以提升檢察意見質量強化行刑反向銜接的路徑

張璇　王紹莉　楊軒興

摘 要：檢察機關向行政執法機關移送行政處罰案件的“反向銜接”制度，是強化行刑銜接配合，共同推進法治中國建設的重要內容。各地檢察機關開展了大量的實踐探索并積累了豐富的經驗，但實踐中檢察意見專業性、精準性不足的問題逐漸凸顯，直接或間接導致文書適用不規范、部門間線索移送不順暢、行政機關接受度不佳等問題。檢察機關應抓住檢察意見質量這個關鍵，將行政違法行為監督的視角融入檢察意見制發環節，從作好行政處罰行為定性、判斷好是否應當作出行政處罰以及審查好行政處罰行為的合法性，提升檢察意見的質量，從而進一步推動行刑反向銜接工作的開展。

關鍵詞：檢察意見 行刑反向銜接 行政檢察 行政處罰

一、行刑反向銜接制度實踐中出現的問題

2023年7月，最高檢印發《關于推進行刑雙向銜接和行政違法行為監督構建檢察監督與行政執法銜接制度的意見》（以下簡稱《雙向銜接意見》），明確由行政檢察部門負責行刑雙向銜接中的反向銜接工作，在刑事檢察部門作出不起訴決定后，審查是否需要對被不起訴人作出行政處罰，需要給予行政處罰的，經檢察長批準，向同級行政機關提出檢察意見。檢察機關對行政主管機關的回復和處理情況進行跟蹤督促，發現行政主管機關違法行使職權或不行使職權的，履行行政違法行為監督職能，制發檢察建議督促其糾正?！峨p向銜接意見》印發后，行刑反向銜接工作迅速鋪開，各地檢察機關陸續成立“行政檢察辦公室”，負責對內統籌行刑反向銜接工作、行政違法行為監督等行政檢察職能，對外統一協調檢察機關向行政機關移送行政處罰案件。北京、山東、江西等地均采取了特色做法總結了先行經驗。在初期的實踐中，各地在重點罪名的歸類統計、數字監督模型的類案辦理上取得了不少成果，部分地區制定出了程序化的實操手冊。但各地實踐經驗中對流程、機制研究得多，對審查具體案件是否應當作出行政處罰的實體問題研究得較少，現階段行政檢察部門作出檢察意見的專業性、精準性尚有不足，導致在行刑反向銜接工作的推進上產生阻滯，具體表現為以下三個方面問題。

（一）文書適用不規范

主要體現在檢察意見和檢察建議在運用中的混淆。檢察意見和檢察建議兩種文書在行刑反向銜接制度設計中存在著程序上的承接關系，行政違法行為監督的檢察建議發揮著檢察意見書的補充和保障作用?；谖臅亩ㄎ徊煌?，二者在制作依據、內容和作用體現上均有所區別：依據刑事訴訟法，檢察意見書的作用指向刑事訴訟程序中的被不起訴人，內容應限于行政處罰、處分或者需要沒收違法所得的范圍，在行刑反向銜接中主要是行政處罰。依據《人民檢察院檢察建議工作規定》，檢察建議的作用更多體現為針對行政機關的法律監督。內容上涉及社會治理、依法行政、司法公正以及維護公共利益等各個領域。對兩種文書的混用主要體現為對某一類行政行為是否屬于行政處罰把握得不夠清晰。如“通報批評”，雖然《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第9條將“通報批評”明確為行政處罰的種類，但并非所有關于行政違法事實的通報都屬于行政處罰，依據《中華人民共和國稅收征收管理法》第45條第3款規定作出的“對納稅人欠繳稅款的情況定期予以公告”就屬于強制執行行為，這需要具體情況具體分析。［1］

（二）部門間線索移送不順暢

主要源于行政檢察部門與刑事檢察部門在是否對被不起訴人作出行政處罰方面存在不同傾向。在面對輕微刑事案件時，刑事檢察部門從適用認罪認罰從寬制度的角度與嫌疑人進行控辯協商，如果辦案人員對嫌疑人強調其在被不起訴后還面臨著從嚴的行政處罰，會影響嫌疑人對認罪認罰結果的判斷，若在不起訴決定宣告階段告知，則難免造成嫌疑人態度的反復，故刑事檢察辦案人員從辦案效果的角度出發更傾向于減少行政處罰對刑事案件辦理的影響。由行政檢察部門或“行政檢察辦公室”負責反向銜接工作后，面對刑事檢察部門移交的不起訴案件線索，行政檢察辦案人員跳出刑事案件程序，從被不起訴人應受到的懲戒效果出發，則更傾向于作出行政處罰。以故意傷害罪案件為例，刑事檢察部門要促使嫌疑人和被害人雙方和解需要做大量工作，嫌疑人同意賠償并悔改后，刑事檢察部門作出不起訴決定移交行政檢察部門大多持有不再作出行政處罰的意見。行政檢察部門對案件事實和當事人的了解多來自于書面審查，對被不起訴人的家庭情況、社會關系以及罰款執行能力等方面不如刑事檢察部門直觀和全面，從法律適用角度則更傾向于被不起訴人在承擔賠償款的民事之外，仍需承擔行政責任。刑事檢察部門與行政檢察部門的不同意見，一定程度上影響了部門間的線索移送效率。

（三）行政機關對檢察意見的接受度

修訂后的《行政處罰法》規定了輕微不罰、初次不罰、無錯不罰的制度，明確了處罰和教育相結合的原則，這讓行政機關在作出行政處罰決定時尤為謹慎。在實踐中經常有公安機關援引《中華人民共和國治安管理處罰法》第9條“經公安機關調解，當事人達成協議的，不予處罰”，對檢察機關的處罰意見不予執行。實際上，當行政責任內容與刑事責任內容具有相同的處罰效果時，刑事案件因自首、退賠等情節作出不起訴決定的，已經從刑事責任降格為行政責任，如果再次減輕處理，便違背了罰過相當原則?；诹P過相當的原則，對刑事不起訴的違法行為從刑事責任降格為行政責任，一般情況下對案涉行為在行政處罰上應重于一般違法行為，但在特殊領域，行政處罰的力度某種程度上要高于刑事處罰。如對銷售有毒有害食品行為的罰款與罰金的比較上，行政處罰以10萬元為罰款起點，刑事處罰以銷售金額百50%為罰金起點，現實中銷售金額不大但遭受巨額行政罰款的案例比比皆是。在這種情況下，不能簡單的以高檔的行政處罰代替低檔的刑事處罰。且不同種類的處罰對不同的相對人起到的作用也不一樣，不能簡單的認為人身罰大于財產罰。在制發的檢察意見中，若僅僅引用相關法律條文，在處罰理由和對行政機關的要求部分表述不夠精準有力的話，會影響到行政機關對于檢察意見的接受度。這要求檢察意見書的內容既能體現法律規定的專業性，又能結合具體案情和相關當事人的情況，提出恰當的履職意見，以增強行政機關對檢察意見的執行力。

二、以提升檢察意見質量強化行刑反向銜接的合理性

人民檢察院是國家的法律監督機關，是保障國家法律統一正確實施的司法機關，要解決上述問題，需要從行政行為的合法性原則入手，以檢察意見書為載體保障行政機關統一正確行使行政處罰權，是法律監督的優勢所在。具體來說有以下三個方面的合理性：

1.從立法和政策制定的角度。2020年公安部發布的《公安機關辦理刑事案件程序規定》和2018年修訂后的刑事訴訟法為行刑反向銜接制度提供了直接依據，但該制度的完善和發展則是在2021年1月《行政處罰法》修訂通過后。2021年6月黨中央印發的《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》進一步對反向銜接提出明確要求，同年9月最高檢發布的《關于推進行政執法與刑事司法銜接工作的規定》第8條、第9條，對該制度的具體流程作出了詳細規定。從政策制定的脈絡來看，正確理解《行政處罰法》的修訂是開展好該項制度的前提，檢察機關對《行政處罰法》最直接的貫徹落實便體現在制發檢察意見的環節。

2.從制度銜接的角度。行政違法行為監督是行政檢察部門的重要職責，最高檢《雙向銜接意見》中四次提及“統籌推進行刑雙向銜接和行政違法行為監督工作”。在行刑反向銜接職責聯動的過程中，行政檢察部門對行政違法行為監督職能的應用、優勢的發揮不應僅局限在事后對行政機關的跟蹤監督上，在制發檢察意見書的環節就應當避免違法或無效的行政處罰發生。如果檢察意見內容里的行政處罰行為是違法或無效的，那么無論行政機關收到檢察意見書后作出的行政處罰行為是否合法都將不可逆地損及檢察機關的公信力。

3.從職能履行的角度。要體現檢察機關法律監督職能的特性，體現行政檢察督促、提醒的權力定位，溝通機制的搭建雖必不可少但仍屬于“外功”，真正提升行政機關對檢察意見的可接受度，則需要對檢察意見的精準性、專業性進行提升，以對法律專業化的理解樹立起檢察履職的權威。

三、提升檢察意見質量的路徑

行政檢察部門或“行政檢察辦公室”在制發檢察意見時，應從全流程出發，將行政違法行為監督的視角融入檢察意見制發環節，從強化對行政處罰的定性、審查是否應當作出行政處罰行為以及充分考慮行政處罰行為的合法性三條路徑提升檢察意見的質量，從而破解上述行刑反向銜接工作中出現的因定性不準、處罰意見不統一、處罰行為操作性不強引發的文書適用不規范、部門間線索移送不順暢、行政機關接受度不佳等問題，進一步推動行刑反向銜接工作的進展。

（一）精準定性行政處罰行為

在對擬作出行政處罰的行為進行定性時，實質上是將應受行政處罰的行為在行政法律規定上進行“類型化”，行政檢察部門需要綜合考慮行為的主客觀因素是否符合某一法律條文的解釋或定義。如故意傷害罪在行政處罰中“毆打”和“結伙毆打”“多次毆打”的區別，要綜合考慮相對人主觀上是否存在結伙的故意，客觀上是否具備糾集的過程。作為行政檢察部門要充分運用法律監督的視角，在對行政相對人作出處罰意見時，還應將行政機關的違法可能性考慮在內。如在行政機關不按法定程序進行強制拆除違法建筑的情形下，相對人使用暴力手段阻礙國家機關工作人員執行職務的行為。因行政機關并非依法執行公務，該行為不能以妨害公務罪被起訴，不宜依照“阻礙國家機關工作人員依法執行職務”進行處罰，而應以毆打他人進行定性。個別案件中，還應考慮相對人和行政機關混合過錯的情形。

（二）準確判斷是否應當作出處罰

檢察機關經審查后作出的不起訴決定包括法定不起訴、酌定不起訴、存疑不起訴和附條件不起訴等情況，實踐中最常見的是對酌定不起訴的案件當事人進行處罰的情形，包括已經構成犯罪但是犯罪情節輕微以及依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的情形。無論基于哪種不起訴決定，對其背后的違法事實都可以提出行政處罰的檢察意見。如盜竊罪中，部分數額事實不清達不到犯罪標準，存疑不起訴的情況下也應當按照能夠確定的數額進行行政處罰。追訴必要性需要檢察官綜合行為的社會危害性、行為人的主觀惡性等進行評估考量，同樣，對行為人相對不起訴后是否需要追究非刑罰責任，也需要根據個案情況、懲治預防犯罪需要等，經過裁量權衡后作出決定。［2］所以判斷是否應當作出行政處罰不應受犯罪標準的影響，而應重新衡量是否符合行政處罰行為的構成要件。對于絕對不起訴的案件，應當重點審查涉案行為是否具有行政可罰性。對于相對不起訴的案件，應當重點審查違法行為事實構成要件、立案標準、量刑情節和強制措施。對于存疑不起訴的案件，應當重點審查涉案基本事實是否清楚、在案證據能否達到行政處罰證明標準。在此基礎上還要審查兩種特殊的情形，一是表面上具備不予行政處罰的事由但仍需處罰的情形，如《行政處罰法》第33條“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰?！边m用“初次不罰”制度需要滿足初次違法、危害后果輕微和及時改正三個條件。［3］其中關于“初次”如何統計需要具體案件具體分析，跨領域、跨年度還是不跨領域不跨年度，還有待有關部門作細化規定；關于危害后果的判斷則應放在行政責任而不是刑事責任的程度上去衡量，故不能簡單適用該條款。二是行政處罰阻卻事由的情形，如被害人承諾、推定的承諾、假定的承諾、自損行為和危險接受等。認定各個事由時，應當注意區分行政法益與刑法法益，進行個別化法益權衡。［4］即便對于情節輕微不起訴的刑事案件也需要重新判斷其是否符合應受行政處罰行為的構成要件，如權利受到違法侵害的人，在國家機關尚未按照法律程序采取措施之前，依靠自己的力量救濟，實現自己權利的行為便屬于正當化的處罰阻卻事由，不宜對其作出行政處罰。［5］

（三）強化行政處罰行為的合法性審查

要提升行政機關對檢察意見的接受度，則需要提升檢察意見的可操作性，首先要對意見中的行政處罰行為進行合法性審查，規避行政處罰行為違法或無效的情況?！缎姓幜P法》在修訂中對這方面的內容進行了完善，在檢察意見書的起草環節需要衡量法律是否有明確的處罰規定，違法行為的罰則、歸責原則、相應程序等必須在法律條文中具體載明。在檢察意見發送環節，行政檢察部門主要面臨著行政處罰裁決時效的問題，如果從行政立案之日計算時效的話，經過刑事偵查、審查起訴后大部分此類案件待送達檢察意見書時已經超過了法定的行政處罰裁決時效。筆者認為，行政處罰裁決時效可參考我國臺灣地區“行政罰法”第27條規定：“行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅，前項期間，自違反‘行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在后者，自該結果發生時起算。前條第2項之情形，第1項期間自不起訴處分、緩起訴處分確定或無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁定確定日起算。行政罰之裁處因訴源、行政訴訟或其他救濟程序經撤銷而須另為裁處者，第1項期間自原裁處被撤銷確定之日起算?！保?］對不起訴案件提出行政處罰檢察意見的，自不起訴決定之日起計算處罰時效，能夠有效解決實務中存在的困境。在規避無效方面，應關注“限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關和法律規定的其他機關行使”等特別規定，不能督促行政機關超越專屬權實施行政處罰。又如《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第20條規定，行政行為的內容客觀上不可能實施的，屬于行政訴訟法第75條規定的“重大且明顯違法”，檢察機關制發檢察意見書時從行政處罰行為合法性的角度同樣應考慮客觀上能否實施的問題。

*山東省招遠市人民檢察院檢察長、四級高級檢察官［265400］

**山東省招遠市人民檢察院黨組成員、副檢察長、一級檢察官［265400］

***山東省招遠市人民檢察院第四檢察部檢察官助理［265400］

［1］ 參見晏山嶸：《行政處罰實務與判例釋解》，法律出版社2023年版，第104-105頁。

［2］ 參見劉斌、韓虎：《相對不起訴非刑罰責任銜接問題探析》，《中國檢察官》2023年第17期。

［3］ 參見胡建淼：《〈行政處罰法〉通識十講》，法律出版社2021年版，第141頁。

［4］ 參見李晴：《論行政處罰的豁免》，《現代法學》2022年第6期。

［5］ 參見晏山嶸：《行政處罰實務與判例釋解》，法律出版社2023年版，第262頁。

［6］ 陳清秀：《行政罰法》，法律出版社2016年版，第308頁。