全過程人民民主法治化的實現路徑

董樹彬 祖嘉成

〔摘要〕在中國式現代化進程中，推進全過程人民民主法治化是時代和實踐的需要。推進全過程人民民主法治化不是抽象的概念表述和發展愿景，而是要通過切實可行的方法路徑，即要將全過程人民民主融入憲法框架，建立并完善全過程人民民主的具體法律法規體系，深入推進全過程人民民主運行機制的法治化建構，深入落實全過程人民民主法治實施和監督體系，從而在法治軌道上推進全過程人民民主實踐，以法律的權威性和強制力為全過程人民民主的程序運行和功能發揮提供硬性的法治保證。

〔關鍵詞〕全過程人民民主，黨的領導，人民當家作主，依法治國

〔中圖分類號〕D61〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2024）01-0066-07

在中國式現代化進程中，發展人民民主離不開法治的大力推進，人民民主生發邏輯伴隨著中國法治化實踐而同向同行。因此，推進人民民主法治化發展是時代和實踐的需要。習近平指出：“人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的?！薄?〕303在黨的二十大報告中，習近平提出了全過程人民民主的未來五年目標，即“全過程人民民主制度化、規范化、程序化水平進一步提高”〔2〕21。因此，全過程人民民主功能作用的最大化發揮，需要法治化來保障。全過程人民民主法治化，是指將全過程人民民主的內容、特征、功能和地位納入相關法律法規體系，規范全過程人民民主的運行程序，進而運用這些法律法規體系保障全過程人民民主的穩定性和真實性的過程。它是動態的概念和過程性的變量，其實現和發展的前提是相關法律法規的制定與完善?！吨腥A人民共和國全國人民代表大會組織法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》分別將“堅持全過程民主”和“堅持和發展全過程人民民主”納入其中，具體而及時地體現了中國共產黨全過程人民民主法治化實踐的主動性和自覺性。

全過程人民民主法治化是一項需要長期持續推進的工程。習近平指出：“加快完善中國特色社會主義法律體系，以良法促進發展、保障善治?！薄?〕253全過程人民民主法治化體現這一發展要求和價值追求，可以通過更為完善的法治保障提升民主績效，以更為明確的法律法規和程序機制增強民主兌現率和民主獲得感。換言之，全過程人民民主可以被看作是一種以處理國家-社會-公民之間“權力-權利”關系為主要功能的政治再生產系統。而全過程人民民主的法治化提升，對于強化公民民主參與和政治共同體同質性的實踐形態具有深刻影響，對于黨的領導合法性的生產和再生產以及國家政權的建立和鞏固、國家治理的完善和發展具有重要而積極的影響。但在當下，全過程人民民主法治化與現實要求還存在一定的差距，需要采取切實可行的方法路徑實現全過程人民民主法治化。

一、切實把憲法融入全過程人民民主之中

推進全過程人民民主法治化，首要的就是要切實把全過程人民民主融入憲法框架，這是由憲法的地位和全過程人民民主發展實踐的需要決定的。一方面，憲法是全過程人民民主法治化的根本依據。憲法是各項具體法律的“母體”，對發展社會主義民主政治具有根本性的導向作用，因此能夠在社會主義民主和法治化發展的不同模型之間架起橋梁。全過程人民民主作為社會主義民主發展到新時代的理論表達，在憲法框架內保障全過程人民民主法治化，才能從根本上實現全過程人民民主的法治化發展，進而獲得推進全過程人民民主的權威性、正當性和規范性依靠。另一方面，全過程人民民主的完整制度程序和參與實踐需要通過憲法予以確定，從而在理論上深化對全過程人民民主的結構性、體系化和戰略性認識，有助于在實踐上優化和提升全過程人民民主的治理效能。

第一，要在憲法中明確全過程人民民主的科學內涵和性質定位。全過程人民民主是最廣泛最真實最管用的社會主義民主，強調了廣大人民群眾在黨和國家決策的各個階段都應有參與權和監督權。這包括政策制定、選舉、執政過程、政府監督、憲法解釋等方面。在憲法中明確全過程人民民主的科學內涵和性質定位對于保障人民的政治參與具有重要意義，可以確保決策制定和執行的合法性，促進社會的穩定和繁榮。

按現代民主本質來說，民主就是人民當家作主，內蘊了“人民意志”與“人民統治”的政治邏輯，我國憲法賦予人民民主以合法的正當性。人民民主就是要實現人民的真正掌權。因此，基于中國場域，無論是具有臨時憲法意義的《中國人民政治協商會議共同綱領》，還是新中國成立后先后通過的四部憲法①，都明確規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”〔4〕8，從根本上確證人民掌握國家政權的事實。此外，歷部憲法還對“國家性質”“國家制度與機構”以及“公民的基本權利和義務”“人民代表大會制度”“政治參與”“民主集中制”中的人民民主作了具體說明。由于民主是一個歷史性范疇，在本質未變的基礎上，民主的具體形態會隨時代需要發展而發生相應變化。在新時代，人民在政治實踐上的需要有了很大提升，政治參與的熱情不斷提高。同時，國家在社會層面提供的政治參與的基礎設施，諸如村民自治等，為人民參與政治提供了機會，進一步激發了人民的參政熱情。當前，人民的政治需要同我國社會發展的不平衡不充分之間存在矛盾，全過程人民民主為解決這一矛盾提供了重要思路，因此，要將全過程人民民主的科學內涵更為細致、準確地在憲法中作出規定，以根本大法來進一步確定全過程人民民主基本內涵“是什么”，如在憲法中明確規定全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。這將有助于將這一標識性話語融入黨和人民的政治生活。

憲法作為國家的根本大法，對國家的根本原則做出了前提性規定。其中的重要方面就是對民主性質的規定。憲法對國家性質的規定在任何時候都必須堅持。憲法規定中華人民共和國是人民當家的社會主義國家，必須實行人民民主，但民主作為一個歷史范疇，性質和形態本身具有復雜性，這使得對民主的性質規定一刻也不能忽視。因此，將全過程人民民主作為重要內容融入憲法，就必須明確規定，全過程人民民主是人民民主的發展形態，這一形態的本質就是人民民主。無論在哪一個層級、哪一個組織，在實行全過程人民民主過程中，都不能忘記人民民主的性質，無論哪一個環節，都不能損害人民參與的權利。因此，在憲法中以專門的規定固定全過程人民民主的基本原則，從主體、程序和客體等方面作出原則性表述，這就為發展全過程人民民主提供了法律保障。我國憲法雖然明確充分“尊重和保障人權”，把以“人權”為核心的基本權利作為國家權利體系的重要紐帶，將包括健康、生態、安全等基本權利納入憲法，但是仍然需要在政治決策、經濟發展、民主監督等多方面內容通過憲法給予保障，以體現全過程人民民主的最高法律權威。

第二，要在憲法中明確全過程人民民主的實踐程序和運行規則。新時代，要推進國家治理體系和治理能力現代化，實現對國家的有效治理，就要進一步對全過程人民民主的實踐程序和運行規則作出相對明確的規定，使其融入到國家制度體系、基本權利體系和國家權力體系中?！叭^程”是人民民主的最新形態，現行憲法并無明文規定，但《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國立法法》等對全過程人民民主作出了一定的規定。由于相對具體的立法是針對具體領域的規定，可能會使全過程人民民主依據多出，難以統一。因此，作為全過程的具體化實踐程序，要在憲法中將民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理和民主監督作出必要規定，明確這一流程的原則性要求，并允許部分環節在不影響人民參與的情況下，可以靈活式遵循。

程序性的安排，在運行過程中還必須有相應的規則。因為每一環節之間、環節內部都是相對比較具體和復雜的。但復雜和具體的背后，又有一定的原則和運行規定。憲法要在這些原則和規定中找出具有根本和普遍性的規則，作為抽象的規定。一是每一個環節之間都必須堅持人民民主，絕不能忽視人民的參與。無論是立法領域的民主，抑或是國家權力行使中的民主，都要充分彰顯全過程人民民主的“全鏈條”特征，保證立法、行政、司法、監察等無不體現“人民授權”，并通過向全國人民代表大會負責來確保權力掌握在人民手中。二是環節之間要有機統一，不能分散，不能沒有聯系。從法理與民主的關系上講，民主在程序上的表現，就是要“通過法律程序的民主化，使人民群眾能夠參與國家和社會事務的管理”〔5〕。換句話說，在決策、立法以及參與等程序上的民主具有內在統一性，其以民主的方式在決策過程中促進不同群體的合作與協商、廣泛聽取各種意見、暢通表達渠道并最終匯聚共識；以民主的方式在立法過程中貫徹全過程人民民主的理念，從立法議案的提出到立法議案的通過，廣泛吸納人民群眾的參與，輔之以必要的民主程序，從而確保立法充分體現人民意志。三是將民主集中制貫穿全過程人民民主的各個環節，防止民主的泛化和無序。通過民主集中制，既能保證充分發揚民主，保障人民當家作主，又能防止民主泛化，從而確保全過程人民民主高效率；既能夠集中力量辦大事，又能實現人民參與的積極性，充分彰顯中國式民主的內在優勢。

第三，加強憲法實施，為全過程人民民主提供強有力憲法依托和法治保障。憲法是根本大法，全過程人民民主既然在憲法中作出了基本規定，那么在憲法實施中，自然也要將其貫徹到具體運行的各個環節。憲法實施確保政府行為的合法性、選舉的公正性、政府的責任和權力的合法性，這些都離不開全過程人民民主。因此，政府、司法機關和社會應共同努力，確保憲法得到嚴格的實施，以促進全過程人民民主的健康發展。只有在依憲治國的基礎上，全過程人民民主才能穩固根基，為國家的長期繁榮和社會的進步提供堅實支撐。具體而言：一是為保證政府行為合法、公民權利保障與社會秩序穩定的有機統一，憲法規定了政府的職責和權力范圍，通過嚴格實施憲法，政府在行使權力時必須遵守法律，確保行政行為的合法性和公正性，而將全過程人民民主精神貫穿始終，有助于防止濫權和腐敗。憲法明確了全過程人民民主的五大程序，憲法的強化實施能夠確保這些程序得到有效落實，并鼓勵公民參與政治活動，促進人民民主的健康發展。此外，憲法的嚴格實施為全過程人民民主提供穩固的社會基礎，有助于社會的穩定和諧。二是全過程人民民主的立身之本是從憲法體制上把握民主的“人民性”，洞悉人民的“主體性”，這是全過程人民民主的動力之源。同時，需要深刻理解人民民主的“全過程”，這是人民民主發展的基礎。新時代，憲法應依據規定的功能和規范來實行，遵循憲法建構的邏輯和結構要素中的“政權-人權-治權”思路，在國家制度體系、基本權利體系和國家權力體系中全面融入全過程人民民主，使民主特征中的“人民性”、人民的“主體性”以及人民民主的“全過程”能夠得到充分彰顯。三是全過程人民民主法治化的實現，需要人民群眾的真誠擁護和踐行。由于全過程人民民主融入憲法的框架中，因此對憲法的擁護和踐行，包含著對全過程人民民主的擁護和踐行。要加強對憲法的宣傳和教育，在全社會營造人人遵守憲法的良好氛圍，提高人民群眾的憲法意識，增強憲法觀念，領會憲法精神，使全過程人民民主在憲法的普及過程中內化為人們自覺的生活方式和價值觀念，“銘刻在公民的內心里”〔6〕70，讓全過程人民民主成為全社會的普遍共識。

二、建立并完善全過程人民民主具體的法律法規體系

協商民主的制度化、法治化實踐為全過程人民民主的具體法律法規體系建構提供了良好示范。對此，將“全過程人民民主”寫入新修改的全國人大組織法以及地方各級人大組織法中，已經作出了初步嘗試。在此基礎上，要努力建構并完善全過程人民民主的具體法律法規體系，形成全過程人民民主法律法規矩陣。

第一，加強全過程人民民主的組織保障立法。黨的十九大強調了“健全人大組織制度”〔7〕37，黨的十九屆四中全會作出同樣的強調。為此，全國人大組織法和地方各級人大組織法都結合全過程人民民主進行了修改和完善。各級人大代表代表性的提升、切實維護人大制度的民主載體功能是加強全過程人民民主組織保障立法的重要目標。為此，可以適度引入地域代表制并將其法定化，明確地方人大代表的職責范圍和換屆率，從而更為全面地兼顧差異化地域需求，提高立法和決策的精準性和科學性。另外，結合街道辦事處的政府化發展趨勢，可以嘗試將街道設置為一級政府，并設立人民代表大會保證其規范化、程序化，進一步夯實全過程人民民主的組織保障。

第二，加強全過程人民民主的職權保障立法。所謂職權保障立法，是指國家行政機關根據相關程序和權力實施的立法活動，具體表現為一定的行政法規和規章制度。當前，全國人大及地方人大組織法、立法法、監督法、預算法等為人大依法行使立法權、監督權、決定權、任免權提供了基礎性法治保障。在此基礎上，還需進一步強化其職權保障立法，特別是針對全過程人民民主實踐完善立法權和監督權的立法。例如，將述職評議制度寫入監督法等法律中，從而使全過程監督與問責的優勢得到有效發揮。近年來，隨著備案審查實踐的不斷深入，相關制度實踐與立法法的規定出現了一定的離散張力。為此，可以考慮修改立法法緩和這一趨勢。未來，則需要進一步通過立法調研、完善基層立法聯系點，通過立法協商、征集人民意見以及吸納旁聽等方式使全過程人民民主貫徹到立法的各個環節，從而確保民主在職權保障立法中的作用發揮。

第三，加強全過程人民民主的人權保障立法。習近平在中共中央政治局第三十七次集體學習時強調：“不斷發展全過程人民民主，推進人權法治保障?！薄?〕作為全人類的共同價值，民主和人權相輔相成、相得益彰。在中國，公民基本權利是人民主體性發揮的前提和基礎，也是全過程人民民主法治化的核心價值追求。人民群眾既是全過程人民民主的參與主體，也構成了全面依法治國的參與主體。一方面，人民性是全過程人民民主的本質屬性，“不是國家制度創造人民，而是人民創造國家制度”〔9〕40。全過程人民民主充分強調國家權力的人民性，在保證共同利益的基礎上尊重個人權利，并致力于實現每個人的自由而全面的發展。另一方面，造福人民、保障人民權利是全面依法治國的重要目標，人民依法參與國家和社會治理。也就是說，人民是全過程人民民主和依法治國實現耦合共進的橋梁和紐帶，是推進全過程人民民主法治化的力量源泉。要充分依靠人民群眾，完善人民民主的參與渠道和實現方式，保障人民群眾廣泛參與立法草案的制定、參與立法過程的決策、參與法律實施的監督，實現人民主權、人民作主、人民參與，筑牢推進全過程人民民主的法治根基。全過程人民民主將人權貫徹在社會發展的各個方面，以更為真實、更為廣泛的人權保障，豐富了中國特色人權實踐，完善了中國特色人權體系，創造了人類人權文明的嶄新形態。這就要求我國相關具體法律不僅要進一步完善人民的生存權、發展權等公民的基本權利，而且也要更為切實地保障公民的知情權、表達權、參與權、監督權，從而在更高水平上實現全過程人民民主的法治化目標。新時代背景下，要繼續從共同富裕目標著手加強人權保障立法，切實依法維護廣大人民群眾的合法利益和具體權利。

第四，加強全過程人民民主的程序保障立法。實踐表明，全過程人民民主正逐步嵌入中國特色社會主義法治道路之中。因此，將不斷成熟的全過程人民民主發展的實踐經驗順勢轉化為相應的法律法規，運用法治的方式將全過程人民民主的具體程序和程序保障加以具體規范，能夠推動人民民主責任的有效落實，形成全過程人民民主程序保障的法治格局。在這一過程中，要堅持民主集中制原則，有效處理好民主代議與有效決策、選舉民主與協商民主的關系，更好保證人民主體地位和各項基本民主權利。同時，要積極吸納基層立法聯系點制度、小人代會等全過程人民民主典型經驗，實現程序創新與組織創新的有機結合，并適時予以法定化提升，從而為全過程人民民主的程序保障立法賦能。

三、建構全過程人民民主法治化運行機制

全過程人民民主是建立在憲法和法治保障基礎之上的民主，有著人民代表大會制度這一顯性的制度載體。在現實層面中，如何真正保障全過程人民民主的程序、制度和規范，克服其邊界的不確定性、實踐的不穩定性和理論的不具體性，就需要通過全過程人民民主的法治化運行加以約束。因而，推進全過程人民民主，要以法治驅動、規約、協調、嵌入人民民主實踐的全過程，在提振民主信心，培育民主發展新動能過程中堅持全過程人民民主法治化。在此基礎上，以法治化建構全過程人民民主的有效運行機制可以歸納為驅動機制、規約機制、協調機制和嵌入機制等。

第一，建構全過程人民民主高效運轉的法治力量驅動機制。隨著全面建成小康社會目標的總體實現，人民對民主的期盼更為迫切，法治力量能夠為民主的實現提供必要的條件和動力。一方面，加強法治思維的培育。法治思維內蘊著人民民主邏輯，法治思維也建立在人民民主的基礎之上；法治思維是一種與“人治”相對的思維方式，運用法治思維要求摒棄“精英政治”的思維模式，要求站在最廣大人民群眾的立場上，以集體的方式來思考和應對各種問題。當更多的領導干部和政法隊伍能夠自覺運用法治思維，必然能最大限度地凝聚全體人民共識、完善科學民主決策、化解各類矛盾，必然能凝聚起推動全過程人民民主發展的強大力量。另一方面，全面依法治國是治理國家的基本方略，是一項系統性工程，涵蓋立法、執法、司法、守法全過程，是推動全過程人民民主發展的法治保障。全面依法治國與人民民主是相互依賴、相互促進、相互轉化的辯證關系，全面依法治國能夠形成系統合力，匯聚起社會、國家、政府的法治力量，使全過程人民民主在法治軌道有效展開。

第二，建構全過程人民民主程序規則的法治方式規約機制。全過程人民民主顯性的程序機制與隱性的法治理性高度契合。從實踐意義上說，全過程人民民主法治化的本質就是要以法治方式建構其程序規則。換言之，就是將全過程人民民主的程序以法律明確規定下來。具體而言，一方面要以相關法律規定全過程人民民主的運行規則。全過程人民民主是一個完整的鏈條，民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督各個環節環環相扣、彼此貫通，相互支撐、相互配合?！吨腥A人民共和國選舉法》是民主選舉的極其重要的法律依據，但在其余四個環節就沒有專門的法律。這就會導致如協商形式化、決策專斷化等問題的出現。只有制定相應的法律，相關問題的解決才有法可依。對此，可以先從規定細則入手，待條件更加成熟時再制定相應的法律。另一方面，要以法治方式設計科學合理的全過程人民民主議事規則?？茖W合理的民主議事規則是優化人民民主全過程特征和要求的必要舉措。因此，可以把類似溫嶺的民主懇談方式作為典型和示范，將其加以法治化，制定出內容上明確、具體且可操作的規則性條款，以較高的嚴肅性和公正性提升全過程人民民主質量，從而以更為理性的交往行為形成更為科學合理的議事規則。

第三，建構全過程人民民主糾紛解決的法治手段協調機制。全過程人民民主更多依靠的是人民群眾自身的道德認知和理性關懷，具有軟約束性，在遇到決策分歧或協商糾紛時則難以實現合理兼顧。因此，要以法律為依據，通過法律程序手段對民主過程形成強制約束力，以有效消解分歧、緩和矛盾沖突，在法治范圍內尋求普遍民主共識。具體而言，一方面，要進一步完善司法制度，堅持司法的公平公正原則，在協調各類結構性利益糾紛中發揮司法定分止爭的功能。另一方面，適當將健全吸納民意、匯集民主的工作機制融入到司法制度之中，形成對司法制度的有益補充。通過對各類民主決策和民主規范進行區分，剔除其與現代法治精神和社會主義法治理念相背離的內容，吸收其中的有效成分和規則效力，從而有效實現全過程人民民主在協調機制層面的法治化發展。

第四，建構全過程人民民主發展理念的法治文化嵌入機制。全過程人民民主需要形成更為成熟的發展理念以促進其文化認同。而民主與法治作為社會主義核心價值觀的兩項核心表達，能夠實現合理融合、合理嵌入，即以法治文化嵌入全過程人民民主的發展理念。作為融合民主與法治內核、特質的核心概念，公平正義是融貫黨內法規和國家法律法治實踐的重要價值，是社會主義法治的突出特點〔10〕，理所當然地成為了這一嵌入機制建構的價值遵循。具體而言，通過對社會主義民主的弘揚，處理好各階層、各民族、各團體等多元利益主體在經濟、政治、法律層面的平等關系，引導各利益主體樹立科學合理的民主觀，將民主知識、民主標準、民主認同、民主參與加以理性提升和轉化，形成全過程人民民主發展文化。與此同時，提升社會生活共同體依法參與民主的意識，并通過對人民主權、法律面前人人平等的法律價值觀的教育，將尊重法律、依法依規化解矛盾的法治文化潛移默化地灌輸到每個參與主體的內心中，持續引導民眾增強法治意識，培育形成積極和諧有序的政治參與文化〔11〕，為全面建設社會主義現代化強國提供良好的法治環境。

四、全面落實全過程人民民主法治實施和監督體系

全過程人民民主法治化不僅是法律法規體系的法治化，更是實施和監督體系的法治化。全面建構全過程人民民主法治實施體系和監督體系，不斷提升人民群眾民主參與立法的意識和能力，是全過程人民民主法治化的重要實現路徑。

第一，全面建構黨內法規體系，是全過程人民民主法治化的先導環節。全面依法治國是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要保障，必須切實加強黨對法治工作的集中統一領導。只有中國共產黨領導全過程人民民主法治化，才能避免全過程人民民主與全面依法治國之間因耦合失衡而引發低效治理。中國共產黨是全面依法治國的領導力量，是全過程人民民主法治化過程的領導核心，因此以黨內民主帶動人民民主的同時，全過程人民民主法治化建設不能忽視黨內法規的引領和示范作用。一方面，黨內民主要在遵守國家憲法法律和法規的基礎上，積極推進全面構建黨內法規體系的形成和完善，甚至在某種程度上要黨紀嚴于國法；另一方面，及時向全體黨員普及黨內關于民主法治化的內容，提高領導干部的法治化、民主化意識。同時，要加強程序正義建設，保障黨員權利，充分體現黨員各項權利，包括民主權利的真實性。在此基礎上，使黨內法規的發展完善產生全國范圍的引領效應，以黨內民主法治化把黨員、干部在黨內生活中培養起來的民主意識、民主作風、民主習慣帶到各級國家機關和社會生活中去。全面建構黨內法規體系，包括關于黨內民主法規體系的建構和完善，表明中國共產黨重視民主法治化，踐行民主法治化。中國共產黨作為執政黨，對整個社會起著表率和引領的作用，就能把黨內民主法治化的一些優良經驗和做法化為具體指導，指引全過程人民民主法治化進程和方向；并且，黨內民主實現法治化，也有助于在全社會推進全過程人民民主法治化建設。為此，要求全黨做到的，中央政治局首先要做到，同理，要求人民做到的，全黨首先要做到，這樣才能把全過程人民民主法治化真正落到實處。

第二，全面建構全過程人民民主法治實施體系，是全過程人民民主法治化的關鍵環節。法的生命力在于實施。再完善的法律如果落實不力，就形同虛設。當前，我國憲法、選舉法、全國人大組織法的法律內容都蘊含著全過程人民民主理念。隨著全面依法治國的深入推進和現代化國家建設的現實需要，此類法律需要強化實施來為全過程人民民主落地提供保障。一是嚴格執行相關法律法規的明文規定，因為憲法和其他具體法律中包含著全過程人民民主的組織及行為規范。例如，憲法第3條第2款規定“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督”，第3款規定“國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”，這里指出的“由民主選舉產生”“都由人民代表大會產生”就詮釋了“全過程”的深刻意蘊〔12〕，而且要求“始終同人民保持密切聯系，傾聽人民的意見和建議”〔13〕17。二是對于法律尚未明確的事項或規范性空白，應盡可能從全過程人民民主的角度著眼并加以理解和實施。例如，全國人大及其地方人大組織法強調人大代表與人民群眾的聯系并聽取意見、建議。但是，各級人大代表如何同人民保持密切聯系？具體要傾聽人民哪方面的意見和建議？等等，尚缺乏進一步的明確規定。這就要求人大代表在工作中，還是盡可能全鏈條、全方位、全覆蓋地將涉及人民群眾切身利益的各種“疑難雜癥”加以總結并有效改善，為人民群眾的基本民主權利提供更為全面的保障。三是未能獲得人大通過的人民群眾的意見和建議應當如何處理，要從法律層面作出相應的解釋和回應。盡管人民群眾的要求和利益不盡相同，但對于未能采納的意見和建議要通過法律說明理由，以突出保障人民群眾的知情權、監督權。

第三，全面建構全過程人民民主法治監督體系，是全過程人民民主法治化的重要環節。監督是在法治實施過程中防止權力濫用的有效舉措。沒有健全的法治監督體系，全過程人民民主的各項法律法規就難以真正得到有效落實。從具體實踐層面來說，首先，要把群眾監督貫穿整個立法過程，使立法前、立法中、立法后都廣泛傾聽人民群眾的呼聲，實現民主監督全覆蓋、全方位、全過程。對于人民群眾監督發現的問題認真對待，并給予相應的物質或精神獎勵，從而有效調動人民群眾監督的積極性和長效性。其次，要拓寬監督渠道，完善監督方式。保證全過程人民民主法治化過程中對執法主體、內容、程序、對象等進行細節化監督，為全過程人民民主法治化過程中所謂的弱政治影響群體“賦權”，強化其“民主音量”，進而以監督全過程推動民主和法治建設。最后，要構建監督體系，形成監督合力。全過程人民民主的具體實踐參與主體范圍廣、涉及內容豐富、組織和程序鏈條長，因此不能僅依靠某一個監督機構或者某一類監督方式，而是要形成監督網絡，確保全過程人民民主法治化的每一領域都有對應的監督力量。

第四，全面提升人民群眾民主參與立法的權利，是全過程人民民主法治化的基本要求。全過程人民民主法治化，離不開人民的參與，只有人民參與，才能保證法律反映人民的需要，維護好人民的利益。權利是一種法定資格，賦予和保護人民參與的資格。具有了法定資格，就能夠使人民自覺運用憲法和相關法律賦予的參與權利，行使立法權、決定權和監督權，因此，必須既要通過法律進一步作出比較明確和詳細的規定，又要創造條件保證人民能夠更進一步參與其中。具體而言，一方面，必須堅持走群眾路線，不僅要實地深入群眾中去調查研究，將調研中的認識和先進經驗及時融入法律中，而且要充分發揮數字化治理的優勢，借助當前各種數字平臺，充分聽取和吸收群眾的意見和建議，使人民的參與權利在智能媒體時代得到更加便利的行使。另一方面，要發揮中國特色新型智庫對“加強法治理論研究和宣傳”〔13〕304的作用。智庫在治國理政中的作用越來越重要，但是智庫本身是比較專業的，而且主要針對政府的決策，并且從大的學科來說，邊界比較清晰。隨著當前的發展專業化和復雜化，要求智庫不能局限在本學科領域。因此，在法治化的過程中，智庫作為“外腦”應該和“內腦”同樣深度參與，才能保證法律的科學化、民主化、專業化和系統化。積極支持智庫的參與立法，也能為廣大群眾的參與提供榜樣和引領，激發更多的人參與到立法的過程中。

第五，全面建構全過程人民民主法治保障體系，是全過程人民民主法治化的應有之義。具體而言，要明確全過程人民民主法治化建設過程中的政治、思想、組織、人才和物質等各方面的保障內容，其中包括：加強黨對全過程人民民主的領導，保障和發揮好基層黨組織在全過程人民民主法治化過程中的戰斗堡壘作用；加強黨員干部的民主法治觀念，從而一方面為全過程人民民主法治化奠定思想基礎，另一方面也為全過程人民民主法治化提供人才支持；注重人大、政協等全過程人民民主制度載體作用的發揮，夯實全過程人民民主法治化的基礎設施建設；優化民主治理工作機制，加大全過程人民民主法治化經濟投入，全面鋪開和優化基層立法聯系點，從而以深厚的物質基礎建構全過程人民民主的法治保障體系。

注釋：

①四部憲法，即中華人民共和國成立后，曾于1954年9月20日、1975年1月17日、1978年3月5日和1982年12月4日通過的四部憲法。

參考文獻：

〔1〕習近平.論堅持人民當家作主〔M〕.北京：中央文獻出版社，2021.

〔2〕習近平著作選讀：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，2023.

〔3〕習近平談治國理政：第4卷〔M〕.北京：外文出版社，2022.

〔4〕中華人民共和國憲法〔M〕.北京：人民出版社，2018.

〔5〕胡玉鴻.全過程人民民主的法理釋讀〔J〕.法律科學（西北政法大學學報），2022（04）：3-14.

〔6〕盧梭.社會契約論〔M〕.何兆武，譯.北京：商務印書館，2003.

〔7〕習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告〔M〕.北京：人民出版社，2017.

〔8〕習近平在中共中央政治局第三十七次集體學習時強調堅定不移走中國人權發展道路更好推動我國人權事業發展〔N〕.人民日報，2022-02-27（01）.

〔9〕馬克思恩格斯全集：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，2002.

〔10〕季冬曉，張遠航.黨規國法協調發展的法治文化：構成要素與構建原則〔J〕.理論探討，2022（02）：21-27.

〔11〕王懷強.推進全過程人民民主建設的理論邏輯與實踐路徑〔J〕.統一戰線學研究，2022（04）：51-62.

〔12〕朱全寶.全過程人民民主的憲法意涵〔J〕.政治與法律，2023（06）：2-17.

〔13〕中華人民共和國全國人民代表大會組織法〔M〕.北京：人民出版社，2021.

責任編輯 呂曉斌