公民參與地方政府治理的實證研究
——基于石家莊市政府門戶網站的數據分析

張 琰

（1.石家莊市城市更新促進中心 征收事務科，河北 石家莊 050011；2.中國社會科學院大學 政府管理學院，北京 100102）

一、問題提出

公民參與意指公民與行政官員分享公共權力、參與公共政策或決策制定和政府管理的程序與行為[1]，有助于強化政治體系的代表性和回應性，增強政府決策的科學性、合法性和民主性[2]。國內外學者對公民參與的含義、緣由、價值、理論、參與形式等進行了廣泛研究，剖析存在的問題并針對性提出一系列對策建議[3]。通過中國知網收錄文獻主題模糊檢索“公民參與”，共找到13，081條結果，近20年內，從2003年的64篇文獻，快速上升至2013年的1，034篇文獻，而后逐步下降到2023 年的144 篇。2013 年黨的十八屆三中全會提出“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，充分發揮我國社會主義政治制度優越性”[4]，引發了公民參與話題的研究熱潮。在黨的二十大報告中指出：“我們堅持走中國特色社會主義政治發展道路，全面發展全過程人民民主，社會主義民主政治制度化、規范化、程序化全面推進?！盵5]具體分析2023年與公民參與相關的主題，可以看到“居民參與”“全過程人民民主”“社區治理”“志愿服務”“政務新媒體”“鄉村治理”等細分關聯主題詞?？梢娙^程人民民主和公民參與存在著天然的耦合、現實的契合、理論實踐的融合[6]。圍繞公民參與的相關研究逐步走向成熟化與精細化。

二、公民參與地方政府治理的實證分析

石家莊市政府近年來持續推進政府網站整改整合，圍繞重大決策部署和熱點問題，精心制作了系列專題專欄，建立了政策文件庫，進一步規范了政府網站信息公開及政民互動平臺建設[7]，使公民由被動接受公共服務的供給轉變到主動參與，并對政府的公共服務進行監督。

（一）公民參與渠道分布的多樣性

當代政府治理在不同層次設計和發展著多樣的公民參與方式和途徑[8]。在石家莊市政府官網的“政民互動”板塊中公布的公民參與渠道主要包含智能問答機器人、“政府信箱”“調查征集”“市民·市長 企業家·市長懇談會”，互聯網+督查、紀檢監察舉報、網上信訪投訴留言入口及市12345政務服務便民熱線受理查詢平臺等。根據官網公布信息，梳理匯總不同渠道相關參與類型、主要模塊、主要議題、反饋形式及特點（見表1），將所設參與類型分為政策咨詢、投訴舉報、意見建議三種，各渠道所包含的類型分布較為廣泛，且每一種參與類型所對應的渠道較為多樣。具備政策咨詢功能的渠道有3 種，多為可快速回應的渠道，包含智能問答機器人、12345 政府服務便民熱線等；具備投訴舉報功能的渠道有6種，多為對外鏈接到其他平臺，包含互聯網+督查、紀檢監察舉報、網上信訪投訴留言入口等；具備意見建議功能的渠道有6 種，多為歸口管理，包含“政府信箱”“市民·市長 企業家·市長懇談會”等。

整體來看公民參與政府治理渠道分布多樣，形式豐富，且各渠道具備不同的特點。在技術層面上，充分運用了人工智能的科技優勢和各部門人員專業知識儲備；在橫向管理上，利用“歸口管理，分工處理”，有效提升處理反饋的效率；在縱向管理上，采用“分級負責”，同時開設市政府領導與公民對話的通道，便于充分表達民意。多個不同渠道相互輔助，為公民參與政府治理提供了便捷的途徑。然而，按照美國學者謝爾·阿斯汀提出的“公民參與階梯理論”，公民參與渠道的設置與選擇更多為政府發起，政府動員公民參與，尚處于政府主導型參與階段。

（二）公民參與議題分布的廣泛性

針對“市民·市長 企業家·市長懇談會”和“調查征集”兩個板塊官網公布的2022 年和2023 年公告，對公民參與議題進行了分類分析（見圖1 和圖2）。2022年1月至2023年11月期間發布公告20條，發展經濟和加強監管、民生發展和服務供給類占主要比例；調查征集板塊發布公告28 條，政府自身建設、民生發展和服務供給、發展經濟和加強監管類占主要比例。整體來看，公民參與政府治理議題分布較為廣泛，且不同渠道因不同特點，議題分布占比存在差異。

圖1：2022-2023年“市民·市長 企業家·市長懇談會”欄目議題分布

圖2：2022-2023年“調查征集”板塊議題分布

（三）公民參與類型分布的局限性

本文將公民參與的類型分為政策咨詢、投訴舉報、意見建議三種，公民參與渠道較為豐富便捷。但是公民的參與的積極性不高且類型分布占比不均衡。以石家莊市政府官網公布的2023 年第三季度政府信息留言情況來看（見圖3），石家莊市政府網站“政府信箱”共收到網民留言7，026 條，其中政策咨詢2，271 條、投訴舉報留言4，639 條、意見建議留言116 條，政策咨詢和投訴舉報占比超過98%，可見公民參與地方政府治理在結構上相對不平衡，這與公民擬參與的政府治理議題專業化、結構化程度及公民自身政治素養、利益密切程度、預期成果及對政府的信任程度等多個因素有關。

圖3：2023年第三季度政府信箱信件分類統計

（四）公民參與環節分布的集中性

公民參與地方政府治理更多為事后的民意表達，尤其體現在政府公共政策的制定過程中。公共政策制定，廣義上分為政策問題確認、政策議程確定、政策方案設計、政策方案抉擇、政策方案執行、政策效果評估幾個環節[9]，理論上每個環節均應有不同程度的公民參與。然而，現實情況中，公民大部分是參與了政策問題確認、政策方案設計等部分環節，同時參與后的效果反饋卻相對缺失。從石家莊市政府官網的調查征集近兩年發布的公告來看，調查問卷和公共政策的意見征求占主要比例，調查問卷在官網以數據占比形式進行了結果反饋，但該數據是否及如何作為輸入影響了公共政策的制定并未體現，而公共政策的意見征求也并未公開公民參與的結果。這也說明“政民互動”平臺的回應性還有待加強。

三、公民參與地方政府治理的影響因素

從石家莊市政府官網的實證分析可以看出，公民參與地方政府治理具有渠道分布的多樣性、公民參與議題分布的廣泛性、公民參與類型分布的局限性、公民參與環節分布的集中性四個特點，反映出政府對公民參與地方政府治理的預期與公民實際參與地方政府治理的現實之間的偏差，這與政治參與傳統和公民認知有著緊密關系。

（一）政治參與傳統

我國傳統的“政治主導型”經濟體制產生了“倒政治參與”模式?！罢螀⑴c不再是公眾從外部對政治體系介入，而是政治體系自我擴大，把社會、公眾吸納其中，政治表現出極大的包容性，而社會、公眾則處于被動位置，這與政治參與發展的趨向恰好相反，集中的管制使底蘊深厚的官僚傳統再次強化，從而被擠壓畸形的政治空間，壓抑、鈍化了公眾參與政治的自主思考”[10]。雖然，政府為鼓勵公民參與政府治理，開設了多樣渠道、設置了廣泛議題，但當下的公民參與政府治理，如政府信箱，實質是一種工具性的機制，把公眾作為獨立主體的政府治理理念及制度仍有待進一步優化。

（二）公民認知偏差

公民作為地方政府治理參與的一方存在著認知偏差。一是公民參與的層次相對較低。公民參與的議題范圍比較集中在自身利益，對遠離自身的比較抽象的公共政策關注不夠、參與不足。二是公民因受教育水平、生活環境以及經濟水平等因素存在差異，對公共事務的認識極易受到外界影響，網絡的私密性和廣泛影響力能夠讓公民更傾向于對公共事件和熱點話題表達自己的看法和態度。三是公民對政府決策出發點的信任度不足，對公民意愿表達的忽視、參與結果反饋的缺失影響了公民和政府之間信任關系的建立。

四、公民參與地方政府治理的結論與建議

通過對石家莊市政府官網政民互動數據的實證分析，公民參與地方政府治理在渠道、議題的設置上已經有了明顯進步，但在參與的類型和環節上仍存在一定局限性。公民參與地方政府治理關鍵在于如何保障政府治理中公民的主體性、激發公民參與的自覺性、增進公民參與的有效性。

（一）構建公民參與政府治理的權利制度保障

在公民參與政府治理的過程中，政府要扮演引導、協調和控制的角色[11]。首先，強化公眾參與理念?，F行的公眾參與機制，如公共政策意見征集更多是一種工具性的機制，公眾沒有被作為單獨的主體看待，在權利視角上應強化公眾的主體性。其次，由理念過渡到制度構建。從過程論的角度來構建公民參與權利保障制度，逐步健全公共事務信息公開、公民利益表達和協商機制，完善公民參與的制度化建設[12]。將公眾參與公共事務的過程進行分解，并在每個階段賦予公眾相應的參與權利及配套制度。在申請參與階段，公眾有權申請參與并得到保障；在參與決策階段，公眾可以參與決策發表意見；在決策執行階段，公眾可以提出意見及優化對策等。在整個公眾參與過程中，需要明晰權利主體、內容、行為方式和救濟體系，構建一個完整的權利保障系統[13]。

（二）培育公民參與政府治理的自覺性與能力

公民參與意愿和參與能力是提高公民參與政府治理的重要因素之一，直接影響政府對公民參與的接納度、公民參與的主動性和有效性[14]。積極培育公民參與公共事務的興趣和能力，建立新型政民關系[15]，需從三個方面著手：一是營造公民參與的政治文化，注重培育公民政治素養，建立公民參與政府治理的獎勵機制，避免公民參與的疏離感；二是鞏固公民參與的知識基礎，通過線上線下多樣的宣傳方式，普及公民參與的渠道、方法、流程、法規等知識，同時以社區為單位，在基層治理中增強公民參與的實踐性；三是提高公民對政策的掌握情況，除政策征求意見外，針對性地對政策問題確認、政策議程確定、政策方案設計、政策方案抉擇、政策方案執行、政策效果評估等環節進行宣傳解釋。

（三）增進公民參與政府治理形式選擇的有效性

設計和選擇合理的公民參與形式，影響著公民參與的積極性及公民與政府之間的信任關系。在設計和選擇公民參與形式時，要充分考慮公共議題因素及公民對參與結果的期望，并對公民參與形式的有效性進行評估考核。有學者基于謝爾·阿斯汀“公民參與階梯理論”和約翰·C·托馬斯“公民參與的有效決策模型”，從公民擬參與的政策議題性質和公民參與擬達成的目標為研究方向，將公民參與形式分為四種：政府自主決策、公民無參與或低度參與，以獲取政策信息為目的的公民參與，以政策接受和支持為目的的公民參與，由公民或公民組織主動發起的參與，根據不同的政策因素及居民參與期望綜合選擇公民參與形式及渠道。同時，設定一些規范性標準評估公民參與形式選擇的有效性，包括政策參與的必要性、政策參與的層次與規模、參與者的易進入性、參與的代表性、參與的公平性、參與過程信息溝通的暢通性、參與過程對話、磋商的充分性和參與對政策的實質影響力，以便于政府部門理性選擇公民參與政府治理的形式[15]。