高質量公共政策的設計邏輯

李瑞昌 林華旌

一、問題提出

人類已進入設計時代，設計活動與設計行為比比皆是。從本質上講，“設計”讓人們生活得更有希望、更有意義(Junginger，2016)，與高質量公共政策“讓人民生活得更美好”的目標殊途同歸。凡是以改變現有情形、為目標而構想方案的人都在設計(Simon，1996)，公共政策作為人工物，也是設計的產物，“政策設計”(Policy Design)是一個為改善問題、實現目標而發明、制定方案或調整行動的過程(Dryzek，1983)。伴隨著政策設計師(Policy Designer)作為一種職業在英國等國家的出現，“政策設計”作為一種實踐現象已經走到世人面前；而隨著“政策設計”概念被學者頻繁使用，其已經成為公共政策研究的重要分支，也成為設計學科和規劃學科前行的方向之一。

實現高質量公共政策是政策實踐探索和學術研究的共同旨歸。然而，對于何謂高質量公共政策，目前學術界尚未形成共識?？傮w來看，已有研究主要從以下七個視角對高質量公共政策的概念進行界定。第一，基于政策內容，根據“質量”的定義或評價者的價值判斷進行界定?！百|量”有符合標準、滿足消費者預期、實用性之意，因此公共政策質量的界定標準包括是否合情合法、是否具有可行性、是否體現利益相關者訴求(范柏乃，2014)。此外，可以認為政策質量的本質是評價者的價值判斷，包括合法性、技術性、成本標準、社會價值觀標準等(羅芳，2007)。第二，基于政策過程，高質量公共政策應具有回應環境、合情合理合法、關照利益相關者、執行有效以及合乎政策目標五個特征(陳水生，2020)。第三，基于政策過程與政策內容的互動關系，高質量公共政策具有有效性、效率性、統合性、時限性、發展性的特征(劉海波，2011)。第四，基于政策利益相關者的視角，可以從設計質量、過程質量和結果質量三個角度來衡量公共政策質量(侯志峰，2023)。第五，基于政策結果，從成本-收益的角度出發，低質量公共政策的運行成本很高，社會認同度低，政策效益難以實現(秦德君，2007)，而高質量公共政策能在成本-收益方面取得較好的平衡。第六，基于政策系統，高質量公共政策離不開完善、科學的公共政策制定系統，包括決策、信息、監控等若干子系統(邱漢中，2002)。最后，沒有特定視角或分析框架，僅根據公共政策特征和研究者的價值判斷切入，如信息資源、政策主體、政策環節彈性(寧有才，2012)，合法性、協同性、穩定性、精準性、透明性、發展性、可操作性(張維維，2020)等若干不同觀點。綜合來看，上述七個視角主要可以歸結為以下四個維度(見表1)，其中政策內容和政策過程最為關鍵，也備受研究者重視，兩者緊密相關、互相影響，是衡量高質量公共政策的核心。

表1 高質量公共政策的構成維度

本文側重從政策內容來界定高質量公共政策。在政策過程中，似乎僅有政策制定是和政策內容密切相關的；但實際上，在政策落實的過程中，政策文本的流變(政策內容)也是重要的解釋變量，政策評估的導向之一——政策目標，同樣是政策內容的重要組成(李瑞昌，2012)。因此，本文既考慮政策的具體內容，也考慮政策內容的形成過程。就政策的具體內容而言，高質量公共政策針對清晰明確的政策問題和政策目標群體，確立了契合目標群體利益訴求、具有可行性的政策目標，并依據政策目標設計出有效的政策工具，即包括政策問題、政策目標群體、政策目標、政策工具四個要素。就政策內容的形成過程而言，政策內容的設計過程應具有合法性、合理性和可追責性，并且根據實施情況或是環境變化而不斷進行調整。換言之，高質量公共政策并非一蹴而就的，而是通過不斷改進政策內容而實現的。

方興未艾的政策過程理論更多關注行動者如何影響政策的制定、執行、評估和終結。安妮·施耐德和海倫·英格拉姆(1997)反思了政策過程理論，并認為“政策研究偏重過程而忽略內容”，于是提出“政策設計”的概念，力圖讓政策研究變得更具有實踐意義。然而，已有政策設計理論主要研究如何通過設計實現政策目標與政策目標群體訴求的匹配以解決政策問題，在解釋力和適用性方面仍未盡善盡美。一方面，多數政策設計研究停留在討論“政策設計理論的獨立性和自主性”，未注意到“設計”作為一種有別于科學和藝術的活動正在改變政策領域的活動過程和工作方法，所以一定程度上忽視了具體的設計活動和設計過程；另一方面，現有研究也缺乏綜合思考政策設計的豐富性以及其與已有政策理論的融合?？傊?，目前政策設計理論仍較為零散，且對于中國情境的解釋力度不夠，難以滿足國家出臺高質量公共政策的需要。

基于此，本文立足于中國情境，圍繞“如何設計出高質量公共政策”這個研究問題，在梳理西方政策設計研究的基礎上，指出了中國出臺高質量公共政策的三重設計邏輯，以期在各方互動和流程優化中提升政策質量。

二、分析框架

設計是一種創造行為，是創造一種更為合理的使用方式，強調從需求或者問題出發探尋解決方式(柳冠中，2018)。早在20世紀60年代赫伯特·西蒙提出“設計科學”后，學界便開始關注設計過程、設計思維的知識體系研究，設計思維也從人工物的設計延伸到城市規劃、公共政策等領域。政策設計是系統認識政策問題和持續尋求解決方案的過程，對政策活動具有形塑作用，是公共政策的因果性理論的核心組成部分(Schneider &Ingram，1997)。設計思維、設計方法和設計過程作為政策設計的重要組成部分，深深嵌入在政策活動之中，以優化政策內容，形成高質量公共政策。從20世紀50年代至今，政策設計研究先后經歷起源與初創、反思與式微、分異與深化三個階段，其研究重心和關鍵變量也發生了諸多變化，但始終圍繞著“如何設計出高質量公共政策”展開(見表2)。

表2 政策設計已有研究的分階段梳理

在公共政策領域，設計活動最為直觀的產品是政策內容(政策工具)，政策工具設計是政策設計的主要任務。政策工具設計是基于目標進行工具選擇，涉及目標具體化以及工具和目標的適配性問題，這兩者構成了政策文本的主要內容，也形成了公共政策的基本輪廓。而政策目標往往來源于政策問題以及相關的政策目標群體，政策目標的具體化與對政策問題的解讀視角密切相關，不同的政策目標會導向截然不同的政策工具選擇。隨著政策設計師的出現以及設計活動的大量增加，設計活動已然成為政策過程中的一部分，設計過程與政治過程必須整合，否則就無法在政策目標群體和決策參與群體間形成共識；同時，不同的政治文化和政治體制也會形塑不同的政策設計樣態。從政策生命周期而言，政策執行過程中往往需要對原有政策內容進行調整；從政策體系而言，政策傳遞過程中離不開對政策內容的再設計。此外，政策深受情境的影響，既要考慮宏觀環境變化對政策的沖擊，也要考慮不同政策目標群體對政策內容的影響。

基于上述緣由，本文提出形成高質量公共政策的三重邏輯：工具設計、整合設計和持續設計。其中，工具設計，即讓政策工具與政策問題、政策目標群體利益訴求和政策目標更適配，是實現高質量公共政策最為關鍵的部分。整合設計，即有機融合政策過程中的設計過程與政治過程，實質上強調的是公共政策過程中科學、民主與技術三者的融合。持續設計，即政策需要根據環境以及目標的變化不斷進行適應性調整，以應對不確定性和政策情境的變化。進而言之，設計政策工具、整合設計過程與政治過程是持續設計活動的組成部分，推動政策設計活動持續進行。概而言之，只有做到內容上科學設計、過程上整合設計以及行動上持續設計，才能生產出高質量公共政策?；谏鲜鲞壿嬯P系，本文提出高質量公共政策設計邏輯的分析框架(見圖1)。

圖1 分析框架

三、政策目標導向的工具設計

政策工具既是解決政策問題的有效手段，也是高質量公共政策的核心內容。人類社會中各種要素錯綜復雜，政策目標多元多樣，要解決關系復雜的問題，就需要設計出優質的政策工具。政策設計強調基于當前的政策問題和政策目標制定針對性的解決方案，更好地為目標匹配合適的工具。政策目標基于政策問題，從真實的公共問題切入并界定政策所要解決的問題和實現的目標，進而設計政策工具，這是公共政策最基本的前提，也是形成高質量公共政策的必要條件。而政策目標的呈現是一個不斷具體化、細化的過程。以《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》為例，第一篇列出主要目標；之后的16篇從創新驅動發展、發展現代產業體系、推動綠色發展等不同角度，對主要目標進行分解，并在對應的章節中繼續具體化這些分解的目標，如第十一篇的“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”被具體化為“提升生態系統質量和穩定性、持續改善環境質量、加快發展方式綠色轉型”，使政策目標不斷具體并落腳于可操作的層面，進而再圍繞具體目標針對性地設計政策工具。地方政府的公共政策文本也具有同樣的特征。

整體來看，政策目標與政策工具選擇的研究主要經歷了單一政策工具設計和政策工具組合設計兩個階段。政策目標與政策工具在數量上并非簡單的一一對應關系，如果單一政策目標具有復雜性，也需要相應的政策工具組合才能實現；而多政策目標也可能在政策工具設計上存在相似性或統一性，但相比于單一政策目標，多政策目標在政策工具設計上往往面臨更大的挑戰。

(一)單一政策工具設計

“工欲善其事，必先利其器”，政策目標關乎“事”，而政策工具關乎“器”(呂志奎，2006)，事為器之前提。類似于“為工具尋找一個問題”屬于政策跟風模仿，“為問題尋找一個工具”屬于政策學習借鑒(劉偉，2014)，政策工具設計是基于政策期望解決的問題和實現的目標而做出工具選擇的過程(為目標設計工具)，而非基于政策工具自身的特征和可能的結果導向預判政策工具的可行性(用工具匹配目標)。因此，在進行單一政策工具設計時，更需要關注政策目標以及與之對應的政策問題和政策目標群體，進而考慮現有政策工具箱中是否有合適的工具，或如何基于政策目標設計新的工具。具體而言，政策問題具有復雜性，工具選擇需要考慮政治、經濟和倫理標準以及可行性等因素(Linder &Peters，1987)，不能將其簡化為市場工具和非市場工具的二分選擇；政策目標群體是政策工具的作用對象，工具使用會影響目標群體的態度和行為，可以通過小范圍的政策試驗來評估工具的有效性，以識別工具使用后產生的問題并及時進行調整優化(Howlett，2019)。

一般而言，選擇常用的、單一的政策工具可以節約資源，并降低產生負面結果的風險，但長遠來看這種方法并不可取，因為單一的政策工具所產生的政策結果也是單調的，無法適應社會的發展變化。依據工具的屬性和選擇的標準，并結合特定的政治或組織情境進行工具設計(Linder &Peters，1991；Weinter，1992)，是單一政策工具設計的基本方法?？傊?，單一政策工具設計要綜合考慮政策目標、政治風險、政策工具的特征及其使用前提，以及設計過程和政策過程等各方面因素，才能提高政策工具設計的有效性。

(二)政策工具組合設計

在實踐中，一個政策目標的實現往往需要多種工具的組合，而且一個公共政策也常常包含多個政策目標，政策組合(Policy Mix)的重要性日趨顯現。從政策組合的角度看，高質量公共政策是以問題為導向的，由互不沖突的工具組合構成(Howlett &Mukherjee，2017)。有些工具的功能是互補的、可以組合，不受情境變化的影響；有些工具的組合則必然會適得其反；有些工具則需要按照一定順序進行組合才能發揮正向作用。簡而言之，政策工具組合可以劃分為天然互補的組合、本質不相容的組合、按使用順序互補的組合、只在特定情境互補的組合四種類型(Gunningham &Sinclair，1999)。因此，工具設計組合需要遵循若干原則。其一，根據丁伯根法則(Tinbergen Rule)，應盡可能減少政策工具的使用數量，避免因過度設計而帶來的冗余；其二，進行工具組合時，要考慮不同工具之間的互補性和協同性，避免工具之間的沖突性或抵消性，以實現工具之間互補效果的最大化；其三，在工具排序方面，大多數情況下，強制性工具都不會是最好的選擇，應減少強制性工具的使用(Howlett，2019)。實質上，政策工具設計是一項科學活動，是針對特殊領域的政策問題和政策目標所開展的科學決策行為。

概而言之，政策工具滿足政策目標實現的需要，可以從組織偏好、工具類型以及工具校準三個層次來理解(見表3)，是一個由三個層次嵌套組成的復雜過程，每個層次都有不同的考量。宏觀層面的目標-工具匹配立足于政策情境，中觀層面關注實現一系列目標的工具組合，微觀層面則聚焦特定目標與具體工具的對應關系。因此，政策設計的任務就在于將各種相互關聯的政策目標和工具進行有機組合，以有效地實現政策預期結果(Van et al.，2021)。

表3 政策設計中的政策內容組成

四、嵌入政策過程的整合設計

政策過程包括制定、評估和終結等環節，是政策活動的常規流程，也是高質量公共政策實現的程序保障。理論研究上，對政策過程與設計過程的各自構成已形成基本共識；實踐趨勢上，設計過程嵌入政策過程是共同觀點。整合設計既需要考慮政治體制的特殊性，也需要整合設計過程與政治過程的各要素。

(一)中央集權制下政策設計過程的特殊性

在中央集權型單一制國家中，政策體系具有統一性和穩定性，政策內容具有連貫性，同一領域內自上而下的政策文本在內容上有著許多相同之處(李瑞昌，2021)。與目前絕大多數政策設計研究基于的聯邦制情境相比，中央集權制下的政策設計過程存在特殊性。

1.政策執行性的設計過程

在頂層設計主導的治理模式中，政策目標以及政策手段往往由中央政府掌握，具體表現為由中央政府先出臺政策文件，各級地方政府落實中央的政策文件。在政策文本逐級傳遞過程中，地方政府可能并未真正落實政策文本的內容，只是以文本落實文本，沒有達成政策目標，導致“政策空傳”(李瑞昌，2012)。經過“中央政府政策制定—省級政府政策執行性制定—市(縣)級政策再執行性制定……基層政府政策執行”的政策過程，無論最終的結果是消極的政策空傳，還是中央政策目標真正被地方落實的理想狀態，政策文本在逐級傳遞的過程中不可能一成不變，各級地方政府都會依據當地實際情況，對政策文本的內容進行調整，可將其稱為“政策執行性設計”。政策執行性設計過程是政策內容不斷被設計的過程。從政策主體的角度，每個層級的政府都是基于自身所掌握的資源以及政策問題的具體情況，結合政策設計經驗或政策學習經驗完善政策細節，或結合當地的優勢條件創新政策內容；政策傳遞的過程中，除中央政府外，各級地方政府都在不斷重新設計政策內容，政策也在不斷地設計過程中變得更具有可操作性和現實性。

2.程序有別的政策設計過程

與中央政府相比，一項政策文本在地方政府經歷的政策過程是相對簡化的。雖然地方政府要對中央提供的政策文本進行再設計，但側重點還是在于政策的落實。與地方政府自主發現政策問題并設計政策內容的情況相比，從中央的政策設計到地方的政策再設計和執行，存在一定的層級距離，政策目標在傳遞過程中容易出現偏差(賀東航、孔繁斌，2011)，政策目標的達成度可能會因部分政策過程的缺失而大打折扣。同時，由于中央的政策目標并非總是清晰適用，有時候只是給地方提供方向，可能導致地方回避當地治理中的關鍵問題或特殊難題(臧雷振、張一凡，2019)，無法及時為一些重要的政策問題提供解決方案。

在聯邦制國家，對于需要將權力下放到州的政策領域，如健康保險、醫療補助等，聯邦層面設定的改革要求和出臺的法案，僅僅是政策構想或州政府需要遵循的政策底線；至于州政府做出何種政策設計，如風險調控機制的選擇、公共部門或私營部門的介入程度和方式等，需要根據本地實際情況因地制宜，以使改革落于實處(Oliver，1999)?？偟膩碚f，與單一制國家相比，聯邦制國家的政策設計過程在政策目標確定、上下互動情況、政策文本數量和政策過程重心等方面存在明顯差異(見表4)。

表4 不同政治體系的政策設計過程比較

(二)設計過程與政治過程整合

一般認為，政策過程包括問題界定、議程設置、政策形成、政策合法化、政策執行、政策評估六個階段(Dye，1972)，設計過程包括發現問題、界定問題、提出措施、執行措施四個階段(Design Council，2013)?？梢园l現，政策過程與設計過程存在諸多重合之處。政策執行過程往往也涉及政策設計的再調整，政策設計使得政策制定和執行不再是分立的過程(Sidney，2007)。實際上，面對時間約束，“決策刪簡-執行協商”已成為中國公共政策過程的新特征，在政策執行過程中持續對政策進行修正，有助于利益相關者在方案協商和利弊權衡中達成相對滿意的政策方案，已成為化解利益沖突、推動政策落實的重要模式(薛瀾、趙靜，2017)。

在大多數的公共政策過程研究中，政治過程都居于關鍵地位。倘使僅讓設計活動嵌入政策過程，并不能體現政策設計過程的自主性和獨立性，而且也無法妥善處理好設計與政策的政治屬性之間的關系。隨著政策設計師的職業化以及政策設計理論的發展，一些研究者開始反思政策設計活動嵌入政策過程的不足。一方面，在政策過程中有精準的工具選擇，也可能存在偶然的“非設計”，設計常常被忽略，沒有與實際的政策過程實現融合。另一方面，政策既有人工物屬性，又有很強的政治屬性，設計與政策并非天然契合，設計的局限表現為沒有充分考慮到政治可行性、決策的限制因素以及政策實施的障礙等(Siddiki &Curley，2022)。因此，設計運用于政策過程時，需要考慮政治因素的影響，否則可能會帶來更多的不確定性。實現設計過程與政治過程的結合，可充分考慮設計主體的作用以及設計過程中目標群體的參與性，以實現設計活動與政策過程的有效融合。

1.主體身份交叉

處理好政策設計者與政策決策者的關系是整合設計過程與政治過程的第一要務。長期以來，諸多研究者只是簡單地用政策制定者、政策分析師或政策設計師等籠統的說法指代政策設計主體。在政策設計實踐中，“技術官僚”(Technocrat)是設計的重要主體。面對不確定性日益顯著的環境，位于政府系統外的主體的重要性也得到凸顯(朱偉，2020)。近年來，西方國家政策實驗室(Policy Lab)得到長足發展，據統計，世界上已有超過200個政策實驗室，政策設計師被視為一種新的職位(Whicher &Swiatek，2022)。政策設計主體由政府內成員轉向了政策咨詢系統(Policy Advisory System)，不僅包括政府系統內的政策分析師，還包括非政府組織、智庫、媒體、學者等政府系統外的組織或人員。

隨著社會設計理念的興盛，公民參與設計也受到重視，公民由原先的政策設計使用者變成設計師，政府與公眾共同設計(Co-design)的思潮悄然流行。設計思維原本指向的就是更為開放的公眾驅動的決策，與政府驅動或專家驅動的決策相比較，更有助于提出創新解決問題的方法(Blomkamp，2018)。政策設計通過各種行動者之間的互動形成，設計主體的類型和數量取決于政策過程的具體制度背景，“設計聯盟”(Design Coalitions)的概念也浮出水面。政策設計聯盟是將政策問題轉化為最終政策設計的決定性因素，大量政府系統外的利益相關者參與到政策設計的過程，包括各種協會、群體和公民個體，不同的行動者在政策設計中承擔不同的角色，且角色不是固定不變的(Haelg et al.，2020)。

2.與政策目標群體充分互動

公共政策能否得到社會最大程度的接受是政策設計時必須考慮的。政策目標群體也是政策設計的參與者，與政策目標群體進行充分互動可以更好地界定政策問題并設定明確的政策目標，讓設計思維中的“以人為本”理念落到實處。安妮·施耐德和海倫·英格拉姆(1997)強調社會建構在政策設計中的作用，并將目標人群分為優勢者、競爭者、依賴者和越軌者四種類型，重視政策對不同目標群體的影響。在信息收集方面，充分利用設計思維在優化政策問題界定和機制設計方面的優勢(Mintrom，2016)，通過參與式觀察，關注細節和特定人群，以更好地把握政策目標群眾的需求，并基于真實的環境推斷政策執行可能面臨的阻礙。在制定形式方面，鼓勵自下而上的參與，重視目標群體以及其他利益相關者的想法，吸納多元的意見，塑造更為開放包容的政策設計過程，促進不同群體之間的合作和信任，以避免政策設計中可能出現的偏見(Peters，2018)。

對于復雜的政策問題，政策設計者難以在設計的最初階段就精準地把握問題的本質，政策目標與政策工具的匹配也需要在實踐中反復調試。政策目標群體共同參與設計可以更好地理解和構建政策問題，而不僅僅是共同尋找解決方案(Van et al.，2020)。例如，對于“全面二孩”人口政策，設計過程的透明化以及政策設計者和目標群體雙向交流的互動模式，有助于吸納公眾意見、擴大民間話語的影響力(王洛忠、李奕璇，2018)，設計過程和政治過程的結合不僅有利于減小政策設計和政策實施的阻力，還能針對政策設計中的一些細節內容給設計者帶來啟發。此外，與目標群體的互動不僅能夠打破信息不對稱的壁壘，還可以為政策設計提供必要的資源，實現政策的迭代設計(Nogueira &Schmidt，2022)?？偠灾?，已有的政策過程理論側重于民主決策，現有的設計過程理論講究技術思考，而政策設計過程的倡導者們則力圖將二者融合起來，讓從事技術活動的政策設計師與利益相關者溝通，畢竟政策質量的最終評判者是以公民為主體的利益相關者。

五、提高政策適應性的持續設計

政策所面對的社會情境總在發展變化之中，因此，政策不可能一成不變。根據環境變化和政策目標群體變化對政策進行再設計(Re-design)，是政策應變的常規工作，也是形成高質量政策的必由之路。

(一)環境變化與政策再設計

對政策問題的認識是一個不斷深入的過程，許多政策問題通常帶有棘手問題的特征，對問題的片面認識和未來的預判失誤可能導致政策設計不足(Policy Under-design)，會阻礙預期政策目標的實現，而環境的變化則進一步加劇了政策效果的不確定性。一項政策能否實現政策目標，與其能否適應動態變化的環境密切相關，高質量公共政策要求對環境有較強的回應性(陳水生，2020)。根據環境的復雜性、不確定性和政策反饋的情況，不同環境下政策設計需要完成的任務有差異(Dryzek，1983)，環境影響政策過程。面對具有不確定性的政策環境和日益復雜的政策問題，大多數政策難以一舉成功，于是持續的調整和設計成為常態。因此，政策設計需要增強政策在動態環境中的適應性，通過對政策持續設計以應對環境的動態性。

政策再設計涉及政策目標的性質以及目標所對應的工具邏輯的調整，適用于長期政策或因危機而導致的環境急劇變化，強調的是通過再設計來提高政策韌性(Howlett &Ramesh，2022)。政策設計師需要調整既有的設計結構，進行政策打包(Policy Packaging)或政策補丁(Policy Patching)，以實現政策的層疊(Laying)、偏移(Drift)、轉換(Conversion)、替代(Replacement)(1)層疊指增添新的政策目標和工具，偏移指改變政策目標，轉換是調整政策工具，替代是重新設計目標和工具(Kern et al.，2017)。，這類似于軟件設計師糾正產品的缺陷，以使產品適應日新月異的環境和需求。其中，政策打包是提出新的政策方案，政策補丁則是對現有的政策元素進行修正或重組(Howlett &Mukherjee，2015)，兩者均是政策再設計的過程。此外，長期政策設計(Long-term Policy)將政策設計理解為一個構建和塑造政治現實的互動過程，而不是一種脫離政治情境的技術或科學實踐，也不是一次性完成并直接得到執行的政策活動。因此，長期政策設計是旨在對社會結構進行根本性變革的戰略，具有靈活性和適應性，是一個持續的過程，能夠應對社會變革路徑中的不確定性，實際上是對政策適應性的強調，重視政策設計的長期性和戰略性。

政策再設計為政策的生命力以及長期的政策產出提供了保證，是高質量的公共政策的應有之義。例如，對于中國的人口問題，為了更好地適應經濟社會發展的需要，在1983—2013年，采取的是包括征收社會撫養費等政策工具在內的獨生子女政策；但隨著人口增速放緩、人口老齡化問題日趨嚴峻，既有的獨生子女政策已無法滿足時代需要，國家決定終止原有的計劃生育政策，于2013年實施“單獨二孩”政策，2015年則進一步放開“全面二孩”，并通過延長生育假等配套措施來鼓勵積極生育，以此來適應國家發展的宏觀環境變化。

(二)政策目標群體變化與政策再設計

設計往往是從具體的需求或問題出發，以尋求相應的解決方案。在政策設計中，政策目標可以從宏觀、中觀、微觀的角度來理解，目標越具體，對應的工具選擇也會越明晰，從而更好地解決政策問題，實現政策質量的改進(Howlett，2019)。從政策實踐的空間維度來看，宏觀、中觀、微觀可以理解為從上級政府(聯邦政府/中央政府)到下級政府(州政府/地方政府、基層政府)的過渡，即政策情境的不斷具體化，與之伴隨的是政策目標群體的不斷聚焦和政策目標的不斷具體。

在美國等聯邦制國家，各級政府會對可再生能源支持政策進行不同的設計，因為不同層級政府面對的法律約束和擁有的政策資源不盡相同。在中國，改革開放的“頂層設計”以及“先行先試”是政策模糊設計和政策細化的體現(孫婧婧、和經緯，2020)，中央政府需要采取模糊設計以應對地方的多樣性，地方政府需要根據實際情況對政策進行設計，以使政策能夠順利執行(Liu &Zhao，2019)。以核能發展政策為例，中央政府設計了四種政策工具，但省級政府考慮到公民參與所需的特定條件，更多地使用了其中的教育工具和監管工具，較少使用信息披露和公民參與工具，進行了更為細致的政策工具設計；同時，省級政府也設計了其他以合法性為導向的政策工具，以更好地實現政策目標(Dai，2019)。對于基層政府，還需要融入地方性知識中的非理性因素，更好地契合當地民眾的意愿和訴求，使政策能夠適應上級政府無法考慮到的獨特情境(韓萬渠，2016)。還是以人口政策中的生育政策為例，在國家層面采取計劃生育政策期間，山東省基于當地農村的生產生活情況，曾提出了“開小口、堵大口”的建議，在農村適當放開二胎，獲得了中央認可，城市和農村的生育政策因目標群體的不同而存在差異(楊發祥，2003；張寶山，2014)?？偟膩砜?，不同地方政府對政策設計的具體內容不盡相同，政策設計嚴格度也存在差異(王培杰、彭雨馨、張友浪，2022)，這與目標群體及其關聯的政策問題、政策目標的不同有關。

政策目標群體變化會帶來政策目標調整，但各地政策既不能脫離國情，也不能忽視地方特點，下位政策與上位政策應當在理念和目標上一脈相承，同時又具有工具創新的靈活空間(李瑞昌，2021)。概而言之，空間尺度不斷縮小，目標群體不斷聚焦，政策目標也不斷具體，意味著需要對全局性、指導性的政策進行具象設計，使之不斷具體化為更具針對性、可操作性的政策設計。

六、結論

本文聚焦于“如何設計出高質量公共政策”這一基本理論與實踐問題，指出高質量公共政策的出臺離不開政策工具設計、過程整合設計和持續設計三重設計邏輯。其中，政策工具設計是針對政策目標實現而進行的政策內容生產；整合設計關注的是中央集權制下政策過程的特殊性，以及設計過程與政治過程的整合；持續設計強調依據環境的變化和政策目標群體的變化來設計政策。由此可見，高質量公共政策設計邏輯既是政策制定者、政策設計者與政策參與者的互動邏輯，又是科學決策、民主決策和技術決策的優化邏輯。