涉非公經濟控告申訴案件辦理困境及紓解

張廣超　許洪

摘 要：涉非公經濟控告申訴案件的辦理，是營造優良法治化營商環境的重點內容，關系到非公經濟主體合法權益的保護和非公經濟健康發展。針對辦理涉非公經濟控告申訴案件過程中所面臨的線索發現難、案件定性難、相關配套機制不完善等現實問題，檢察機關應當轉變辦案理念，通過建立公檢法信息共享機制等措施拓寬涉非公經濟主體控告申訴線索渠道，提升自身能力素質、邀請專家學者案件研討等解決案件定性難問題，完善專題會商、聯合培訓以及案件質量評查等相關配套機制，為非公經濟良好有序發展“保駕護航”。

關鍵詞：涉非公經濟控告申訴 立案監督 線索發現 定性處置 機制完善

黨的二十大報告提出，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公經濟的發展。2022年11月16日，最高檢發布第三批檢察機關涉非公經濟控告申訴典型案例，以更好指導各地檢察機關辦理此類案件，服務保障非公經濟持續健康發展。［1］其中，重慶市渝北區人民檢察院（以下簡稱“渝北區院”）辦理的“某商貿公司申請撤案監督案”入選該批案例，本文圍繞該案辦理的重點問題與典型意義，對司法實踐中認真貫徹落實“辦案和監督并重”理念，高質效辦理好涉非公經濟控告申訴案件等問題進行探討，以期為相關案件的辦理提供借鑒。

一、基本案情及辦理過程

2014年，尹某某、黃某某掛靠某建設公司承包住宅項目。2015年1月，二人以該公司名義與某商貿公司就前述項目簽訂《鋼材購銷合同》，某商貿公司向前述項目供應鋼材。履行過程中，尹某某、黃某某分兩次向某商貿公司支付鋼材預付款387萬。某商貿公司收款后，尹某某、黃某某將其中的337萬元以項目缺乏資金為由要求退回，用于上述項目資金周轉。2019年初，某建設公司和某商貿公司就該337萬元是否作為已付鋼材款產生分歧。2019年1月，某建設公司向重慶市公安局兩江新區分局（以下簡稱“兩江分局”）報案。同年3月，兩江分局以某建設公司被合同詐騙案刑事立案。某商貿公司于2019年4月起訴至安徽省合肥市某區法院，要求某建設公司支付貨款本息1200余萬元，安徽省合肥市某區法院以兩江分局已對某建設公司被合同詐騙一案立案偵查為由，裁定駁回某商貿公司的起訴。某商貿公司不服兩江分局立案決定，請求檢察機關督促公安機關撤案。2021年5月，該案被交由渝北區院辦理。

受案后，渝北區院控告申訴檢察部門經審查后，認為需要兩江分局說明立案理由。此外，鑒于該案系涉非公經濟控告申訴，處理結果可能關系到涉案企業正常運轉，渝北區院決定由副檢察長包案，并抽調控告申訴檢察部門、刑事檢察部門辦案骨干組成跨部門辦案組協同辦理本案。包案領導帶領辦案組聽取涉案單位意見，調取收集相關證據，詢問相關證人后查明：某商貿公司并未參與合同詐騙，其要求某建設公司支付貨款本息一案被法院駁回后經營困難；兩江分局立案偵查后2年內未對犯罪嫌疑人采取強制措施。

渝北區院認為，兩江分局應當撤案而未撤案，故于2021年6月向其發出《要求說明立案理由通知書》。該局回復：尹某某、黃某某具有共同詐騙的主觀故意和行為。

經審查，渝北區院認為某商貿公司并未參與合同詐騙，立案理由不能成立，同時兩江分局在立案后的2年內未對犯罪嫌疑人采取任何強制措施，也未將案件移送審查起訴或者依法作其他處理，故于2021年7月28日依法向兩江分局發出《通知撤銷案件書》。次日，兩江分局撤銷案件。撤案后，渝北區院控告申訴檢察部門與刑事檢察部門對兩家涉案企業開展釋法說理工作，某商貿公司簽署《息訴罷訪承諾書》，同時打消了某建設公司擔心公安機關撤案后對本案其他人員涉嫌其他刑事犯罪亦不追究的疑慮。

二、檢察機關辦理“某商貿公司申請撤案監督案”的經驗做法

涉非公經濟控告申訴案件辦理，事關優質法治營商環境營造和保障非公經濟健康發展，對司法機關辦案履職提出更多要求和挑戰，本案系涉非公經濟領域公安機關久偵不決的刑事“掛案”，渝北區院能動履職，以跨部門聯動做實做細釋法說理、監督撤案、建章立制工作，高質效辦結案件，對于檢察機關依法、及時辦理此類涉非公經濟控告申訴案件，切實維護涉非公經濟合法權益，具有重要借鑒意義。

（一）增進部門協作，匯聚內部合力

辦理涉非公經濟控告申訴案件，檢察機關控告申訴檢察部門應當加強與相關業務部門的溝通銜接，在案件辦理過程中相互支持、相互配合，構建更加緊密銜接的橫向一體化機制，發揮內部聯動優勢，增強法律監督整體效能，提升監督整體效果，凸顯案件辦理實效。本案中，渝北區院控告申訴檢察部門與刑事檢察部門組建跨部門辦案組，深入研究論證焦點問題，逐一厘清法律關系，查清案件事實，集聚了辦案合力，提升了辦案質效。一是通過詢問涉案人員尹某某、黃某某、某商貿公司負責人，查閱轉賬記錄等方式，查實了涉案337萬元貨款的性質、走向，證實某商貿公司涉案人員主觀上并無非法占有財物的故意，客觀上不存在合同詐騙的犯罪事實。二是控告申訴檢察部門與刑事檢察部門通過聯合走訪某商貿公司、調取納稅記錄等客觀證據、聽取偵查人員意見，查明某商貿公司囿于兩江分局刑事立案后久偵不決，進而無法通過民事訴訟維護自身合法權益，其生產經營已經受到嚴重影響?？馗嫔暝V檢察部門與刑事檢察部門經研究會商認為兩江分局存在“掛案”情形，需要兩江分局說明立案理由。

（二）強化釋法說理，實質化解矛盾

加強涉非公經濟控告申訴案件釋法說理，是實現并讓社會公眾感受到司法公正的關鍵環節，有利于案件各方當事人、社會公眾精準認識檢察辦案需要遵循的原則，及時、就地化解矛盾。檢察機關應當將釋法說理放在與監督辦案同等重要的位置，推動公平正義可觸可感可知。本案中，渝北區院依托院釋法說理中心為某商貿公司負責人、某建設公司負責人與辦案組搭建了一個面對面平等對話與相互溝通的平臺，通過闡明“刑事掛案”的定義、涉案罪名構成要件以及相應的法律后果等方式，幫助當事人理解檢察機關督促兩江分局撤銷案件的理由與依據，解開當事人“法結”和“心結”，促使商貿公司自愿息訴罷訪。與此同時，針對撤案后某建設公司多次反映“本案其他人員涉嫌其他刑事犯罪”的問題，渝北區院告知其報案后倘若公安機關作出不予立案決定，亦可依法向檢察機關提出立案監督申請，進而解決了該公司的后顧之憂。

（三）完善案件辦理方式，鞏固辦案成效

檢察機關應當秉持“在辦案中監督，在監督中辦案”的司法理念，高質效辦好每一個涉非公經濟主體控告申訴案件，同時堅持問題導向，有針對性地解決辦案難點。本案中，渝北區院采取院領導包案形式辦理該案，并組建控告申訴檢察部門與刑事檢察部門聯合辦案組，過程中充分聽取了某商貿公司的撤案監督申請理由與主要訴求，調閱核實了涉案掛靠協議、供貨協議、賬目記錄等關鍵性客觀證據，并通過實地走訪、收集經營報表等方式，對其經營規模、納稅情況、運營現狀有了深入細致地了解。渝北區院經審查認定并依據《最高人民檢察院、公安部關于公安機關辦理經濟犯罪案件的若干規定》第25條第1款第（二）項的規定，依法監督兩江分局撤銷案件，為某商貿公司提供了“收集反饋+受理審查+依法移送+結案答復+釋法說理”等一站式檢察服務，縮短了案件辦理周期，助力其快速脫離刑事訴訟，掃清貨款本息追討障礙。

三、辦理涉非公經濟控告申訴案件的困境分析

（一）涉非公經濟控告申訴案件線索發現難

涉非公經濟控告申訴案件的范圍極為寬泛，分布于公安機關經濟犯罪偵查部門或派出所、檢察機關各相關業務部門、人民法院民事或行政審判部門。人民法院對于受理的涉非公經濟民事或行政案件，具有自主立案、自主審理職權，案件當事人有且只有判決生效申請再審之后才可向檢察機關申請監督，而檢察機關對于人民法院的立案程序、審判程序無法實現同步監督，屬于事后監督，具有明顯的滯后性，當事人如果不及時向檢察機關進行申訴，檢察機關在無法實現同步監督的情況下，僅僅通過事后監督發現線索的難度較大。刑事案件亦然，依據刑事訴訟法第112條規定，公安機關認為有犯罪事實需要追究刑事責任時，其應當立案偵查。公安機關對于受理或發現的涉非公經濟控告申訴線索，具有一定的立案、偵查自主性，檢察機關對其立案審查程序和偵查程序同樣缺乏同步介入審查和引導取證機制，檢察監督亦具有滯后性。本案中，兩江分局對某商貿公司涉嫌合同詐騙一案立案偵查前未聽取渝北區院意見，立案后也未邀請渝北區院提前介入，某商貿公司也未及時向檢察機關申請撤案監督，兩江分局立案偵查后長達2年未能作出處理決定。渝北區院系收到交辦案件線索后，方依法督促兩江分局撤案。檢察機關在僅僅依托現有的檢察業務應用系統與司法辦案方式，而無公安機關、人民法院緊密配合的情況下，發現涉及非公經濟主體合法權益被侵害案件線索存在一定困難。此外，部分涉非公經濟主體因擔心有管轄權的檢察機關不作為或處理不公而未直接向檢察機關控告申訴，而是通過向政府信訪部門、?。ㄊ校z察機關進行控告申訴，而不是直接向有管轄權的檢察機關進行控告申訴，也一定程度上延誤了監督線索的發現。

（二）部分涉非公經濟控告申訴案件定性處置難

涉非公經濟控告申訴等案件辦理過程中，囿于合同詐騙、集資詐騙、職務侵占等罪名的法律規定較為籠統、缺乏實踐操作性，不足以明確前述經濟犯罪與一般民事經濟糾紛的界限。部分涉非公經濟控告申訴案件案情重大疑難復雜，刑事犯罪與經濟糾紛往往交叉包容，區分罪與非罪、此罪與彼罪存在一定困難。以合同詐騙為例，對部分資金挪作他用，部分資金用于生產經營，后因疫情防控導致經營不善，到期不能歸還資金的情形，認定是否具有非法占有的目的存有一定爭議。前述情況下，公安機關難以精準把握案件定性，使得部分案件面臨“訴、撤”兩難的困境。本案中，公安機關、檢察機關就相關涉案人員是否存在非法占有的主觀故意存在一定爭議，兩江分局認為某商貿公司在明知沒有供應鋼材的情況下仍出具未注明款項系鋼材預付款的發票，應認定其具有非法占有的主觀目的，立案決定并無不當。而渝北區院在撤案監督中認為，從事實、行為、手段、后果綜合來看，某商貿公司與某建設公司之間不存在合同詐騙事實，不宜因其提供了虛假發票片面認定其具有非法占有主觀目的，兩江分局立案理由不能成立，其自立案之日起2年以內，未能將案件移送渝北區院審查起訴或者依法作出其他處理，致使本案成為久偵未決的“掛案”。

（三）涉非公經濟控告申訴案件辦理的相關配套機制缺失

檢察機關與公安機關、人民法院針對涉非公經濟控告申訴案件辦理的職責劃分、定期會商、跟進監督、釋法說理、司法責任追究等方面工作機制的缺失，一定程度上影響了案件辦理質效。一是檢察機關單兵作戰現象普遍。涉非公經濟控告申訴案件的辦案主體包含警官、檢察官、法官，辦案資源分散于公檢法機關，檢察機關與公安機關、人民法院之間的協作不足。二是未能發揮評查導向作用。從目前來看，檢察機關尚未依據案件質量評查相關法律法規，通過案件質量評查科學評價公安機關、檢察機關、人民法院涉非公經濟案件辦理質量，加強對偵查人員、檢察人員、審判人員司法辦案的監督管理，缺少對“掛案”的聯合評查機制，難以精準分析認定“掛案”成因。三是釋法說理機制缺失。部分偵查人員、檢察人員、審判人員將辦案作為硬任務，認為辦好案件才是硬道理，而釋法說理是軟任務，未將釋法說理作為辦案工作的有機組成部分，也未充分認識到矛盾化解工作的重要性，更未將釋法說理質效作為辦好案件的重要評價標準。此外，部分偵查人員、檢察人員、審判人員在釋法說理過程中往往套用僅需要更換案件當事人的萬能模板，機械說理、生搬硬套，未能把握案件共性和個性之間的差異，事實敘述不清，未恰當運用證據，不足以針對性回應案件爭議焦點。

四、對辦理涉非公經濟控告申訴案件的對策建議

檢察機關應當依法充分履行法律監督職能，轉變司法辦案理念，不斷加大涉非公經濟控告申訴案件的清理和監督力度，探索建立和完善相關機制，努力為各類非公經濟主體正常生產經營、發展壯大營造優質的營商環境。

（一）進一步拓寬涉非公經濟主體控告申訴線索渠道

一是進一步加大清理與監督力度。開展檢察機關“涉非公經濟控告申訴”線索常態化摸排和清理工作，設置統一跨部門辦案組或者指定專門檢察官負責，依托控告申訴檢察部門設立的12309檢察服務中心、釋法說理中心等涉非公經濟主體“便民通道”，進一步暢通、拓寬涉非公經濟主體控告申訴線索來源渠道。如渝北區院專門設立釋法說理中心，由專門檢察官辦案組受理、審查、辦理涉非公經濟控告申訴線索和案件，通過專業化機構設置實現控告申訴線索的快速受理和分流，同時也拓寬和暢通了線索來源渠道。二是健全同步介入機制。與相關部門達成共識，明確涉非公經濟重大、疑難、復雜、新類型民事、行政、刑事案件立案、撤案、審判、執行前常態化聽取檢察機關意見辦案機制，助力人民法院、公安機關精準把好立案關、撤案關、審判關、執行關的同時，主動發掘涉非公經濟主體控告申訴線索。如渝北區院與區公安機關、法院就涉非公經濟案件的辦理會簽協作意見，通過提前介入和同步介入強化檢察機關對涉非公經濟案件辦理的全流程監督，及時發現、處置相關線索，切實保障非公經濟主體合法權益。三是健全信息共享機制。建立公安、檢察、法院涉非公經濟控告申訴案件辦理一本賬，調配警官、檢察官、法官充實辦案力量，落實專人全面排查，協同梳理匯總可能存在涉非公經濟主體保護線索的常見民事、行政、刑事案件，逐步形成“線索池”。公安機關、人民法院發現涉非公經濟控告申訴線索后第一時間與檢察機關溝通對接，檢察機關應及早將該線索導入案件受理、辦理程序，努力實現“應受盡受、應辦盡辦”。

（二）練好“內功”借助“外力”解決案件定性難問題

一是通過練好“內功”，提升解決疑難復雜案件能力。針對合同詐騙等涉非公經濟控告申訴案件常見罪名進行分析研究，提煉類案辦理規則。如渝北區院在辦理本案時，對如何認定合同詐騙犯罪中的“以非法占有為目的”，認為應主要厘清行為人是以騙取財物為目的，還是通過履行約定的民事法律行為而獲得經濟利益。判斷行為人是否具有非法占有目的，應結合案件客觀事實綜合判斷，從事實、行為、手段、后果等方面全面收集審查對行為人有利和不利的證據；在判斷是否具有非法占有的目的時，應當根據行為人的行為是否符合刑法所規定的行為類型，綜合考慮事前、事中、事后的各種主客觀因素進行整體判斷。渝北區院正是通過精準把握“以非法占有為目的”認定規則，為解決本案定性難提供辦案基礎。二是善于借助“外力”，適時開展案件研討。對涉非公經濟控告申訴案件辦理存在的問題以及類案存在的定性分歧，通過邀請專家學者進行多角度、多思維的探討論證，提升辦理涉非公經濟控告申訴案件能力。如渝北區院依托與轄區高校建立的刑事司法研究中心平臺，就辦理涉非公經濟控告申訴案件常見罪名和疑難案件的證據標準等問題進行深入研討，邀請專家學者參加案例研討會、列席檢委會等方式，為正確辦理該類型案件提供專業意見。三是發揮檢察一體化優勢，請示匯報解決定性分歧。辦理涉非公經濟控告申訴案件遇到的疑難問題，積極向上級院進行請示匯報，形成辦案合力，提升案件辦理質效。對于案件定性分歧大的疑難案件，通過提前向上級院請示匯報可以明確政策導向和法律適用統一標準，為有效化解矛盾和解決案件分歧奠定堅實基礎。

（三）完善涉非公經濟控告申訴案件辦理相關配套機制

一是建立公檢法聯席會議和聯合培訓制度。會同公安機關、人民法院加強案件會商研判，加快辦案進度。如刑事撤案監督申請，對無偵查空間或無必要對相關嫌疑人啟動刑事責任追究程序的刑事案件，檢察機關應當依法督促公安機關依法作出撤銷案件處理決定；對存在一定犯罪事實與證據，有進一步偵查空間的刑事案件，應當以提前介入引導偵查的方式，助力公安機關進一步搜集證據，達到移送檢察機關審查起訴標準的，則應督促其盡快移送，并依法督促刑事檢察部門向人民法院提起公訴。同時通過專題聯合培訓、公檢法聯合實戰演練、崗位大練兵等方式，共同提升公安司法人員辦理重大、疑難、復雜、新型案件的能力和水平，統一司法認識和標準。

二是以案件質量評查為依托，通過反向審視助推辦案規范化。聯合公安機關、人民法院對清理的“掛案”開展案件質量評查，組織專門評查組對原案辦理情況開展評查工作并進行反向審視，全面查找原案在實體、程序、釋法說理等方面的問題。通過聯合案件質量評查精準認定“掛案”形成原因，科學評價公安機關、人民法院、檢察機關辦案質量，加強對三機關辦案監督管理，并通過評查過程中的反向審視，探索構建長效機制，及時發現并解決案件辦理過程中存在的實體認定、程序瑕疵問題，剖析問題根源，推動偵查人員、檢察人員、審判人員規范辦案，助力推動“掛案”清理工作。通過評查倘若存在案件原承辦人因處理不當，引發涉非公經濟主體控告申訴，造成惡劣影響，需要被依法追責的情形，應按照“誰辦案誰負責，誰決定誰負責”的要求，及時將有關情況形成書面報告并移送公安機關、人民法院或檢察機關內部檢務督察部門依法啟動追責程序。

三是完善涉非公經濟控告申訴釋法說理機制。將釋法說理納入辦案業績考評范疇，充分發揮業績考評“風向標”作用，著力解決司法實踐中長期存在的不愿釋法說理、不敢釋法說理、不善釋法說理等突出問題，改變過去就案辦案、簡單辦案、機械辦案的做法，將明確案件事實、闡明法理、講明情理、分清主次、準確表達的釋法說理要求體現和落實在辦案質效考評中，既要做案件的辦理者，更要做案件的釋法說理者，促進社會和諧，增強檢察工作透明度，提升司法公信力，實現政治效果、社會效果、法律效果的有機統一。

*重慶市渝北區人民檢察院第二檢察部主任、四級高級檢察官［401120］

**重慶市渝北區人民檢察院第七檢察部四級檢察官助理［401120］

［1］ 參見《最高檢發布第三批檢察機關涉非公經濟控告申訴典型案例》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202211/t20221116_592881.shtml，最后訪問日期：2023年12月28日。