔助的三種調適機制，以優化審慎與包容政策。

（1）雙重屬性互嵌型調適機制。針對事故風險差異化與變動性的特征，審慎監管與包容監管的生命力不僅在于二者應對不同風險的外在互補作用，也在于單維度政策可吸納并移植其相對面，形成功能互嵌，以驅動該維度政策的長效運行。

審慎監管政策中具有包容屬性的嵌入式優化，可通過“安全保障—激活發展”的傳導路徑克服政策中權威、強制、嚴懲所帶來的負面效應。一方面，在安全層面逐步以“不降標準、降低處罰”的處理方式應對嚴重事故風險；另一方面，推動企業借助寬松的經濟條件開展相對積極的整改。安全層面的審慎政策優化可進一步傳導至發展層面的成本消解，行政處罰中經濟成本的降低，更有利于企業積極主動化解重大事故風險，在勞動保護、平穩經營方面營造基礎性條件。

同樣，包容監管政策中具有審慎屬性的嵌入式優化，可通過借助強制性，于安全層面杜絕濫用包容的空間。針對有些企業將風險消極自留的問題，監管部門采取時間約束下有限的柔性處置策略，即對輕微風險事項超出一定時間未整改、整改不力的企業，執法隊伍將在復查后進行相對深層次的處罰。此兜底機制用以維系包容策略在安全穩定的底線上實施。由此，可在發展層面切斷風險消極自留的擴散鏈條，防止出現“潰于蟻穴”式的整體性社會失序與發展中斷。

（2）內部控制技術型調適機制。以全過程、全方位、高強度為主要特征的審慎監管政策執行難免帶來執法人員的壓力增大與勞動情緒消極化，而任務導向的政策工具的僵化執行同樣會導致區域范圍內企業和公眾對政策的情緒抵觸。對此，內部控制主要通過推動技術型調適以實現“減輕公務負擔—消除社會抵觸”的運行框架。第一，在組織建設中加強專家的介入與指導，以專家的專業性安全知識重新配置執法人員的政策注意力，減少行政事務冗余性的工作分離，減輕工作壓力，避免“一關了之”等粗暴執法。第二，實行貫穿全過程的智能化技術利用，突破安全生產監管中現場與互聯網之間的阻隔，克服物理空間與數字技術之間的屏障。將監管框架中的企業生產現場等網格的實時監控與政府指揮中心相連接，推動政府監管部門實時觀測并快速推動風險問題矯正，減少空間距離、時間耗損等方面的工作成本，凸顯技術水平的開源性與有效性。第三，完善“事前”重大風險評估。依照法律政策與審慎精神的剛性約束，安全委員會協調相關主體，及時預警事故風險，并深入研判風險特質與發生邏輯，制定督察計劃與指導指標策略，有助于在明確的標準與年（季）度行動規程中減少無效或過度執法次數。第四，建立健全內部執法人員容錯機制。針對其執法的輕微不當適用包容處理，防止因“避責”目的而采取的固化嚴苛執法。以上四類技術型調適作用的正確發揮，有賴于重點觀照執法人員的工作問題與切身利益，進一步規范與優化其執法策略，逐步在執法中“優待”企業和公眾，化解消極情緒。

（3）組織行為倫理型調適機制。執法隊伍執行包容政策難免存在機會主義傾向，較大可能會導致行政主體的道德風險，主要包括：社會規則的消極與變通化處理，盡管不違反形式的合理性，但過度將主觀性策略介入，會制造有名無實或名實分離的局面；另外行政主體主導的政商消極共謀、有意設租、尋求政治與經濟利益的行為，會使監管道德困境加劇，導致物質或非物質成本的增加。包容政策的不當使用會使原本柔性化的管理方式逐漸異化，甚至使“隨意化”“無下限”的執法亂象叢生，導致實際事故風險難以化解，并形成消極的政商關系。為此相關機構還要開展倫理型調適，機關黨委針對此類問題，進行黨風教育、廉政建設；政策法規部門要加強法治建設等，塑造執法隊伍的行政倫理，促進職業道德與規范化政策工具的并行，在合理處罰、不徇私情的觀念下嚴格控制事故風險。包容并不等同于放任，而是在監管中為經濟業態逐步松綁，減少過多的束縛。

綜上，通過內部調適政策識別現場監管的成本與收益分析，分別推行互嵌型、技術型與倫理型調適機制，提升監管效能。

四、結論與討論

針對不同嚴重程度的事故風險轉換監管深度，指向的是審慎、包容和內部調適三種政策的形成與選擇，推進的是企業管理制度、程序流程、生產操作的調適與整改。

（一）監管深度轉換與政策調適的機理

一方面，需求溢出調適監管部門注意力分配、治理權能的指向定位。實際上，監管部門有效運行與治理效能充分發揮的關鍵，在于對轄區內相關群體不同需求的識別、整合與價值排序，三種內外政策的動能均來源于需求溢出的化解。為此，監管部門需要綜合評估識別需求，統籌風險化解的正義性與迫切性，提高其治理效能的社會認同，減輕監管政策實施阻力。實證表明，政府需將人道需求作為持續滿足的對象，同時在滿足種類繁多的適度需求過程中認清定位、長遠規劃，才能實現治理的長期性。安全生產監督部門應積極與政府內部多部門機構合作，將經濟命脈與居民生活嵌入至工作規劃中，以安全與發展的統籌為核心目標構建協同治理機制，對群眾需求進行多角度的研判，從而制定科學可行的施策規劃，將群眾更為關切的問題置于首位，最大限度保障多元主體利益的均衡。

另一方面，通過實現風險對沖，實現權威與權變手段聯結，綜合化解屬地風險。首先，以動態轉換彌補靜態規制，面對多群體的需求溢出問題，需要改變靜態規制下的“一罰了之”“僵化執法”，由監管部門依照權變的原則，對不同監管事項的種類、性質、領域進行系統評價，精準定位治理深度與監管政策，從而在實踐中對三種政策進行動態轉換、綜合調適，使企業得以明晰整改工作的著力點，明確安全管理與提升的輕重緩急，進一步帶動轄區內多主體的需求得到合理回應。

另外，監管部門應遵循比例原則，具體有四個要求：一是適當性，監管政策要能推進效能的實現；二是必要性，公權力行使者的權威利用是必要的，且手段損害最??；三是均衡性，手段取得的公共利益與損害之間成比例；四是正當性，對公民權利的限制必須是正當的。只有在一定比例平衡的狀態下保持各項目標靈動的態勢、穩定的辯證關系，才能使得收益得以維系并穩步提高，而非急劇催化。

（二）進一步討論

審慎監管政策對于高危的事故風險嚴格處置，同時給予充分的整改指導與理法說明，以強制力推動企業整改，建立防范重大事故災難的保障；包容監管政策化解相對輕微的事故風險，采取整改事項的輕微免罰與首違不罰的方式，而且給予企業充分的自主管理空間，柔性化提高企業對政府決定的接受度，減輕企業壓力；內部調適政策則利用兜底與修繕機制，促進兩種現場監管政策的有效平穩推進，是監管中必不可少的方略。政府安全生產監管并非單一的安全保障行為，而是綜合社會多重場景與風險因素開展的服務型工作。本質上，不同治理深度監管政策的整合推行與有機調適，是協調與維系安全行為與高效生產之間兼容性的必要之舉，以應急管理系統的有效監管與利益統合為關聯樞紐，推動總體社會關系的精神革命，促進全社會為發展與安全的統籌共同提供政治、經濟、社會、文化動能。