第三方機構參與預算績效評價：現狀、問題與治理對策

楊 移 李永海

一、引言

2018年9月，中共中央、國務院發布了《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出力爭用3至5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。作為預算績效管理的核心與關鍵環節，績效評價的有效性直接影響著預算績效管理制度的實施成效，并在一定程度上影響著我國能否實現從當前的預算模式向績效預算模式的順利過渡。而績效評價的有效性首先取決于績效評價主體的業務水平與能力擔當。目前，我國績效評價主體主要包括各級財政部門與預算部門，專家學者與中介機構等第三方，人大、政協與民眾等。

其中，由會計師事務所、績效評價公司、管理咨詢公司以及高校等組成的第三方績效評價機構是當前績效評價主體的主要擔當者，因此，其業務水平與能力建設如何至關重要。作為政府體制之外的第三方，其績效評價的有效開展，有助于完善和優化績效評價主體，彌補政府自評的缺陷，提高績效評價結果的科學性與公信力，促進預算績效管理效能與政府管理水平的提升。為此，財政部于2018年專門印發了《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》，并于2021年印發了《關于委托第三方機構參與績效管理的指導意見》，而《關于全面實施預算績效管理的意見》則是從頂層設計上奠定了第三方機構參與績效評價的政策基礎和制度基礎。

作為一個新興行業，第三方績效評價目前發展較迅速，但同時也暴露出不少問題，特別是績效評價結果整體質量水平不高，這在很大程度上影響了我國預算績效管理的全面和有效實施。如何提高第三方機構的績效評價水平和能力建設呢？

根據相關文獻研究資料發現，學者在提高第三方機構績效評價水平和能力建設方面已經進行了廣泛的研究。這些研究主要集中在兩個方面。首先，將關注點放在第三方機構內部，例如從培育第三方機構內部人才入手（姜國兵等，2022），建立綜合素質過硬、知識結構合理的專業團隊（何欣哲，2023），強調獨立性和專業性的雙重要素，以提升第三方機構的績效評價專業能力。其次，將關注點放在第三方機構外部，例如通過完善和健全第三方機構的政策支持（鮑靜和李春，2014）、法律依據（錢金淼，2015）、制度建設（李永鵬，2023）以及體制機制（李桂林，2022）等方面的政策和法規來提高第三方績效評價質量；同時通過加強和規范第三方業務監管（張俊杰和王子璐，2022；張俊杰，2023；吳蓉，2023），提高評價量化、細化或流程化水平，強化指標和樹立績效標桿的作用等方面來探索和提升第三方評價結果的質量水平（朱霞和李瑩，2017）；此外，還通過優化第三方評價模式（盧揚帆等，2015）、深化信息公開制度（樊怡敏，2015）等方面的研究，探討如何提高第三方績效評價的獨立性、客觀性和公正性，以提升第三方評價結果的質量和水平。

綜上所述，學術界已經進行了大量關于如何提高第三方機構績效評價水平和能力建設的研究，并取得了豐碩的研究成果。盡管如此，缺乏系統性和全面性的研究仍然存在，這正是本文的主要研究內容和研究思路。本文將沿著第三方機構參與績效評價的整個過程和環節，即按照第三方機構“準入環節——評價環節——報告環節”的路徑來分析各環節中影響績效評價結果質量的主要因素和存在的主要問題，并提出相應的治理意見。通過這種分析，本文旨在探索完善我國績效評價體系和提高績效評價水平的有效途徑。

二、績效評價第三方機構發展現狀

通過使用天眼查APP搜索關鍵詞“預算績效”并對獲得的相關數據進行處理，例如刪除重復記錄，篩選所屬行業為服務類，合并企業經營狀態（“存續、正常、在業”合并為“正常經營”；“注銷、吊銷、撤銷、注銷、已歇業、已解散、證書廢止”合并為“停止營業”；“核準設立”合并為“其他”）可以看到，我國第三方績效評價機構的發展在過去幾十年主要經歷了三個發展階段，規模不斷擴大（見圖1）。

圖1 2000-2023年我國第三方績效評價機構成立數量

第一階段（2000年至2011年），第三方機構數量相對來說較為穩定，保持在200家左右，表明在這個時期績效評價領域的市場需求尚未完全得到釋放，對于第三方評價機構的需求較為有限，可能是由于缺乏對績效的認知和了解，或者是因為未意識到績效評價這一手段或工具的重要性。第二階段（2012年至2020年），第三方機構數量開始穩步增加，并且增長速度明顯加快。主要表現為其數量從2012年的169家增加到了2020年的1484家，增長了近9倍。這顯示出對績效評價認識的不斷提高，開始意識到績效評價對于提高資金使用效率的重要作用。同時，政府對于績效評價的政策支持也大大助長了第三方機構的發展。第三階段（2021年至今），第三方機構數量出現了爆發式增長。主要表現為其數量從2021年的944家增加到2022年的4549家，再增加到2023年的7501家，表明對績效評價市場的需求迅速擴大，并且第三方機構在市場中占據了重要地位。政府越來越重視績效評價，希望通過第三方機構的專業評估來提升自身的管理水平和服務水平。加之后疫情時代，我國經濟下行壓力劇增，財政收支矛盾凸顯，更加需要借助績效評價手段提高公共財政資金使用效益。

總體而言，我國第三方績效評價機構經歷了從起步階段到發展階段再到爆發式增長的演變過程。這一發展趨勢反映了我國對于績效評價的認知逐漸增強，同時也反映了政府對于績效評價的重視和支持。隨著第三方機構的發展壯大，已然成為績效評價主體的主要、重要擔當者，其評價結果的質量水平將對整個績效評價結果產生重要影響，進而影響到我國政府管理效能和治理水平的提升。

三、準入環節存在的問題與治理

準入環節目前存在的最大問題是準入門檻較低，導致引入的第三方機構參差不齊。這是影響第三方機構績效評價質量的根本原因。準入門檻低的問題主要出在聘用者與應聘者雙方。從作為聘用者的各級財政部門與預算主管部門來說，本應該對第三方機構進行優選聘用，但在實際操作中做到“擇優”很困難。一方面，績效評價作為我國預算管理體制改革中的新興事物，在規范管理和第三方機構資格要求等方面還尚未形成明確、統一、規范的規定，導致聘用者在選聘過程中存在較多不確定性（王萍，2017）。另一方面，由于聘用者自身業務能力不強、選聘流程不規范、選聘制度不健全、選聘標準不統一，以及聘用者與應聘者之間信息不對稱等因素，難免會將一些低水平、低質量甚至不懂公共財政資金績效評價的第三方機構納入績效評價機構庫，使其成為績效評價的主體之一。除此之外，還與聘用者固有的理念以及將績效評價和績效審計相混淆不無關系，這主要體現在，聘用者在選聘過程中有意無意地傾向于會計事務所，且將績效評價有意無意地與績效審計等同起來。這種傾向已經在實際選聘或實踐工作中形成了對會計事務所更加專業的錯誤判斷和誤導，同時將一些更加專業、更懂績效評價的第三方機構排除在外，從而導致劣幣驅逐良幣的不良現象。

從作為應聘者的第三方機構來說，面對全面實施預算績效管理之形勢，很多第三方機構卻事先沒有相應的、足夠的知識技能和可勝任的人力資源做儲備，面對這一具有較大發展潛力和盈利空間的新興行業，很多第三方機構以“倉促應戰”或“撈一把”的投機心態參與其中，工作中更是把企業財務審計和經濟效益評價的思路和方法簡單的移植到公共財政資金績效評價上，因此，在實際工作中頻頻出現的“先上車后補票”的現象也就不足為奇了。聘用者花錢換取的也往往是一些低質、無用的績效評價報告，績效評價工作開展效果不僅大打折扣，其本身績效更是無從談起，而這還可能會造成公共財政資金的損失浪費。

這一問題與當前缺乏有效的第三方機構監管機制也不無關系。目前我國對第三方機構的監管還處于探索和完善中，尚未形成科學規范、有效的全過程動態監管機制。例如，針對第三方機構的定期考核機制和競爭淘汰機制等還未建立健全，一些制度上的政策機制雖已逐步建立，但大都流于形式，實際監管效果還不理想。許多列入第三方機構庫中的從業單位，存在資質低、業務能力弱，甚至完全不懂績效的現象，但因為沒有委托方有效的定期考核機制和競爭淘汰機制而長期得以存在，這也是形成一些低質無用績效評價報告的一個重要因素。

對此，政府有關部門應該重視對第三方機構的培育，逐步提高第三方機構的準入門檻。作為選聘者的委托方（尤其是財政部門），應該根據績效評價項目的性質及其業務的特點，盡快制定一套明確、規范且標準統一的第三方機構入庫標準，嚴格依據和對照入庫標準，對擬入庫的第三方機構的人員構成、組織構架、專業勝任能力及其業績等進行嚴格審查并核實，盡可能將一些資質高、專業能力強且懂績效的第三方機構納入機構庫中，并將第三方機構及時剔除。同時，還要不斷優化第三方機構招標機制和招標流程，適時縮短招標周期，及時將一些、有資質的第三方機構吸納入庫，不斷優化第三方機構庫中的結構。例如，當前有很多高校、研究機構和中心已具備績效評價條件，但因很多地方招標周期較長，使一些有資質且能勝任的第三方機構被排除在庫外，出現入庫難的問題。而作為應聘者的第三方機構，應將入庫標準或招標要求作為平時工作與人才培養的指南，對照標準不斷加強自身的業務能力建設，以向委托方提供更好、更優質的服務。

此外，應建立定期考核機制和競爭淘汰機制，強化對第三方機構的動態監管。對已經納入績效評價庫中的第三方機構，制定一套規范、完整的考核標準，定期對其進行考核，形成相互競爭的淘汰機制，將一些專業勝任能力不足的第三方機構及時剔出機構庫。

通過提高第三方機構的整體從業水平與能力擔當，從源頭上防止和遏制第三方機構績效評價工作出現低質量問題，以促使第三方績效評價行業的良性、有序和健康發展，切實能夠為推動地方預算績效管理的發展提供服務，承擔一定的社會責任。

四、評價環節存在的問題與治理

評價環節目前存在的最大問題是第三方機構面對公共財政資金支出績效及其評價標準的復雜性和非統一性所應具有的獨立性與專業性不足。

從第三方機構應具有的獨立性、客觀性和公平性來看，目前這三性實際上存在比較明顯的弱化問題。一是委托方握有決定權，決定著第三方機構業務量與收入的多少，在很多情況下第三方機構為了業務拓展以及經濟利益，不得不提交符合委托方要求、迎合委托方意圖或滿足委托方目的的績效評價報告。二是被評價單位與第三方機構之間存在著相互牽制關系和信息不對稱現象。具體來說，就是被評價單位手中掌握著第三方機構按時完成高質量績效評價報告所需要的關鍵與核心數據資料，第三方機構為了降低時間成本，及時獲取相關數據資料存在向被評價單位妥協或喪失“三性”的可能，尤其是獨立性。而被評價單位公共財政資金使用績效水平的高低又要借助或通過第三方機構給予證明、說明或印證，為了得到更好、更高的評價以獲取更多公共財政資金支持和其他利益或免于被問責，被評價單位又不得不向第三方機構妥協，甚至有不同程度的行賄行為。

從第三方機構專業性水平來看，一是公共財政資金支出所產生的經濟效益、社會效益及環境效益本身存在滯后性、間接性、復雜性和難以量化，加之在實踐中很多財政支出項目于項目完成后便開始委托第三方機構開展績效評價工作，這些滯后、間接、復雜的效益就很難通過一套量化的評價指標全面、客觀、合理的反映出來。二是我國績效評價工作起步較晚，發展還不夠成熟，評價人員相關經驗和知識積累儲備均有限，其專業性水平有限（汪愛武，2018），加之第三方機構在開展績效評價過程中所構建的指標體系、設置的指標權重、采用的目標值以及使用的評價標準等均帶有很強的主觀性，總體上欠科學、欠合理、欠規范、欠統一。例如，對同一地區同一個（或同類型）公共財政支出績效評價項目所構建的評價指標體系、設置的指標權重、使用的評價標準等會因評價機構選用的不同而存在較大的差異，得出的績效評價結果也必然存在不小的差異，由此造成績效評價結論及相應指標間的橫向與縱向可比性與可借鑒性在當前來看都是比較低的。三是績效評價指標體系所需要的基礎數據資料存在失真。因為現階段績效評價技術水平有限，數據收集、整理所采用的手段、方式、方法尚不夠科學、不夠先進，還未達到零誤差的水平，因此，相關統計數據與真實數據之間可能存有一定的誤差。此外，還有第三方機構在開展實地調研或進行受益對象滿意度調查過程中，出于時間、人力、物力成本等的考慮，抽取的調研點和調查對象往往具有非典型性、非代表性、非重要性、非科學合理性，未能把所有受益對象涉及的全部樣本真正涵蓋在內。例如，在調查過程中采取就近原則。這種做法無疑與簡單隨機抽樣的科學理念相違背。加之，非科學合理的抽樣對象因質量不高、配合度較低，最終造成滿意度調查結果與真實滿意度之間存在超過合理誤差范圍的結果，而這完全可以通過提高抽樣的科學合理性得以避免。另外，因被評價單位與第三方機構之間存在著信息不對稱，被評價單位在填報相關基礎數據信息時，存在刻意隱瞞對其不利數據信息的傾向和動機，這樣所獲取的數據失真也是較為嚴重的。

因此，為進一步凸顯和發揮第三方機構績效評價的獨立性和專業性，進一步提高績效評價報告的質量和水平，一是需要給予第三方機構參與績效評價的法律評價權。目前，我國第三方機構參與績效評價工作還未在法律層面加以明確，僅僅在制度層面提出將第三方機構作為績效評價主體的有益補充。而評價權的缺失使第三方機構在開展績效評價過程中勢必受利益相關方的影響，應盡快在法律層面將第三方機構參與績效評價的權利予以確認和明確，為其獨立開展績效評價工作奠定相應的法律基礎。二是優化績效評價路徑的始端——委托方。我國公共財政預決算的批準與監督是人大常委會的一項基本職能，而預算績效管理從某種意義上來講也是屬于人大預算監督機制尤其是預算績效監督的重要組成部分，因而人大應該在預算績效管理中發揮主導作用?；诖?，我們建議預算資金的績效評價工作應當由人大進行委托，而財政部門與預算主管部門只能在績效評價開展過程中起協調配合的作用，不得干預和影響第三方機構工作的正常開展。這種將第三方機構與政府部門隔離，是最大程度保障第三方機構獨立性的做法（張繪和趙聰睿，2019），毫無疑問將會產生重大的制度紅利。

為提高第三方機構專業勝任能力，突破其評價的局限性，可采取以下措施：一是加強第三方機構自身業務能力，發揮其專業性。第三方機構在開展績效評價時應該堅持全面性和重要性原則，既要全面考慮各種效益，又要把握好主要效益，這就要求第三方機構人員不斷加強相關專業知識的學習，加強自身業務能力和業務水平。二是加強第三方機構之間的合作與溝通，發揮好行業合力效益。順應全面預算績效管理的實施和全部財政資金逐步納入績效評價范圍的客觀現實要求，第三方機構在數量和規模上也隨之不斷增加擴大，在這種現狀下，應充分認識并發揮不同第三方機構的專長，相互學習，加強合作和溝通，形成合力，共同推動整個績效評價行業的良性、健康、有序發展。三是加強并完善信息公開等頂層制度設計，并督促落實到位。獲取完整可靠的數據、信息資料是第三方機構有效開展績效評價的關鍵環節，影響到整個績效評價報告的質量水平。因此，政策制定者應盡快完善頂層設計，健全信息公開公示制度，對應公開的信息務必及時全面公開，且要保證所公開信息的真實、有效，對應該公開而未公開的信息或公開的信息存在虛假、隱瞞的情況，則應當追究相關單位及主要負責人的責任，并予以相應的處罰，從而降低和減少第三方機構獲取數據信息的成本和時間，提高信息數據的收集效率及評價結果的質量。

五、報告環節存在的問題與治理

報告環節存在的最大問題是報告的提交缺乏應有的約束與問責機制。這既是影響評價結果質量的間接因素，也是易被忽視的因素。

事實上，現階段我國還尚未出臺針對第三方機構出具的績效評價報告相關法律責任制度，造成很多第三方機構鉆制度漏洞，不僅將績效評價報告作為一種咨詢報告而不對其真實性及可靠性承擔后果及責任，而且將評價報告的提交視為某項評價活動結束的標志，這就為各種人為操作評價結論的現象埋下了隱患。這種情況的存在不僅降低績效評價報告的質量，而且還在一定程度上縱容第三方機構不負責或敷衍了事的心態與行為。

如果說有效的約束機制與問責機制能夠對提高績效評價報告質量發揮重要的保障作用，我們就應該建立健全績效評價報告質量評審制度，強化約束力。其核心就是對第三方機構出具有違客觀性、真實性的報告追究相應的法律責任或經濟責任，承擔相應的法律后果或經濟后果，并督促第三方機構提高績效評價報告的質量。另外，還要建立報告質量評審制度，對第三方機構遞交的評價報告，委托方應組織相關領域的專家組成評審團，對報告整體構架的完整性和規范性、指標體系構建及指標權重設計的科學性和合理性、評價標準使用的客觀性和準確性、問題分析的深入性和透徹性、建議提出的可操作性和針對性等進行客觀評審，并對報告的評審結果采取一定的獎懲措施。例如，可以通過授予相關認可證書、獎勵額外資金、增加業務委托量等方式、方法對出具高質量績效評價報告的第三方機構予以一定的獎勵，否則可以通過減少評價服務費用、減少業務委托量，甚至踢出第三方機構庫等措施給予一定的懲罰，以此來督促第三方機構主動提高績效評價報告質量的積極性。