小農戶和現代農業發展有機銜接的集體統籌機制

摘要：實現小農戶和現代農業發展的有機銜接是我國鄉村振興的關鍵議題。不同于既有研究主要聚焦于農民專業合作社和工商企業的組織作用，探討村社集體的統籌機制發現，統籌規劃機制、統籌管理機制和統籌銜接機制構成了集體統籌機制的主要內容，有效統籌了小農戶產業發展中的規劃布局、公共品的供給以及與外部組織的對接等關鍵公共環節，彌補了小農戶的不足，從而有效促進了小農戶和現代農業發展的有機銜接。統分結合雙層經營體制、農村土地集體所有制和村民自治制度等在農村長期實行的制度構成了集體統籌機制得以實現的制度基礎。因此，在小農戶和現代農業發展的銜接過程中應該更加重視村社集體的作用。

關鍵詞：小農戶；現代農業；有效銜接；統分結合；集體統籌

中圖分類號：C91? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1004-3160（2024）01-0051-13

一、問題的提出

正如習近平總書記所說，“‘大國小農是我國的基本國情農情，小規模家庭經營是農業的本源性制度。人均一畝三分地，戶均不過十畝田的小農生產方式，是我國農業發展需要長期面對的現實?！苯刂?021年年底，全國現有農業經營戶27256.6萬戶，其中，經營耕地10畝以下的23227.7萬戶，占比85.2%；經營耕地10-30畝的2883.9萬戶，占比10.6%[1]。由此可見，在農業經營主體中小農戶仍然占據絕對多數。正因如此，黨的十九大報告提出“實現小農戶和現代農業發展有機銜接”。受國家政策引領，小農戶和現代農業發展有機銜接問題也成為了近年來學術討論的熱點話題。來自各個學科的學者圍繞這一問題的主要概念、內部關系和銜接機制等方面展開了大量理論和實證研究。其中，銜接機制構成了小農戶和現代農業發展有機銜接問題的核心議題。圍繞銜接機制問題，現有研究主要提出了服務規?；托∞r戶組織化兩大思路。

在服務規?；矫?，既有研究普遍認為不同于土地流轉型農業規模經營主要通過發展新型農業經營主體推動現代農業，在小農戶基礎上推動現代農業需要通過發展新型農業服務主體和模式實現服務帶動型農業規模經營[2]。隨著分工經濟的發展，小農戶主要從事農業生產管理工作，并將很多服務環節外包給新型農業服務主體。農業服務規?；粌H可以為小農戶提供便利服務[3]，而且可以產生服務規模經濟[4]。實際上，各地已經在實踐中探索出不少農業服務規?；Ｊ?，不少學者對其中的典型模式及其運作機制進行了深入探討，如“土地托管”模式、“聯耕聯種”模式等[5]。但是，正如有學者所指出的，農業服務規?；靡詫崿F的關鍵不在于規?；盏奶峁?，而在于服務對象的規?；?。因為只要服務對象實現了規?；?，服務主體和服務內容自然會以規?；男问匠霈F。然而，小農戶自身的缺陷恰恰是“小而散”，需要通過組織化實現小農戶的聯合[6]。正是在這個意義上，服務規?；那疤崾切∞r戶的組織化。

關于小農戶的組織化，既有研究集中研究了新型農業經營主體對小農戶的帶動組織作用[7]。因為既有研究積累的因素，農民專業合作社和工商企業仍是主要研究對象。盡管現實中的絕大部分合作社都是名不副實的假合作社[8]，但是仍有很多學者堅信合作社是小農戶和現代農業發展有機銜接的理想載體，在生產性服務、經營性服務和金融性服務等現代農業服務的提供中發揮了關鍵作用[9-10]。同樣，“公司+農戶”模式在現實中也存在著合約關系不穩定、交易關系不平等和適用范圍非常有限等問題[11]，但是也絲毫沒有影響很多學者將其作為組織小農戶的主要載體，并認為該模式能夠有效提升小農戶的組織、供應及議價能力，降低農產品銷售的交易成本，緩解小農戶與大市場對接的矛盾[12]。正是因為農民專業合作社和工商企業在長期實踐中組織小農戶的作用比較有限，不少學者對它們在小農戶和現代農業發展有機銜接中發揮有效作用持有懷疑態度[13]。

盡管以上研究在銜接機制上存有一定分歧，但是也形成了基本共識，即服務規?；托∞r戶的組織化是銜接的主要方式，而且小農戶的組織化處于更加基礎的位置。只不過，在小農戶組織化主體的探討上現有研究仍然主要停留在對農民專業合作社和工商企業的研究，缺乏對村社集體作用及其機制的研究。實際上，作為我國傳統的組織小農戶的主要主體，村社集體在集體時期發揮了很大作用，在分田到戶后形成的統分結合雙層經營體制中也被賦予統籌小農戶分散經營的作用，并在實踐中較好地發揮了組織小農戶的作用[14]。雖然已經有部分研究認識到了村社集體在小農戶和現代農業發展有機銜接中的重要作用[15]，甚至有少量研究結合典型案例進行了具體分析[16-17]。但是，整體來看對村社集體在小農戶和現代農業發展有機銜接中的銜接機制仍然缺乏系統分析，對于集體統籌的制度基礎缺乏深入分析。

鑒于此，本文基于多個典型案例系統探討了村社集體在小農戶和現代農業發展有機銜接中的統籌機制及其制度基礎。為此，本文從以下三個方面展開分析。首先，結合當地實際探討小農戶在發展現代農業中的困境；其次，揭示村社集體在銜接中的統籌機制及其成效；最后，分析統籌機制發揮作用的制度基礎。本文的經驗材料主要來自于筆者對西部三縣農業產業結構調整的調研。

二、農業產業結構調整中小農戶發展的困境

農業產業結構調整構成我國農業供給側結構性改革和農業現代化的重要內容。據黃宗智分析，我國的食品消費結構中糧食、肉食和果蔬占比正從原來的8：1：1型快速向4：3：3型轉化。食品消費結構的轉型為農業產業結構的調整提供了巨大空間，即由以大田作物生產為主，轉向蔬菜、水果等經濟作物生產和養殖業為主。農業產業結構的調整將為農民的充分就業、提高農民收入和農業現代化水平等提供新的機會[18]。只不過能否保障小農戶充分參與農業產業結構調整并從中獲益，而不是被排除在外或難以獲益，則是需要思考的現實問題。

近年來，筆者先后在西部D縣、H縣和Q縣調研了當地的農業產業結構調整的發展情況。三縣均處于黃土高原與關中平原銜接地帶，作為農業大縣歷來以種植小麥和玉米為主。為了推動農業產業興旺，三縣都積極推動了農業產業結構調整，并分別以冬棗、紅提和蘋果為主導發展產業。在三縣農業產業結構調整過程中，小農戶構成了農業產業結構調整的主要主體。作為一種新興產業，特別是水果種植，農業生產的技術要求、資金投入、生產管理等方面都遠遠高于傳統產業。當地小農戶已經非常適應傳統的大田作物種植，對于生產中的各個環節都非常熟悉甚至非常精通。但是面對陌生的水果種植，一方面對于發展前景和生產技術都不清楚，另一方面其中的很多環節也是一家一戶的小農戶不好辦或辦不好的公共事務。具體而言，發展產業的方向在農業產業結構調整中至關重要，接著在產業選定后會有各自內部或外部的公共事務需要處理。這些都是小農戶無法獨自解決，或者獨自解決會面臨種種困境的問題。

第一，產業發展的盲目性和分散性突出。面對各種作物，小農戶難以判斷哪種作物更加適合本地發展，也不清楚其發展前景，因此，他們在種植作物的選擇上往往具有保守性和盲目性。當沒看到新作物的穩定收益時，他們非常保守，往往傾向于維持現狀；而當看到利益后，他們在選擇上也是非常盲目，往往是看到什么作物賺錢就跟著種什么作物。正是因為發展的盲目性，小農戶的產業結構調整更容易夭折，往往處于不斷的“跟風調整”之中。小農戶在產業發展上的盲目性同時還導致小農戶的判斷和選擇又不完全一致，所以小農戶在產業選擇上差異較大，往往在同一個村莊甚至是相鄰的地塊會種植不同的作物，不同作物呈插花種植狀態。小農戶分散插花種植給田間管理、對接服務主體、品牌打造等都帶來了極大不便。以田間管理為例，因為相鄰地塊種植作物不同，不同作物在灌溉、病蟲害防治等方面都有不同要求，從而導致相互掣肘。

第二，公共品供給配套不足。經濟作物不同于一般的糧食作物，在公共品供給上有更高要求。比如在農業技術上更加復雜，不同作物有相應的農業基礎設施配套要求，很多經濟作物還需要打造品牌等。小農戶分散經營的狀況為相應公共品的供給和配套增加了難度。正因為小農戶采取分散經營模式，農業技術的正規推廣和自發傳播都更加難以實現，從而影響到小農戶對新技術的采用。小農戶分散經營使其無法在品種選擇和技術要求等方面達成統一，從而無法形成自己的品牌。小農戶的插花種植也使相應的農業基礎設施難以配套。從案例村莊來看，水資源都不豐富，水利是制約經濟作物種植的關鍵。為此，當地政府積極推廣更加節水的滴灌模式，而且滴灌可以實現水肥一體化。但是滴灌設施的配套要求灌溉區域能夠實現集中連片；然而小農戶分散插花的種植結構根本無法滿足集中連片的要求。因此，小農戶或者受制于基礎設施而無法調整種植結構，或者即使調整了種植結構也無法配套相應的基礎設施。

第三，與外部組織對接困難。小農戶在農業生產中普遍面臨著與市場和政府等組織的對接問題。因為小農戶的典型特點是小而散，這一特征決定了市場和政府組織與小農戶對接的交易成本必然很高。因此，這些組織本能地傾向于與規模經營主體或者組織起來的小農戶進行對接，分散小農戶往往會被邊緣化[19]。實際上，在經濟作物的種植過程中，小農戶需要與市場和政府等外部組織打交道的機會較之于糧食作物種植會更多，從而也就更加凸顯了小農戶與外部組織對接的困難。以銷售為例，H縣一個村莊只有8戶農戶種植紅提，他們的銷售問題非常明顯。由于分散種植且產量較少，很難吸引到收購商到該村收購紅提，他們不得不摘下來遠距離運到其他村莊或鄉鎮銷售，而且更容易受到收購商的壓價和盤剝。類似的問題存在與市場打交道的各個環節。

總之，小農戶的優勢主要體現在生產管理環節，而由于分散小農戶自身存在小而散的固有缺陷，所以他們在農業生產特別是農業產業結構調整的很多公共環節也存在著天然的缺陷。因此，僅僅靠分散的小農戶獨自進行農業產業結構調整很難取得成功，也很難實現與現代農業發展的有機銜接。

三、集體統籌的內在機制及其成效

筆者在西部三縣深入調研了四個農業產業結構調整比較成功的村莊，都是所在縣典型的現代農業示范村。更為難得的是，四個村莊的主要經營主體不是通過土地流轉形成的規模經營主體，而都是本村的小農戶，因此，它們都是小農戶和現代農業發展有機銜接的典型案例。四個村莊的具體情況見表1。

從表1四個村莊的農業產業結構調整過程來看，小農戶與村社集體都進行了合理分工和密切合作。具體而言，小農戶負責農業生產過程中的具體經營并自負盈虧，村社集體負責統籌一家一戶不好辦或辦不好的公共事務。采用這種模式既有效發揮了小農戶在農業生產中的積極性和優勢，又發揮了村社集體統籌的優勢，從而彌補了小農戶在農業產業結構調整中的不足，真正實踐了統分結合雙層經營體制。雖然四個村莊也都由村干部牽頭成立了專業種植合作社，但是合作社理事會與村委會基本是一班人馬兩塊牌子，真正發揮作用的仍是村社集體。

集體統籌主要是村社集體在產前、產中和產后等一家一戶無法完成的環節發揮組織優勢，通過降低小農戶內部以及與外部組織對接中的交易成本助推小農戶與現代農業發展的有效銜接。在農業產業結構調整中，產業發展的規劃布局、內部公共品的供給和與外部組織的銜接都構成了關鍵問題，同時這些也是一家一戶的小農戶無法解決的公共事務問題。村社集體在三個方面恰恰可以發揮統籌作用，具體機制包括統籌規劃機制、統籌管理機制和統籌銜接機制。這三大機制正是村社集體在小農戶和現代農業發展有機銜接中進行統籌的具體形式。

（一）統籌規劃機制：產業發展的規劃布局

農業產業結構調整過程中，有許多環節都需要統籌規劃。唯有如此，才能克服小農戶在產業發展中的盲目性和分散性。從四個村莊的情況來看，村社集體的統籌規劃作用體現在農業產業結構調整和發展的全過程之中，其中在農業產業結構調整的起步階段表現特別明顯。下面主要從農業產業結構調整的主要環節來探討村社集體的統籌規劃機制。

正如上文所述，在小農戶自發調整的過程中往往會出現盲目性和分散性。在農業產業結構調整的起步階段，種什么、誰來種、在哪種都是非常關鍵的問題。因此在產業的選擇、種植戶的動員、種植區的建設等方面進行統一規劃是農業產業結構調整得以成功的關鍵性因素。

首先，在產業的選擇上，種植作物的確定經過了充分咨詢、考察和討論。小農戶由于信息和能力等各方面的限制難以選擇合適的作物并明確其發展前景，絕大多數農戶選擇種植作物品種受到個人偏好以及跟風等因素影響，具有很強的自發性、盲目性和隨意性。確認適合當地發展的作物品種需要經過科學的考察與評估，而農戶往往并不具備這種能力，需要政府科技人員以及村干部提供幫助，對自然條件，市場環境等各方面進行考察。比如H縣NG村紅提產業的發展萌芽于2007年，當時村民和村干部關注到鄰村紅提種植散戶每畝地純收益可達上萬元，但是并不確定是否能作為長期發展的產業。通過政府邀請農業專家實地考察論證當地的氣候和土壤，以及村干部四處考察紅提種植和銷售市場后再進行充分討論，大部分人都覺得可行后才確定為產業發展方向。

其次，在種植戶的動員上，充分發揮村組干部的帶動作用。在確定了農業產業結構調整方向后，四個村都在全村范圍內召開了戶主大會進行宣傳和動員。盡管村社集體在前期已經做了一些工作，但是大部分農戶還是非常謹慎，很多農戶對于產業結構調整多少存有顧慮。為了帶動更多農戶參與，村干部、小組長、黨員和村民代表帶頭調整，其他村民自愿報名成為村社集體開展工作的常用做法。比如D縣XP村在開始發展冬棗種植時，規劃了500畝棗園，因為大部分村民不敢種植，于是村兩委要求每名村干部至少承包10畝，小組長至少承包5畝，其他村民自愿承包，最終還剩余近200畝無人承包，則由村主任承包下來。該村之所以成為當地最早和最大的冬棗種植村莊，關鍵便是由于村組干部在冬棗種植中先行先試的成功，從而帶動本村農戶廣泛種植。

最后，對種植區進行統一的規劃和建設。小農戶的分散插花種植會給后續的田間管理等各方面帶來諸多不便，因此，產業結構調整的起步階段需要對種植區域進行統一的規劃和建設，而且從長遠發展考慮，后續的發展也要保證種植園區的集中連片。在這個過程中面臨的關鍵問題是種植戶和規劃園區內的土地承包者的協調問題。因為這些承包者很可能不愿種植，而報名種植的農戶的承包地又不在規劃園區范圍內。另外，種植作物要求的土地面積與承包面積不一致也是進行規劃時可能出現的共同問題。比如D縣FP村在種植冬棗時選擇了建設地下溫棚，采光要求需要地塊為東西走向，然而當地農戶的承包地一般是南北走向，無法達到建設要求。這就需要村社集體在農戶間進行統籌規劃和協調。為了更好地規劃建設園區，首先由村委會將規劃區內的土地流轉過來，進行統一規劃和建設，然后再將相應的面積以同等價格流轉給種植戶，從而解決了種植園區集中連片的問題。

從以上三個關鍵環節的實踐來看，村社集體都發揮了重要的統籌規劃作用。具體而言，村社集體從農業產業結構調整的整體出發進行統一規劃，并通過動員、協調和整合等方式，將分散小農戶引導到統一規劃的產業發展上，有效克服了小農戶在產業發展上的盲目性和分散性問題，從而促進了小農戶更好地進行農業產業結構調整。

（二）統籌管理機制：公共品的供給與管理

在農業產業結構調整之后的具體生產過程中，盡管每塊土地上的生產管理都是由小農戶自主負責，但是仍有很多單個小農戶無法完成或者做不好的公共事務，集中表現在生產中的公共品供給與管理。從四個案例村莊來看，村社集體重點在技術培訓、基礎設施配套和品牌經營上做了統籌工作。

首先來看技術培訓。在農業產業結構調整和調整后的持續發展中，農業生產技術的掌握和推廣至關重要。幫助農戶解決技術問題、提高生產技能的措施主要有三個：一是邀請農業局技術人員和高校專家教授給種植戶開展技術培訓；二是組織本地經驗豐富的土專家給種植戶分享心得經驗；三是組織種植戶到先進村莊參觀學習。此外，個別村莊為了產業提質增效，還聯合高校和技術部門在種植園區進行試驗示范，從而將最新的技術在園區內試驗推廣。如H縣NG村紅提種植園區便與西北農林科技大學的試驗示范站共同協作建設葡萄連棟冷棚和智能溫控、濕控設施，以提升紅提的品質和產值。

其次，在基礎設施的配套管理上，村社集體發揮關鍵作用?；A設施配套和管理是單個小農戶無法完成的，也是分散插花種植的小農戶難以實現的。種植園區的統一規劃為基礎設施的配套提供了重要基礎，村社集體則成為基礎設施配套和后續管理的組織者。案例村莊不僅配套了道路和水利設施（包括滴灌設備），而且不少村莊還修建了交易市場、冷庫基礎設施，為小農戶的生產和銷售等提供了便利的基礎條件。幾乎所有基礎設施都需要后續的管理，比如水利設施，村委會聘請了專門的管水員，對種植園區的灌溉進行統一管理。從基礎設施建設和管理的費用來源來看，國家專項項目資金固然是主要來源，但是往往需要村莊配套一定比例。這些村莊主要采取了村社集體出資和種植戶籌資的辦法。此外，基礎設施建設過程中，難免會遇到占用農戶承包地的問題，村社集體在這個過程中也具有獨特的優勢。這些都是合作社和工商企業等組織主體無法做到的。

最后，嘗試進行特色品牌建設。一個產業的持續發展離不開品牌建設。但是農產品的品牌建設需要一定區域內的種植戶共同努力才能實現。產業結構調整中的村莊需要進行統一規劃種植，品種一致且集中連片，為品牌建設奠定了堅實基礎。但是品牌的經營還需要品牌的注冊和推廣、品質的保障等。案例村莊不僅都注冊了自己的品牌、設計了包裝并利用各種機會對外宣傳推廣，而且在生產中積極推動統防統治等工作，采取各種措施阻止小農戶使用催紅劑、膨大劑等農藥。這些措施都是單個小農戶難以意識并完成，但是對于當地產業發展又至關重要的事務。

從中可以看出，村社集體在農業技術推廣、基礎設施配套和品牌建設等公共品供給和管理中都發揮了統籌作用。具體而言，村社集體通過發揮自己在經濟、政治和社會等方面的資源和優勢，充當農業生產過程中公共品供給的協調者、供給者和管理者，為小農戶發展產業提供完善的公共品，從而為小農戶從事現代農業生產提供便利條件。

（三）統籌銜接機制：與外部組織的有效對接

小農戶在產業發展中離不開與外部組織的對接，其中各種市場主體和地方政府則是主要對接對象。小而散的小農戶只有實現組織化才能更好地與外部組織對接。從四個案例村莊實踐來看，村社集體在小農戶與市場和政府的對接中發揮了關鍵的統籌銜接作用。

首先來看小農戶與市場主體的銜接。分散的小農戶并不具備靠個人力量同外部市場進行對接的能力，需要借助“中介”力量實現和市場主體的有效銜接。龍頭企業、公司等不同組織或者主體在其中所能發揮的作用也是有限的。村社集體由于其性質，能夠切實為農戶考慮，維護農民的利益，無疑成為小農戶與市場主體進行有效銜接的重要組織。具體涉及到農資的采購與農產品的銷售。

在農資采購方面，由于種植園區的品種一致且面積較大，如果種植戶能夠統一采購農資，在價格優惠和質量保障上都更有優勢。這就需要對小農戶進行組織。這些村莊大體采取兩種方式：一是村社以合作社的名義作為純粹的組織銜接者，負責統計農戶的采購名目，然后統一從農資商那里采購再平價賣給小農戶，合作社不賺取差價。由于采購規模較大，所以同等產品較市場價格會低5%左右。二是村里的合作社本身也經營農資，本村農戶只要從合作社購買農資也會有一定程度的優惠。兩種方式各有優劣，但是都在很大程度上解決了小農戶與市場主體對接的難題。只不過在農資市場競爭日益激烈的背景下，這些村莊合作起來采購農資也無法做到全覆蓋，有的村莊能將大部分種植戶組織起來，而有的村莊只能組織少部分種植戶。

在農產品的銷售方面，村社集體的統籌作用主要表現在以下幾個方面：第一，村級合作社購置專業設備，促進農產品的分級銷售；第二，村級合作社統一定制印有自己品牌的包裝箱，供種植戶用于網上銷售；第三，種植園區建立交易市場，大大方便了種植的銷售；第四，牽頭組建市場協會，維持交易市場的交易秩序，調解小農戶與收購商的矛盾糾紛。這幾個方面既有經營性服務，又有公益性服務，但都為小農戶更好更便利地銷售農產品奠定了基礎。

其次來看小農戶與地方政府的銜接。在我國，地方政府是農業治理的關鍵主體，在產業規劃、基礎設施供給、技術指導、政策扶持、市場開拓等方面都具有獨特優勢。但是，如果沒有某些組織將小而散的小農戶進行一定的組織，地方政府難以與小農戶進行有效對接。而村社集體本身便處于我國行政體系的末梢，在與政府的對接上具有獨特的優勢。從案例村莊來看，四個村莊都以種植園區為主體申報了“現代農業園區”，其中有兩個園區是“市級現代農業園區”，兩個是“縣級現代農業園區”?！艾F代農業園區”是我國推進農業現代化的重要舉措，即通過扶持連片的現代農業示范區來推動現代農業發展。不同級別的園區，政府扶持的力度會有所差別。借助于“現代農業園區”這一中介將分散的小農戶整合成一個整體，實現了與地方政府的有效對接，能更好地承接地方政府提供的各項公共服務、政策、資金和項目等。

綜合村社集體在小農戶與市場主體和地方政府對接中的統籌作用，核心機制是村社集體通過各種方式將分散的小農戶組織起來，作為一個整體與市場主體和地方政府進行對接，大大降低了分散對接中過高的交易成本，從而有效促進了小農戶與各種外部組織的對接。

（四）集體統籌的成效

總結以上經驗可知，我們可以將農業產業結構調整中集體統籌的內在機制及其成效總結為圖1。如圖1所示，在農業產業結構調整及其后續發展中，產業發展的規劃布局、公共品的供給與管理以及與外部組織的對接等關鍵環節，是一家一戶的小農戶無法單獨完成的。分散的小農戶在這些環節分別面臨著盲目性和分散性、配套管理不足、交易成本過高等問題，也就無法有效解決這些問題，進而制約了小農戶和現代農業發展的有機銜接。村社集體介入后在以上三個環節分別運用統籌規劃機制、統籌管理機制和統籌銜接機制，較好地統籌了小農戶無法應對的公共事務，彌補了小農戶在產業發展中的不足，從而有效促進了小農戶和現代農業發展的有機銜接。

四、集體統籌的制度基礎

集體統籌機制之所以能在小農戶和現代農業發展有機銜接中發揮有效作用，關鍵在于村社集體較好地將小農戶進行了有效的組織來共同應對產業發展關鍵環節的問題。通過案例村莊的調研，筆者發現，相對于農民專業合作社和工商企業，村社集體在組織小農戶方面具有明顯的優勢，集中體現在集體統籌機制具有更加堅實的制度基礎。陳錫文指出，我國農村已經逐步建立起了獨具特色的四項基本制度，分別是農村土地集體所有制、農村基本經營制度、農村集體經濟組織制度、村民民主自治制度[20]。這些制度為集體統籌作用的發揮提供了堅實的支撐。由于農村基本經營制度和農村集體經濟組織制度都從不同層面強調統分結合雙層經營，因此筆者選擇合并在一起論述。

（一）統分結合雙層經營體制

20世紀80年代初，我國農村地區普遍推行分田到戶，與此同時中央文件也提出了統分結合雙層經營體制。1999年憲法修正案將其寫入憲法，《憲法》第十五條規定“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。

統分結合的雙層經營體制設置的初衷和核心要義便是促進農戶家庭的分散經營與村社集體的統一經營優勢互補，一方面調動小農戶在農業經營中的積極性，另一方面發揮村社集體的統籌優勢，解決“一家一戶辦不好或不好辦”的公共事務。從以上四個案例村莊的統籌實踐來看，正是充分發揮了村社集體的優勢，幫助小農戶解決“一家一戶辦不好或不好辦”的公共事務。只不過，村社集體在發揮統籌作用過程中不完全是按照傳統統分結合雙層經營體制的規定實踐統一“經營”，而主要側重于發揮統籌作用實現服務規?；?。從幾個村莊來看，村社集體主要發揮了兩大功能：第一是服務功能，比如村社集體在統籌規劃、統籌管理和統籌銜接機制中所提供的規劃布局、公共品供給和管理、銜接服務等方面的公共服務。第二是經營功能，比如有的村委會牽頭成立的合作社本身就從事農資采購、農產品銷售等經營活動，在經營活動中將小農戶進行組織來解決他們面臨的突出問題。當前，受制于人財物的限制，大部分村社集體發揮經營功能的能力非常有限，卻完全可以發揮服務功能實現對小農戶的統籌。但不管哪種方式，村社集體都在實踐統分結合雙層經營體制所規定的統籌功能。

盡管統分結合雙層經營體制在我國三十多年的實踐中還存在著各種問題，村社集體的統籌能力不斷弱化，但是其在組織小農戶方面仍然具有明顯的優勢，具體包括以下五個方面：第一是制度優勢。該體制作為我國農村的基本經營制度，本身被賦予了組織小農戶、統籌解決“一家一戶辦不好或不好辦的事”的功能。第二是政策優勢。近年來國家采取各種措施促進集體經濟發展，也是希望夯實村社集體服務小農戶的經濟基礎。第三是傳統優勢。分田到戶后村社集體在一定時間內較好地發揮了統籌作用，盡管近年來存在著“分之有余，統之不足”問題，大部分村社集體仍然在農業生產的公共品供給、銜接政府等方面發揮了重要作用。第四是組織優勢。村社集體本身具有完整的組織體系，包括村兩委、村民小組、集體經濟股份合作社等，而且這些組織在日常生活中與小農戶保持著比較密切的互動，從而為組織小農戶奠定了組織基礎。第五是認同優勢。從小農戶的角度來講，相對于農民專業合作社和工商企業，他們對村社集體有著更高的認同和期待。

（二）農村土地集體所有制

從上文分析來看，村社集體發揮統籌機制過程中很多環節都涉及到土地利用的問題。如在種植園區的規劃建設和基礎設施配套過程中都牽涉到土地利用選擇的問題。其中關鍵的問題是，圍繞這些土地利用，土地承包戶的選擇和村社集體的統籌需要可能并不一致。典型的表現如上文園區規劃建設中出現的問題，即村社集體規劃的種植園區中很多承包戶自己不愿進行產業結構調整，而產業結構調整又需要集中連片的種植園區。這個時候雙方在土地利用上就出現了矛盾。如果這些農戶同意村社集體提出的土地流轉或土地調整方案，則這個問題迎刃而解。而如果這些農戶堅持耕種自己的承包地，不允許將其規劃到種植園區中，那么村社集體統籌進行產業結構調整的規劃就可能擱淺。所以，村社集體統籌機制的真正發揮還依賴于其能夠發揮土地集體所有的整合功能[21]。

我國農村的土地集體所有制為此提供了制度支撐。按照土地集體所有制規定，農村土地歸農民集體共同所有，農民集體享有土地所有權，承包戶享有土地承包經營權。在全國大部分農村地區，土地所有者為村民小組，即土地由村民小組內的所有承包戶共同所有?！蛾P于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》對農民集體和承包戶的權能做了一定界定：“在完善‘三權分置辦法過程中，要充分維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能，發揮土地集體所有的優勢和作用……要充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能?！奔闯邪鼞艋鞠碛谐送恋刭I賣之外的幾乎所有土地權能，但是作為土地所有者的農民集體依然有一定的統籌權能。只不過隨著國家對于承包戶土地承包經營權保護的加強，特別是土地承包期的不斷延長，承包戶的土地權能得到不斷強化，農民集體統籌的權能沒有得到很好保障[22]。盡管如此，中央也非常鼓勵農民集體通過民主決策實現集中連片種植?！吨泄仓醒?國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》便指出，“各地可在農民自愿前提下結合農田基本建設，組織開展互換并地，發展連片種植……允許農民集體在法律政策范圍內通過民主協商自主調節利益關系”。2023年中央“一號文件”也明確提出：“總結地方‘小田并大田等經驗，探索在農民自愿前提下，結合農田建設、土地整治逐步解決細碎化問題?！?/p>

從案例村莊的實踐來看，當地解決承包戶選擇和統籌需要相抵觸的辦法便是，在村民小組召開戶主會議討論并表決村社集體關于種植園區的建設方案，即承包戶在種植園區內具有優先選擇權，而如果不愿意種植，可通過土地流轉、土地互換或土地調整等方式解決。一般而言，三分之二以上戶主表決通過的方案在村莊中具有較強的合法性，從而促進農民集體內部達成共識。這實際上便是通過村民小組范圍內的民主協商發揮土地所有權對土地承包經營權的統籌作用，這一點也是村社集體相對于農民專業合作社和工商企業在組織小農戶方面的獨特優勢。

（三）村民自治制度

上文的分析顯示，統籌機制實際上是村社集體在統一經營層次發揮統籌作用組織分散的小農戶。在這個過程中，如何保障村社集體代表的是廣大小農戶而不是個人或其他組織。這一問題不僅僅是村社集體在組織小農戶過程中面臨的問題，實際上也是農民專業合作社和工商企業等組織在組織小農戶過程中共同面臨的問題。這些市場組織之所以無法真正組織小農戶，關鍵是它們最終變成了個人或企業謀利的工具，所以才會有“假合作社”[8]或工商企業在“公司+農戶”模式中對農民的盤剝[12]等問題。同樣，如何保障村社集體在統籌過程中真正站在集體利益，而不是個人利益之上，如何保障統籌措施基于集體意志，而非個人意志等，從而避免農業產業結構調整中經常出現的“逼民致富”或“誘民致富”等問題[23]。這就需要為村社集體的統籌機制配套相應的民主制度。

在我國農村長期實行的村民自治制度恰恰為此提供了制度保障。村民自治制度的核心內容便是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。經過二十多年的發展，村民自治制度在組織機構（村民會議、村民代表會議、“村兩委”、村民小組等）、組織人員（村兩委、村民代表、黨員代表、村民小組長）、組織規則（“四議兩公開”工作法等）等方面都已經比較完善。從以上四個案例村莊農業產業結構調整的實踐來看，村組兩級構成了統籌機制得以發揮作用的關鍵主體。從上文的分析也可以看出，村組干部在實踐統籌規劃、統籌管理和統籌銜接機制過程中，并非是按照個人意志或者政府意志強制推動農業產業結構調整，而是按照村民自治制度規定進行決策。

實際上統籌機制的實踐在很大程度上也進一步激活了村民自治制度，從而在統籌機制和村民自治之間形成良性互動。村民自治的實踐依賴于存在大部分村民共同關注的事務，村社集體對農業產業結構調整的統籌恰恰構成了這種公共事務。因為村社集體所做的事務牽涉到每家每戶的切身利益，因此他們就會積極關注。這種高度相關和積極關注就會進一步促使統籌機制必須按照村民自治制度進行實踐。反過來，村民自治制度在統籌機制中的嚴格實踐也會進一步促進統籌機制的有效發揮。

盡管村民自治制度在我國農村實踐中還存在著各種問題，但是至少為統籌機制提供了較好的制度保障。特別是相對于農民專業合作社和工商企業在組織小農戶過程中小農戶權利的保障來講，無論從制度建設還是民主實踐來看村民自治制度都更加成熟。

基于以上分析可以發現，統分結合雙層經營體制、土地集體所有制和村民自治制度等在我國農村長期實行的村社制度，為統籌機制的發揮提供了制度保障。較之于農民專業合作社和工商企業，村社集體通過統籌機制組織小農戶具有更加深厚的制度基礎。反過來講，統籌機制的推進很大程度上也在激活以上制度，從而使村社制度與集體統籌之間形成良性互動。

五、結論與討論

小農戶構成了我國農業現代化的關鍵主體，實現小農戶和現代農業發展的有機銜接是推進我國農業農村現代化的主要抓手。盡管學術界對通過組織小農戶實現小農戶和現代農業發展有機銜接已經基本達成共識，但是如何組織小農戶無論在理論層面還是在實踐層面都處于探索階段。不同于既有研究主要聚焦于農民專業合作社和工商企業的組織作用及其機制，本文集中探討了村社集體組織小農戶銜接現代農業發展的機制。

基于農業產業結構調整的典型案例分析發現，小農戶小而散的特性使其在農業產業結構調整中面臨諸多困境，集中體現在產業發展過于分散與盲目、公共品供給配套不足、與外部組織對接困難等方面。這些困境的存在直接制約了小農戶和現代農業發展的有機銜接。在產業發展的規劃布局、公共品的供給與管理以及與外部組織的對接等關鍵公共環節，村社集體具有一定的統籌優勢。統籌規劃機制、統籌管理機制和統籌銜接機制構成了統籌機制的主要內容。統籌機制的發揮較好地彌補了小農戶在農業產業結構調整中的不足，從而有效促進了小農戶和現代農業發展的有機銜接。村社集體的統籌機制有著深厚的制度基礎，其中統分結合雙層經營體制、土地集體所有制和村民自治制度等在農村長期實行的制度為統籌機制的推進提供了關鍵支撐。這些制度也更加凸顯了統籌機制相對于農民專業合作社和工商企業組織機制的優勢。

當然，農業產業結構調整較之于普通大田作物種植更加特殊和復雜，但是其復雜性也使小農戶實現與現代農業發展銜接中的問題更加凸顯。我們對農業產業結構調整中統籌機制的總結也有利于更好地揭示村社集體組織小農戶的復雜機制。

本文的研究結論也進一步印證了鄧小平提出的“兩個飛躍”的思想。1990年3月3日，鄧小平在與中央負責同志的談話中指出：“中國社會主義農業的改革和發展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。這是又一個很大的前進，當然這是很長的過程?！盵24]當前，隨著第一個飛躍的推進，小農戶分散經營的優勢得到充分發揮，與此同時，小農戶和現代農業發展有機銜接難題也更加明顯。這個時候需要進一步推進“第二個飛躍”，即通過發展集體經濟引導農民集體發揮統籌作用，解決小農戶和現代農業發展有機銜接的問題。具體而言，應該引導村社集體推進小農戶和現代農業發展的有機銜接，為其配套相應人力、財力和物力，提升經營能力和服務能力，充分利用并激活既有制度支持統籌機制的發揮，從而使村社集體成為推進實現小農戶與現代農業有機銜接的關鍵主體。

需要說明的是，本文強調村社集體的統籌機制，并不是否定農民專業合作社和工商企業在實現小農戶和現代農業發展有機銜接中的積極作用。實際上，實現小農戶和現代農業發展有機銜接需要充分發揮各種組織主體的作用，并在實踐中相互促進、密切配合，共同推動小農戶和現代農業發展有機銜接的實現。

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責任編輯：葉民英

收稿日期：2023-09-21

基金項目：國家社科基金青年項目“鄉村振興背景下小農戶與新型農業經營主體的互動關系研究”（項目編號：19CSH031）

作者簡介：孫新華，男，安徽碭山人，安徽大學社會與政治學院副教授、碩士生導師，主要研究方向：農業治理、農地制度與農村社會學。