高質量視域下的長株潭都市圈公共服務共建共享

摘要：公共服務關乎民生，聯結民心。近些年來，長株潭都市圈公共服務共建共享取得長足進步，但仍存在公共服務供給不足、公共服務資源空間分布不均衡、服務精準化水平不高等問題，與滿足人民群眾美好生活需求的要求仍有差距。都市圈居民十分關注政務服務和教育，其中教育不公是熱點。為此，需要進一步完善都市圈公共服務共建共享協商機制、在公共服務標準方面達成更多共識、深化公共服務各領域的合作、加大資源配置的保障力度。

關鍵詞：長株潭都市圈；公共服務；共建共享

中圖分類號：C93? 文獻標識碼：A? 文章編號：1009-3605（2024）01-0029-08

長株潭都市圈主要包括長沙市全域、株洲市中心城區及醴陵市、湘潭市中心城區及韶山市和湘潭縣（參見湖南省人民政府2022年印發的關于《長株潭都市圈發展規劃》的通知），是湖南發展的核心增長極?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出，推動長江中游城市群協同發展，加快武漢、長株潭都市圈建設，打造全國重要增長極。2021年4月，黨中央、國務院有關文件提出支持長株潭等都市圈建設的構想，長株潭都市圈建設進入新階段。實現區域高質量發展需要人才和產業的優化、集聚，而高質量的公共服務是吸引人才流動和產業集聚的前提。[1] 2023年4月13日，湖南省委書記沈曉明在調研長株潭一體化工作時，要求“相關部門要加強統籌協調，在公共服務共建共享等方面加大力度，推動長株潭一體化建設取得更大成效”[2]?；诖?，湖南省長株潭一體化發展事務中心組成調研組，到長沙、株洲、湘潭三市開展實地調研，同步在問卷星上發布調查問卷。

一、長株潭都市圈公共服務共建共享取得的成效

20世紀80年代，長株潭開始探索區域合作。經歷近40年的發展，長株潭一體化合作內容與合作形式不斷深化，都市圈公共服務與優質資源共享度不斷提升。2018年，按照習近平總書記對湖南工作的重要指示精神，建立聯席會議機制，全面謀劃、系統部署、高位推動，長株潭一體化發展進入快車道。

（一）多部門聯動，加強民生重點領域合作

長株潭三市在醫療衛生、教育、就業社保、住房保障、文化等重點領域開展共建共享，多部門參與，協同推進（表1）。

（二）基本公共服務的便捷化、標準化程度進一步提高

一是政務服務同城化。長株潭三市通過系列舉措推進政務服務一體化。例如，建設“長株潭服務專區”跨域通辦掌上服務專區、開辟“長株潭都市圈通辦”網上服務專區、開設長株潭“跨域通辦”線下專窗等，方便三市企業和群眾辦事創業。目前，長株潭三市全面納入全國一體化政務服務平臺的“全程網辦”事項已有186項，身份證、戶口簿、駕駛證等20多種高頻電子證照實現即時申領，75項政務服務事項實現“收受分離、異地可辦”。

二是基層平臺服務標準化。長株潭三市聯動推進就業公共服務平臺規范化建設，聯合簽署了《長株潭三市社區（村）基層公共就業服務平臺標準化服務手冊》，共同發布統一的公共服務標準，對就業服務進行規范指引，提升了服務供給的有效性。

（三）教育文化、醫療資源共享等多領域合作持續推進

一是教育協同發展全方位推進。長株潭三市在毗鄰地區推進優質教育資源共建共享、教師能力素質提升等領域一體化發展。例如，長沙市優質公辦學校在湘潭、株洲布局辦學。建立三市共享專家庫，互聘專家參加教師培訓、職稱評審和教師招聘。開發建設了“長株潭中小學教師培訓共享平臺”，搭建共享教育專家庫系統，推進教師培訓、網絡研修、名師工作室和精品課資源共享共建。推進長沙市天心區、株洲市石峰區、湘潭市岳塘區教育一體化發展及教育督導綜合改革，積極構建長株潭教育督導一體化。

二是公共文化服務加快融合發展。長沙、株洲、湘潭三市實施公共圖書館互聯互通工程，簽訂《長株潭圖書館聯盟協議》，實現三市681家圖書館、921萬冊圖書通借通還，數字資源免費共享[3]；簽訂《長株潭文化館（群眾藝術館）聯盟協議》，整體提升三市文化（群藝館）服務能力，推動長株潭群眾文化事業協同發展；成立了長株潭區域博物館聯盟，統籌長株潭三市博物館、紀念館和其他文博機構資源，最大程度發揮都市圈博物館等文化資源的社會效益。

三是衛生健康一體化發展持續推進。湖南省委、省政府先后出臺了《長株潭區域一體化發展規劃綱要》（湘發〔2020〕11號）、《長株潭區域一體化發展五年行動計劃（2021—2025）》（湘辦發〔2021〕10號）、《長株潭都市圈發展規劃》（湘政發〔2022〕6號文件）等，明確提出長株潭三市要以湘雅醫院等優質醫療資源為依托，構建長株潭醫療聯合體，推進資源互享互惠，建立預防控制、檢驗檢測、集中救治、應急救援和重大突發公共衛生事件物資調用的協同機制，促進三市大型綜合醫院優質醫療資源共享，支持高水平醫療專家合理流動。湘雅醫院是全國聞名的綜合性醫療機構，但是隨著患者的過度集中，醫療服務需求不斷增加，而湘雅醫院本部資源相對有限，導致醫療服務質量難以保障。為此，湘雅醫院建立領辦型醫聯體、集團型醫聯體、學科聯盟、遠程醫療聯盟、城市社區衛生服務聯盟，覆蓋長株潭都市圈城市各級醫療機構，讓患者可以就近享受到湘雅醫院的醫療服務。

二、長株潭都市圈居民對高質量公共服務的訴求

隨著長株潭都市圈高品質生活宜居地建設及新型城鎮化、鄉村振興的深入推進，進一步催生了多層次、多樣化、高品質的公共服務需求。[4]本課題組設計《長株潭都市圈民生共建共享調查問卷》，開展長株潭公共服務需求和滿意度調查。調查實際完成樣本量326個，按年齡劃分，18～22歲占9.2%，23～35歲占37.73%，36～59歲占52.15%，60歲及以上占0.92%；按學歷劃分，中專占2.45%，普通高中占18.71%，?？普?1.35%，本科及以上占66.26%；從職業來看，國家機關人員占15.34%，事業單位人員占60.43%，企業單位人員占9.82%，自由職業者占3.07%，在校大學生占6.75%，離退休人員占1.53%，務農人員占0.31%，其他人員占2.76%；從居住地看，長沙市占22.7%，株洲市中心城區、醴陵市占41.41%，湘潭市中心城區、韶山市、湘潭縣占12.27%，長株潭都市圈以外人員占比12.27%。

（一）都市圈居民在公共服務方面的主要關切點集中在政務服務和教育

受訪者在回答“您認為推進長株潭都市圈公共服務共建共享，最重要的是什么？”時，選擇“戶口、醫保、社保、住房公積金異地辦理等政務服務對接共享”和“共享優質教育資源”為前兩位，占比分別為46.63%和38.65%，其次為“共享優質醫療服務資源”占比10.12%、“共建共享文化體育設施”占比3.68%。民生問題就是老百姓最關心、最直接、最現實的日常生活問題，具體表現在子女教育、吃穿住行、醫療衛生等生活所需上。受訪者在回答“目前長株潭都市圈辦理社會保險關系異地轉移接續的情況”“目前長株潭都市圈養老金異地領取的情況”和“目前長株潭都市圈公積金異地貸款買房的情況”時，分別有60.43%、68.71%和62.88%的受訪者表示“不熟悉相關政策”，大多數群眾對當前政務服務事項缺乏了解?？梢?，如何讓“政事兒”真正走進群眾心里任重道遠。

（二）近七成受訪者認為都市圈公共服務設施共建共享水平不高，規劃缺乏統籌性

在調查“您認為長株潭都市圈公共服務設施布局存在的問題主要有哪些？”時，67.79%的受訪者認為“共建共享率不高”，有64.42%的受訪者表示“規劃缺乏統籌性”。認為“配建標準不一致”的為54.6%、認為“空間分布不均衡”的為51.23%、認為“有效供給不充足”的為44.17%、認為“地域特色不突出”的為38.34%、認為“區域、省級公共服務設施缺乏”的為35.58%、認為“市級及以下公共服務設施缺乏”的占32.21%。

（三）都市圈居民對教育共建共享的訴求強烈，教育不公成為居民關注熱點

在“您認為長株潭都市圈現有教育資源存在的最主要問題”時，43.25%受訪者認為“長沙、株洲、湘潭三市之間教育資源分配不均衡”，23.62%的人認為“資源的開放性、流通性、共享水平差”，11.66%的人認為“城鄉、校際資源分布不均衡、配置失衡”，11.04%的人認為“質量參差不齊，優質教育資源匱乏”。面對這種不平等，如何采取有效措施？受訪者對保障優質教育資源共建共享的建議，認為應“開展校際教育交流合作，相互安排教育管理干部及中青年校長、骨干教師培訓、交流，推動常態化互動交流”的為72.09%，認為應“加強長株潭都市圈各市間教育城鄉一體化建設，教育合作交流優先向郊縣、鄉村等教育資源相對薄弱地區傾斜，優先保障農村教育，開展教育結對幫扶行動”的為70.25%，認為應“實現優質教育資源數字化，推動各市在線教育平臺資源整合，利用大數據、人工智能等技術推進優質教育教學資源共建共享”的為67.48%，認為應“推進長株潭都市圈中小學校學生社團交流、夏令營和跨市研學旅行及主題社會實踐活動等”的為53.07%，認為應“提升區域師資隊伍建設水平”的為52.15%。

（四）超過五成受訪者對都市圈醫療資源共建共享情況不了解，滿意度偏低

推動優質醫院共建共享，讓都市圈群眾充分享受優質醫療資源福利，是廣大群眾的呼聲。然而，在調查“您認為目前長株潭都市圈內的醫療資源共享情況如何”時，58.59%的受訪者表示“不了解相關情況”，21.47%的受訪者認為“可以住院費用跨城結算”，認為“可以跨城門診掛號就診”的占13.19%，“可以使用都市圈遠程醫療服務系統”的占6.79%。與此同時，在“您對都市圈醫療共建共享的滿意程度”調查中，滿意度偏低，“滿意”和“很滿意”占比35.28%，表示“一般”的占比50.61%。

（五）都市圈居民對文化體育的關注度提升，六成受訪者認為文化體育協同發展有待加強

近些年來，隨著經濟條件改善，人們對生活的質量有了更高的期待和要求，對文化體育事業的關注度提升。在回答“您認為目前長株潭都市圈文化體育共建共享最重要的需求”時，認為“探索都市圈內省級和市級文化館、體育館、圖書館、美術館、博物館、規劃館、科技館等聯盟式運行模式，完善場館‘一卡通等共享服務”的為73.01%，“建立三市大型文化節會、賽事、活動的共辦互動機制，共同承接舉辦具有區域特色、國際影響的大型文化、體育活動，共同打造文體賽事品牌”的為70.25%，“加大服務于都市圈的文化體育設施共同建設”的為56.44%，“優化文化體育設施規劃與布局”的為55.21%，“推動文體設施向都市圈居民全面開放”的為52.76%，“加強文化、體育賽事資源的統一開發”的為52.15%。

三、長株潭都市圈公共服務共建共享存在的主要問題

通過問卷形式對長株潭都市圈居民公共服務需求和滿意度進行了調查，通過各項指標的分析并結合長株潭公共服務共建共享實際情況，發現長株潭都市圈發展盡管取得長足進步，但與人民群眾對美好生活的需要相比，存在公共服務供給不足、公共服務設施分配不均衡、服務精準化水平不高等問題。

（一）公共服務資源供給水平差距較大

一是公共服務資源空間分布不均衡。由于長株潭三市城市供給能力及需求大小的差異，優質的公共服務資源逐漸向長沙中心城市聚集，而周邊城市的公共服務資源分布相對薄弱。如表2所示，在教育方面，2021年長沙普通高等學校在校學生數占長株潭都市圈總數的72.4%，普通高等學校專任教師數占長株潭都市圈總數的74.2%；普通小學萬名學生專任教師數占長株潭都市圈總數的61.2%。顯然，長沙無論教育資源的需求大小，還是供給能力，其優勢遙遙領先，這使得優質的師資力量和生源不斷向長沙聚集，加大了對其他地區教育資源的虹吸效應。

從各城市年末常住總人口占比和各項公共服務占比的情況看，長株潭都市圈整體表現為各項公共服務供給水平與人口分布不匹配。其中，長沙享有的各項公共服務資源占比超過其年末總人口占比，其他城市各項公共服務資源占比不同程度低于其年末總人口占比。其中，湘潭的各項公共服務資源占比均低于其年末總人口占比，說明，相較于長沙，株洲、湘潭的公共服務資源基礎較為薄弱，公共服務供給不能滿足轄區居民的現實需求，供給壓力較大。這種公共服務資源不均衡的空間布局，使得長沙通過更好的公共服務持續吸引人才流入，加快湘潭、株洲兩市由潛在人口收縮轉向實際人口收縮，并造成其公共服務水平下降。

二是地方政府事權財權差異較大。長沙是湖南的省會城市，是湖南省的政治、經濟、文化和科技中心，其公共服務的支出規模遠超過株洲、湘潭等城市的支出規模。如表3所示，2021年，用于教育、社會保障和就業、衛生健康類公共服務的一般公共預算支出分別為：長沙1541.59億元、株洲487.07億元、湘潭273.66億元。在公共教育方面，長沙人均教育支出高于株洲、湘潭的教育支出。2021年，湘潭人均教育支出1403元，其人均教育支出僅為長沙的1/2左右。值得注意的是，社會保障、就業幫扶等扶持政策都受到戶籍的限制，而戶籍和學籍等“身份”又與現行基本公共服務財政保障制度掛鉤或綁定[5]，顯然，這種制度安排制約了長株潭三市基本公共服務共建共享。

（二）基本公共服務標準不統一，普惠共享體制機制不健全

長株潭現代化都市圈必然對應著服務型政府，服務型政府的重要職責是提供社會公共服務。然而目前條塊分割的行政區劃治理現狀，使得長株潭都市圈公共服務的協同性、聯動性和整體性都不夠。

一是公共服務政策保障標準不一致。長株潭三市基本公共服務政策執行國家標準，但由于經濟社會發展水平不同，實際執行結果并不一致。以最低生活保障為例，湖南城鄉低保補助標準在省內尚未統一，由各市州結合當地城鄉居民消費水平和增長幅度自行確定，長株潭三市低保人群領取的待遇便有所不同，2022年，長沙市每月為750元、湘潭市每月為600元、株洲市中心城區每月為650元、醴陵市每月為600元。

二是人才共享的體制機制缺位。目前，長沙、株洲、湘潭三市的引才更多是競爭而不是合作。從長株潭核心區域產業分工布局來看，長沙主要是工程機械，株洲主要是航空航天和軌道交通，湘潭主要是電機電控電傳動產業和新能新材。從總體看，三市產業結構各具特色，但產業鏈上的分工仍然不夠清晰，部分產業同質化競爭較激烈，導致長株潭三市所需人才類型具有高度相似性，加劇了區域間的人才競爭。而三市出臺的人才政策又大同小異，多是圍繞落戶、住房、教育、醫療等方面做文章。顯然，長沙作為省會城市的優勢明顯，更能吸引高層次人才工作、生活和居住。一直以來，長株潭三市的人才資源開發是各自為政，并未形成人才資源開發區域性協同的發展規劃，導致人才難以互認、政策難以共享等諸多問題。

三是政務數據共享與業務協同問題突出。由于系統與數據標準不統一等原因，長株潭地區、部門、層級之間的數據信息共享水平仍然較低，數據難以匯聚、業務難以協同聯動。調研發現，在跨域通辦領域，長株潭都市圈系統對接、數據共享顯得尤為迫切。以長株潭三市人社經辦系統互通為例，它涉及到省人社系統與省政務服務一體化平臺的實時對接約20個事項。還有正在推廣的“湘易辦”APP，因為高度依賴包括社保、民政、公安等部門的信息共享，目前系統對接仍有難度，只能提供指南展示，無法進行系統操作。

四是公共服務對接群眾需求不精準。公共交通、醫療、教育、養老等工作雖不斷取得突破和進展，然而，調研中很多群眾反映公共服務中存在“最后一公里”難題。例如，往返長沙和湘潭兩地的公交車，現在開發的班次越來越少，嚴重影響當地居民的出行，甚至影響到企業的發展。原本長沙注冊的某公司，因搬遷至湘潭昭山，公司40名員工每天只能拼車回家。若是加班，通勤就非常困難，以至于2021年公司招聘員工時招不到人，影響公司發展。還有異地備案手續，雖然異地備案已經簡化到只需要一個電話，或是通過網絡就可以辦理，但是群眾反映，對跨市就醫向誰備案、怎么備案都不了解。而且備案不成功，還要承擔相應責任，涉及到醫保報銷時多負擔5%～10%的費用。制度好不好，方法對不對，效果是不是如預期一樣，群眾是最有發言權的。群眾不認可，說明公共服務就沒有做到位。

四、推進長株潭都市圈公共服務共建共享的對策

（一）補齊短板，構建普惠性、高質量的基本公共服務體系

聚焦教育、醫療衛生等重點領域，補齊基本公共服務短板，滿足都市圈居民的基本生活服務需求。增強基礎教育優質資源供給，持續推進教育投入力度，保障基礎教育學位；增強都市圈醫療資源供給水平，加大基層醫療機構設施投入，提升基層醫療服務能力，建設并穩定基層醫療人員隊伍；開放更多公共設施成為文體活動場所，推動博物館、劇院、體育場館等共建共享，聯合打造長株潭都市圈文化旅游形象品牌、共同舉辦都市圈體育賽事活動等；加強都市圈交通、能源、信息等基礎設施建設，合理布局公共交通網絡，推進三市道路互聯互通，建設都市圈交通信息服務系統，推進長株潭三市公交一卡通。同時，加快兒童友好型、老年友好型都市圈建設，推動城市公共服務設施根據本地人口特點開展適兒化、適老化和無障礙改造[1]，提升社區托育、養老等公共服務設施供給水平。

（二）深化合作，推動區域公共服務協同發展

長株潭一體化不是簡單的資源合并，株洲、湘潭要主動融入長株潭都市圈，甚至面向全國，引進衛生醫療、教育等公共服務方面的優質資源，做好項目長遠規劃，進一步推進公共服務實現同城化、高品質化。在醫療衛生領域，推廣跨區域合作辦醫，組織長沙市優質醫療資源開展結對幫扶，通過委托管理、集團化辦醫、建設分院等模式深化合作，建立都市圈區域醫療聯合體，推進優質醫療資源共享和人員互派；拓展醫學影像檢查資料和醫學檢驗結果互認共享；持續推進長株潭三市異地就醫“免備案”試點工作。在教育領域，推進優質教育資源共建共享，深入推進基礎教育課程改革聯盟，推動長株潭師資協同發展；深化職教集團（聯盟）建設，共享實習實訓基地；加快推動長株潭三市高?！半p一流”學科建設和協同發展，聯手打造在全國具有重要影響力的科教創新平臺，推進都市圈高校聯盟建設，探索建設高校大型機器設備庫。

（三）加強協商，完善公共服務共建共享保障機制

以體制機制保障推動實現長株潭都市圈公共服務共建共享。一是加強頂層設計。長株潭都市圈公共服務的協同發展需要一個超出行政管轄范圍的管理機構，應盡快成立長株潭都市圈公共服務共建共享領導小組，由省級分管領導擔任組長，發改、經信、人社、衛健等部門作為成員單位，統籌編制長株潭都市圈公共服務專項規劃，作為都市圈公共服務一體化行動指南，破除地方保護主義壁壘，合理劃分事權與支出責任，共同協商跨區域基本公共服務建設成本的分攤機制，推進三市基本公共服務均等化。二是強調多元協同，政府繼續深化“放管服”改革，完善市場準入制度，引導社會力量以多種形式參與公共服務建設，滿足都市圈居民日益增長的多元化需求。三是加快公共服務標準化建設，進一步加強長株潭三市標準化水平探索研究，以國家標準為基準，立足于長株潭三市地方特點，積極推動人社、醫療衛生、交通、機關事務和大數據等領域的地方標準研究。積極開展三市基本公共服務標準體系協作聯動，加快推進“湘易辦”服務端建設，擴大電子證照、“跨市通辦”等三市互通互認的政務服務事項范圍。四是加強就業和社會保障體系建設。建立健全長株潭跨區域就業信息協同和發布制度，實現資源有效整合和信息互聯。推動都市圈公共服務事務標準互認與待遇流轉順暢，進一步完善長株潭職稱、繼續教育資格互認互通機制。健全三市養老保險待遇領取資格認定信息協調機制，強化養老服務標準、養老機構等級評定結果互認，支持長沙市優質養老服務資源在湘潭、株洲落地。

參考文獻：

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[2]沈曉明.堅持創新驅動 統籌發展安全 為實現“三高四新”美好藍圖作出新貢獻[N]. 湖南日報，2023-04-14（1）.

[3]薛野.長株潭一體化發展考察報告[J].沈陽干部學刊，2022（5）：32-35.

[4]劉洋，龍希成.成渝實踐公共服務共建共享[J].民生周刊，2022（23）：73-75.

[5]董文杰，呂偉豪.成渝地區雙城經濟圈基本公共服務共建共享財政保障機制探析[J].財政科學，2021（7）：149-156.

責任編輯：詹花秀

收稿日期：2023-10-20

基金項目：湖南省哲學社會科學基金項目“包容性發展視閾下老年數字排斥及治理研究”（項目編號：22YBA362）

作者簡介：李敏芳，女，湖南婁底人，湖南省社會科學院（湖南省人民政府發展研究中心）社會學法學研究所助理研究員，主要研究方向：家庭社會學。