地方政府環境治理的內驅力激勵：理論闡釋、機制構建與實現工具

孫壯珍 任越

摘要：在中國政治生態中，地方政府在環境保護中承擔著重要的角色。通過公共選擇理論經濟人的假設、理性行動理論成本—收益的分析以及委托-代理理論權衡博弈的闡釋，可以發現地方政府在環境治理上存在行為偏好有限、行為意愿不高以及行為自覺性缺乏等內驅力不足的問題，想要改變這種情況，實現地方政府個體理性與集體理性的合意，需要構建利益契合、政治預期與價值認同的復合激勵機制。同時，還需要憑借稅收制度、財政制度、考核評價機制以及生態產品價值實現機制這些政策工具的組合來推動激勵機制的實現，最終達到激發地方政府生態創新實踐內驅力的預期效果。

關鍵詞：地方政府；環境治理；內驅力；激勵機制；政策實現工具

中圖分類號：D63? 文獻標識碼：A? ?文章編號：1009-3605（2024）01-0001-09

一、引言

在中國生態環境治理體系中，地方政府的角色一方面是政策執行者，負責政策的實施，將中央政府的政治話語、法律和政策轉化為具體的環境效果，另一方面是地方經濟社會發展的決策者，是生態環境治理最重要的責任主體。

地方政府治理激勵機制一直是理論界和實務界的研究重點，主要涉及兩類。一是對地方官員個人層面的關注，林婷、諶仁俊、吳建祖、王碧瑩等考察官員環境治理的個體行為邏輯，主要分析了綠色政績考核壓力和晉升激勵下，地方官員采取環境治理行為選擇[1][2]；周黎安認為改革官員考核評價體系，將轄區公眾對政府施政的滿意度納入官員考核標準，是改善地區環境質量的有效途徑[3]。二是從宏觀激勵視角對地方政府的環境治理進行解析，唐嘯通過構建二元激勵路徑，探討了正式和非正式兩類激勵對地方官員行為意愿和政策績效產生的影響，并從動機、激勵與信息的視角深入分析了官員環境治理的意愿[4]；張國磊、韓藝、張朝舉、易承志等分析了中央的環保督察[5]、生態轉移支付[6]以及財政分權等宏觀政策對地方政府環境治理回應帶來的影響[7][8]。本文嘗試將個體行為與宏觀制度二者進行結合，以解析地方政府官員個體的內驅力為立足點，在個體理性邏輯因勢利導的基礎上構建宏觀復合型的激勵機制，為地方政府生態治理行為重塑提供啟示，以推進國家環境治理體系和治理能力現代化。

二、理論闡釋

內驅力是在個體需要的基礎上產生的一種內部喚醒狀態或緊張狀態，是驅使主體產生一定行為的內部力量，是推動主體活動以達到滿足的內部動力，主要表現為個體的行為偏好、行為意愿以及行為自覺性。

（一）公共選擇理論下地方政府的行為偏好

“在心理學中，偏好是指潛藏在人們內心的一種情感和傾向，往往被用來表示主體對一系列事件或行為做決定時的主觀意愿和態度?！盵9]政府行為偏好是指政府的行為傾向性，是顯示政府主觀選擇態勢的概念。公共選擇理論假設政府官員是理性的自利主義者，他們會理性地利用自己擁有的信息與知識從好的、較好的到壞的這樣的偏好依次進行選擇，從而實現利益的最大化[10]。因此，地方政府官員除了具有管理公共事務的本質屬性外，還存在著為自身生存與發展創造條件的偏好屬性[11]，作為官員他們有其政治偏好，希望自己能仕途高升、有更好的事業成就，同時作為普通社會成員，也存在追求個人利益最大化的常態偏好，兩者總和才真正構成對他們行為的激勵，成為其執行各類公共政策的內在動力。

（二）理性行動理論下地方政府的行為意愿

地方官員作為理性人，在政策目標的設計與考慮中必然選擇遵循理性行動理論，他們會自覺不自覺地測量相應的收入和成本，類似于企業中“盈虧平衡點”的考慮。在財政資金一定的條件下，理性的地方官員想把有限資源用在最關鍵處，必然會權衡利弊得失，計算其中的損益得失與機會成本。

由于官員特有的政治生命周期的短期效應，決定了其一般較為注重具有短期收益的政績工程與顯性成果[12]。環境治理從成本—收益角度分析，明顯屬于投資較大見效緩慢的一種公共產品，且其收益顯現也具有一定滯后性與不易外顯性[13]，同時環境治理還面臨很強的集體行動困境，環境治理的整體性與公共性要求各個地方政府集體協同行動，但這一集體行動卻具有典型的外部性，本地區環境治理的生態收益不僅局限于本地區，它的空間溢出效應較強，地方基于邊際成本和邊際收益的考慮，缺乏提供該類公共產品的動力激勵。因此，作為理性經濟人，地方政府環境治理的意愿不高，環境治理很難成為其自覺關注的重點與決策指向。

（三）委托-代理理論權衡博弈下地方政府的行為自覺性

在我國的政府治理結構中，地方政府與中央政府雖然形式上是法權關系，但某種程度上體現為委托-代理的契約關系[14]。委托-代理理論中存在的一個難題是，由于不完全契約信息的不對稱及與委托人目標的不一致，作為代理人往往存在道德風險問題與機會主義的動機[15]。因而作為委托人的中央政府與作為代理人的地方政府的利益取向與目標函數并非全然一致，中央政府對全局性的利益更為看重，而地方政府對地方利益更為關注，地方政府的個體理性并不能自動合成為集體理性[16]。

在中國，中央對地方的授權本質上是一種政策性放權，同規范性的分權不同，其具有更大的模糊性與邊界不清晰性，而作為委托人的中央政府由于委托代理的鏈條較多面臨著信息不對稱，做到完全監督基本不可能，從而誘發地方政府機會主義行為的產生[17]，增大了地方政府決策異化的風險。目前環境與政治的高度關聯使高層領導人愈發重視環境問題，但地方政府在政績沖動與理性自利的傾向下，對環境治理這種短期內難以度量且經濟效益不明顯的目標任務，內驅力不那么明顯，缺乏進行環境治理的自覺性，他們可能會在信息優勢下對環境治理政策選擇不履約或消極怠惰，最終使中央環境治理的政策大打折扣。

三、復合激勵機制構建

地方政府在環境治理中存在行為偏好有限、行為意愿不高、行為自覺性缺乏等內驅力不足的問題，想要改變這種情況，實現地方政府個體理性與集體理性的合意，則需要探尋有效的激勵機制。

（一）經濟利益契合的激勵機制

對于具有追求政治效應與經濟利益最大化偏好的理性地方政府官員而言，想要驅動其自發采取兼顧環境和經濟的行為選擇，推動個體理性達到集體理性的合意，就必須探尋建立生態與經濟融合共生的激勵機制，探尋地方生態經濟發展之路，充分釋放生態紅利，這樣的利益耦合，才可以將委托人和代理人的異質化目標進行結構性融合。

我國幅員遼闊，地區差異性較大，不同地區生態環境也存在較大差異，要構建真正激發地方政府發展生態經濟的積極性與自覺性的生態激勵機制，必須結合各地實際，結合區域特色，根據各個城市不同的生態環境承載力、功能定位、發展速度、城市規模與產業結構，探尋與當地發展契合的適應性生態經濟，找到具有生態效應與環保價值的經濟發展之路，將生態環境的成績轉換成發展的動力。筆者根據不同地方在實現綠色發展中面臨的經濟發展與生態稟賦的雙重約束，結合其生態發展現狀與意愿嘗試提出各種區位的適應性生態經濟發展模式，如表1。

一言以蔽之，受自然資源、以往發展模式與區位條件影響，不同類型城市群有著不同的生態經濟發展的目標定位，中央政府要引導各個地方立足自身優勢，因地制宜實施生態經濟的差異化發展戰略，探索不同區位的適應性生態經濟發展模式與道路，促使各個城市根據自身的經濟發展特點與生態資源的相對優勢，積極打造各具特色、各有側重的區域綠色發展的新格局，形成具有地域特色的生態經濟格局，建立生態與經濟相融共生的激勵機制。

（二）政治預期激勵機制

與經濟利益契合激勵相比，政治預期激勵的效果對地方政府更為明顯，因為地方官員在決策時除了要計算經濟利益外，更要權衡在晉升博弈中顯現的政治收益，作為理性政治人的地方政府官員大都具有追求個人職位升遷最大化的政治偏好。政治預期激勵主要表現為中央政府以國家政治理念的傳達與政治決心的顯現來改變地方政府的心理預期從而推動地方政府的行動偏好的轉變[18]。

1.政治理念

生態環境治理要破除地方政府慣性的權力邏輯與利益邏輯，首先需要的就是中央信念層面的堅定，也就是中央政府所表現出來對生態環境治理的政治理念?！罢卫砟睢斌w現的是一定時期中央政府在政治、經濟和社會等建設方面的指導思想和工作重點，是決定其他各項規則及其執行的“元規則”[18]。由政治理念釋放的信號對地方政府具有決定性影響。地方政府想在中央政府面前維持聽從指揮、服從大局的正面形象，行為偏好就要更加貼合中央的要求，繃緊環保這根弦，在各項工作中促進生態環境治理，努力將綠色發展的理念貫穿到實際工作中去。

2.政治決心

政治決心在很大程度上相當于一個風向標，它通過改變權力控制和保證資源供給而成為指引地方政府政策制定與實施的關鍵因素，它既是領導層的政治態度和政治行為問題，也是政治制度和政治運行問題。如果領導層表現出對生態環境治理的持續關注，不會隨環境、時間等因素而改變，并且在政治運行的實踐中也體現出“可信承諾”，就可以消除地方政府因對未來預期不明帶來的消極觀望情緒，增強他們未來在生態環境治理上的理性預期[19]。

3.嚴格推進

高規格的督查與隨之而來的約談與問責，這樣的嚴格推進機制也會重塑官員的行為選擇，因為其運用中央權威打破了原有組織結構與常規權力運行邏輯，將生態環境部和中紀委、中組部的權力重組嵌入環境監管權力運行框架[20]，使地方政府逐漸認識到以往在生態環境治理中“說一套做一套、敷衍了事”的行為可能面臨著很高的風險，為了規避潛在的問責風險，地方官員可能會選擇采取積極的措施進行生態環境治理。

通過政治信念的傳達、政治決心的外顯以及嚴格持續的推進，會增強地方政府未來在生態環境治理上的理性預期，提高生態治理與地方官員政治理性的契合度，將具有追求政治效用最大化偏好的地方官員的個體理性與建設美麗中國的公共理性在一定程度上達成合意，促使地方政府在生態環境治理上激勵效應的顯現。

（三）價值認同的激勵機制

人的行為受觀念的支配。諾斯認為，制度變遷過程源于事實上的持續不斷變化，持續不斷的變化源于認知的變化[21]。生態價值觀以決策主體為介質，因此地方官員對生態價值理念的認同是激發地方政府進行生態環境治理、走綠色發展之路行為自覺的關鍵所在。

安德森曾指出，多數決策都會涉及有意識的選擇，除了關注政治和社會壓力、經濟條件外，不應忽視決策者本人價值觀的作用[22]。想要讓地方政策執行者做到對生態環境治理和綠色發展等相關理念的真正認同、信服和忠誠，使生態價值理念成為地方決策與施政的價值選擇，使綠色發展成為政治的主流，在認知層面上讓地方官員具備生態意識與生態思維非常重要。只有地方官員真正轉變觀念，形成了對生態價值的認同，樹立了生態責任意識，才會在地方政策的形成與實施中真正以綠色發展為依據和落腳點，確定政策的生態價值取向，提升環境政策的輸出效用程度[23]。

要提升官員對生態價值理念的認知、認同，達到行為的自覺內化，實現由“他律”向“自律”的轉換，激發其對生態環境治理政策的自覺輸出，可以從以下四個方面著手。一要提升其理論認知水平。要針對各地實際情況進行生態文明理論的宣傳與培訓，組織地方官員集中學習有關生態保護的法律法規，領會相關政策文件精神。二要提升其實踐認知水平?？梢越Y合各個地方生態環境的具體問題，分析其內在原因，為其設計可操作的具體方案，真正解決地方發展轉型中面臨的環境問題[24]。三要提升其思想意識境界。加大生態文化建設的宣傳力度，形成良好的社會輿論氛圍，充分利用電視、網絡、報紙、雜志等全方位媒介，不斷用正確的輿論引導人，用先進的典型影響人，將生態價值理念轉化為地方官員的思想意識和價值認同。四要提升其情感認同。組織開展地方政府對全國生態文明建設示范基地的實地考察與參觀訪問，提升“典型治理”中“點”的政治意蘊，使其認清生態文明建設的趨勢與重要性，提升地方官員的情感認同。

四、復合激勵機制實現的政策工具

政策工具是指能夠達成一個或多個特定政策目標的具體實施手段與方式。在實踐中，想要讓激發地方政府環境治理內驅力的經濟契合激勵、政治預期激勵與價值認同激勵的復合激勵機制能真正落到實處，就需要中央政府充分利用各種政策工具的宏觀調控作用，不斷完善存量政策工具，謀劃增量政策工具，通過多種政策工具的組合作用，引導地方政府有效地實施生態環境治理，激發地方政府進行生態創新實踐的內驅力。

（一）繼續完善激勵地方政府環境治理的稅收制度

稅收是宏觀調控的重要工具。要激發地方政府積極的環境治理意愿與偏好，需進一步完善稅收政策，積極推進稅制改革，發揮稅收杠桿對地方政府環境治理的正向調節激勵作用。

要不斷探尋設立新的與環境保護相關的地方稅種，并將其全部作為地方收入，在充實地方自主財力的同時激發其進行環境治理的意愿。通過綠色稅制改革，適度下放稅權，進一步凸顯地方稅權，在中央統一立法基礎上結合資源能源的地緣性特性，賦予省級權力機關部分稅收立法權與稅政管理權，培育生態環境保護領域的地方稅源，在稅收收入上，要盡可能堅持事權與財權相匹配的原則，適當增加地方政府從生態環境相關稅收收入中的份額，激發其進行環境治理的積極性[25]。

（二）進一步發揮財政制度的導向性

財政是國家治理的基礎和重要支柱，公共財政制度的改良會嵌入性影響地方政府的行為，因此需進一步發揮財政的導向性。

要繼續加大對重點生態功能區的財政傾斜與資金轉移支出力度，并進一步完善資金的精準化使用方案。地方政府進行環境治理的意愿首先取決于成本—收益的平衡。黨的二十大報告強調，要“完善生態保護補償制度”，在綜合考慮生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本基礎上，中央采取財政轉移支付的方式對其進行一定的補償。目前中央對地方重點生態功能區一直在進行資金的轉移支付，引導地方政府加強生態環境保護，后續最重要的是促使轉移支付資金的精準化分配與使用。要進一步完善資金測算分配辦法，進一步推動省級以下財政事權和支出責任劃分，調動市縣基層的積極性。要注重激勵與約束機制的建立，探索建立體現地方差異又相對統一的資金使用考核標準，加大監測力度，加強數據信息的公開，以考核結果與監測數據作為轉移支付資金使用效果的主要依據，提高資金的使用效率，更好地發揮中央轉移支付資金的生態績效導向功能。

另外，要不斷探索促進跨地區、跨流域之間橫向轉移支付的利益協調機制。建立以中央政府牽頭的橫向轉移支付機構，鼓勵引導受益地區與保護生態地區、流域下游與上游通過資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式建立橫向補償關系，促使橫向轉移支付的達成，彌補生態價值提供地區的跨區溢出效應，從損益平衡角度激發地方政府的環保意愿。

（三）完善生態績效考核評價機制

干部考核體系是干部干事創業的“指揮棒”“風向標”和“助推器”，對地方干部有著重要的導向、鞭策與激勵作用。在地方官員的政績考核評價體系中納入生態績效指標，可以更好地實現生態責任嵌入壓力型目標傳導，進一步推進地方生態文明建設。

第一，完善生態文明建設的考核評價方式，構建多方參與的生態文明績效評價體系?？筛鶕嶋H情況，靈活采用上級政府、第三方以及公眾多方主體參與，定性與定量評價指標相結合的考評方式，更全面、準確地反映當地生態文明建設的成效。上級主要對照生態文明建設的目標要求對考核對象履行的“責任清單”進行評價；對于涉及一些技術性強、專業化程度高的內容，可以讓獨立于地方政府之外的第三方構建科學評估指標體系進行評估；將公眾滿意度作為主觀調查指標納入生態文明建設考評體系。

第二，進一步完善生態文明建設考核指標體系。一是要大幅增加地方生態環境建設的考核權重，重點關注地方經濟發展方式的改變、生態文化的培育與生態環保制度的完善等。二是要充分考慮各地區的特點與發展定位，構建差異化的政績考核指標體系，使評價考核指標更具科學性、針對性和指導性。三是不能一刀切進行考核排名，而應該對同類功能區之間進行對比，體現公平性。

第三，進一步完善對生態文明建設考核評價結果的運用。生態文明建設考核評價結果要納入地方政績考核體系，并將其作為對地方領導干部綜合考核及獎懲的依據。對一些在生態環境保護方面做出表率的干部給予物質獎勵和精神獎勵，諸如加大財政轉移支付力度，給予相應的表彰獎勵，并將其晉升通道與生態保護成效掛鉤。對僅注重經濟發展，而違反生態文明建設要求、生態環保意識淡薄的官員要進行黨紀政紀法紀處理，使生態文明建設績效考核評價成為硬約束。

（四）不斷探索地方生態產品價值實現機制

實現生態產品的價值，就是要通過相關制度機制的設計充分激活與釋放地方生態紅利，讓良好的生態環境轉變為當地經濟社會發展的優勢，讓綠水青山帶來金山銀山。通過對個體利益感知的強化，激發地方政府官員對生態價值觀的情感支持與認同，樹立環境是資源、環境是資本、環境是資產的價值觀。

第一，構建綠色生態產品的認證體系，并在認證體系基礎之上完善綠色生態產品的品牌價值增值體系，使產品優勢可以轉化為價格優勢與銷量優勢，實現優質優價，使綠色生態產品的價值得到認可與提升。

第二，對地方的生態資源進行評估，發現區域內生態環境服務功能的比較優勢，并通過產業鏈的延伸增加生態資源的附加價值。除了發掘較為常見的生態旅游、休閑消遣等價值外，還可以充分挖掘生態環境資源的美學、文化遺產、健康養生、教育等較為邊緣化的價值，實現經濟和生態環境的統籌發展。

第三，結合地區的資源稟賦差異，根據地方生態資源優勢對地方空間布局進行重新規劃與統籌，形成可以展示當地生態資源價值的新格局，實現空間格局的優化，促使綠水青山產生巨大的生態效益、經濟效益和社會效益。

五、總結與思考

當然，綠色稅收制度、生態財政制度、生態績效評價以及地方生態產品價值實現機制都還在不斷探索和完善中。地方差異決定了各地的綠色發展模式和生態環境治理模式不可能整齊劃一，需要地方政府依據本地區的資源環境稟賦、經濟容量和社會發展的態勢進行差異化摸索，這不僅是落實了綠色發展理念，也為生態制度創新提供了經驗與借鑒[26]。但不可否認，制度的創新必然會伴隨試錯、風險與挫折。因此，在決定是否開展創新時，創新的推動者往往會考慮創新失敗所需要承擔的后果和責任[27]。想要鼓勵地方政府積極進行生態實踐探索與創新，就必須降低地方政府在制度變遷過程中的政治風險與責任，要在問責與試錯之間給予一定的平衡，給予地方官員包容試錯的考核機制，允許他們有試錯的機會，大膽創新試驗，邊試驗邊修改邊完善；要切實分清地方領導干部是“創新”而錯還是“違法違紀”而錯，對于前者要給予一定寬容，建立寬松、和諧的創業干事的大環境，擴大擁有試點權的地方政府的自主權，給改革創新者營造新的行動空間，為他們撐腰鼓勁，激勵地方官員新時代新擔當新作為，勇于做生態治理模式實踐探索的先行者，將生態環保理念轉化為真正實踐。

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責任編輯：周 覓

收稿日期：2023-09-11

基金項目：國家社科基金項目“美麗中國建設視域下環境共治多元主體內驅力與激勵機制研究”（項目編號：18XKS005）;四川省哲學社會科學重點研究基地社會治理創新研究中心2022年度項目“動態貧困視角下大數據驅動防返貧預警防治機制構建研究”（項目編號：SHZLYB2206）;西南科技大學關于研究闡釋黨的二十大精神校級專項項目“制度變遷視角下雙碳目標推進的理論與實踐研究”（項目編號：23SXB028）

作者簡介：孫壯珍，女，山西河津人，西南科技大學馬克思主義學院教授、碩士生導師，管理學博士，四川大學社會發展與社會風險控制研究中心人員，主要研究方向：環境政策與環境治理；任越，女，四川成都人，西南科技大學馬克思主義學院碩士研究生，主要研究方向：環境政策與環境治理。