雄安新區發展中的投融資機制創新

收稿日期：2023-10-25

作者簡介：賈康，男，出生于武漢，華夏新供給經濟學研究院創始院長，中國財政科學研究院研究員、博士生導師，研究方向為宏觀經濟、財政理論與政策。

新模式 新動能 新機制：打造雄安新時代投融資創新高地

編者按：設立河北雄安新區，是以習近平同志為核心的黨中央深入推進京津冀協同發展做出的一項重大歷史性戰略決策，是千年大計、國家大事。2023年10月21日，“2023雄安投融資發展論壇”召開，主題是“新模式新動能新機制：打造新時代投融資創新高地”。相關專家探討了在新形勢下，如何貫徹落實創新驅動發展戰略，運用新模式、提供新動力、形成新機制，打造新時代投融資創新高地，推進雄安新區高質量發展。

中圖分類號：F832? ? ? ?文獻標識碼：Ａ? ? ? ? 文章編號：2096-2517（２０24）０1－0０03－05

DOI：10.16620/j.cnki.jrjy.2024.01.001

設立雄安新區作為千年大計， 經過6年多的建設，已初具規模，正在從所謂“大寫意”推進為“工筆畫”， 致力于建設成為新時代高質量發展標桿。當前，雄安新區的發展仍面臨著繁重的繼續建設任務和各種挑戰與考驗。因此，應當適應經濟社會發展和中國新的兩步走、 現代化戰略全局長遠的需要，不失時機地進一步優化雄安新區的國土開發方案和全部配套建設事項的頂層設計，并基于此積極開展投融資機制創新， 進一步對其發展給予有力支持。 筆者對雄安新區發展中的投融資機制創新，有以下幾點思考。

第一，財政專項資金支持會逐漸減少。按照雄安新區總體戰略意圖，必要的財政專項支持仍然是有意義的，但在當前雄安新區已經形成了基本的不動產布局、基礎設施初步到位之后，這個渠道的資金來源趨勢上必然減少，這是對雄安新區投融資創新的一個鋪墊性認識。

第二， 雄安新區的建設僅僅依靠政府財力不夠，需要“守正出奇”。政府規劃支持的孵化器創新園區，仍對雄安新區的發展至關重要，雄安新區的很多科研基地都是在開發新區的概念之下和孵化器的對接。還有一些總部機構要在此設置辦公中心或者分中心，類似于過去所說的“總部基地”的形成。不少院校、研究機構的分校、分部也考慮在此建設。 未來整個居住人口規模上升之后， 中小學、醫院、商業區、住宅區以及必然要發展的文旅產業重點設施建設等， 都需要在政府繼續發力支持的同時，積極考慮運用和吸收非政府、非財政的資金加入而形成合力的方式。 由于政府自身財力有限，因此需要積極考慮運用國債、地方債、貼息、PPP、產業引導基金等創新機制來籌資、引資，推進建設和改進民生。因此，雄安新區投融資機制創新要“守正出奇”， 既要守市場資源配置決定性作用這個市場決定論之“正”，又要出政府作用論之“奇”。這個功能在資源配置層面的公式可以表示為“有效市場+有為、有限政府”。守正出奇， 就是在現實生活中把中央文件里已經明確表述、再三強調的“守正創新”這個含義的具體化。

第三，對純使用者收費項目的投融資機制，要結合場景實行準入制。雄安新區有一系列純使用者付費的項目，比如停車場停車位、出租車運行系統，公交線路進一步的發展，娛樂設施、影城、歌廳等建設，能不能覆蓋長期運營的成本，還需要具體事項具體分析。例如公交線路，一些相對偏遠的地方也不得不設，那就不能簡單地以某線路能夠收回它的運營成本為目的，但可以通過“肥”“瘦”線路搭配來緩解矛盾，一般而言是把這一類算作使用者付費基本可以覆蓋的建設運營項目。 那么它在投融資機制方面，應該基本依靠非政府主體的投資，配置以必要的資質審定，類似于“準入”，具有運用特許權經營形式的規范性質。 使用者付費的機制有可能對接到特許權經營， 從而避免各種主體自由出入的無序競爭局面。因此，需要有一個政府規范的、盡可能陽光化的遴選過程，通過績效考評把特許經營權確定到以競爭性程序最后認定的那個非政府主體上，并且規定它的運營期限。

第四，對有一定的現金流，但不足以完全覆蓋成本的項目投融資機制，可采用PPP模式。有些項目一旦運營，它會有一定的現金流，但還不足以用商業化模式實現全部建設和可持續運營。 例如，很多的水域治理、景觀公園建設、文旅休閑項目建設等，會產生一定的現金流， 但不屬于以盈利為目的、幾乎純使用者付費就可以解決問題的項目。 又如，垃圾無害化處理，即使整個運營系統從商業化基準來說不能夠完全覆蓋處理成本，也必須做。再如，保障房建設和運營，必須給社會低收入階層“住有所居”的條件，最低收入階層得到公租房、長租房、共有產權房等，它們的共性是不能完全按照商品房來提供有效供給，其內含著一定的現金流，但是現金流不能對接純商業性定位。又如，一些公立醫院、學校的升級改造，也可能產生一定的現金流。

因此，在這種情況下，需更多地考慮怎樣因項目制宜地選擇政府和社會資本合作的PPP模式。PPP模式在中國化情況之下，曾作為創新重點大力推行，這是中國特色之下融資平臺按照中央的市場化平臺轉制要求推進創業創新中投融資機制創新的一個現實例子。PPP具體的方式包括BOT、TOT和ROT等，諸如此類的運作機制還是相當清晰的， 然而，PPP在當下的中國還有待走完整頓期并實現新機制升級。 關于PPP，早就有形成專門立法之說，但后來放棄立法退而求其次要推出的相關條例也遲遲沒有推出。目前在管理部門對于怎樣掌握PPP機制創新的指導意見已公之于世的情況下， 立法工作應抓緊推進，以適應現實需要。

筆者深信，中國整個現代化推進的中心任務是新的兩步走，必須把經濟學所說的比較優勢戰略納入更有全局概括性的追趕-趕超戰略框架之內，所以相關的守正出奇的PPP創新，便成為具有戰略意義必不可少的重點事項之一。中國的發展，無論中央層面還是地方層面，都不能滿足于一般的常規發展，一定要有超常規發展的戰略意識，這個超常規發展的戰略意識也要納入全局意義的追趕-趕超戰略，而對接前文強調的“守正出奇”。中國要走出這樣一個“守正”同時有雙軌制意義的“出奇”之路，便需要正視，走出這條成功之路很不容易，它的通道是很窄的。因為有金融的雙軌制，有某些住房的雙軌制，有社會福利供給機制方面的雙軌制，就必然要帶來一系列復雜的管理監督問題、機制創新優化問題，但是別無選擇，追趕-趕超戰略覆蓋之下，PPP在大方向上勢在必行。如果各個地方政府轄區自己意識到所謂地方層面的“政績錦標賽”，應該盡早在這種爭先恐后的地方競爭發展中，考慮怎樣運用好類似于PPP這樣守正出奇的超常規發展手段。

在總結經驗教訓的基礎之上，筆者認為像雄安新區這樣的投融資創新高地上的機制創新中，絕對不能忽視PPP新一輪展開的必然性。舉例說明，雄安新區包括一些子園區，一些相對小規模但仍然有綜合開發可能性的片區，可以對接到PPP中一種特別的形式，即在一個片區內，所有項目打成一個包一起來建成并運營。

第五，整合政策性融資。結合經濟社會發展各個階段的特定需要，我國應該在建設中創建一整套政策性金融機制。例如財政貼息，就是一種政策性金融?；仡?020年大疫之年，1萬億元特別國債發行以后， 其中有2000億元由中央直達到地方基層，以財政貼息的方式形成了使大量小微企業、 個體戶能夠繼續生存和運營的優惠貸款， 這就是此簡潔機制的一個大手筆應用， 它就是一種政策性融資：政府以財政公共資源投入的貼息資金， 有去無回，但是這樣幾個點的貼息，其倒數就是整個資金放大的倍數， 比如5個百分點解決了問題， 便使100%的資金規模進入到欲給予支持的領域，由此支持大量小微企業、個體工商戶繼續運營。這對全國就業、社會穩定，對可持續發展的全局利益的貢獻，都不言而喻。還有類似的政策性信用擔保，選擇性地對一些項目以財政為后盾， 承擔控制風險比較成功之后還會有的代償損失，其代償的部分是財政為后盾由擔保機構去填補， 這與貼息是同樣的道理。 由此而守正出奇地貫徹產業政策、技術經濟政策。近幾年地方層面越來越重視產業引導資金，顯然在雄安新區也不例外。 高科技產業和相關的產業集群的建設，應該和這種機制對接，也包括基礎設施REITs（房地產投資信托基金）帶有眾籌性質的創新。

所有這些，一個共性的特點，就是有政府背書， 財政作為后盾——前文所述的貼息、 政策性信用擔保、產業引導基金這方面等，都至少是有實際的財政資金作為“第一推動力”介入，而財政的這種政策性資金，要“市場化運作、專業化管理、杠桿式放大”。REITs也有政府特定背書之后權責利結合的眾籌方面的特定配套條件。 這些共性的東西，在具體的創新過程中，當然要把它們精細化，也要把它們落到“工筆畫”的形式上。原則上講，它體現的就是要深刻領會中央所說的中國現代化中創新發展是第一動力，抓好守正創新、守正出奇的超常規創新發展硬道理。這個硬道理，全國如此，雄安新區尤其如此。筆者認為，雄安新區的投融資機制創新，特別需要注重在這個視角上有所作為。地方融資平臺市場化轉型過程中，具體而言，無論是轉為或窄或寬的專業化城投、城鄉建設運營公司，還是轉為專業化的地方金融機構，都將在這個創新發展賽道上大有作為。