中國房地產政策演進韌性及其生成邏輯

吳賓　邢其真　張杰

關鍵詞：中國房地產政策；政策演進韌性；政策學習；政策變遷

中圖分類號：D601；F299.23 文獻標志碼：A 文章編號：1672-626X（2024）01-0017-14

一、引言

住房問題是關系到人民群眾切身利益的大事，是引起全社會廣泛關注的重大民生問題[1]。黨的二十大報告強調，“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度?！盵2]自1998年全面住房改革以來，中國房地產市場得到了快速發展，并成為國民經濟的支柱性產業。但房地產業在帶動經濟發展、改善住房水平的同時，發展不平衡、住房供求結構性矛盾突出、交易行為不規范等問題逐漸暴露出來[3]。為此，各級政府相繼出臺了一系列政策來穩定市場運營、保障基本民生，房地產調控政策應運而生。作為中國改革開放的縮影，房地產市場與政策的發展轉變映射了我國經濟、社會的變革。房地產政策變遷過程不僅反映了不同階段房地產調控的政策價值、政策目標和政策工具的嬗變過程和規律，也蘊含著中國經濟社會變革和思想觀念的轉變[4]。因此，揭示房地產政策變遷的內在規律與邏輯，對于完善房地產政策、助力“住有所居”目標實現，講好中國故事并提煉“中國之理”有著一定的現實意義。

盡管房地產政策始終是學術界研究的重點議題，但對房地產政策變遷的研究較少，且以質性研究和經驗判斷為主。研究視角上，大量文獻側重于從經濟學視角出發探析房地產政策的調控效果等[3]，使用公共政策理論與方法解釋房地產政策變遷的研究相對匱乏，缺少相應的理論供給。而在政策變遷領域，盡管學者們肯定了政策學習在政策變遷過程中的意義，但未能清晰地揭示政策學習引致變遷的過程及具體機制。鑒于此，本文基于公共政策理論與方法，提出“政策演進韌性”的概念。所謂“政策演進韌性”，是指政策體系在應對內外部環境變化時保持其政策核心理念穩定，同時采取不同的策略以更好地落實政策理念的能力。借助這個概念，本研究建構了一個政策學習與政策變遷的整合式分析框架，并以此揭示1998年住房改革以來房地產政策變遷的內在邏輯。

本研究可能的貢獻在于：第一，基于政策學習、政策變遷的理論視角，為房地產政策的研究提供公共政策理論與方法的供給，并對中國住房市場化以來的房地產政策文本進行量化分析，整體上把握房地產政策“如何變、為何變”的問題。第二，基于我國房地產政策的案例分析，推動政策學習與政策變遷理論的本土化發展。我們建構一個政策學習與政策變遷的整合式分析框架，通過拓展“韌性”的運用范圍，試圖增強政策學習對政策變遷的解釋力。第三，住房常常被視為一種戰略性的政策領域，而房地產政策是中央政府一種具體的規制形態[5]，其變遷是中國經濟轉型和社會變革的縮影，更是考察中國社會政策的重要窗口。因而，研究我國房地產政策變遷及其內在邏輯，不僅對房地產政策的發展調整具有現實指導意義，還能夠兼顧輻射、優化其他社會問題的理論與實踐，進一步解鎖“中國之治”，提煉“中國之理”。

二、文獻回顧與分析框架

（一）中國房地產政策變遷研究回顧

房地產是一種客觀存在的物質形態，是指房產以及地產的總和、囊括土地以及土地上的永久建筑物還有這些所衍生出的權利[6]。房地產政策是中央政府一種具體的規制形態，體現了不同的施政重心和決策邏輯，具有一定的內在規律。房地產市場與政策一直是學術界研究的重點議題，現有文獻側重于從經濟學視角出發，集中討論房地產調控政策的政策目標、政策網絡、政策評估和績效、房地產市場金融、房地產市場結構和預警、調控政策效果的有效性等議題[4]。其中，關于房價波動的影響因素研究較為充分，預期價格、建筑成本、就業率、消費者收入與投機行為、工業股票指數、信貸利率等都是決定房地產價格的重要因素[7]。而關涉我國房地產政策變遷的研究，則大致分為“如何變、為何變、變向何方”三條脈絡。

一是房地產政策變遷過程及其特點分析。在房地產市場化改革前十年，我國房地產政策變遷既涉及經濟措施，也包含法律和行政工具；既有階段性的漸進，也有較為急劇的轉向[8]。陳超等（2016）通過對我國房地產政策進行五階段劃分，認為政府對房地產市場干預時機的選擇往往伴隨著外部經濟環境與住房市場基本狀況的變化[9]。婁文龍等（2018）將房地產調控政策變遷劃分為起步、發展和調整階段，認為政策變遷具有較強的相機抉擇性[4]。朱亞鵬（2022）認為在奠定“房住不炒”基調后，中國住房發展逐漸告別高杠桿、高盈利、高增長模式，正步入“民生與資產屬性融合的‘發展主義模式”，更加傾向共同富裕的規劃與實現[10]。

二是房地產政策變遷原因及動力分析。早期學者指出，對政策變遷本質的認識應該關注政策工具的變化以及政策目標的轉移[11]。黃新華等（2014）通過對中央政策文本的分析，從政策邏輯起點、監督執行邏輯、外部回應邏輯三方面探討中央政府的決策邏輯發現，央地利益博弈格局下房地產政策的變遷是中央政府謀求治理績效最大化的漸進產物[5]；吳賓等（2018）從注意力分配視角解釋了房地產政策的選擇邏輯，指出情境因素的改變引起政府注意力指向的變化，導致住房政策的選擇倒轉最終促進政策變遷[12]。丁淑娟等（2022）從社會建構的視角解讀改革開放以來青年住房政策演變，認為青年住房政策從“邊緣”逐漸走向“中心”的變遷過程一定程度上是政府和社會力量長期互動的結果[13]。

三是對房地產政策未來走向的預測分析。學界在諸如堅持“房住不炒”的基本定位、抑制住房過度的投資投機需求、防范化解房地產市場風險等方面形成了共識。宏觀上看，王京濱等（2019）認為構建多層次多元化的住房供應體系、理順地方政府與中央政府在房地產問題上的關系、促進產業向高質量發展，是房地產政策應長期堅持的方向[3]；劉曉君等（2019）主張未來應完善發展住房租賃市場，相關政策應進一步保障住房租賃市場的靈活性和自主性以提升資源配置效率[14]。在未來房地產調控政策工具的使用上，高潔超等（2023）認為當逆周期調節壓力較大時，應當適當提升貨幣政策的調節力度，增強貨幣政策工具的精準性和靈活性[15]。此外，王德響等（2023）認為應當建立健全公共住房政策實施長期性、動態性評估機制，持續改善和提升城市住房保障體系和住房保障力度[16]。

整體而言，學者們針對我國房地產政策變遷的分析提供了富有啟發性的研究，但研究側重于房地產政策變遷現象的描述，對于房地產政策變遷內在邏輯的挖掘尚不夠充分，公共政策理論與方法供給稍顯不足。模糊的政策變遷解釋機制不利于房地產政策的理解。由此，從公共政策理論視窗上看，需要一個新的更為細致的解釋。

（二）政策學習與政策變遷的整合式分析框架

1. 政策學習與政策變遷

政策是一個持續不斷的循環過程，其并非一成不變，而是隨著內外部環境的變化不斷變遷。所謂政策變遷是指舊的政策被新政策取代的過程，這個過程包括新政策的采納及現行政策的修正與廢止[17]。從“政策范式”角度出發，政策變遷分為沒有改變政策范式的常規、漸進的政策變遷，以及改變政策范式的非常規、激進的政策變遷兩種模式[18]。20世紀80年代后期形成了早期的政策變遷理論，包括倡導聯盟理論、多源流理論和間斷均衡理論等[18]，主要聚焦外部環境對政策變遷的推動作用。除了外部環境刺激，主動的政策學習也是推動政策變遷的重要動力[19]。一般而言，政策學習也稱“政策導向的學習”，是一種根據過去政策的結果和新的信息調整政策目標和工具的努力，以更好地實現政府的使命[20]。作為影響政策變遷的重要因素，政策學習是回應過去經驗和新信息而調整政策目標或手段的深思熟慮的嘗試，是政策主體能動性的體現；政策變遷在一定程度上可以被視為政策學習的結果。政策學習作為解釋政策變遷的有效路徑被國外學者廣泛地運用于各個領域。

公共管理與公共政策的理論和實踐都表明政府決策及行為并不完美，因此，一個完善的政策學習機制格外重要。而中國改革開放以來所取得的巨大成功，其基本邏輯就是通過有效的政策學習，不斷調整政策以應對各種環境的變化[21]。換言之，中國改革的成功經驗在于通過學習提升適應能力。然而，當前研究雖肯定了學習機制在政策變遷過程中的意義，卻未能清晰地揭示學習的過程及影響政策變遷的具體機制。盡管政策學習研究是對傳統沖突導向理論解釋政策變遷的一種有益補充，但仍集中在“誰學習、學習什么和學習結果”等靜態描述上，難以解釋政策學習何以促進政策變遷。

2.“演進韌性”的引入

為更好地解釋政策學習、政策變遷與我國房地產政策演進之間的關系，我們嘗試引入“演進韌性”的概念。韌性“Resilience”也可以被翻譯為“彈力、彈性”，最開始是指物理學中物體受到壓力后恢復到原來狀態的屬性[22]。隨著韌性的概念被引入社會學、社會生態學等研究領域，其概念演化大致經歷了工程韌性、生態韌性和演進韌性幾個發展階段[23]。工程韌性和生態韌性均將關注點放在系統受到外部沖擊后迅速恢復的能力。早期學者提出的“演進韌性”[24]指的是系統不斷調整社會經濟和制度結構以適應外部環境的變化并維持增長的能力。演進韌性強調實現系統與外界環境共同進化并“彈向更好狀態”[22]。

公共政策視域下，我們將“政策演進韌性”理解為政策體系在應對內外部環境變化時保持其政策核心理念穩定，同時采取不同的策略以更好地落實政策理念的能力。因此，政策演進韌性包含著“變”與“不變”兩層含義：不變的是政策核心理念，是政策體系應對環境變化所展現的穩定性特征；而變的是政策理念落實的方法與措施，是政策體系應對環境變化不斷學習、改進的結果。同時，政策演進韌性在變與不變中表現為總體彈向更好的態勢。本文借鑒演進韌性的內涵，將政策演進韌性的生成機制解構為學習力、轉型力與適應力[22]，“學習力”是指政策主體學習借鑒其他地區或領域內的政策解決自身問題的意愿及能力；“轉型力”意味著政策環境發生較大變化后，政策主體僅靠政策工具及方法的調整難以解決當下問題，進而革新內在的政策目標所需要具備的能力；“適應力”則是政策主體不改變政策目的與目標的情況下對原有政策工具、實施手段進行調整，使其具備與新環境相適應的能力。按照公共政策的結構，從政策目的、政策目標、政策工具三方面去理解和審視，轉型力的強弱體現在政策目的與政策目標的轉變程度；適應力的強弱表現在對原有政策工具維持性調整的程度。學習力是政策演進韌性的動力機制，而適應力、轉型力的強弱組合則是演進韌性的具體表現。由此，根據政策在轉型過程中適應力和轉型力的強弱，本文將政策的演進韌性分為以下三種類型。

（1）強轉型力/強適應力的“優化態”或“強化態”。在內外部環境相對劇烈的變動中，政策目標與目的為應對各類新問題通常會做出較大調整；相應地，政策工具也會做出較大的改進和創新以適應新政策的需要。需要指出的是，我們認為第一次出現強轉型/強適應是優化態，而接連出現強轉型/強適應，可以視為一種強化態。（2）強轉型力/弱適應力的“轉型態”。這種模式會對此前政策目標做出較大調整，對前期所執行政策保留較少，但政策手段上更多地是繼承的方式，以適應較快的轉型。（3）弱轉型力/強適應性的“適應態”。一般在內外部環境變化較小時可能出現此種狀態，政策表現為局部的調整，政策目標與目的保持穩定，主要通過政策工具的創新和調整適應新的變化。此外，當轉型力和適應力均弱時，政策體系各類功能都將衰減，不能發揮化解社會問題的功能，政策演進韌性基本消失。

政策總是存在于一定的環境之中。政策主體與環境的互動影響著政策的走向。當政策環境發生改變時，原有的政策很難適用于新的政策環境，為使政策持續發揮作用，政策主體就會展開學習活動。通過政策學習使得整個政策體系在應對環境變化時擁有適應力和轉型力，從而獲得韌性機制。依據適應力與轉型力的強弱不同，政策演進韌性表現為政策優化態/政策強化態、政策轉型態、政策適應態。經過長期的政策調整、刪減，獲得的韌性機制最終促成宏觀上的政策變遷，如此循環往復，政策體系得以優化，并“彈向更好”（見圖1）。

三、中國房地產政策變遷的演進韌性

本文以中央部委頒布的房地產政策為研究對象。政策文本均來源于北大法寶數據庫。以“房地產”“住房”“房產”“土地”為關鍵詞，在“中央法規解釋”中進行檢索、收集，最終篩選出278份房地產政策文本。此部分通過梳理1998－2022年房地產領域內的政策文本，發掘我國房地產政策的變遷歷程及其演進韌性。

1998年《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》的下發，標志著中國住房分配貨幣化的開始，我國住房制度開始轉型。2003年出臺的《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》，在將房地產業確定為國民經濟支柱產業的同時也拉起了房地產宏觀調控的大幕，2003年也成為中國房地產業發展歷程中具有特殊意義的一年。2007為我國的“民生元年”，國家在房地產領域頒布了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，表明政府的住房政策轉向調控住房市場與加強保障兩者并重[12]。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央圍繞經濟社會發展的重大問題，提出一系列治國理政的新理念新思想新戰略，最終形成“習近平新時代中國特色社會主義思想”。2016年中央經濟工作會議首次確立“房住不炒”的基本定位，黨的十九大報告和黨的二十大報告均強調“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”?；诖?，本文結合房地產領域內標志性政策出臺時間并參考學者的研究將房地產政策變遷劃分為四個階段，運用ROST CM軟件提取各個階段房地產政策高頻詞，并結合不同階段政策目的、政策目標及政策工具的調整，呈現不同階段房地產政策演進韌性的差異化形態。

（一）政策轉型態：住房市場化改革起步階段（1998－2002 年）

1998年住房制度改革啟動，并頒布了諸多配套政策，此階段共收集政策文本56份，提取了“房地產”“住房制度”“建設”“開發”等12個高頻詞（見表1），可見，這一時期政策主要集中于制度的轉型和住房建設等方面。

住房制度改革的推進使得此階段政策體系的演進韌性主要表現為“強轉型/弱適應”?！皬娹D型”即將我國住房政策由“福利”屬性向“市場”屬性的轉變，以此實現改善人民居住條件的主要目的。中華人民共和國成立之初由于經濟基礎薄弱，長期實施重生產、輕消費的經濟發展政策，使得作為消費品的住房領域出現了嚴重的投資不足[25]，住房短缺也成為了這一時期主要的政策問題。因此，我國從20世紀80年代起開始逐步試行住房市場化改革，城鎮住房制度改革在少數地區試點推行，此后政府通過住房提租、公房出售、住房公積金制度不斷提高住房商業化、社會化和專業化程度[26]。為完全打破福利分房政策，1998年7月國家頒布了《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，通知的出臺全面開啟了我國住宅商品化時代，標志著原有福利分房政策終結，職工住房分配制度逐步被市場購買機制取代，并逐步建立起以經濟適用房為主的商業化住房體系。住房制度改革后為加大商品房供應量，政府迅速創新政策工具，如推行住房補貼，配套出臺住房公積金制度，力圖通過積極的財政政策、降低住房信貸條件刺激住房需求，鼓勵購買住房，提高居民居住水平。對福利分房時代各類住房政策工具的終止是全面性的，未對此前福利分房制度進行過渡性保留，全新政策工具的快速推廣在一定程度上忽視了政策與環境的適應性問題，這既體現了政策的“弱適應”，也為之后房地產領域出現的亂象留下隱患。

（二）政策適應態：住房市場化調控轉向階段（2003－2006 年）

2003－2006年是我國住房市場化調控階段，共收集政策文本65份，提取到包含“存貸款利率”“住房公積金”“經濟適用房”“管理”等12個高頻詞（見表2）。這一時期高頻詞雖與住房改革起步階段有所重合，但與第一階段全力推進改革、快速完成住房市場化不同的是，“存貸款利率”“信貸”“調整”“完善”等詞語的出現表明國家開始著手調控市場發展。

此階段各級政府雖對房地產市場進行了各類調控，但在政策目的與目標上仍是對上一階段市場化的延續，即鼓勵發展住房市場化的道路，以房地產作為國家經濟發展的重要推動力。在房地產市場化總體制度維持不變的前提下，對具體調控手段進行創新，因此，這一階段的房地產政策演進韌性具體表現為“弱轉型/強適應”。1998年住房改革以后，中國房地產開發投資年均增長達19.5%，房地產開發投資比重由12.7%提高到19.7%。房地產開發投資增長直接或間接拉動國內生產總值增長每年保持在2個百分點左右，并成為中國國民經濟的支柱產業[27]。由于房地產市場化較好地實現了促進經濟發展、提高住房水平的政策目標，上一時期的政策理念得以繼續維持，政策演進中“弱轉型”的特點得以突顯。例如2003年出臺《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》，仍然以“完善供應政策，調整供應結構”為重點，在現有框架和理念下進一步健全市場體系，適當強化房地產市場監管并改進規劃管理?！皬娺m應”則體現為這一階段在沿用上一階段房地產調控工具時，特別強調通過調整既有的土地政策、稅收政策以及金融政策等各類調控手段完善住房交易體制機制、防范預警房地產金融風險。例如《關于調整住房供應結構穩定住房價格意見的通知》靈活發揮信貸的調節作用，要求個人住房按揭貸款首付款比例不得低于30%，嚴格房地產開發信貸條件，區別化調整住房消費信貸等。在土地供應方面，從嚴控制建設用地總量，全面實行土地出讓“招拍掛”，開發用地供應結構上有壓有保，試圖改善住房供應結構，穩定房價。

（三）政策優化態：住房市場與民生并重階段（2007－2015 年）

2007－2015年我國進入了住房市場與民生并重階段，此階段共收集政策文本75份，提取出“住房公積金”“安居工程”“房地產市場”“貸款”“財政資金”“保障”“規范”等12個高頻詞（見表3），表明中央政府在發展、穩定房地產業的同時，也在積極推進住房保障建設。

2008年底至2009年初，在金融危機席卷全球的過程中，我國中央和地方政府密集出臺了一些旨在支持購房、促進房地產市場穩定發展的政策。但針對高房價造成的中低收入群體的住房困境問題，國家也針對性地出臺了一系列措施。因此，與前兩個階段房地產調控政策呈現出側重韌性的某一方面不同，這一時期，我國房地產政策的演進韌性既有隨環境變化所做出的適應性調整，又包含著為應對新問題所進行的創新性轉型，政策演進韌性體現為“強轉型/強適應”?！皬娺m應”突出體現為應對突發事件政策體系所呈現出的靈活性和對環境變化的適應性。政策主體通過各類金融、財政工具調整房地產市場以適應這一時期市場調控的目標，短期政策目標和政策工具的靈活性較強。2008年金融危機爆發前經濟過熱，整體上實施穩健的財政政策和從緊的貨幣政策，然而危機發生后政策就出現逆轉，轉向積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策。房地產政策方面則由前期的控制趨緊轉向強力救市。金融危機之前，一系列涉及行政、金融、土地和財稅的政策不斷出臺以平抑房價，然而從2008年底開始，各種刺激扶持樓市的政策出臺，如降低首付比、貸款利率、交易稅費等，銀行信貸也不斷放松，房地產進入了一段較長時間的高速增長。

“強轉型”是指這一時期房地產政策目的、政策目標有所轉變，有力配合了房地產調控目標的實現。2007年之后中央關于房地產的宏觀調控思路發生了較大變化，調控政策由原來的“重市場、輕保障”向“市場與保障兩條腿走路”并重。2007年黨的十七大提出“努力使全體人民住有所居”政策目標，明確將保障性安居工程納入政府公共服務的職責范圍，各地方都將保障性安居工程建設作為政府工作的重中之重。2011國務院發布《關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》，提出大力發展公租房，同年開始的“十二五”規劃要求建成3600萬套公租房以解決中低收入群體住房困難問題，而到2015年已超額完成這一目標。系統性住房保障政策的出臺體現了政策理念的優化，自此，我國房地產調控政策進入了新階段。在穩定房地產市場與住房困境群體方面，一些政策工具也在調整。2012年央行兩次降低存貸款利息及利率以推動房地產市場健康發展。2013年2月《國務院辦公廳關于繼續做好房地產市場調控工作的通知》出臺，調控政策再度嚴厲：堅決抑制投機投資性購房，加快保障性安居工程規劃建設，加強市場監管，從制度上保障樓市調控與監管。直至2014年2月，房價和成交面積增速由正轉負，進入下行階段。2014年3月住建部出臺了房地產政策“雙向”調控的指示，國務院也提出要抑制房地產投機，增加中小型住房供給。這一階段，對此前所采取的住房調控以及住房保障手段在適應性調整的基礎上繼續沿用，政策體系的“強適應”得以體現。

（四）政策強化態：租購并舉階段（2016－2022 年）

2016－2022年共收集政策文本82份，提取“房地產”“住房租賃”“管理”“市場調控”“住房貸款”等高頻詞12個（見表4）?？梢姶穗A段政府在調控商品房交易的同時，也在大力培育住房租賃市場。

此階段房地產政策韌性進一步增強，政策體系的適應力和轉型力依然突出。轉型力是政策目標進一步回歸民生屬性，并呈現出長效化、常態化的租購并舉政策導向，這一階段也存在住房保障措施的重要創新?！岸嘀黧w供給、多渠道保障、租購并舉”“因城施策”“靈活調控”等概念的活躍是該階段政策體系適應力和轉型力的突出特征。2016是“十三五”計劃開局之年，經濟新常態特征愈發明顯，中央試圖降低經濟發展對房地產市場的依賴，房地產市場就此進入“總量放緩、區域分化”的狀態，房地產政策的調控更加聚焦于去庫存以及因城施策分類管理。特別是2016年底中央經濟工作會議明確提出“房住不炒”的整體定位，實際上引領了相當長一段時間中國房地產政策的導向?？傮w定位的提出，意味著中央從短期調控轉向長效機制構建。2021年到2023年中央經濟工作會議先后提出“因城施策促進房地產業良性循環和健康發展”，“推動房地產業向新發展模式平穩過渡”，“積極穩妥化解房地產風險”。在此期間，各級政府不斷探索，綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等實現房地產市場平穩健康發展，探索建立符合國情、適應市場規律的房地產基礎性制度和長效機制，在調控效果上既抑制房地產泡沫，又防止出現大起大落。

黨的十九大報告和二十大報告連續強調加快建立“多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”，既是政策適應力、轉型力在新時代住房政策中的突出體現，也意味著中國的房地產政策調控越發重視“租”的重要性。2017年后“租購并舉”成為中央引導解決住房問題的重要舉措，住建部提出了“各地方積極推進住房租賃服務平臺的建設，發展住房租賃經營機構，完善公共租賃住房制度”。2018－2019年，全國人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場，2021年發布的《國務院辦公廳關于加快發展保障性租賃住房的意見》，推動了保障性租賃住房在全國范圍的推廣，為實現“租購并舉”提供有力政策支撐。2022年中央經濟工作會議進一步強調因城施策支持剛性和改善性住房需求，同時解決好新市民、青年人等住房問題，探索長租房市場建設，延續并進一步強化了以“租購并舉”解決城市居民住房問題的政策調控導向。

改革開放以來，中國經濟在歷次金融危機中展現出了令人矚目的強大經濟韌性和自我修復增長能力，而房地產業的風險吸收強度最大。我國房地產抵御不確定性沖擊的能力顯著提升，政策演進韌性不斷增強[28]?？傮w來看，宏觀調控政策是政府主導和維護市場經濟體制有效運行的真實軌跡[29]，而我國房地產調控政策正是房地產調控的歷史記錄。不同時期調控政策所側重的問題有所差異，但每一階段的政策調整都并非是對上一時期的簡單否定或替代，而是在之前基礎上的適應或轉型調整。

在住房市場化之初，國家通過終結福利分房制度，快速實現了我國住房制度的轉變，我國房地產政策演進韌性體現出較強的轉型力。為維持市場化政策持續發展，2003年以后，宏觀政策的調控轉為對房地產市場發展的規范調整，政策的適應力增強。2007年以后，以政府為主體保障中低收入群體住房問題、為新市民提供住房保障等政策的落實使得房地產政策得以向民生保障轉型。在黨的十八大以后，我國將新型城鎮化作為未來解決我國城市化與經濟協調發展的主要戰略方針，首次提出“房住不炒”的總體定位，房地產的宏觀調控政策思路也做出了相應調整。經過政策優化與政策強化，我國房地產政策體系的適應力、轉型力不斷提高，在應對內外部環境變化時政策演進韌性得到進一步彰顯（見表5）。

四、中國房地產政策演進韌性的學習邏輯

自住房改革以來，我國房地產政策在助力經濟發展的同時，力圖實現“住有所居”的基本民生保障，并成功應對了內外部環境的變化，展現了極具適應力與轉型力的政策演進韌性，而這種韌性的根本來源在于良好的政策學習機制。中國房地產政策學習的動力來自政策主體與外界環境兩個方面。政策主體以其特有的高度敏感性、前瞻性進行持續性學習，包括政策制定者對過去自我或他人成功經驗的學習以及對制度的自我規劃；而外界環境對政策學習的影響則通過經濟環境變化與上級政治壓力改變政策的方式體現。這些動力因素共同推進了我國房地產政策的發展，促進政策優化并彈向更好狀態，但在不同時期房地產政策演進韌性的生成邏輯也各有差異。因此，本部分以政策學習的視角來解釋我國房地產政策演進韌性由何而來以及不同階段差異的深層邏輯。

（一）環境刺激：房地產政策學習的觸發機制

政策內嵌于社會宏觀環境之中，環境的改變是政策調整的重要原因。我國房地產政策一直處于持續變化的環境之中，這些環境也成為房地產政策演進韌性的觸發機制。20世紀90年代末，亞洲金融危機給正在全速發展的中國帶來了前所未有的沖擊，當時中國經濟呈現出通貨緊縮、內需不足的狀況，為此國家提出了“促進消費，擴大內需”的方針，由于房地產業在GDP中占比大，產業關聯度高，其順理成章成為國家推動經濟增長新的著力點。2001年，我國正式加入世貿組織，這為外資進入房地產市場創造了良好的條件，為房地產市場化的深入發展再次注入活力。外界環境的猛烈沖擊使得以福利分房為主的住房政策體系不再適應當時的社會經濟環境。關于房地產政策的學習在全國范圍內迅速展開，這種巨大環境變化下的政策學習所導致的政策變遷的結果在房地產政策領域即政策的沖突轉型。

為實現住房改革，促進房地產市場從無到有的發展，各級政府展開了一系列的學習活動。而其中較為重要的是對域外住房政策制定與執行經驗的學習與借鑒，使中國住房市場化改革的核心政策體系，即“元政策”，與市場經濟發展相適應。盡管一些國家所采取的住房市場化的模式主要基于當時當地的“社會情境”，但通過對不同國家市場化的住房政策進行梳理可以歸納出完整、規范、行之有效的核心規則，圍繞這些內容，決策者能規范決策活動、降低決策成本、提高決策質量。廣泛的學習助推自上而下的政策理念轉變，住房市場化制度迅速建立起來，福利分房政策就此終結。因此，這一時期的房地產政策具有轉型力強、適應力弱的特點。而政策轉型的快速實現既有各級政府自身利益考量，又存在政治勢能自上而下的推動。一方面，1994年分稅制改革后，地方政府面臨著不同的財政困境，而住房政策改革所帶來的土地財政無疑在很大程度上解決了地方財政困難的狀況。另一方面，房地產市場化初期所出臺的政策文件均是由國務院及其他中央部委頒布，通過高位推動使得政策學習擴散具有強制性特點，地方官員為了在“晉升錦標賽”贏得勝利往往會更加主動地學習并推廣上級措施；經濟激勵與政治激勵的耦合加速了各類房地產政策變現的速度，中央頒布的各項房地產政策快速被地方政府學習并得以落實。

（二）經驗汲?。悍康禺a政策學習的重要資源

2003年以后房價飛漲，房地產市場投機現象頻發，為解決此類問題，各類宏觀調控政策密集出臺，但這些政策仍是在住房市場化的理念指導下所頒布的，為此這一階段房地產政策的學習是政策工具的學習，是房地產政策主體為應對環境變化房地產政策體系做出了適應性協調。

一般而言，根據政策學習的主體、發生的條件等可以將政策學習分為外生性學習和內生性學習兩類[30]。其中，外生性的政策學習又被稱為社會學習，是指在外部思潮的影響下，各類社會群體廣泛參與政策學習，且通過此類學習會帶來較大的社會變化；內生性學習又被稱為“經驗吸納型”學習，這種學習多發生于小規模的政策網絡之中，社會參與主體較少，政策主體通過總結學習以往政策的經驗和教訓，優化完善當前政策或為未來新政策的出臺提供借鑒。通過第二階段政策變化的特點可以看出，政策變遷的動力來自于內生性的政策學習，即房地產政策主體通過之前政策實施過程中出現的問題及時總結、學習并給予糾正。這一時期無論是政策目標的設定還是政策工具的選擇，政策文本都或多或少表現出經驗汲取式的學習方式。通過上一時期的政策轉型調整，我國房地產政策在體系層面、部門層面、工具層面和文本層面上，積累了大量的經驗和教訓，這一階段政府各個部門通過“從經驗中學習”充分利用了這些知識。因此，“路徑依賴”成為這一階段房地產政策的顯著特點，且通過有效的政策協同，與住房市場化體制配套的政策安排被不斷完善，它們與既有的市場化制度相互支撐，形成“制度矩陣”，保證了此階段房地產市場的有序發展。同時，正是由于這種經驗汲取式學習與路徑依賴的特點使得這一時期房地產調控政策僅能在上一階段的基礎上做出適應性調整，使政策的演進呈現“弱轉型/強適應”的特點。

（三）政治勢能：房地產政策學習的關鍵保障

2007年以后，中央和地方出臺的各類政策都指向同一個“靶心”——民生。社會對民生問題的關注程度、中央政府對民生問題的態度，都在深刻地影響著從中央到地方各級政府的政策走向。這一時期我國開始進入改革開放的深化階段，對于民生的關注也由原來的物質生活的單一領域轉向教育、就業等各個方面，民生地產也在此時得到推廣。

與第一階段類似，由于前期保障性住房政策的缺乏，政策主要由中央政府制定，各級政府自上而下地進行學習。不同之處在于，政策屬性的差異影響了政策學習擴散的速度[31]。第一階段，中央推行的住房市場化政策具有極強的激勵屬性，各地政府進行政策學習的積極性較高。因此，利用政治勢能，通過高位推動成為這一時期政策學習、擴散的主要影響因素。政治勢能是具有不同強弱政治權力的黨政部門通過賦予公共政策極高的關注度與重要性所向下傳達的政治信號。中國公共政策實踐表明，政治勢能已成為加強地方政府執行力的重要手段[32]。而在具體實施過程中，政治勢能會影響到政策執行的速度和效果兩個方面，當附有“政治勢能”的公共政策進入執行過程，能夠很快為地方場域的官員所察覺和感知，進而快速實現政策落地[33]。2007年頒布的《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》雖然是首次將解決低收入家庭住房困難納入政府公共職能范圍，提升住房保障在住房政策體系中的地位，但加強住房保障意味著地方政府需要投入更多的財政資金與土地供給，這與地方政府“經營城市”的理念相違背。然而，面對大量中低收入群體嚴峻的住房困境，中央政府下大決心貫徹該項政策，為此，各部委先后下發了《關于認真貫徹〈國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見〉進一步加強土地供應調控的通知》《廉租住房保障資金管理辦法》《城鎮最低收入家庭住房管理辦法》等多項配套政策，釋放出中央政府強烈地切實解決城市住房難題、加強民生建設的政治信號。在強大的政治壓力下，各地方政府表現出積極的學習態度，從而推動這一時期政策的轉型。

（四）自我建構：房地產政策學習的主動完善

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：中國改革已進入深水階段和攻堅階段，要“頂層設計”與“摸著石頭過河”相結合，推進國家治理體系和治理能力現代化。在這一理念的指導下，房地產政策做出了顯著調整，調控呈現出自內而外、主動完善的特點。這種主動完善、自我建構，既體現在中央政策的制定上，也體現在各地方對于有關政策的制定與學習方面。

在改革開放后的一段時間內，我國曾以“摸著石頭過河”的理念來指導各方面政策的制定，但這一模式往往缺乏系統性，且目標具有短期性。隨著改革的深入，國家越來越強調“頂層設計”，“頂層設計”要求明確改革目標，并提供相應的制度保障，對于涉及國家安全的重大領域，由政府相關部門主導，這種模式下高層決策者的主要任務在于勾勒改革開放的藍圖，提供明確目標和制度保障以實現長效化、立體化的政策體系自我建構。從黨的十九大報告到黨的二十大報告，中央始終強調構建“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”住房體系這一頂層設計，推動房地產市場健康發展，著力形成科學化、長效化的政策調控體系。2022年中央經濟工作會議聚焦房地產市場平穩發展，特別要求在防范化解房地產市場風險的同時，推動房地產業向新發展模式平穩過渡。頂層設計實現宏觀制度科學謀劃，在宏觀制度的指引下地方政府則通過政策試點不斷完善制度細則。從2017年開始，國務院對住房租賃市場培育和發展工作進行整體部署并出臺政策試點文件，推動形成一批可復制、可推廣的試點成果進行推廣，以充分培育和發展住房租賃市場[34]。針對“新市民”的住房保障難題，2021年起住建部開始規劃和試點建設保障性租賃住房，在兩年時間內快速推動“租購并舉”解決年輕人住房問題。各地也在積極探索房地產企業的紓困措施，去存量去杠桿，“因城施策”促進房地產市場平穩健康發展。中央頂層設計和地方試點優化有機結合，各項政策根據外部環境變化自我完善調控的方向和力度，實現了住房租賃市場不斷健全、購房市場逐步優化、防范化解系統性風險措施更加完善，助力這一時期“強轉型/強適應”的政策變遷調整。

五、中國房地產政策變遷的總體特征

（一）“全體人民住有所居”的政策理念引導政策調整

政策理念體現了政策目標與核心。在我國政策制定結構中，中國共產黨是各級公共政策的制定核心，基本的大政方針均由各級黨組織制定，因此黨中央提出的“全體人民住有所居”政策理念也反映在各個時期的房地產政策之中。1998年住房改革的最初目標即為建立多層次的住房體系以化解住房短缺窘境。2007年以后政府住房調控的思路由“主調房地產市場”轉向“市場與保障并重”。2011年，各級政府進一步加大保障房建設力度，至“十二五”末期，各地符合保障條件的本地戶籍居民已基本實現應保盡保，以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系初步建立。2017年，黨的十九大報告指出，“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居?！笨梢?，隨著經濟社會發展水平和政府理念的變化，我國住房調控的重心發生了從“住房福利化”到“重市場”再到“市場與保障并重”的轉變，并致力于改善居民居住水平。

盡管目前中國房地產市場仍存在結構性風險等問題，但在“全體人民住有所居”政策理念的指引下，整體上房地產政策體系成功改善居民基本居住條件、增強國家經濟實力的歷史貢獻卻是毋庸置疑的。國務院第七次人口普查數據顯示，我國城鎮人均住房面積已經從1998年住房改革時的18.66平方米，增長到2020年的41.76平方米，人均住房面積增長兩倍以上，基本實現了住有所居的民生保障。房地產市場在提升人民生活質量方面起到了不可忽視的重要作用，這些成效也有賴于政策主體對房地產政策做出持續性調整，以及在調整、修正的過程中所形成的政策韌性。

（二）多方向與混合式的政策學習促進政策創新

中國的住房改革實踐是在經濟全球化和改革開放背景下展開的，多方向、混合式的政策學習以及基于中國國情的政策創新是我國住房改革和發展取得成功的重要經驗。在房改初期，中央政府基于我國住房發展歷史和現實，積極借鑒域外經驗，鼓勵市場交易購房，對于被排斥在住房市場之外的群體，政府則采取直接投資的方式建設公共住房，并以自上而下的方式進行各項政策推廣。中央政府科學進行頂層規劃、高效調配各方資源，出臺一系列指導性政策文件，有力促使各級政府的政策學習和貫徹落實。此外，國內部分城市在住房改革的對外學習中也扮演了重要角色，如上海率先建立住房公積金制度，現已成為我國住房政策的重要一環。在房地產政策發展完善過程中，本土的政策創新、學習亦十分重要。隨著經濟發展，各地創新能力不斷得到提升，地方政府面對矛盾突出的本地問題自主開展政策實驗，探求解決問題的新途徑。地方政府的政策創新通常會同時引發自下而上和水平方向兩個維度的學習。橫向間同級地區的學習往往是基于兩地問題的相似性自發、主動進行的，先行地區扮演引領者的角色，其他地區采取跟進策略。地方政策創新取得成功后，通過政府間交流途徑，引起上級政府關注，當中央認可地方的改革措施時，通常形成自下而上的政策學習。由于在房地產政策領域存在著這種多方向、混合型的政策學習方式，使得政策學習的對象得到拓展，政策資源不斷豐富。相較于單一方向的政策學習，混合式的政策學習增加了房地產政策創新調整的可能，使得政策系統的包容性、調適性不斷增強。

（三）漸進式政策變遷保持政策穩定

從政策文本上看，我國房地產政策的學習、調整、變遷呈現出一種漸進式的特點。這種漸進式的政策學習更加注重市場、社會等外部因素對房地產制度安排的影響。在外部環境的影響下，政策主體的學習與互動時刻發生。我國房地產政策領域的漸進式變遷特征體現在三方面：一是房地產政策的變遷趨勢具有漸進性特征。自1998年住房市場化改革以來我國房地產政策的變遷總體體現為注重市場取向、住房市場與住房保障并重和向住房本質回歸的趨勢，下一時期的政策調整是在上一階段的基礎上所做出的有限調整。二是房地產政策的學習過程具有互動性。在房地產政策學習變遷的過程中，不同的決策主體在是否需要政策學習以及如何學習等問題上，與政策系統外的其他主體及政策環境保持高度溝通互動，決策者能夠根據外部社會經濟環境的變化準確識別社會對于住房政策的需求，提供切合實際的政策，解決住房領域內存在的現實問題。同時外部環境及其他主體及時的問題反饋也有利于政策及時調整，使得房地產政策在實踐中不斷得到調整以提升政策的整體質量。三是我國的房地產政策在其學習發展的過程中廣泛存在“試點-推廣”的做法，體現的是一種試探性的問題解決思路，而不是畢其功于一役。它立足于當前的狀況以及實際改進的狀態，強調通過不斷試錯來強化學習，而不是隨意地做決策。正是這種漸進式的政策學習使得我國房地產政策保持了穩定性，以一種平穩的方式實現了政策的轉變，實現了政策、市場以及社會的有序發展。

六、結論

住房改革以來，伴隨著國家發展戰略的演變，中國房地產政策經歷了一系列變動調整。然而，公共政策理論與方法的不足使得對中國房地產政策的研究多采取經濟學研究視角，導致未能深入發掘我國房地產政策演進過程的一般性和特殊性問題。本文從政策演進韌性的角度構建了一個政策學習與政策變遷的整合式分析框架，用以發掘我國房地產政策“怎么變”“為何變”的問題。通過研究得出以下三點結論：

一是不同時期政策演進韌性特點有所差異，但總體不斷增強。為應對房地產政策演進過程中的復雜性問題，各個時期的政策目標、政策工具等均有所不同，因此，其在不同階段所展現的演進韌性也不盡相同。自住房市場化改革以來，房地產市場在高速發展的同時也產生了諸如房產炒作、住房保障體系不健全、供給結構失衡等問題，但整體上房地產政策體系保持了相當的穩定性，為中國經濟長期繁榮保駕護航，其根源就在于韌性機制的不斷增強，使得房地產政策體系得以逐步優化，房地產市場的調控雖不完美但整體向好發展。自1998年以來我國房地產宏觀調控經歷了住房改革起步階段、房地產市場化調控階段、市場與民生并重階段以及當前的租購并舉階段，然而我國房地產調控政策仍處于發展完善之中。如何通過住房租賃政策設計來消除人們對住房租賃消費的制度性歧視，如何提供自由選擇租房還是買房的市場環境，補齊租賃市場發展滯后的短板，均是住房租賃政策下一步需要回應的問題。

二是我國房地產政策演進韌性的生成在于良好的政策學習機制。中國房地產政策演進的歷程也是各級政策主體不斷進行政策學習的過程。改革初期，環境刺激倒逼制度轉型，中央政府對住房市場化“元政策”的學習推動了政策轉型。2003年以后，隨著房地產市場各類問題頻發，各級政府汲取上一階段政策實施所積累的經驗與教訓，以稅收、金融等手段對市場進行反向調節，使得這一時期政策演進韌性的適應力得到加強。在市場與民生并重階段，中央政府通過強大的政治勢能推動下級政府學習落實住房保障相關政策，從而使“適應力”與“轉型力”雙強成為此階段政策演進韌性的顯著特點。黨的十八大以后，我國房地產市場以“中央頂層設計，地方試點推行”的模式使得政策體系得以優化，政策的適應力轉型力進一步加強。這個過程中環境刺激、經驗汲取、政治勢能以及自我構建從內外兩方面共同推動了房地產領域的政策學習。各級政府通過多方向混合式的政策學習，增強了政策體系的轉型力與適應力，使“全體人民住有所居”的住房理念在不同時期以不同形式得以深化落實，并在保持經濟、社會穩定的同時以漸進的方式實現了房地產政策的轉型與變遷。

三是漸進式的政策變遷更有助于經濟社會長期穩定發展。房地產政策的變革是經濟轉型和社會變遷的縮影，房地產政策的漸進式變遷一方面有力推動了住房市場化的改革步伐，另一方面也維護了房地產市場的長期繁榮穩定，在抵御外部環境沖擊和化解內部結構性問題過程中呈現出了較強的韌性。適應力、轉型力既是政策演進韌性的基礎，也是漸進式政策變遷的巨大優勢。未來在加快建立“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”的住房制度過程中，要更加注重政策長效調控機制的建構，進一步發揮漸進式政策變遷的優勢以增強政策體系韌性，準確研判政策環境變化、開展互動式學習、合理使用“試點-推廣”政策試驗機制等，確保漸進式改革中的政策工具與目標同社會實際相適應，保障住房市場長期繁榮穩定。

本文研究也存在不足之處：首先，關于韌性的概念，不同學科存在不同解釋。文中為便于展開研究，將其分為學習力、適應力和轉型力，這在一定程度上簡化了演進韌性的內涵；其次，房地產政策涉及領域較廣，文章從整體上對四個階段的政策進行分析，發現我國房地產政策的演進韌性不斷加強，但對房地產領域某一具體政策所存在的政策衰減、終止等現象并未進行深入分析；最后，本文在厘清我國房地產政策演進特點及其生成邏輯的同時，試圖在韌性理論的應用、政策學習與政策變遷領域有所創新。但無論是因房地產市場的重要性還是其所具有的“政策市”的特點，都使得我國房地產政策相較于其他領域的政策具有一定的特殊性，基于房地產調控政策的研究所得出的相關結論具有一定的局限性。為此，后續相關研究可在不同政策領域內展開，以獲取更具說服力的觀點和結論。

（責任編輯：彭晶晶）