企業公益性捐贈稅收優惠政策的制度約束與優化路徑

宋亞輝 張宇婷 顏克高

企業捐贈是我國社會捐贈的最主要力量。根據《中國慈善捐助報告》顯示，2015-2021年慈善捐贈總量逐年增加，但企業捐贈卻并未有明顯增長趨勢，且捐贈占比日漸下降。新冠疫情發生后，各部門頻繁發布企業捐贈優惠政策，外顯了我國公益性捐贈稅收優惠政策的潛在問題，即企業捐贈的積極性很高，但在履行捐助或公益活動后，卻無法享受到相關稅收優惠，或是在選擇承擔社會責任的方式實踐上，無法實現互益性。

稅收優惠政策立足于促進慈善事業發展，具有較突出的管制誘導性功能。國家推行企業公益性捐贈優惠政策是第三次分配方式的調節和矯正機制，有利于促進慈善公益對社會資源和社會財富的再分配，是實現社會公平的有力工具。若稅收優惠無法充分實現其激勵作用，應對政策進一步調整與修正。

一、我國企業公益捐贈稅收優惠政策的階段特征

企業公益性捐贈是以“企業”為主體進行的公益性捐贈，包含貨幣性捐贈和非貨幣性捐贈?，F階段，我國稅收征收體系基本實現與企業捐贈行為的匹配，具體可分為如下四類：一是流轉稅政策；二是企業公益捐贈所得稅政策；三是企業公益性捐贈的其他稅收政策，包含土地增值稅和印花稅；四是針對特別事項或重大自然災害當中的企業公益性捐贈相關稅收優惠政策。企業公益性捐贈稅收優惠政策的變遷與經濟社會發展需求和政策導向緊密相關，映射了公益事業發展的時代特點，具體可分為以下三個階段：

（一）立法萌芽期（1982-1994年）：差異化發展

上世紀80年代，我國經濟加速發展，陸續出臺了多部與企業所得稅相關的法律法規，涵蓋集體、私營、中外合資經營、外企等多種性質的企業類型。其中，只有1982年的《外國企業所得稅實施細則》中有關于捐贈可作為企業當期成本費用列支的規定。之后，政府又出臺《外商投資企業和外國企業所得稅法》等多項政策文件，延續了上述規定。

企業捐贈稅收優惠在這一時期中展現出內外差異化的特征。相比于國外企業而言，國內企業享有的稅收優惠并不明確。一方面囿于當時國內企業發展水平不足和經濟政策的不匹配，另一方面考慮到不同情形下法益增減問題。如捐贈主體在公益性程度、經濟實力差異較大的情況下，其法益在量、質的層面表現不同，扣除比例也相應不同。鑒于實際經濟發展能力和公益發展水平，延緩規定推出是合理的。

（二）立法發展期（1994-2008年）：引導性支持

分稅制改革以后，我國稅收優惠政策逐漸形成并發展起來，這一階段的企業公益捐贈政策呈現出優惠額度低且不統一、臨時性政策頻繁發布等特點。1994年，我國首次明確了國內捐贈可享受稅收優惠，強調了扣除比例在3%以內。1999年《公益事業捐贈法》中雖未給出具體的稅收優惠政策，卻是首個鼓勵法人捐贈的法律文件，它規定了部分進行公益性捐贈的企業將享有所得稅優惠待遇，引領了該階段立法的趨向。

此后，國家稅務總局針對企業公益性捐贈稅收優惠政策陸續公布了20余份政策法規，但多分散于相關政策條例中。如《關于金融、保險企業有關所得稅問題的通知》中對保險、金融類企業在公益性、救濟性方面的支出，提出可在“營業外支出”納入捐贈支出并予以扣除，但實際扣除期間需要將扣除部分控制在年度應納稅所得稅額1.5%以內。事業單位、社會團體、民辦非企業單位的救濟性捐贈扣除比例在3%以內。當捐贈對象為農村義務教育事業、紅十字事業時，可享有稅收全額扣除的優惠，這一定程度上促進了我國農村教育和紅十字事業的發展。

（三）立法穩定期（2008年以來）：規范化調整

2008年以來，我國經濟高速增長，國家將建設中心轉向經濟社會協調發展，鼓勵慈善公益事業發展。2008年正式出臺《企業所得稅法》及相關實施條例，取締以往文件，為規范化捐贈稅收奠定了基礎。其中第9條指出，企業捐贈在年度繳納稅費期間享受一定優惠，按年度利潤12%的額度扣除。該項政策統一了優惠扣除比例，提高了立法的規范性。2016年我國出臺并實施《慈善法》，其中第80條指出：若企業捐贈的慈善額度超出國家規定范圍，計算企業年度所得額和稅費期間可根據比例在總利潤中進行扣除，允許3年內結轉扣除。次年修訂的《企業所得稅法》對上述規定又進行了補充說明，針對超出12%總利潤部分，3年內可轉結扣除。隨后，各行業指出的法律法規中也增加了企業公益性捐贈的稅收優惠條款。如2017年《電影產業促進法》第45條，2018年《公共圖書館法》第1章第6條等?！镀髽I所得稅法》和《慈善法》中的捐贈稅收優惠額度及方式替換了以往的絕大多數規定，此后的公益性捐贈稅收優惠政策基本沒有大幅變化。我國慈善立法基本進入穩定期，各界關于公益性捐贈可享受稅收優惠的觀念達成了共識。

整體來看，我國企業公益性捐贈稅收優惠政策尚處于發展初期，政策的實施與我國經濟和慈善公益的發展相互調適，呈現出宏觀鼓勵、微觀約束的特點。政府基于稅法的“二分法”一方面調節納稅人之間的分配關系，另一方面限制納稅人從事特定行為（葛克昌，2005）。相應政策的制定是一個反復考量的結果，既要實現各利益相關人的公平共贏，又要考慮稅收收入以免造成更大的分配不均（陳衛林，2016）。所以，企業公益捐贈稅收優惠會設置各種限定條件，進而達成其政策目的。

二、企業公益捐贈稅收優惠政策的制度約束

（一）范疇模糊導致下位法認定不清

《公益事業捐贈法》與《慈善法》中對于慈善活動/公益事業的法律定義采取的是正面列舉方式，但是內容并不一致（見表1）。故而，民政部出臺了《關于公益性捐贈稅前扣除有關事項的公告》，并在這項報告中明確指出，公益慈善事業既要符合《慈善法》中的有關要求，又要滿足《公益事業捐贈法》中的有關規定，又首次提出了“公益慈善事業”的概念。由于“公益”與“慈善”的定義都是以列舉法加以詮釋，兩者之間的重合或包含關系并不明晰，以至于后面出臺的補充性公告與通知，對于兩者的陳述越來越模糊。

表1 慈善活動/公益事業的法律定義對比

另外，《慈善法》第6項內容和《公益事業捐贈法》第4項內容都相當于兜底協議，行政主管部門可按照實際需求單方面地判斷公益事業或慈善活動的范圍，以此來實現管控效果。這種無規制的自由裁量權，極易導致捐贈行為認定出現偏差，對捐贈行為產生負面影響。

（二）非貨幣性捐贈評估規則不夠明確

一是稅收激勵政策方面，《慈善法》《企業所得稅法》等法律僅對貨幣性捐贈做了相應規定，未建立非貨幣性捐贈的價值評估規則或者參考依據。2020年5月，民政部等多個部門聯合出臺了《關于公益性捐贈稅前扣除有關事項的公告》，第12條指出：如果接受的捐贈為非貨幣性資產，須從公允價值角度出發對捐贈額進行確認。如果捐贈人捐贈的資產屬于非貨幣性資產范疇，必須要提交相關證明，以便對捐贈物的價值進行評估。但公允價值的計量標準卻未明確。隨后，民政部頒發了《關于指導督促慈善組織做好捐贈物資計價和捐贈票據開具等工作的通知》，明確提出捐贈物的入賬價值要以公允價值來衡量，慈善組織要根據《民間非營利組織會計制度》要求來對捐贈物的公允價值進行衡量。這是自2016年《慈善法》頒布后，首次對于物資捐贈的稅前扣除工作進行多次補充公告，在此之前非貨幣性捐贈的評估工作一直處于模糊的不確定狀態。

二是捐贈價格評估機構資質未明確?，F階段，慈善組織多是根據《民間非營利組織會計制度》來評估捐贈物價值，但當前大部分慈善組織財務專業素養及管理水平存在明顯不足。非貨幣性財產價值若高估則導致國家稅收利益受損，若低估則導致捐贈方權益受損。

三是非貨幣性捐贈過程中的其他費用估值問題。如涉及到的運輸費、倉儲費、評估費、人工費等捐贈成本，這些衍生成本能否計入捐贈評估價值中并未明確，影響了企業的捐贈意愿。

（三）企業公益性捐贈渠道過窄

企業公益性捐贈可分為直接捐贈和間接捐贈。直接捐贈是直接將物資捐贈給受益人；間接捐贈是通過國家認定的慈善組織、特定公益或事業單位、縣級以上政府部門等進行捐贈。直接捐贈的優勢在于能夠直接向受益人提供切實幫助，免去了中間環節，一定程度上避免出現捐贈物資不能按時按量分配給受益人的情況。但直接捐贈不利于國家稅務機關監管故而不能享受稅收優惠政策，企業捐贈的傾向性也會因此受到一定影響，尤其是長期、大量的公益性捐贈。

而間接捐贈行為并非都可以根據法律規定享有稅收優惠?！豆媸聵I捐贈票據使用管理暫行辦法》中指出，捐贈票據既可用于會計核算，又能作為多部門聯合監察的重要證據。對于捐贈人而言，它還可作為申請稅前扣除的重要憑證。但獲得稅收優惠政策要求開具票據的社會組織必須同時具備公募資格和公益性捐贈扣除資格。根據“慈善中國”數據統計顯示，截至2021年3月23日中國擁有10111 家慈善組織，其中3423 家有“公開募捐資格”，占比34%；3271家公益性捐贈扣除資格，占比32%（另有1317家資格已過期，未包含在以上數據中）；同時具備有效的“公開募捐資格”和“公益性捐贈扣除資格”的1，504家，占比15%。從數據來看，目前同時符合兩項資格要求的慈善組織數量占比較小，難以滿足我國日益發展的公益事業需求。

（四）稅收優惠扣除額度較低

首先，限額扣除比例較低。當前，國內稅種可分為財產和行為稅、所得稅、貨物和勞務稅。企業公益性捐贈優惠政策集中在企業所得稅條例中，條例將企業公益性捐款扣除比例由3%提高到12%，扣除比例顯著增長，看似高于美國法定的扣除比例10%。然而對比稅制結構發現，美國一直將直接稅作為稅制主要組成部分，所得稅屬于第三大稅種，位居社會保障稅與個人所得稅后，但我國關稅、增值稅等流轉稅占比明顯比所得稅高，在流轉稅方面企業捐贈無法得到相應優惠。

其次，捐贈支出超額度可選擇的結轉年限相對較短。我國法律規定，民企的捐贈超出結轉扣除需在3年內完成，但美國稅法典規定在5年內完成上述要求即可。同時，在扣除比例方面也存在一定差距。從表面上看，我國扣除比例為12%，高于美國規定的10%，然而因為結轉年限的原因，實際扣除比例低于美國的10%。相較于日本、印度、加拿大等國家，我國的公益性捐贈稅前扣除比重仍需進一步提升。

（五）企業公益性捐贈稅收優惠政策體系不嚴謹

第一，國內現行公益性捐贈稅收政策較為分散。除《企業所得稅實施條例》《企業所得稅法》《公益事業捐贈法》等法律規定，有關房產稅、土地增值稅、印花稅等眾多法律法規中和部分臨時性的政策法規都有涉及。

第二，相關稅收激勵政策條款表述以原則性為主，具體執行標準未明確。2020年，我國出臺了《支持脫貧攻堅稅收優惠政策指引》，其中第106、109和110項條款中與公益性捐贈相關，即增值稅、所得稅的免除標準要符合捐贈行為為公益性捐贈、扶貧性捐贈用途才能免除優惠。整體來看，國內很多法律政策中原則性介紹了稅收激勵的實施要求，但對于優惠的具體額度、審核方式、審查部門均未明確約定。

第三，不同部門和不同法律法規制定的稅收優惠政策難以銜接，甚至存在相互矛盾的現象。在《慈善法》第35條中強調不限制捐贈人捐贈方式，然而《企業所得稅法實施條例》第51條卻限制了捐贈人捐贈方式，強調企業須經由縣級以上部門，又或是公益性組織進行捐贈，且捐贈行為要符合相關法律法規，直接捐贈方式不得扣除。

第四，針對特定事件和重大自然災害方面尚未形成系統的公益捐贈稅收優惠政策。在如何劃分災級、什么樣的災級、依據哪些項目能夠與規定要求相符并未形成科學統一的立法法則，不僅增加了企業公益捐贈的操作和決策難度，也有違稅收公平性。2010年，政府出臺了《關于支持玉樹地震災后恢復重建有關稅收政策問題的通知》，其中明確指出可根據企業公益性捐贈將企業在此次玉樹災區的捐款全額扣除，然而三年后四川雅安地震發生后卻并未頒布相應政策，不利于立法的穩定性及權威性。

三、企業公益性捐贈稅收優惠政策困境的動因追溯

（一）對于企業公益捐贈的認知偏差

企業慈善行為通常被認為是一種企業社會責任，企業慈善行為的動機一般分為經濟理性或戰略性慈善動機、社會契約或利他主義動機、政治嵌入動機、管理層自利動機（Zhang &Hean，2010）。企業通過慈善公益行為獲得了合法性、公眾資源和生存機遇，參與慈善公益成為企業履責的重要方式（Erusalismsky et al.，2006）。公眾對于企業慈善動機和慈善行為策略的認知偏差影響了企業慈善捐贈的政策制定方向。

一是對于企業慈善捐贈動機的認知偏差。許多學者從“私心的善意”（潘越等，2017）這一角度研究中國企業捐贈，指出中國企業捐贈是一種“政治獻金”（戴亦一等，2014），企業通過慈善捐贈與政府進行資源交換（李維安等，2015），獲得財政支持、稅收優惠、債務融資、聲譽保險等等，規避或掩蓋企業經營風險，在“紅領巾”和“綠領巾”中尋找空間（高勇強等，2012）。當前出現的虧損企業捐贈也從側面驗證了這一動機，即“窮人的慷慨”（李四海等，2016）。這些研究反映了公眾對于企業捐贈可能會產生政策俘獲的憂慮，懷疑企業慈善捐贈的動機，無法跟進支持相應的激勵政策。

二是對于企業捐贈公益和非公益的認知偏差。我國稅收優惠政策重點針對的是公益性慈善捐贈，對于非公益慈善捐贈尚沒有明確的定義范圍?，F代公益慈善理念認為，慈善行為并不是一種沒有回報的凈投入，它是一種投資，非公益慈善捐贈能夠促使企業的慈善行為更具戰略性、計劃性（朱錦程，2015），政府僅對公益性捐贈提供激勵政策，忽視非公益性捐贈，對企業慈善捐贈的客觀現實評估不足，導致激勵效能不足。

（二）第三次分配作用未充分發揮

對比分析美國和中國在2010-2019年的慈善捐款數據變化可以看出（如表2），美國捐贈總額不斷上升，而國內捐贈的GDP占比相對較低，長期保持在0.2%以內，且顯示出逐年下降的趨勢。2018年《中國慈善捐助報告》中第一次增加了澳門和香港兩地捐贈統計，澳門和香港捐贈的物資分別為25億元和160億元。進一步分析可以了解，澳門特別行政區2018年本地生產總值（GDP）達4403.16億澳門元，捐贈總額占GDP的0.56%左右。根據中國香港政府統計處及稅務局公布的歷年數據分析，過去十年間，香港年度捐款額相對本地生產總值（GDP）的比率始終保持在0.48%至0.53%之間小幅波動。中國香港和澳門的捐贈比例均是中國內地捐贈比例的3倍左右。由此可見，中國內地不管是與國外還是與港、澳對比，在捐贈占GDP比例上的差距都非常明顯。通過慈善捐贈與GDP占比可推測當前第三次分配總量在我國的三次分配結構中份額占比偏小。第三次分配制度具體的實踐做法、配套措施仍處于整合探索中，慈善捐贈的重要作用并沒有充分發揮。

表2 2010—2019年中國與美國慈善捐贈占GDP比重

（三）稅收優惠政策分散性和復雜性

我國稅收優惠政策的分散性與我國稅收優惠政策立法層次較低有著直接關聯。我國頒發的《預算法》中明確要求，預算包括政府全部支出與收入，從該角度來看，作為一項特殊的財政支出模式，稅收優惠也應當受預算法管轄。但實踐中，在稅收優惠政策項目上，我國呈現出分散而又繁雜的特征，導向性及效益反饋不明顯，政府部門對于稅收優惠的結構與規模無法進行有效的預測及評估。

2014年，國務院出臺了《關于清理規范稅收等優惠政策的通知》，強調各地區需要結合自身發展情況要求相關部門對本部門和轄區內的稅收優惠政策進行全面排查，將地方政府和企業簽署的合同、“一事一議”和會議要談等作為管理要點，通過這種方式摸清底數，做到梳理全面和并無遺漏。然而通過進一步風險分析后，國務院又在2016年頒發了《國務院關于稅收等優惠政策相關事項的通知》，雖然明確提出了未來發展變化方向，但也設定了過渡期，延續既有優惠政策，且不追溯已兌現部分。這在一定程度上反映出稅收優惠政策各地區、部門之間的復雜性，企業公益稅收捐贈優惠又涵蓋在其中，優化之路尚需系統統籌。

（四）捐贈關聯部門的貨幣捐贈偏好

從職能劃分的角度來看，《公益事業捐贈票據使用管理暫行辦法》規定由主管部門來承擔票據捐贈方面的相關財務工作，工作期間主要根據管理權限與職能分工負責稽查、核發等工作。捐贈票據的出具工作主要由各級政府部門或公益性事業單位來負責，一般會在企業稅務報表中凸顯捐贈稅前扣除內容，報由稅務部門審核，實行雙重管理。不管是從監管的難易程度，還是從業務能力的角度來考慮，非貨幣捐贈管控的難度都明顯高于貨幣捐贈。

各級人民政府的財政部門，由于同時具備票據主管部門和受捐贈的公益性單位雙重角色，可能存在自我監管的情況。另外，在捐贈過程中，由于受捐贈方并非實際受益方，非貨幣性捐贈的處置難度程度遠高于貨幣性捐贈，受贈方的人力資源配置情況很可能影響捐贈最終實施情況。公益性捐贈的監管部門和其他關聯方受制于捐贈物的處置情形，其偏好更傾向于接受貨幣捐贈。

（五）公益性社會團體的準入門檻高

截止至2021年4月13日，美國符合其501（C）要求擁有獲豁免繳稅的慈善機構共有1182687家。截止至2021年4月30日，根據香港頒發的《稅務條例》可知，獲得繳稅免除資格的慈善機構或慈善信托共有16033家。相比較而言，我國內地獲得扣除資格的慈善組織數量極為有限，企業選擇捐贈渠道的自由受到較大的限制，進而影響到企業捐贈的積極性和可行性。

國內現行《社會團體登記管理條例》中要求，慈善組織若要獲豁免繳稅，需要向業務主管部門單位提出申請，而后在登記管理機關申請登記。當地社會團體登記工作交由省級民政部負責，慈善業務主管工作則是交由國務院授權的當地業務主管單位和當地的縣級以上政府部門一同負責。根據《社會組織評估管理辦法》規定，如慈善組織、基金會等公益性社會團體，其登記評估結果在3A 以上等級才能根據相關法律法規直接進行稅前扣除資格的申請。但參與評審，必須獲得民辦非企業單位、基金會、社會團隊的登記證書，且證書只有在2年期滿之后才可申請。所以單從時間上來評估，獲得稅前扣除資格就是一個比較漫長的過程。另外，關于慈善組織的公開募捐資格，其申請條件與等級評估的要求一致為3A及以上。財政部、稅務總局和民政部多次發布補充公告及說明，對于不符合要求的單位處罰便是取消稅前扣除或取消募捐資格。監管部門在公益性社會團體的準入及稅前扣除資格的獲取上，態度還是較為謹慎，采取了嚴進寬出的方式。

四、企業公益捐贈稅收優惠優化的實踐路徑

（一）規范公益性捐贈的概念與范圍

第一，進一步明確“慈善”與“公益”的關系，統一現行法律中對于慈善/公益的詮釋?！洞壬品ā穼儆谏鐣?，也是國內現行的一部綜合性、基礎性較強的慈善制度法律，其內容涉及民商法、行政法等多個法律部門和幾十部法律。其中，關于慈善法的法律包括企業所得稅、信托法與合同法等，涉及范圍較為廣泛。因此，明確“慈善”與“公益”的關系，也有利于其他關聯法律的詮釋及以后立法的統一，增強我國立法的嚴謹性。第二，盡可能通過詳細的正向列舉來表述符合我國法定公益活動的范圍內容。如日本NPO法給出了“特定非營利活動”的公益概念及詳細活動范圍，受益于此，根據日本內閣府統計顯示，截至2021年4月30日，特定非營利法人的認證申請受理累計總數為52017 家，共有50820家法人通過認證，認證率高達97.70%，我國可以合理參考和借鑒。

（二）完善非貨幣性捐贈評估規則

首先，明確劃定不符合的非貨幣性財產類型。其一，實物捐贈中的非全新物品捐贈不享受稅收優惠政策。因為評估舊物品價格需要復雜的流程，且質量及安全無法有效保障，2006年美國規定為避免慈善機構中舊家居用品、舊衣物占據過多庫存，要求稅前扣除上述捐贈物。其二，提供時間或服務類的捐贈應當排除在稅收優惠范圍之外。此類捐贈物多為直接捐贈，且捐贈價值無法確切評估，難以根據《慈善法》相關規定予以扣除。其三，債權類財產不允許捐贈。由于債權的實現具有風險和不確定性，如果債權也可享受捐贈稅收優惠，將給國家稅收財政帶來潛在風險。

其次，確立第三方機構負責評估非貨幣性資產價值機制。目前，稅收優惠政策的征管監督部門是稅務相關部門，捐贈票據的開具是受捐助機構，在稅收優惠的征管監督過程中易出現信息不對稱。由于沒有具體責任部門進行非貨幣性資產的價值評估，也沒有建立對應的評估機制，導致非貨幣性捐贈在如何計價或計價異議如何裁定過程中出現各類問題。確定第三方評估機構既可以保證捐贈方的稅前扣除金額得到客觀公正的評估，又可以保證國家稅收不受侵害。

（三）調節公益性社會組織準入機制

其一，對國內當前公益性社會組織進行梳理歸納，在規定時間內完成確認稅前扣除資格的具體名單，及時公布相應數據。其二，優化原本審批流程，合并審批職能部門。2015年，相關部門取締了認證“公益性捐贈稅前扣除”資格，并在有關文件中明確指出，省級及以上相關部門要按照相關規定開展資格認證，同時，還要求相應部門分別列出各類審核對象稅前扣除公益性捐贈的開始時間。雖然調整后的工作程序有所簡化，但實質上僅僅免除了名義上的公益性社會團體提出申請的環節，需要提交的資料以及涉及審批的部門沒有任何簡化。建議取消財政、稅務、民政三部門聯合審批的做法，統一由稅務部門進行資格認定。公益性社會團體的免稅資格本就由稅務部門審批，若明確扣除資格的認定機構為稅務部，既符合稅務審批原則，實現了免稅資格及扣除資格的合并管理，也能改善不同機構相互推脫審批的情況。其三，在加強公益性社會團體的常規監管及違規處罰力度基礎上，將資格認定年限要求由兩年縮短為一年。寬進嚴出的監管態度，既有利于資格認定的數量迅速提升，也有利于我國社會團體的健康發展。最后，職能部門應在政策制定、審批流程、媒體宣傳等角度加大對公益性社會團體的工作支持，從注冊登記、資格審批、項目推進等多角度對公益社會性團體開展定期幫扶及指導工作，以確保組織合法、有序、持續的經營。

（四）提升稅收優惠扣除額度

針對稅收優惠扣除，建議實行據實全額扣除和分類分級別限額扣除并行的稅前扣除方式。一是針對特定事件的捐贈扣除政策。如援助救濟型捐贈事件級別達到特定嚴重可全額扣除。2020年財政部在新冠疫情后發布了一系列公告，取消了企業針對疫情開展的捐贈的企業所得稅年度扣除限額，擴大了免稅范圍，且直接捐贈同樣可享受稅前扣除。并規定達到特定級別的捐贈可享受全額捐贈，避免頻發發布優惠政策可以增強稅收制度的安定性和法定性，捐贈扣除比例會有所增加。二是社會發展性捐贈扣除可適當調整為15%～20%之間?，F如今，救濟、援助領域成為國內企業捐贈主要對象，在促進社會發展類型如環保、科研等方面的捐贈較少。對給予不同目的和組織的捐贈實行分類的稅收優惠，既可以向企業公益捐贈行為釋放顯著的激勵信號，又可以有效率地促進其他社會發展類型的捐贈行為。三是建議將允許結轉扣余年限提升為5年。延長我國公益性捐贈稅前扣除可結轉年限，可以在一定程度上打消企業關于捐贈限額是否可完全抵扣的疑慮，對于國家稅收也無顯著影響。

（五）實現稅收優惠政策系統立法

2013年，為了形成有序競爭的市場體系和嚴肅財經紀律，中央出臺了《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在這項文件中明確指出，要對各區域的稅收優惠政策進行合理、科學地規范。稅收優惠“統一立法”工作面臨著許多現實困境，建議從以下幾個方面完善：第一，分類梳理，系統立法。公益性捐贈涉及多個法律層級，采用分類做法以系統觀點統籌上位法、下位法、同位法，盡力避免存在的法律沖突。第二，明確稅收優惠具體額度、審核方式、審查部門。第三，對于目前法律法規中關于企業公益性捐贈內容、捐贈方式的認定以及是否可享受稅收優惠的規定重新進行統一定義。第四，針對重大自然災害和特定事件的企業公益捐贈稅收優惠政策制定系統性的扣除政策，定義災害/事故等級所對應的可扣除比例，杜絕“一事一議”現象頻繁發生。

企業公益捐贈稅收優惠政策源于實踐，基于解決現實問題提出并形成，其不僅是財稅范疇，還觸及經濟、政治、社會、文化等范疇。企業公益捐贈稅收優惠政策是在目標逐步達成基礎上不斷改進優化的。稅收優惠政策的調節往往蘊含多種政策目標，需平衡多方利益，若將其放在第三次分配制度安排中，則更需不斷優化以適應現代慈善公益發展，形成具有中國特色的稅收優惠政策體系。