我國法治體系建設中的立法質量評估與分析
——基于2020年28省份法學專家的調研數據

□張 龑 江 爍

（中國人民大學法學院，北京 100872）

引言

立法是中國特色社會主義法治建設的重要組成部分。改革開放至今，我國立法工作經歷了“從無到有”與“從量到質”兩個歷史階段。1978年底，黨的十一屆三中全會提出“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”十六字法制建設方針。1997年，黨的十五大提出“到2010年形成有中國特色社會主義法律體系”。2011年第十一屆全國人大宣布中國特色社會主義法律體系如期形成。然而，法律體系的建成不意味著法治建設任務的完成。2014年，黨的十八屆四中全會明確提出建設中國特色社會主義法治體系，強調“必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵”[1]。2022年，黨的二十大報告提出高質量法治中國建設，“推進科學立法、民主立法、依法立法，統籌立改廢釋纂，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性”[2]41。從法律體系建設轉變為法治體系建設意味著，立法目標從“有法可依”轉變為“良法善治”?；诖?，立法評估也要相應適時而變。

自20 世紀末中國法學界引入立法評估以來，立法評估得到了日益廣泛應用，已形成眾多評估指標體系，它們各具特色，對立法工作發揮著積極的促進作用。然而，既有的立法評估研究未能充分研判，我國已進入高質量發展階段，立法重點由“有法可依”轉向追求高質量立法這一事實，無法為新時代法治體系建設提供有效參考。因此，當前的立法評估應積極適應法治體系建設之需，聚焦立法質量這一關鍵?？茖W立法、民主立法、依法立法是保證立法質量的核心立法原則，也是評估立法質量的關鍵。本文以科學立法、民主立法、依法立法為重要指標，建立一套科學評估法治體系建設中立法質量發展狀況的指標體系，為中國式現代化法治體系建設提供有益參考，已成為當務之急。

一、從法律體系建設轉型為法治體系建設的立法任務

中國特色社會主義法律制度是在長期實踐探索中形成的，是根據我國社會主義發展的實際需要不斷完善而來?；仡欉^去，我國立法建設主要經歷了三個發展階段：一是新中國成立至改革開放之前，立法的主要任務是建立起與人民當家作主的政治制度相配套的法律制度；二是改革開放至黨的十八大，立法的主要任務是健全社會主義法制體系，將社會經濟生活中的各項事務納入到法律體系之中，實現有法可依；三是黨的十八大以來，我國政治、經濟、文化等各個領域進入高質量發展階段，立法的主要任務是以高質量的立法促進中國特色社會主義法治體系建設。第一個階段立法工作并沒有充分地展開①從1954年9月新中國第一部《憲法》到1966年，全國人大及其常委會共制定《兵役法》《中國人民解放軍軍官服役條例》等法律、法令130多部，這些法律還無法構成完整的法律體系。，下面著重介紹后兩個階段。

（一）中國特色社會主義法律體系建設

1978 年12 月，在黨的十一屆三中全會召開前的中央工作會議上，鄧小平同志指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！盵3]在此階段，立法的階段性任務是及時填補立法空白，將社會生活的各個領域都納入制度之中，解決無法可依的問題。1997 年9月，黨的十五大在提出依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略的同時，強調“到2010年形成有中國特色社會主義法律體系”。在這期間，全國人大及其常務委員會提高了立法效率，及時出臺了一系列法律規范。據統計，至2010 年底，有效法律達到236 件，行政法規690 件，地方性法規8600 多件[4]。2011 年3 月，十一屆全國人大四次會議鄭重宣布中國特色社會主義法律體系已經如期形成[4]，建成了包括憲法及其相關法、民商法、行政法、刑法、經濟法、社會法、訴訟與非訴訟程序法等基本法律部門在內的法律體系，國家的各項事務基本實現了有法可依。中國特色社會主義法律體系的形成，標志著法律的完備性得到了保證，改革開放至黨的十八大前立法的階段性任務順利完成。

（二）黨的十八大以來開啟的新時代中國特色社會主義法治建設

黨的十八大以來，我國立法工作進入追求高質量立法的新階段，針對新階段的立法工作，習近平總書記指出：“現在，我們國家和社會生活各方面總體上實現了有法可依，這是我們取得的重大成就。同時，我們也要看到，實踐是法律的基礎，法律要隨著實踐發展而發展。轉變經濟發展方式，擴大社會主義民主，推進行政體制改革，保障和改善民生，加強和創新社會管理，保護生態環境，都會對立法提出新的要求?！盵5]43“要抓住提高立法質量這個關鍵，深入推進科學立法、民主立法，完善立法體制和程序，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護?！盵6]在此階段，我國立法所面臨的主要問題不再是數量夠不夠多，而是質量夠不夠高的問題。立法的主要任務集中于追求立法質量的提升。為此，全國人大和地方人大也做出了一系列努力，如增設立法聯系點，新設基層預算審查監督聯系點，用以聽取代表、群眾的意見，促進立法質量的提升。

黨的十八屆四中全會聚焦全面推進依法治國重大問題，確立了“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的總目標。黨的二十大明確將“中國特色社會主義法治體系更加完善”作為未來五年主要目標任務之一[2]40。法治體系建設與法律體系建設雖然一字之差，其內涵有著極大的不同，法治體系建設對立法提出了更高的質量要求，立法從追求“有法”轉型到追求“良法”。

二、立法質量評估的重點：法律規范性品質

近年來，關于立法評估的學術研究愈發多元，有些學者關注立法評估的成本和收益[7]，有些學者重點關注立法評估的指標體系設計，有些學者針對立法評估制度中存在的不足提出了相應的完善建議[8]。這些研究無疑有力地推動了立法評估實踐的開展，但是，圍繞著立法評估的科學性和必要性的爭論始終沒有停息，甚至有學者認為根本沒有必要進行立法評估。產生爭議的根源在于未能明確立法評估的重點，而一旦立法評估的重點出現錯誤，將直接影響到立法評估的定性工作和立法評估指標設計，以至于立法評估成效不彰。因此，明晰法治體系建設對于立法的高質量要求，將其作為重點是當前立法評估工作的首要任務。

我國是人民當家作主的社會主義國家。人民是主權者，意味著人民對人民的自我統治，可用公式表達為：“人民民主=人民：人民=1”。人民雖然是主權者，卻缺乏行動能力，人民的自我統治不是直接統治，主權要發揮作用需要政府作為代議機構，必須加入政府這個中間項，以實現人民通過由公意產生的政府實現對自我的統治[9]。這里的政府是作為主權意志代表的政府，不是行政意義上的與立法權和司法權并置的政府，而是囊括立法權、執法權與司法權之整體的廣義政府，這時人民民主可以用公式表達為：“人民民主=人民：人民=人民：政府：人民”。就立法是政府的一部分來說，人民在立法上行使主權的公式可以表達為：人民民主=人民：立法：人民=1：N：1①這里的N指法律規范（Norm），法律規范的基本屬性是規范性（Normativity），簡寫為Nn，法律規范性的品質（Quality of the Normativity）簡寫為Nq。。立法是人民意志的規范凝結，N代表著不同時期立法所要實現的人民的意志和利益，N 的數值越是接近1，表明立法越符合人民的意志和利益，越是接近0，則離人民的意志和利益越遠。當N 忠實完整地實現了人民的意志和利益，這意味著在立法上實現了人民當家作主。

顯然，對人民的意志和利益N 加以評估就非常必要。如前所述，N代表法律規范。法律規范相關的核心概念有兩個：一是規范性，二是規范性品質。著名法學家漢斯·凱爾森洞察到了法律的根本屬性——規范性。任何事物一旦經由法定的授權和程序便具備了規范性，成為法律規范或法律事物。正如質量是自然事物的基本屬性，規范性是法律的根本屬性②關于凱爾森的規范法學理論，參見張龑編譯：《法治國作為中道——漢斯·凱爾森法哲學與公法學論集》，中國法制出版社，2017，第175-202頁。，用公式表達就是：Rx=X+Nn③在這個公式中，Rx代表法律事物，X 代表自然或社會事物，N 代表法律規范性（Normativity）。參見張龑：《例外狀態與文化法治國》，《法學家》2021年第4期。。法律規范性的品質主要對應的是法律規范的約束力，是指法律規范預期能達到的約束力度、持續時間與輻射范圍等法律效果[10]。法律規范性的品質不同于法律規范性之處在于，法律規范性只有“有”（效力）和“無”（效力）兩種狀態，而法律規范性的品質則是“有”與“無”之間具體的刻度化狀態。失去規范性或無效力的法律不能成為法律，但是有效力的法律不等于良法從而有法治。法治體系建設不僅要求立法賦予法律以規范性，同時還要求所立之法具有很高的品質。如果用數字表達，“無”是0，“有”的最大值是1，法律規范性品質即0＜Nq＜1，可用下圖表示：

當Nq小于0，意味著立法沒有規范性，也就談不上什么品質問題。從0 到1，立法不僅具有規范性，而且越是接近1，說明法律的規范性品質越高?，F實生活中人類無法掌握全部的客觀真理，絕對的客觀正確性難以達到，但不意味著法治建設要放棄對于客觀正確性的追求。法律的規范性品質要求，在現實和制度的可能性上盡可能達到1，所以規范性品質表達了立法的目標追求，同時也為改進立法質量工作提供了具體刻度、指標水平和方向目標。因此，法治建設中的立法質量評估所要進行的工作就是確定法律規范性品質在0到1之間的具體刻度。

縱觀新中國成立70 余年的立法歷程，我國的立法始終堅持以人民為中心的理念，但是人民對于立法的階段性訴求隨著時代的發展幾經變遷，立法評估的重點也隨之轉變。從改革開放至中國特色社會主義法律體系形成前這段時間，法律還存在許多空白，人民的意志和利益是要不斷完善社會主義法律體系。此階段，完備性在立法評估中占據重要的分量，法律越是完備，立法評估的分值越高。進入中國特色社會主義新時代，人民對于立法提出了更高的質量要求，“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質量”[5]43。在此，法律規范性的品質Nq代表著立法的質量，法律的規范性品質Nq的數值越趨近于1，立法質量越高，意味著立法能更大程度地滿足人民的意志和利益。推進法律規范性品質的提升是永無止境的法治工程，建立以衡量立法質量為重點的評估指標體系有助于準確認識當前立法的薄弱環節，把握法治體系建設中立法之關鍵，不斷地推動和實現全面依法治國的宏偉事業。

三、當前立法評估指標體系的反思與完善

自20 世紀末立法評估進入中國立法界以來，立法評估實踐逐步在全國展開，先后發展出多種立法評估指標體系。既有以地方政府為主導建立起來的立法評估指標體系，如上海、安徽、甘肅等模式，也有學者自行建立的評估指標體系。有學者對當下主要的評估指標體系加以總結，認為存在三維度說、四標準說、六指標說等評估模式①“三維度”是指合法性、適用性和規范性3個維度；“四標準”是指法理、價值、實踐和技術4個標準；“六指標”是指必要性、合法性、協調性、可操作性、影響性和特色性6個指標。參見李店標、馮向輝：《地方立法評估指標體系研究》，《求是學刊》2020年第4期。。這些評估模式在我國法律體系建設過程中發揮了一定積極作用。但是，進入新時代以來，立法評估未能及時回應中國特色社會主義法治體系建設的要求，沒有及時地將重點轉向立法質量評估，從而也就未能建立起可準確衡量立法質量的評估指標體系。因此，結合我國法治建設實踐，構建符合法治體系建設實際的立法質量評估指標體系是當務之急。

（一）法律體系的立法評估指標體系

立法評估模式基于不同的劃分方式區分出不同的類型。第一種劃分方式是根據評估是否被專門安排區分出兩種類型。一類是將立法評估作為法治評估的一個子項，此種模式評估立法是為了衡量法治建設的總體成效②法治評估是指通過建立法治指標及其他實證方法對國家、地區抑或是社會的法治狀況進行評價的系統工程。參見張德淼：《法治評估的實踐反思與理論建構——以中國法治評估指標體系的本土化建設為進路》，《法學評論》2016年第1期。。如由4個一級指標、22個二級指標、52個三級指標組成的上海法治建設評價指標體系，該指標體系將“地方立法”作為“民主政治”之下的二級指標，并設定了立法權重[11]。另一類是采取專門評估的方式，此種方式關注的重點聚焦在立法上，不關注法治的其他方面如司法、執法等內容。這種評估模式也是為立法評估所普遍采用的模式，其中包括一般指標體系的模式，即通過指標體系反映我國立法的整體狀況，也包括針對某領域立法或某地區立法進行的專門評估模式，如經濟法立法評估指標體系[12]、教育立法評估指標體系[13]、生態環境領域立法評估指標體系[14]等。

第二種劃分方式是按照指標體系的構建主體，可將其分為兩類。一類是由官方構建的指標體系。各級機關紛紛出臺了立法評估規范，用于指導立法評估指標體系建設。比如，《廣州市人大常委會立法后評估辦法》按照合法性、合理性、操作性、實效性、協調性、規范性六個部分設計評估指標，并設置了各項指標的權重。又如《陜西省地方立法評估工作規定》將合法性、實效性、合理性、協調性、操作性作為評估指標。另一類是學者構建的指標，如以合法性、適用性、規范性為一級指標構建的立法評估指標體系[15]，或者以立法必要性、合法性、合理性、可操作性、地方特色性、時效性和成本分析、技術性為指標的體系[16]。

時至今日，制定立法評估規范文件的省市數以十計，學者構建的指標體系也為數眾多，但采用的立法評估指標差異并不大，多是以合法性、實效性、合理性、協調性、操作性、規范性、時效性、適應性等為主要指標。這些指標在設計上涵蓋的要素過多，準確性不足，且其所表達的并非是以法律規范性品質為核心意涵的立法質量。面對基于這些指標產生的評估結果，很多學者對立法評估的有效性產生懷疑，有學者甚至認為評估沒什么價值，大多情況下只具有管理意義，不具有學術意義[17]。但是，量化研究方法的科學性本身也無問題，立法并非不能評估，不能因為現有研究存在不足，就徑直廢棄評估工作。事實上，引發上述質疑的一個關鍵問題在于現有的指標未能及時回應我國法治發展的實際，不是依據法治體系建設的需求構建相應的指標體系，而是因循守舊，指標體系中包含了很多同立法質量無關的指標①“以實證主義為基礎的量化研究方法，借助于數理邏輯和統計分析，通過經驗數據和證據驗證事物和社會現象之間的因果關系，運用演繹邏輯解釋事物的客觀規律，并盡可能保持價值中立。由于其直觀、準確、科學，因此一直以來都是社會科學中的主流研究方法”。參見陸益龍：《定性社會研究方法》，商務印書館，2011，第23頁。。

（二）關于法治體系建設背景下立法評估指標的反思

中國人民大學法治評估研究中心依托中國人民大學“中國調查與數據中心”在全國范圍進行了立法評估問卷調查，建立了“法律規范體系評估指標體系”（以下簡稱“法律規范指標體系”）用以評估立法②法律規范指標體系立法評估是由中國人民大學法治評估研究中心所構建的立法評估指標體系，該指標體系幾經調整，具體如下：2017年該指標體系由立法完備性、科學性、民主性、受監督性4個二級指標，以及9個三級指標構成；2018 年該指標體系調整為立法完備性、科學性、民主性3 個二級指標，以及7 個三級指標。參見馮玉軍、趙一單：《中國法律規范體系與立法效果再評估》，《江漢大學學報》2018 年第1 期。2020 年該指標體系調整為立法完備性、科學性、民主性、監督性4個二級指標，以及9個三級指標構成，具體指標參見表1。。該指標體系以立法完備性、立法科學性、立法民主性為二級指標，細分出9 個三級指標，13 個四級指標，具體內容如表1 所示。法律規范指標體系借鑒了國際法治評估——特別是世界正義工程評估（The World Justice Project），方法具體明確，指標設置全面，能夠代表當前國內立法評估的最新發展成果。但是，從法治體系建設角度觀察，這一指標體系也存在明顯的不足。

表1 法律規范指標體系

第一，該指標體系將立法完備性作為二級指標有失準確。據統計，至2010年底，我國有效法律數量為236 件；截至2019 年8 月底，我國現行有效法律274件。事實上，從中國特色社會主義法律體系形成至2019 年，這期間全國人大及其常務委員會每年的立法數量并不多。近兩年全國人大及其常務委員會為了彌補網絡等新興領域的立法空白，立法規模有所擴大。但是，隨著個別領域立法空白的及時填補，法律數量增速將放緩并穩定下來。此外，立法完備性所涉及的兩項指標“法律體系完善”“立法機制完善”實則體現了科學性的內容。

第二，根據中國人民大學法治研究評估中心2020 年11 月所做的《中國法律發展——立法發展評估調查問卷》，該問卷中立法監督性包含以下內容：一是提出審查建議的便利程度；二是通過寫信、發電子郵件、寫內參和咨詢報告等途徑向審查機關提出有關法規和司法解釋審查建議的難易程度；三是法規、司法解釋出現超越法定權限、同上位法相抵觸等情形，擁有監督權的機關對此審查和糾正作用的大小及法規、司法解釋存在不公正、不合理等情形，擁有監督權的機關對此進行審查和糾正作用的大小?？梢?，立法監督性問題實際上涉及的是立法合法性及合憲性審查的問題，只能反映合法性部分內容，并不能作為與科學性、民主性相同等級的指標。

第三，科學立法不能包含依法立法，將依法立法置于科學立法之下并不準確?？茖W立法的核心在于尊重和體現客觀規律，使制定出來的法律能夠反映和體現規律的要求，符合客觀實際。依法立法要求立法符合法定權限和法定程序，不能違背憲法精神、立法法原則，不得與上位法相互沖突，做到立法有據，以避免立法任意性?；诖?，不宜將依法立法置于科學性之下。

綜上所述，以完備性為重要內容的法律規范指標體系嚴格來說仍舊是法律體系建設背景下的立法評估模式。雖然該評估指標體系基本包含了法治體系建設中立法的全部指標，但是其指標結構并不完全合理，對立法質量的評估不夠聚焦，難以充分反映法治體系建設中立法發展現狀。故而，有必要在吸收借鑒法律規范評估指標體系的基礎上重新構建法治體系建設階段的立法質量評估指標體系。

（三）立法質量評估指標體系的設計

我國憲法規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。人民當家作主，但是人民的意志和利益不天然地等于法律。立法時并不存在一個具體的可以直接加以使用的人民意志和利益。立法是社會實踐活動，科學與立法結合在一起，則是追求立法實踐的科學品質?？茖W立法有助于確保立法符合人民的利益。民主立法要求合理的程序和形式以保證絕大多數人能夠參與到立法過程之中，共同討論表決該如何制定法律，如何使得立法符合人民的意志。依法立法是為了保證人民利益和人民意志貫徹始終符合憲法和法律的規定，保證法律的合法性品質?？茖W立法、民主立法、依法立法三個原則有助于從數不清的自然或社會事物之中篩選出符合人民意志和利益的內容，通過特定的程序和條件使之成為法律?？茖W立法、民主立法、依法立法這三個原則有時會產生沖突，在立法實踐中也并不總是統一的。但是高質量的立法要求在立法過程中必須將這三者統一起來，它們是提升法律的規范性品質的公約數，應成為立法質量評估的一般性標準。因此，在吸收借鑒法律規范指標體系的基礎上，以科學性、民主性、合法性作為二級指標反映科學立法原則、民主立法原則、依法立法原則在立法實踐中的實現程度。將完備性置于科學性這一個二級指標之下，將合法性置于與科學性及民主性相同級別的指標，將對法規和司法解釋監督置于合法性之下，克服了法律規范指標體系不能滿足法治體系建設階段以質量為評估重點的不足，從而構建出可評估和促進中國特色社會主義法治體系建設的立法質量評估指標體系（以下簡稱“立法質量評估指標體系”），具體如表2。

表2 立法質量評估指標體系①本評估的性質屬于立法后第三方評估，數據來源于中國人民大學法治評估研究中心的問卷調查。

四、立法質量評估與實證分析

法律規范性品質這一概念不僅揭示出立法質量中“質量”一詞的法理意涵，還為立法質量評估提供了衡量標尺?！百|量”這一重要概念的刻度就介于0-1 之間，越趨近于1，說明立法質量建設成效越高。為了更精準地評估立法質量，必須將影響法律規范性品質的要素置于同一評估體系之中，相應地構建出立法質量評估指標體系?？茖W的指標體系并非各項指標之間的簡單拼湊羅列，指標之間內在關聯及各項指標在評估中所占權重必須統一在一個評估公式中，從而實現準確評估立法質量的具體刻度。

為此，在問卷調查數據基礎上②為了更清晰地比較，本表盡可能地保持法律規范指標體系中三級指標與四級指標的順序，并將其與立法質量評估指標體系中指標相對應，從而按照科學性、合法性、民主性順序顯示（表4與圖1同理）。，進一步闡明了三個方面內容：一是提供一套可以廣泛用于立法質量評估的實證方法，通過這套方法確定指標之間的內在關聯和各項指標權重；二是對比分析立法質量評估指標體系與法律規范指標體系之間的不同，進一步論證立法質量評估指標體系的合理性；三是對立法質量評估指標體系進行實證分析，形成立法質量的具體刻度，在此基礎上給出進一步提升立法質量的建議。

（一）研究方法

有了法律規范性品質提供的質量標尺，立法質量評估指標體系內各項指標均可以通過同一標尺進行衡量①根據問卷調查，各項指標打分從高到低分為5、4、3、2、1五個等級，通過數據標準化處理后五個等級賦值分別為1、0.8、0.6、0.4、0.2。通過這種數據處理方法，立法質量評估指標體系中的各項指標得分均可置于法律規范性品質所提供的0-1標尺之下進行衡量。。但是在立法質量評估過程中，需要考慮的不僅僅是各分項指標的具體數值，還要考慮構成評估指標體系的科學性、合法性、民主性三要素發展水平的協調性以及立法指標的綜合發展狀況②“耦合”是一個物理學概念，指兩個（或兩個以上）系統或運動形式通過各種相互作用而彼此影響的現象。耦合協調度模型目前廣泛應用于經濟、環境等領域，用于衡量系統之間關系的強弱。立法質量的三要素，即科學性、合法性、民主性，雖然表面上不屬于物理學定義的“系統”，但實際上，根據耦合協調度的計算方法，該模型綜合考慮子系統的綜合發展水平及子系統發展的協調性這一特點與立法質量評估的目的——既考慮立法綜合發展狀況，同時考慮三要素發展水平的協調性——相吻合。因此，在立法質量評估中使用耦合協調度模型是合適的。，這也是之前立法評估指標體系所忽略的內容。因此，在通過法律規范性品質標尺衡量各項指標的基礎上，引入耦合協調度模型綜合評價立法質量③耦合協調度,其中C為耦合度,計算公式為，T 為法律質量綜合發展水平指數，計算公式為T = αf(x)+βg(y)+γh(z)，f(x)，g(y)，h(z)分別為科學性、合法性、民主性綜合發展指數。α，β，γ分別為科學性、合法性、民主性在評估指標體系中的重要性占比，即權重。。耦合協調度的取值范圍在0—1 之間，越接近于1，表明各子體系的綜合發展水平越高，且差異越??；越接近于0，則意味著各子體系的綜合發展水平越低，且差異越大。進一步，參考王淑佳等學者的做法[18]，將耦合協調度的不同取值劃分為不同的狀態，如表3 所示。此外，在耦合協調度的計算過程中，權重的確定尤為重要。為了避免對指標賦權的任意性，在此引入熵權法計算④熵權法是一種客觀賦權法，是統計學領域常用的權重確定方法。其本質是依據信息熵的大小賦予指標權重。信息熵越小，權重越大。依據熵權法，指標體系中第j個指標（j=1,2,…,m）的權重wj的計算方法為：。其中，i為第j個指標中各樣本的序號，i=1,2,…,n。。結合數據，采用熵權法確定科學性、合法性、民主性在評估指標體系中的權重具有合理性。具體而言，使用2020 年立法評估專家問卷⑤數據來源于中國人民大學法治評估研究中心的問卷調查。，從調查對象看，專家打分具有權威性；從調查范圍看，樣本覆蓋全國28 個?。▍^、市），具有一定的代表性。因此，這份數據中各個指標得分的分布可以作為各自總體分布的近似，采用熵權法確定的權重能夠反映當前科學性、合法性、民主性在評估指標體系中的重要程度。

表3 協調等級劃分標準

（二）法律規范指標體系與立法質量評估指標體系對比

由于立法質量評估指標體系與法律規范指標體系內涵不同，兩種指標體系的二級指標，以及二級指標的測度也不同（即二級指標所包含的三級指標不同）。由此，兩種指標體系各二級指標在各自綜合發展指數中的權重不同。權重不同，說明立法質量評估指標體系綜合發展指數與法律規范指標體系綜合發展指數也不同，進而兩個指標體系的耦合協調度也不同。下面從調查問卷的數據出發，分別對兩種指標體系的權重和綜合發展指數進行對比，進一步分析說明兩種指標體系評估的側重點不同，以及由此產生的評估結果的差別。

1.權重對比

根據熵權法的原理，兩種指標體系各項三級指標的權重完全相同，這一點從表4顯示的結果能夠得到進一步的印證，熵權法測算出來的各項指標參見表4。但是，由于兩種指標體系立足點不同，衡量各二級指標的三級指標完全不同，從而各二級指標的權重也不相同。法律規范指標體系包含了完備性這一指標，而這一指標的占比高達0.375，科學性占比僅占0.170，而在立法質量評估指標體系中科學性占比為0.443，這就說明兩種指標體系之間存在根本的不同。具體來看，立法質量評估指標體系由科學性、合法性、民主性三個二級指標構成，科學性權重為0.443，合法性權重為0.135，民主性權重為0.442。法律規范指標體系由立法完備性、立法科學性、立法監督性、立法民主性四個二級指標構成。立法完備性權重為0.375，立法科學性權重為0.170，立法監督性權重為0.033，立法民主性權重為0.422。雖然，兩種指標體系均涉及科學性、合法性、民主性，但它們在兩種指標體系中的重要程度有很大不同。若要確保立法質量居于立法評估的中心，提升規范性品質，就必須將評估的各項要素準確歸類，以免評估重點出現偏移。

表4 綜合發展指數對比表①表格中括號內的數字表示權重，括號外的數字表示發展指數。

2.綜合發展指數之間的對比

綜合發展指數用以衡量法治體系的綜合發展水平①具體計算方法為：。ai、bj、dk分別表示三個子系統中依據熵權法確定的權重。法律規范指標體系綜合指數及其分項指數采用同樣的方法計算。。經過熵權法賦權得到的綜合發展指數及各二級指標的綜合發展指數如表4 所示。參考朱景文的做法，將問卷的評分等級設為五等，即好、較好、中間、較差、差，實際評價為好和較好的為好評，實際評價為中間的為中評，實際評價為較差和差的為差評[19]。整體上，2020 年給出的評價可以看出使用熵權法確定各指標權重，經加權求和后得到的綜合指標，基本能夠反映我國立法質量的整體水平②此外，由于熵權法的特點，即對專家評價差異較大的指標賦予較高的權重，對評價差異較小的指標賦予較低的權重，結合圖1，在本文的指標體系中，整體評價較高的合法性被賦予較低的權重，整體評價相對偏低的科學性與民主性則被賦予較高的權重，因此基于該方法評價立法質量會顯得更為“嚴格”。。從表4 可以看到，立法質量評估指標體系綜合發展指數為0.5522，法律規范指標體系綜合發展指數為0.5517，兩者之間差異很小，說明2020 年我國立法質量整體上處于中等水平。然而，從各二級指標的情況看，兩種指標體系在分項上的評價結果差異較大。在立法質量評估指標體系，科學性發展指數為0.5579，合法性發展指數為0.6647，民主性發展指數為0.5089。而在法律規范指標體系，完備性發展指數為0.5568，科學性發展指數為0.6480，監督性發展指數為0.5413，民主性發展指數為0.5089。比較二者，兩種指標體系之間存在根本不同，綜合發展指數卻差別不大。故而，在法治體系建設中進行立法評估不應僅重視總體得分，更應注重各分項指標劃分的準確性。因此，有理由采用立法質量評估指標體系。這一評估體系在合理確定各項權重基礎上，衡量立法綜合發展指數，將立法質量判斷標準建立在指標得分及指標之間內在邏輯雙重基礎之上，能夠更為準確地衡量立法質量。

（三）立法質量評估的實證分析

上文論證了立法質量評估指標體系的合理性，并將此結果與法律規范指標體系進行了對比。以下基于2020 年的耦合協調度評價我國當前立法發展的整體狀況。耦合協調度是建立在科學性、合法性、民主性三者之間關聯的基礎上得出的綜合指數，構成耦合協調度綜合指數的科學性發展指數、民主性發展指數、合法性發展指數的各項權重是由熵權法所確定，該方法依據數據的離散特征確定權重，克服了主觀賦權法的缺陷，能夠更為真實地反映立法實際發展現狀。據表5 所示，經測算，2020 年我國立法的科學性、合法性、民主性發展指數分別為0.5579、0.6647、0.5089，耦合度為0.9938，耦合協調度為0.7408。根據表3，可以認為2020 年我國立法處于中級協調水平，距優質協調水平尚有不小的差距。

表5 2020年立法質量耦合協調度

為進一步觀察立法質量評估指標體系中各項具體指標的實際發展狀況，將指標體系展開，分析2020 年各四級指標的表現（如圖1 所示）③圖1為箱線圖，顯示了各四級指標得分的水平和離散特征。各四級指標的中位數處于黑線所在位置、均值為黑點所在位置，且標出了具體取值。。由圖1 可知，在科學性的子指標體系中，部門完善、立法機制完善、立法符合實際、立法公正合理得分較低，而對范圍完善、適用完善的打分較高，且得分較高的指標與得分較低的指標差值較大。合法性子指標中，依法立法在整個指標體系中的得分處于高位，且打高分的專家也相對較多，但是對于法規和司法解釋監督的評估較低。民主性子指標中了解審議內容、提出立法建議、立法建議反饋三項在整個指標體系中得分最低，且關于提出立法建議、立法建議反饋這兩項打分較低。這說明在指標體系中各個二級指標發展指數存在差距，同一個二級指標之下的各項三級指標之間也存在差距。

圖1 2020年立法質量評估指標體系中各三級指標的箱線圖

根據專家工作所在地，將本次調查問卷來源分為東、中、西部地區，圖2顯示了根據東、中、西部地區專家打分計算得到的科學性發展指數、合法性發展指數、民主性發展指數。值得注意的是，通過分析發現東部地區專家對于立法質量整體打分高于中部地區，中部地區立法質量打分高于西部地區（見圖2）。經過耦合協調度測算后東部地區、中部地區、西部地區得分分別為0.7435、0.6994、0.6887。依據表3，東部地區專家認為我國立法質量處于中級協調水平，中部及西部專家認為我國處于初級協調水平。

圖2 東、中、西部地區各二級指標雷達圖

為了分析出現上述得分差異的原因，借助數據分析方法，提取了本次問卷所收集的專家對立法科學性、合法性、民主性影響因素看法的文本信息，并按照詞頻列出排名前10的關鍵詞，結果如表6 所示①該方法采用R語言中的JiebaR 軟件包，分別統計問卷中的詞頻。剔除停用詞后，將各地區問卷中所涉及的關鍵詞按照頻數從大到小排列，并提取頻數排名前10的關鍵詞。。發現諸如公眾參與度不高、公眾法律意識淡薄、法律宣傳不夠、立法過程公開性可再提升等問題是制約立法質量提高的共性問題。對于地區之間存在的共性問題，東、中、西部地區專家給出了不同評價，可能的原因是地區之間在普法、宣傳、立法公開等實踐上存在差距。易言之，針對相同的問題，地區的不同實踐造成了評分差異。

表6 專家問卷中影響因素排名前10的關鍵詞

綜上分析，提升立法質量應當著重做好以下幾方面工作：一是我國雖已進入追求高質量立法的新階段，但是立法的整體發展尚處于中級協調水平，距優質協調尚有不小差距，仍有很大的提升空間，我國也將長期處于追求高質量立法發展階段中，需要加強立法工作，持之以恒推進法律規范性品質提升。二是通過數據分析方法可知，立法中各項要素之間的內在關系不容忽視，評估立法發展的整體狀況不能簡單依據科學性、合法性、民主性這些分項指標加權求和后的綜合指數，法律規范性品質提升也不能通過立法中各項要素簡單拼湊實現，必須充分尊重科學性、合法性、民主性之間的內在規律，注重立法工作的整體性、系統性，協同推動立法科學性、合法性、民主性的提升。三是立法中各項工作發展狀況并不同步，地區之間在普法、宣傳等實踐上存在差距。某項、某幾項指標較高的得分或者部分地區較高的得分，可能會拉高立法評估的總分值，遮蔽立法中實際存在的問題，僅考慮立法評估總分高低意義有限。在提升立法整體質量的同時，精準把握立法薄弱環節，加強立法實踐薄弱地區法治建設，及時補齊制約法律規范性品質提升的短板。

結語

立法是使法律產生效力、使法律具備規范性的過程，也是不斷提升和完善規范性品質的法治工程。立足于新時代中國特色社會主義法治體系建設，人民對于立法提出更高質量的新要求這一基本事實，立法不僅要滿足社會對“有法可依”的需求，還要實現高質量的立法。相應地，立法評估必須從法律規范數量與效力評估為重點轉變為以法律質量評估為重點。法律規范性品質可用0 到1 的尺度來表達，從而為評估立法質量提供了衡量標尺。本文結合調查數據，運用統計學方法，構建起一套新的立法質量評估指標體系。通過熵權法確定各項指標權重，既重視了各項指標的綜合發展指數，又關注了各項指標之間的協調性。運用該方法可對立法質量進行合理測算，正確評估立法各要素之間的內在關聯和各項指標的發展狀況，還能將立法評估中的各項指標綜合成一個具體指數，使得立法整體發展水平和立法中各項要素發展情況得以全方位的具體化、刻度化。在此基礎上，我國每年的立法質量評估將形成一個歷時性的參考系統，可以為把握立法規律和現狀、推進社會主義法治強國建設提供有益參考。