公務員及參公管理人員納入工傷保險統籌的制度銜接及完善

袁博　易大勇

關鍵詞：公務員及參公管理人員；工傷保險；統籌

中圖分類號：D922.55 文獻標志碼：A 文章編號：1672-626X（2024）01-0112-08

一、引言

工傷保險制度是社會保障制度體系的重要組成部分。我國工傷保障制度形成于中華人民共和國成立初期，1951年政務院頒行《勞動保險條例》，將工傷保險納入單位用工成本保障；1996年勞動部頒行《企業職工工傷保險試行辦法》，工傷保險與社會保險統籌制度初步接軌；2003年國務院頒布《工傷保險條例》（以下簡稱《條例》），2010年全國人民代表大會常務委員會頒布《社會保險法》，至此，經過幾十年的發展，“一法一條例”框架體系下的工傷保險統籌制度得以形成。但2004年1月1日開始施行的《條例》適用范圍較窄，僅限于所有類型的企業雇員與個體工商戶雇工。2010年修訂時，將其適用對象進一步擴展到非參照公務員法管理的事業單位和社會團體、民辦非企業、基金會、律師事務所、合伙組織等單位中的職工，與《勞動法》《勞動合同法》中的用人單位主體類型保持一致[1]。但是，公務員、參公管理的事業單位和社會團體工作人員（以下簡稱公務員及參公管理人員）雖然與單位之間存在人事關系，卻并未被納入《條例》調整范疇①。公務員及參公管理人員的工傷保障工作主要依據人事部、民政部等部門規定，按照《傷殘撫恤辦法》《軍人撫恤優待條例》規定的因公傷殘（犧牲）渠道予以保障。

2018年12月29日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議修訂的《公務員法》明確規定將公務員納入社會保險保障，參公管理人員參照執行，為公務員及參公管理人員納入工傷保險制度保障提供了上位法依據。2021年，人力資源和社會保障部等五部（局）印發《公務員工傷保險管理辦法》（人社部發〔2021〕111號）（以下簡稱《辦法》），公務員及參公管理人員納入工傷保險統籌的上位依據更為具體準確，部分省市逐步嘗試將公務員及參公管理人員納入當地工傷保險統籌，并制定相應的規范性文件。但《辦法》規定較為宏觀，對公務員及參公管理人員納入工傷保險統籌工作實操中面臨的難點和困惑缺乏針對性回應。

黨的二十大報告指出：“社會保障體系是人民生活的安全網和社會運行的穩定器。健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、安全規范、可持續的多層次社會保障體系?！薄皵U大社會保險覆蓋面，健全基本養老、基本醫療保險籌資和待遇調整機制，推動基本醫療保險、失業保險、工傷保險省級統籌?！鄙暄灾?，實現工傷保險覆蓋全部職業群體，建立全社會統一的社會保險制度，不僅體現社會保障制度的公平性，也有利于促進社會和諧穩定，是經濟社會發展的必然要求[2]。為此，各地在制定相關政策文件時需要充分考慮公務員及參公管理人員納入工傷保險統籌中存在的重點問題，在探究問題成因的基礎上建立合理的制度回應，進而實現工傷保險統籌職業群體全覆蓋的目標追求和社會保險公平正義的價值體現。

二、公務員及參公管理人員納入工傷保險統籌面臨的問題

（一）兩種保障渠道并存，但部門職能邊界難以厘清

2003年頒布的《條例》授權國務院社會保險行政部門制定公務員及參公管理人員工傷保險政策。在《辦法》出臺前，公務員及參公管理人員因工（公）傷殘的，依據2007年民政部頒行的《傷殘撫恤管理辦法》相關規定，將其納入因公傷殘渠道保障；因工（公）死亡的，依據《公務員法》以及民政部《關于國家機關工作人員、人民警察傷亡撫恤如何辦理的通知》規定，納入因公犧牲渠道保障。而在此期間，全國大部分省份或地區自行出臺相關政策，將公務員及參公管理人員納入工傷保險保障渠道；部分地區將人民警察等特殊公務員群體單獨納入工傷保險保障。直至2020年2月1日，退役軍人事務部、人力資源和社會保障部、財政部印發《關于進一步明確公務員傷殘保障相關事宜的通知》（退役軍人辦函〔2020〕187號），明確從發布之日起公務員及參公管理人員納入工傷保險渠道保障，但依據新修訂的《公務員法》，公務員仍然享受因公犧牲、病故待遇，即并未將公務員及參公管理人員排除在因公犧牲之外；同時，《人民警察法》規定人民警察享受與現役軍人同樣的因公傷殘（亡）撫恤和優待，即人民警察應當按照《軍人撫恤優待條例》的規定享受因公傷（亡）待遇，不屬于工傷保險渠道保障。根據上述制度規定，公務員及參公管理人員因公傷（亡）由縣級以上組織或人事部門評定、退役軍人事務部門審核，傷殘等級評定由省級退役軍人事務部門組織；工傷認定由社會保險行政部門負責，傷殘等級由省、市兩級勞動能力鑒定委員會承擔。兩種保障渠道的實施主體、認定條件、評殘標準、待遇類別及標準并不一致，卻又缺乏相應制度規制。

此外，《傷殘撫恤管理辦法》規定，因參戰、參加軍事演習、軍事訓練和執行軍事勤務致殘的預備役人員、民兵、民工以及其他人員，為維護社會治安同違法犯罪分子進行斗爭致殘的人員，為搶救和保護國家財產、人民生命財產致殘的人員，根據《條例》應當認定視同工傷的，不再辦理因戰、因公傷殘撫恤。即因公傷殘的性質分為因戰、因公兩類，工傷只有因工性質，能否工傷前置，取代因戰傷殘，值得商榷。例如，依據《中國人民解放軍文職人員條例》的規定，軍隊文職人員應當參加社會保險，但又同時明確因在作戰和有作戰背景的軍事行動中承擔支援保障任務，參加非戰爭軍事行動以及軍級以上單位批準且列入軍事訓練計劃的軍事訓練造成傷亡的，其撫恤優待參照有關軍人撫恤優待的規定執行。即上述情形下，應當按因戰評定傷殘，而不是納入工傷保障渠道。

質言之，如何準確適用保障渠道，界定因戰傷殘、因公傷殘、因公犧牲評定或工傷（亡）認定，兩者擇一而為還是兼顧，缺乏明確法律規范。由此造成兩種保障渠道適用對象存在重疊交叉，相關職能部門的職責邊界難以厘清。加之工（公）傷事關個人切身利益，極易因保障渠道的選擇和存在的待遇差異誘發矛盾爭議。

（二）兩種渠道保障趨同，但制度設計未能統籌兼顧

2020年2月1日以前，公務員及參公管理人員享有自身獨立的因公傷殘、因公犧牲、病故保障渠道。即便是2020年2月1日以后，公務員及參公管理人員參照《條例》執行工傷保險政策，但依據《公務員法》的相關規定，仍可以從評定因公犧牲、病故渠道，享受相應待遇。即公務員因工（公）死亡存在兩種保障渠道，但病故不屬于《條例》執行范疇。

因公犧牲與工亡屬于同一類別，但認定主體及條件、享受待遇及標準存在較大區別：因公犧牲、病故由縣級以上組織或人事部門負責評定，工亡由人社部門認定；因公犧牲的一次性撫恤金，根據《烈士褒揚條例》《人民警察撫恤優待辦法》相關規定，其標準為上一年度全國城鎮居民人均可支配收入的20倍加本人40個月的工資；因公傷殘后因公傷原因死亡的不受年限限制，均能按因公犧牲辦理相關待遇，但工傷職工只有在停工留薪期內因工傷原因死亡的才能按工亡辦理相關待遇，停工留薪期滿后無論是否屬于因工傷原因死亡均不能享受一次性工亡補助金，由此導致的不同情形待遇差異巨大，尤其是通過認定工傷渠道保障的公務員，停工留薪期滿后因工傷原因死亡，如何與因公犧牲待遇銜接，存在政策空白。

與此同時，若將公務員全部納入工傷保障，可能會導致部分群體形成事實上的待遇雙享，影響制度公平。這一問題主要涉及人民警察和因戰因公傷殘退役軍人這兩個群體[3]。相較于一般公務員及參公管理人員，人民警察依據《人民警察法》《人民警察撫恤優待辦法》規定，享有自身獨立的因公傷殘、因公犧牲、病故保障渠道。但《辦法》并未明確將人民警察排除在工傷保險保障范圍之外。若人民警察納入工傷保險統籌，一旦認定工傷，工傷保險基金按照相關規定支付相關工傷保險待遇的同時，可能會同步評定因公傷殘或因公犧牲，財政經費會按照《人民警察撫恤優待辦法》的規定支付相關撫恤待遇，二者在現行法律法規和政策規定中并不矛盾和沖突?！度嗣窬鞊嵝魞灤k法》規定，傷殘人民警察舊傷復發住院治療期間的伙食補助費、經批準到外地就醫的交通食宿費用，已經參加工傷保險的，按照工傷保險有關規定執行；未參加工傷保險的，由所在單位負責解決，但該辦法并未對發生因公傷亡的醫療費用和傷殘補助撫恤費用如何保障進行明確規定。由此可見，將人民警察納入工傷保險，有利于為單位分擔部分風險，更好地保障人民警察工傷醫療待遇，但因公傷亡與工傷所涉傷殘補助等其他待遇類別趨同，由此導致人民警察因工（公）受傷后，既可以向人社部門申報，享受工傷待遇，又可以依據《人民警察撫恤優待辦法》獲得相應補償，實際上享受雙份待遇，對其他職業群體產生不公。公務員群體中的因戰因公殘疾退役軍人，同樣存在獨立的保障渠道。根據《軍人撫恤優待條例》規定，因戰因公傷殘1-10級傷殘退役軍人享受長期定期撫恤，由退役軍人事務部門發放。依據《條例》《辦法》的相關規定，公務員群體中的因戰因公殘疾退役軍人舊傷復發后經依法認定為工傷的，工傷保險基金應當依據傷殘級別支付工傷待遇。實踐中，這類人員將會在享受工資待遇、傷殘軍人定期待遇的同時，享受工傷保險待遇。而工資待遇與定期撫恤、護理費和工傷保險基金發放的傷殘津貼、護理費顯然屬于相同的工（公）傷待遇保障項目。但領取工傷保險待遇并不屬于《軍人撫恤優待條例》中停發、少發撫恤的情形；而此類舊傷復發人員被鑒定為1-6級傷殘時，按照《條例》規定，有權領取傷殘津貼，工傷保險經辦機構或用人單位不予發放，亦無法律依據，由此形成事實上的制度不公。

（三）工傷費率標準明確，但基金征繳未能剛性統一

維持合理的工傷保險基金規模需要明確工傷保險基金繳費基數以及費率。在工傷保險基金繳費基數上，《社會保險法》《條例》《辦法》均明確規定，工傷保險費的繳費基數為職工（公務員及參公管理人員）工資總額。依據《公務員法》第八十條第一款規定，公務員工資包括基本工資、津貼、補貼和獎金。但從天津、湖南、河北、云南、廣西、江蘇、山東等省市制定的公務員及參公管理人員納入工傷保險統籌的制度規定來看，各地并未嚴格依據《公務員法》規定的工資總額確定繳費基數，有與機關事業單位養老保險繳費基數保持一致的，也有自己另行規定繳費工資總額的。人力資源社會保障部在《關于做好公務員和參公單位工作人員納入工傷保險統籌工作的通知》（人社工險便函〔2022〕7號）對有關問題的說明中明確提出，在公務員及參公管理人員工資總額作為繳費基數途徑之外，同意與機關事業單位養老保險繳費基數保持一致的做法。以湖北省為例，機關事業單位養老保險繳費基數，并未按《公務員法》規定的公務員及參公管理人員工資總額的相關規定確定，而是按基本工資、國家統一的津補貼、規范后的津補貼、基礎績效獎等項確定繳費基數，低于公務員及參公管理人員本人實際工資總額。

但在實踐中，這一標準并不完全適用于工傷保險。工傷保險待遇中，一次性傷殘補助金、傷殘津貼、供養親屬撫恤金均是以參保職工本人工資作為基數，按一定比例計算確定實際待遇，而本人工資即工傷發生前12個月的平均月繳費工資，若因實際繳費基數確認口徑不統一，必將造成實際待遇與法定待遇間的待遇差，形成新的矛盾爭議點。此外，由于機關及參公管理事業單位工傷保險繳費基數采取用人單位自行申報方式，繳費基數口徑的不明確不統一，將會導致工傷保險繳費基數存在較大差異，最終可能導致同一統籌地區相同身份人員享受的工傷保險補償存在差異。

在工傷保險基金繳費費率上，《社會保險法》規定，國家根據不同行業的工傷風險程度確定行業的差別費率，并根據使用工傷保險基金、工傷發生率等情況在每個行業內確定費率檔次。根據《辦法》規定，公務員及參公管理人員工傷保險繳費費率按照一類行業基準費率確定，并按照各統籌地區費率浮動辦法進行浮動。由此，公務員及參公管理人員納入工傷保險統籌的費率按一類行業0.2%基準進行浮動。但需要注意的是，全國各省份均已完成工傷保險省級統籌，統籌地區為各省份，其中部分省份施行的是“五統一、一調劑”

的省級統籌模式，實際上以市級統籌為基礎，各市州能夠根據實際確定費率浮動檔次。以湖北省為例，該省兩市征繳的公務員及參公管理人員工傷保險基金均已穿底，在下一步完成“六統一”后，以統籌地區即以省為單位進行費率浮動顯然不合適宜，這樣會使“以支定收、收支平衡”的工傷保險費征繳原則泛化，最終導致區域收支不平衡陷入長期惡性循環，增加省級財政兜底壓力。為此，在制度設計時，仍然應當賦予市州確定費率的權限和明確市州浮動費率的條件。

（四）工傷保障程序明晰，但案外因素影響公正行政

工傷認定是工傷救濟的前提和基礎，是工傷保險制度運行過程中的關鍵一環，事關受傷職工合法權益能否得到及時有效救濟。雖然《條例》第十四條、第十五條規定了應當認定或視同工傷的各種情形，但實踐中公務員及參公管理人員的工作崗位、工作性質的不同，導致工作內容千差萬別，如經常因工作需要處于某種待命狀態但又不處于正常工作狀態、隨時保持通信工具暢通確保隨時投入工作等情形普遍，必然導致工傷認定事實遠比法律列舉的情形更加復雜，尤其針對可能視同工傷的特殊情形，個人、用人單位以及工傷認定部門往往出現分歧意見，司法審查標準亦難以統一尺度、準確把握。自《條例》實施以來，法院撤銷社會保險行政部門的工傷認定決定并要求其重新作出決定，但社會保險行政部門堅持原認定決定的案例時有發生[4]。這導致工傷認定的時間被無限拖長，嚴重影響工傷保險工作效率，對受傷人員合法權益保障造成不利影響。實踐中，個人對工傷認定決定不服，提起行政訴訟，法院在審理工傷認定案件時，往往從寬考慮工傷認定標準，甚至出于維穩等其他案外因素否定行政機關作出的工傷認定結論，從而使得工傷認定的爭議案件越來越多，甚至陷入“循環訴訟”困境，影響工傷認定工作的效率。

同時，公務員及參公管理人員相較普通職業群體，在資源、信息等方面具有優勢，在利益博弈上處于優勢地位，勢必給制度規范的公平公正落實落地帶來挑戰。為此，公務員及參公管理人員認定工傷的職責權限設置，必須有別于當前正常的工傷認定運行機制，才能確保公務員及參公管理人員工傷認定的社會公信力。

此外，工傷職工依據勞動能力鑒定結論確定享受待遇的等級，因公傷殘人員依據《軍人殘疾等級評定標準》評定殘疾等級，并依據等級和傷殘性質享受待遇，在政策過渡期內，政策銜接缺乏依據；公務員不服核定的工傷保險待遇，必須依據《公務員法》的相關規定申請復核與提出申訴，但復核、申訴的受理主體缺乏具體明確規定，同時也變相剝奪了用人單位、社保經辦機構主張權利的渠道；地方黨委政府出于“自己人”的狹隘認識或信訪維穩或財政支出等壓力，直接干預或通過行政復議程序干擾正常工傷認定工作，也時有發生，這些因素勢必影響工傷保險制度的正常實施。

三、公務員及參公管理人員納入工傷保險統籌問題的成因

（一）《工傷保險條例》本身存有局限

工傷保險制度是我國社會保險制度中最先步入法制化路徑的社會保險項目，也是規范最多、爆發糾紛最多的社會保險項目[5]?，F行工傷保險制度的主要依據是《條例》。國務院制定的這一部行政法規在實踐中難以承載整個工傷保險制度。

第一，《條例》覆蓋面不足。公務員及參公管理人員這一重要群體并未被納入《條例》的調整范圍。公務員工傷保險工作的主體、職責、程序、救濟未得到有效明確，導致公務員工傷保險工作的混亂與低效。第二，《條例》整合性不強。公務員及參公管理人員，尤其其中的特殊群體，存在多條工（公）傷保障渠道，在參照適用《條例》過程中，可能會存在工傷保險與其他保障渠道的重復與交叉的問題，導致待遇保障重疊與差異問題的產生。第三，《條例》法律位階不高?！稐l例》作為一部行政法規，其難以和《行政復議法》《行政訴訟法》等法律銜接，一旦出現問題交叉，則難以處理?，F行工傷認定制度中，工傷認定既包括人社部門的行政認定，又要接受法院的司法審查。行政機關進行工傷認定主要依據人力資源和社會保障部的《工傷認定辦法》以及有關的政府規章與規范性文件，法院進行司法審查時則主要依據相關法律、部門規章、地方性規章以及最高院發布的《關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》，雙方不僅在工傷認定的依據和標準上存在不同，在工傷認定的價值取向、專業性方面亦有一定的差別。諸多因素影響下無疑會導致行政機關與司法機關在工傷認定工作中產生沖突。

（二）多種保障渠道缺乏制度銜接

現行工傷保險制度的形成與改革開放后企業制度改革密切相關。20世紀80年代中期企業制度改革與國家的勞動制度、社會保險制度并未形成制度上的“無縫對接”[6]，職工面臨著嚴重的職業風險?；诖?，其后建立的工傷保險制度將保障對象限于勞動關系中的勞動者。

與企業職工不同，公務員的保障渠道更加復雜。1989年民政部印發的《關于國家機關工作人員、人民警察傷亡撫恤如何辦理的通知》和2004年民政部印發的《關于國家機關工作人員、人民警察傷亡撫恤有關問題的通知》明確了國家機關工作人員傷亡撫恤參照軍人傷亡撫恤的有關法規政策執行。2014年民政部印發的《民政部關于國家機關工作人員傷亡撫恤工作有關問題的通知》明確國家機關工作人員因戰因公負傷致殘，按照《傷殘撫恤管理辦法》的有關規定予以評殘和撫恤；其評殘條件、傷殘性質的認定、傷殘等級評定標準、傷殘撫恤金標準等參照《軍人撫恤優待條例》《軍人殘疾等級評定標準》等有關規定辦理。因戰因公殘疾退役軍人以及人民警察都存在著自身的保障渠道，有著自身的公傷認定標準，公務員的公傷處理辦法需要參照《軍人撫恤優待條例》規定執行。

概言之，公務員及參公管理人員群體內部多種保障渠道缺乏整合，在將公務員及參公管理人員納入工傷保險統籌時，可能會面臨現有保障渠道和原保障渠道交叉重疊以及特定情況下重復享受工傷待遇問題。

（三）工傷認定程序與救濟機制不足

工傷認定是工傷保險制度的重要組成部分，事關傷者能否享受工傷待遇，在實踐中與工傷相關的糾紛主要集中在工傷認定領域，而糾紛產生的原因與我國當前工傷認定的模式、程序以及救濟機制密切相關。

我國工傷認定采取的是行政認定的模式。根據《條例》以及《工傷認定辦法》規定，工傷認定工作由社會保險行政部門負責。其認定程序為純粹的行政確認程序，一般為：遞交材料-初審-審核-認定或不予認定-送達。對于工傷事實的認定，自當事人將認定申請材料上報后，完全由行政機關內部完成。工傷認定是一種兼具事實判斷與法律評價的高度專業性活動。然而，我國法律并未對社會保險部門認定官員的資質和能力進行專門規定[5]。盡管行政機關具有較高的公信力，但并不意味著其能夠抵消因工傷認定專業性問題所引發的質疑。而且在實踐中，縣級機構甚至一些地級市工傷認定部門人員不足，一兩個工作人員要承擔確認事實、核定證據、適用法律等一系列工作。工傷認定部門在繁重的工傷認定壓力下難免會存在一些專業性問題。因此，工傷認定程序缺乏公開性，工傷認定活動缺乏專業性，工傷認定決定自然難以令人信服。

除了工傷認定模式與程序不合理之外，工傷認定后的救濟機制也存在問題。傷者對工傷認定不滿并非沒有救濟渠道。根據《工傷認定辦法》第二十三條規定：職工或者其近親屬、用人單位對不予受理決定不服或者對工傷認定決定不服的，可以依法申請行政復議或提起行政訴訟。但是當事人提起行政訴訟并不意味著能夠解決問題。即便人民法院認為社會保險機關工傷認定決定錯誤，裁定為工傷，也不意味著必然會產生效力。當事人仍需回到社會保險行政部門重新申請工傷認定，往復如此，工傷保險爭議難以解決。加之雙方認定的依據與標準不同，即便是賦予法院改變工傷認定決定的權力，也難以避免工傷認定合理性之爭。

在實踐中法院傾向于從寬認定工傷，如果賦予法院實質變更工傷認定決定的權力，還存在以司法監督權替代行政權的嫌疑，這不但為工傷保險基金帶來巨大的支付壓力，還從實質上架空了社會保險行政部門工傷認定的職能。因此，在現階段需要建立一些適當的機制來協調工傷認定中法院裁判和行政機關決定之間的矛盾，完善工傷認定的救濟渠道。

四、公務員及參公管理人員納入工傷保險統籌的制度設計

（一）理順工傷保險與其他保障渠道的內在邏輯關系

如前所述，公務員及參公管理人員依據《公務員法》，在納入工傷保險統籌保障后，仍然享受因公犧牲、病故待遇；公務員中的部分特殊群體仍將同步享受《傷殘撫恤管理辦法》規定因公傷殘待遇。因此，將公務員及參公管理人員納入工傷保險統籌，應當理順不同保障渠道之間的內在邏輯關系，明確不同保障渠道的責任主體、待遇類別及支付渠道，在最大限度保障不同法定保障待遇的前提下，兼顧工傷保險職業群體全覆蓋發展目標下的工傷保險制度公平。

首先，立足現行制度，準確界定不同保障渠道的責任主體。公務員及參公管理人員納入工傷保險保障渠道后，應當優先按照《條例》的規定，由社會保險行政部門進行工傷認定，勞動能力鑒定委員會進行勞動能力鑒定，工傷保險基金與用人單位承擔工傷保險待遇。同時符合《公務員法》規定應當享受因公犧牲撫恤的，應當在認定工傷后，按照現行公務員及參公管理人員評定因公犧牲的制度規定，繼續由縣級以上組織或人事部門評定、退役軍人事務部門審核，依據評定結論確定待遇。未予認定工傷，但符合《公務員法》應當享受病故待遇的，應當按照現行政策規定進行病故認定，享受病故待遇。

其次，完善制度規范，合理設置待遇保障的基本原則。鑒于公務員工作性質的特殊性和崗位變動的多樣性，根據《辦法》有關公務員工亡后工傷待遇與撫恤待遇銜接的規定，應當在傷殘津貼與工資不得同時享受、工亡與撫恤待遇補差、機關事業單位之間流動不享受兩個一次性補助等政策規定的基礎上，進一步明確特殊群體（因戰因公殘疾轉業安置軍人，以及部分地區已經納入的人民警察等有特別規定的群體）因工（公）傷殘情形下的待遇銜接問題[7]；進一步將公務員機關之間的流動情形，準確定性為機關與機關、機關與事業單位、機關與企業等多種交流調整情形下，并應當以改變人事關系作為交流調整的界定點，對此類情形下的工傷保險變更、接續、終止以及待遇支付進行明確和規范。同時，在確立不同保障渠道待遇補差原則的基礎上，進一步加強工傷保險與其他撫恤政策銜接的部門間信息共享，區分工傷后因工傷死亡、非因工傷死亡及非因工傷死亡的不同性質導致的不同情形，有針對性地設計涉及多種保障渠道的不同待遇補差制度。

最后，明確邏輯關系，確保不同保障渠道的待遇銜接。在制度設計上，存在保障渠道交叉情形的，應當明確不同保障渠道的優先順序，以及符合補差原則要求的待遇支付順序。特殊情形下，如公務員及參公管理人員以民兵預備役身份參加軍事訓練、執行軍事任務受到傷害等情形，符合評定因戰傷殘的，應當優先按照因戰傷殘評渠道保障。一般情形下，公務員及參公管理人員納入工傷保障渠道后，應當優先按照工傷保障渠道處理，但涉及工亡或工傷后因工傷死亡的，因存在工亡與因公犧牲之間的待遇差，應同步由責任部門評定是否屬于因公犧牲，然后按照先工傷后撫恤的順序補齊待遇。公務員及參公管理人員不構成工傷但屬于事實上的病故情形的，按病故認定的渠道保障。

（二）明確工傷保險業務開展的管轄層級

公務員及參公管理人員所屬機關，組成上有黨群機關、政府部門、直屬機構、派駐機構等多種形式，管理上有中央垂管、本級管理、委托代管等多種方式，將公務員及參公管理人員納入工傷保險統籌，必須明確具體參保繳費、認定鑒定、經辦服務層級，增強可操作性。

首先，明確參保層級?！稐l例》規定按統籌地區參加工傷保險；《辦法》明確公務員工傷保險實行屬地化管理，中央國家機關所屬京外單位原則上在屬地參保。因當前各省份均已完成工傷保險省級統籌，再以統籌地區作為參保單元，顯然不符合實際工作要求。為此，應當按照屬地化管理要求，以社保登記作為主要參保依據，即按照屬地管理原則，以社保登記地作為參保地，明確包括中央派駐在省內的機關事業單位（包括垂直管理單位）在內，原則上在其養老保險關系所在地參加工傷保險，既避免了條例立法的滯后性，又保持了社會保險參保的一致性。

其次，規范工傷認定權限?！稐l例》規定工傷認定由統籌地區人社部門負責，省本級統籌的根據屬地原則由用人單位所在地設區的市級人社部門負責?！掇k法》規定，公務員工傷認定具體實施權限由省級人社部門確定。關于公務員及參公管理人員工傷認定權限，各地規定不盡一致，天津、河北、云南、山東、江蘇由省本級認定，廣西、湖南由設區的市級認定，各省市均充分考慮到公務員身份的特殊性，基于工傷認定容易受到外界人為因素過多干擾、難以客觀公正作出認定結論的實際，沒有將相關認定權限放在縣級社會保險行政部門的做法。由此，各省市在制定實施辦法時，應當按照屬地原則，明確將縣級公務員及參公管理人員的工傷認定權限提級由市級社會保險行政部門負責，同時明確特殊組成形式的機關事業單位，如中央垂管、省級派駐等機關事業單位，應當按屬地原則參保，并由其所在地的市級社會保險行政部門或直接由省級人社部門負責，盡量減少公務員及參公管理人員工傷認定工作干擾。

此外，公務員及參公管理人員工傷保險費的申報、核定、征繳，工傷后的勞動能力鑒定，工傷醫療、康復、輔助器具配置以及待遇支付等經辦服務，應當與現行企業職工的服務規范保持一致。

（三）完善公務員及參公管理人員的針對性工傷保障措施

首先，堅持以工資總額作為繳費基數。依據《社會保險法》《條例》《辦法》規定，繳費基數為本單位職工（公務員）工資總額。當前，部分已參保省份，大多與機關事業單位養老保險繳費基數保持一致，既不符合相關法律法規規定，也會導致以本人繳費工資為基數計算的傷殘津貼、一次性傷殘補助金等工傷保險待遇低于依法應當享受的待遇水平，加之工傷保險待遇原本低于因公傷殘保障的待遇標準，極易引發矛盾糾紛。工傷保險待遇中傷殘津貼、供養親屬撫恤金、生活護理費等項也是以本人工資作為計算基數，同樣會因繳費基數差異存在待遇差異。同理，公務員級別越高、工齡越長工資越高，傷殘級別越高，由此產生的待遇差異越大。因工傷保險社會關注度高、敏感性強，相關待遇對個體利益影響較大，加之公務員群體本身對政策制度以及維權途徑相對熟悉，以機關事業單位養老保險基數作為工傷保險繳費基數，沒有政策依據，亦違反上位法規定，極易因工傷待遇問題陷入信訪、訴訟等程序中糾纏，人社部門將處于應對無據的尷尬境地，增加維穩和敗訴風險。為此，在制度設計時，應當堅持以工資總額作為繳費基數，降低可能存在的風險。

其次，確保新老工傷政策有序銜接?！稐l例》第六十五條規定：“公務員和參照公務員法管理的事業單位、社會團體的工作人員因工作遭受事故傷害或者患職業病的，由所在單位支付費用。具體辦法由國務院社會保險行政部門會同國務院財政部門規定?！薄掇k法》第九條規定：“本辦法實施前發生工（公）傷的，原則上按照工（公）傷發生時有關政策規定執行，繼續由原渠道保障；有條件的地區可以納入工傷保險基金統籌管理?！币虼?，結合工傷待遇相較原渠道保障待遇偏低的實際，為避免待遇變化后引發爭議糾紛，制度設計時應按三個時間節點把握：2020年2月1日前發生工（公）傷的，明確仍然由原渠道保障；2020年2月1日（含）起至制定政策期間，已依法認定為工傷的公務員納入工傷保險統籌，同時明確機關單位必須將參保前待遇結清。對政策出臺前依法尚未完成工傷認定的情形，參照《條例》規定，明確按辦法規定實施，確保政策銜接。

最后，準確把握法律適用原則。實踐中，部分公務員群體有專門的法律法規對因工（公）傷亡進行保障，且保障主體、評定條件、待遇標準與工傷保障政策規定不同，若一并納入工傷保險統籌，形成事實上的兩種保障渠道，既有違政策法規適用的公平公正性，又容易在認定（評定）、待遇支付等環節引發爭議糾紛乃至輿情等社會負責影響。以人民警察（含司法警察）為例，依據《人民警察法》《傷殘撫恤管理辦法》《人民警察撫恤優待辦法》等法律、規章和規范性文件規定，享受現役軍人同等待遇，應當評定因戰因公傷殘、因公犧牲和病故并享受相應待遇。因此，為確保政策實施的公正公平，減少社會負面影響，在制度設計時，應根據特別法優于一般法的法律適用原則，將有特別法規定保障工（公）傷（亡）情形的公務員群體，明確按專門規定處理，不宜強行納入工傷保險統籌。

五、結語

將公務員及參公管理人員納入工傷保險統籌是完善工傷保險制度的重要舉措。對于促進社會公平，維護公務員及參公管理人員合法權益，提高工傷保險制度化水平有著重要意義。將公務員及參公管理人員納入工傷保險統籌需要著力化解體制機制上的困境，重點解決職能轉隸范圍不明、待遇重疊與差異、工傷認定后救濟渠道不足、工傷保險基金繳費基數不統一等問題，進一步提高工傷保險的統籌水平以及工傷保險制度的制度效能。

（責任編輯：何飛）