基于薩拉蒙政策工具理論框架的冰雪運動政策研究

劉 貝,張俊峰,張小軍

學者們[7～9]通過多種研究方法,量化政策文本,給予政策完善提供了有益補充。目前,我國冰雪運動政策樣本的維度單一,且缺乏政策相關理論框架的創新[10],因此,筆者基于薩拉蒙政策工具理論,選取2016—2023年21份具有代表性的國家級“冰雪政策”文本,多維度剖析我國冰雪運動政策,以期探索工具選擇應用的優化路徑和理論意義。

1 研究方法

采用內容分析和文獻分析相結合的研究方法。內容分析法是一種客觀、系統和定量描述的研究方法[13,14],應用于編碼資料或文獻內容的量化分析,以得出有意義的結論;文獻分析法是一種定性研究方法,要求對文獻數據進行檢索和解釋,以獲得研究意義和理解[15],繼而發展為經驗知識。

2 理論框架與樣本選擇

2.1 分析框架

薩拉蒙提出政策工具框架理論的目的在于解決政府公共行為的治理問題,間接地利用一種可辨識的公共行為措施(工具)去評判當下政府對冰雪運動的治理及效能,從而形成一套系統化的評價指標體系[16]?？紤]到“如何巧妙利用薩拉蒙理論去評估冰雪運動政策?如何構建一套理論與實踐相結合的綜合性評估框架?”我們亟須一套薩拉蒙理論和體育強國(冰雪強國)的二維綜合框架。從這個邏輯起點梳理,發現國內利用該框架評估體育政策已然形成一系列成熟思路和評價方式[17～19]。因而,筆者設計該框架具有一定普適性和權威性。

X維度是基于薩拉蒙成熟理論的框架設計和相關維度[17],并通過區分四種工具的軟使用和硬使用補充方案,合理分析冰雪運動政策工具的選擇應用;Y維度是基于學者鮑明曉[20]和田雨普[21]對體育強國建設的評價與判斷,外化為相關內容體系(競技體育、大眾體育、體育產業、體育文化、校園文化)。整體框架見圖1。其中,X維度分別為政策相關工具(見表1),且包含四個工具體系[17,18]:(1)強制性(mandatory),表示政策工具對實施主體的干預程度[17,18](見圖2);(2)直接性(direct),表示集體行動主體的復雜程度[17,18](見圖3);(3)自治性(autonomy),表示政策工具利用機構運作的程度[17,18](見圖4);(4)可見性(visibility),表示政策工具的隱蔽性[17,18](見圖5)。綜上所述,依據X維度(薩拉蒙政策工具)和Y維度(體育強國發展)分析冰雪運動政策的實施對體育強國戰略發展的影響并有效回答上述問題,可滿足本研究需要。

圖1 冰雪運動政策二維框架設計圖[17～19]

表1 政策工具釋義表[17][19]

2.2 樣本來源

為保證樣本選擇的完整性和全面性,本研究遵循了完整性原則、權威性原則,相關性原則和唯一性原則[22]。依據“冰雪”“冬奧會”“冬季運動”“體育”“冰雪產業”“休閑旅游”“全民健身”等為檢索主題詞,通過中央人民政府、國務院辦公廳、教育部、工信部、國家體育總局以及“北大法寶”等官方網站進行檢索。以2015年7月北京冬奧會成功申辦為時間起點,截止至2023年7月,選取其中國家政府或多部委聯合頒布的一系列冰雪運動政策作為研究對象。而后與專家反復協商討論,直至最終確定21份國家級政策文本(詳見表2)。

表2 我國冰雪運動政策匯總表

2.3 確定分析單元和編碼

研究表明,統合人類和計算機能力相結合的文本分析法對政策文本的調查與解讀更為行之有效[23]。所以,筆者遵循學者薩拉蒙對政策工具定義,以統計軟件(NVivo 12 pro)和人為編碼為手段,利用內容分析和文本分析相結合的方法,遵循公開性、客觀性、科學性之原則,對冰雪運動政策文本進行單元劃分和單元編碼。所有政策文本的劃分單元之編碼形式為:政策序號-X維度編號(政策工具)-Y維度編號。其中,政策序號按政策發布時間的前后順序依次排列(見表3);X維度編號按照政策文本剝離出所屬政策工具定義的句子或段落進行嚴格匹配,由01～14順序排列,其統計結果見表4;Y維度分五方面(01-競技體育、02-大眾體育……)。統計結果見表5。

表3 冰雪運動政策單元編碼示意表

表4 冰雪運動政策X軸編碼統計表

表5 冰雪運動政策Y軸編碼統計表

2.4 信效度檢驗

為確保文本編碼結果的準確性與客觀性,本研究通過兩位對編碼步驟和政策文本較熟悉的程序員完成數據編碼和統計。依據一致性結果分析,Kappa=0.84。(Kappa ≥ 0.75,兩者一致性較好),表明具有良好編碼信度[24]。

4綜上所述，水資源問題是目前全國乃至全世界所面臨的重要課題之一，水資源的狀況關乎到人類的生存和發展的正常進行。因此，我們應推動改革水權水價改革機制，積極分析水管理中的問題及其產生的原因，認真總結水管理實踐的經驗和教訓，合理運用先進的管理理論和成功經驗，加強水資源管理，以實現合理、長久的水資源利用。

3 結果與分析

3.1 “強制性”工具選擇應用性分析

由圖6可知,曲線變化整體上從左到右呈上升趨勢,表明政府實施冰雪運動政策中,在強制性政策工具的選擇上傾向于高強制性工具。

圖6 冰雪運動政策強制性工具變化圖注:參考各政策工具數據比例以及Y維度各層面數據比例設計。

高強制性政策工具表現在政府的經濟管制和社會管制工具,并著重體現出政府的“元治理”能力[25]。元治理是在多元自治網絡和機構高度自治的基礎上,在碎片化的政治系統中加強協調治理的一種方式,目的是在復雜治理中“撥亂反正”[25]。從治理措施上看,元治理雖然符合我國推進和普及冰雪運動之愿景,但在治理方面政府偏向“管理思維”而非“授權思維”,在長效治理機制上容易激化“全權管理”。從社會管理角度看,如今“放、管、服”政策的改革,旨在煥發社會治理生機,促使社會組織管理力量的不斷壯大,體現在以政府主體簡權限權,服務社會,讓利于民。一方面,高強制性手段在社會冰雪層面的控制力度被層層“稀釋”,體系管理間的冗余機構不斷“瘦身”,進一步釋放經濟市場活力[7];另一方面,高強制性維度聚焦經濟、社會管制(政策手段),并未采用“合作”或“協商”等角度統籌治理。當置于“放”與“還”的權利解構、重構期,如何實現兩者間動態平衡,冰雪放權力度還需做到能級對應。

由X軸(政策工具)-Y軸(體育強國發展)交叉分析可知,體育產業,總頻數1 284條,占總比重41.5%,表明當前政府在強制性政策措施方面傾向于發展(冰雪)體育產業。冰雪基建、大眾消費等市場層面繁榮,成就了萬億冰雪產業市場(資料顯示:2019年冰雪產業市場規模已突破5 000億元),說明政府正采用一種強有力的政策引導,更利于冰雪產業的戰略性突破。截至目前,我國北方占據72.76%冰雪場地,冰雪旅游資產項目的總投資規模近9 000億元(2018—2020年),2021年新增重資產項目投資總額約900億元等,表明冰雪產業發展勢頭迅猛[26]。這與目前政策的立足點“提高冰雪產業的質量和效率”不謀而合。因此,強制性政策工具的實施是建設體育強國過程的重要途徑。

3.2 “直接性”工具選擇應用性分析

如圖7所示,直接性程度曲線整體上呈“山形”,表明政府實施冰雪運動政策中,在直接性政策工具選擇上傾向于中等直接性工具。

圖7 冰雪運動政策直接性工具變化圖注:參考各政策工具數據比例以及Y維度各層面數據比例設計。

從宏觀層面看,冰雪冬奧的籌辦深入貫徹了國家主席習近平提出“綠色辦奧、共享辦奧、開放辦奧、廉潔辦奧”的四個要求,服務于全國人民。政府在冬奧籌辦的理念中也必然根植于“四要求”與“新發展理念”,踐行公平治理、有效推進和引領。一方面,北京冬奧推進冰雪運動高質量跨越式發展,對治理效率的戰略化需求提出新的規范;另一方面,新發展理念引導“冰天雪地”轉變為“金山銀山”,最大化將“冷資源”轉化為“熱資源”,從而刺激冰雪消費,擴大冰雪產業。因此,政府的治理手段則呈現出利用一定高比例的稅收優惠、財政撥款以及社會企業等政策工具(實施主體)來實施的局面。但由于中等直接性工具無法保證政策實施結果的高效性與對執行群體的“易管理性”[17],而易導致政府治理模式逐漸轉變成權宜之計的“垃圾桶決策模型”[27],一定程度上妨礙了冬奧戰略的效率化推進。

基于X-Y二維政策工具框架交叉分析可知,政府選擇中等直接性政策工具偏好對體育強國發展維度產生影響。從數據統計角度而言,涉及大眾體育層面比例最多。中等直接性政策工具共計1 642條,占其總比重的36%,表明中等直接性工具致力于大眾體育(冰雪)建設。分析原因在于我國體育市場經濟繁榮,社會群體組織力量“健壯”,政府考慮到民主治理決策與均等化體育公共服務理念,鼓勵社會力量廣泛參與治理,也就反映出“社會管制”和“標準要求”等工具的使用頻率[19]。就社會治理效率而言,冬奧會成功舉辦的契機與全民健身戰略的部署給予了政府治理邏輯的傾向(中等直接性),意在讓群眾收獲幸福感、歸屬感,減少社會阻隔,拉動經濟效益。但其冰雪政府的治理能力必須立于現實要求且不斷提升自身管理與策略能力,以應對使用中等直接性政策工具尚存的執行效率不足等潛在問題。

3.3 “自治性”工具選擇應用性分析

如圖8所示,自治性程度曲線由高到低變化,呈“高開低走”趨勢,表明政府實施冰雪運動政策中,傾向于低自治性政策工具。

圖8 冰雪運動政策自治性工具變化圖注:參考各政策工具數據比例以及Y維度各層面數據比例設計。

基于政治管理學視角,低自治性政策工具的使用傾向,是源于國際政治建設制度相對落后而引起社會大眾向自由制度間無序發展在這種“秩序桎梏”和“發展自由”間,逐漸形成社會組織不斷擴大的阻滯狀態。盡管黨的十八大以來“一核多元”的治理體系初步構建,政府于2019年和2020年全國體育會議強調政府和體育有關部門權力下放,充分利用社會組織、市場、群眾等多元主體展開。但由于當前低自治性政策工具,其“科層制”阻力與社會組織發展之間的矛盾仍將進一步增加。

基于政治經濟學而言,低自治性政策工具很大程度上并不依靠市場經濟,憑借當前政府實施行政規劃的能力以及自上而下式權利滲透,對冰雪市場的繁榮發展起到至關重要的作用。以直接貸款、補助金、貸款保證、稅式支出等為主要手段間接助力市場經濟[17]。其優勢雖規范經濟發展,但也表現出大眾體育經濟過度依賴性和較低無回應性等弊端。

由X軸(政策工具)-Y軸(體育強國發展)分析可知,當前低自治性政策工具選擇應用對體育強國戰略發展產生影響。根據低自治性工具特征競技體育(冰雪)和體育(冰雪)產業占優,占總比重58.9%,而大眾體育(冰雪)方面僅占總比重19.1%。分析原因:一方面,政府組織的經濟支持和政治資源傾斜使競技冰雪和產業(冰雪)發展層面受益[28];另一方面,面對大眾體育(冰雪),低自治性治理的效果在單一變量下,對冰雪發展的效率機制貢獻不足,即“如何既保持‘多元參與’的權利重構,又可重塑促進機制以確保效率推進”,仍是一個亟待解決的問題。(2)于反饋機制而言,常態化治理需要一定程度的社會動員與反饋系統,公共政策網絡必然需要與之俱進的改革創新。低自治性政策工具亦應如此。

3.4 “可見性”工具選擇應用性分析

由圖9可知,可見性程度曲線變化自左至右呈迂回上升趨勢,表明當前政府在冰雪運動政策中傾向于高可見性政策工具,體現在國家、社會、市場的“多元治理體系”。核心是多元合作,機制是共同參與,意在公平化、高效化治理。

圖9 冰雪運動政策可見性工具變化圖注:參考各政策工具數據比例以及Y維度各層面數據比例設計。

從政府治理理論分析,諸多學者都曾闡述了國家冰雪治理的潛在困境并作出積極的探索,實質是強調政府推進效率化治理邏輯而非管理思維。其一,政府推進“冰雪強國”的出發點是服務人民群眾的冰雪運動,內在邏輯仍是最大化滿足大眾冰雪需求,并且也可從各種撥款、減稅的舉措中得以體現。其二,當前政府傾向使用高可見性政策工具的最大緣由是在“公共信息層面和矯正稅層面”之間,通過信息宣傳和優惠等方式,尋求群眾冰雪在冰雪消費中所期望的這種政府舉措,具備政策適恰性。從多元治理體系出發,若執行客體(群眾)的廣泛參與是“多元主體”的真命題,那么廣泛參與的另一面是主體多元下承受不同治理機制所導致的治理爭議[29]。面對該情形下治理爭議與復雜局面,政府又該如何去保障治理成熟化和管理簡單化的雙重平衡?

基于X-Y交叉分析可知當前高可見性政策工具選擇傾向對體育強國戰略發展產生影響。(1)從編碼統計來看,保險工具(05)至矯正稅工具(14)所覆蓋的數據編碼占比總體的58.2%。其中Y維度層面校園文化占14.4%、體育文化占7.6%,表明高可見性工具對(冰雪)文化領域政策的資源傾向適中。分析原因在于真正實現“南展西擴東進”的文化事業。政府不僅需要大量外部政策的中介效應,還應通過內部文化追求的內生性驅動,實現良性發展。因此,對比可知,當前高可見性政策工具的選擇傾向還存在發力空間。(2)從(文化)發展趨勢來看,“提效率促公平”是當前政策工具需要助力的重點。文化的發展分三層結構(即“外物、中策、內精神”),強調任何意義的變革必須以內層文化變革為最終目標實現[30]。換言之,冰雪文化發展的綜合治理繞不開政府利用經濟手段建設冰雪場館文化等,同時利用政策引導滿足各類冰雪文化需求。對比當前高可見性政策工具選擇的趨勢,政府加大冰雪文化資源的力度實乃大勢所趨。

4 結論與建議

4.1 結論

(1) 政府在強制性政策工具的選擇上傾向于高強制性工具。該傾向注重政策實施的效果,還需提升長效機制和成熟的治理體系。同時,該維度重視冰雪產業的戰略發展,意在利用政策傾斜提高“冰雪產業的質量與效率”。

(2)政府在直接性政策工具的選擇上傾向于中等直接性工具。該傾向注重民主與均等化體育發展,但依然尚存政策實施效率低與管理難之“患”。同時該維度重視大眾體育(冰雪)層面,鼓勵社會力量廣泛參與治理。

(3)政府在自治性政策工具的選擇上傾向于低自治性工具。存在效率低和反饋低等問題。同時該維度重視競技體育和體育產業,依賴政府的經濟支持和政治資源傾斜。

(4)政府在可見性政策工具的選擇上傾向于高可見性工具。該傾向滿足大眾體育(體育)多元化參與,但存在治理爭議和治理復雜等問題。同時該維度重視體育(冰雪)文化層面,意在拓寬“南展西擴東進”的冰雪文化事業。

4.2 建議

(1)基于高強制性政策工具選擇傾向,擴大中低強制性政策工具發展趨勢,注重縮小高頻次工具與低頻次工具間差異;重視其他因素的重要作用,落實政策主體減權放權,避免“一刀切”式強制性管理;采用主動幫扶和引導的方式,激活大眾冰雪與冰雪文化層面的市場活力。

(2)基于中等直接性政策工具選擇傾向,繼續推進公平治理,擬定群眾冰雪相適應的具體實施政策,量化其操作目標,實施精準化與可操作化管理措施,夯實“一核多元”治理理念,引導社會有利要素,致力于大眾“喜聞樂見”的冰雪發展。

(3)基于低自治性政策工具選擇傾向,合理使用與提升“直接貸款”“政府公司”“合同”“標準要求”等政策工具,盤活政府、社會、企業三者服務與貿易市場,規避效率不足等系統化風險。

(4)基于高可見性政策工具選擇傾向,依法推進冰雪運動政策落實與政策約束力,科學性增加參與治理客體的準入門檻。注重公共政策平衡理論,優化各工具組合原則,發揮其最大作用。