“強縣弱市”格局下臺州打造高能級城市對策研究
——基于浙江11個設區市的對比分析

文/ 王維一

緊盯打造全省“第五大都市區”目標，完善機制使做大做強中心城市成為臺州發展的“最大公約數”

“強縣弱市”既是一種經濟現象，又是一種空間現象。改革開放以來，浙江強大的縣域經濟為全省共同富裕先行和現代化先行提供了源源不斷的發展動力。但隨著城市化進入下半場，中心城市綜合實力小于縣（含縣級市，下同）的“強縣弱市”格局，又成為浙江經濟發展的一個突出問題。

一直以來，臺州人就做著“大城市夢”。1994年的撤地設市邁出了臺州“大城市”建設的第一步。30年來，臺州市委、市政府連續實施3輪市區體制機制改革，先后召開改革領導小組會議、城市工作會議、市區融合發展座談會等，部署推動“三區兩市”協同發展，中心城市帶動周邊縣融合發展的步伐進一步加快，城市能級實現跨越式提升。但相比周邊城市，臺州城市化水平還處于全省后列，城市化長期滯后于工業化，城市能級相比杭州、寧波等還有明顯落差，建設省域開放型高能級中心城市還有很長的路要走。

臺州是典型的“強縣弱市”城市

（一）城市首位度：“強縣弱市”格局的研究基礎

中心城市是一個國家或地區在政治、經濟、社會等方面占據主導地位的城市。1939年，美國學者杰斐遜提出的城市首位度理論，反映了一個國家或地區城鎮體系中資源要素在最大城市的集中程度，是研究“強縣弱市”格局的量化工具。

兩城市指數。杰斐遜用中心城市和第二大城市的常住人口規模的比值來衡量中心城市首位度，計算公式為：S2=P1/P2；其中：S2為首位度，P1、P2代表兩個城市的常住人口規模。

表1 兩城市指數和城市類型關系表

四城市指數。為了改進兩城市指數過于簡單的問題，有學者提出了四城市指數。計算公式為：S4=P1/（P2+P3+P4）；其中：S4為首位度，P1、P2、P3、P4代表從大到小排序后，相應序位城市的常住人口規模。一般認為，四城市指數較為合理的值應該為1；大于1的屬于高首位度分布，低于1的屬于低首位度分布。

（二）11個設區市首位度的定量測算

根據上文提到的計算方法，得出省內11個設區市的兩城市指數、四城市指數。

表2 各設區市兩城市指數、四城市指數

兩城市指數、四城市指數得出的結果是相關城市的常住人口規模比值，再用該比值推導城市體系結構；由于我國人口遷移的主要類型為經濟性遷移，因此，采用經濟總量（GDP）的比值去推導可以得到近似結果。研究表明，兩城市指數、四城市指數在計算結果方面有很大的相關性，為簡單實用起見，一般選用兩城市指數。但考慮浙江強縣較多的實際，部分設區市呈現強縣“雙子星”（如，臺州的臨海、溫嶺，金華的義烏、永康），因此，四城市指數更能全面反映城市規模特點（本文側重分析四城市指數）。

綜合考慮各設區市的兩城市指數、四城市指數，本文認為，金華、麗水、嘉興、臺州、溫州、衢州等6個設區市中心城市首位度較低，呈現“強縣弱市”格局。同時，考慮金華、嘉興、臺州、溫州的經濟總量（GDP）和常住人口規模接近，因此，這4個設區市具有較強的可比性。

“強縣弱市”格局形成的原因

從歷史變遷看，行署體制導致浙江行政力量弱而市場力量強。新中國成立后初期，浙江大多數地區實行典型的行署體制。在這一體制下，地區行署作為省級政府的派出機構，主要職責是傳達貫徹上級政府的決定、命令，對經濟發展的干預力度較弱。部分市場力量強的縣抓住機遇迅速發展壯大，逐漸對中心城市形成挑戰，進而導致行政中心和經濟中心分離。特別是對臺州而言，異地設市導致中心城市發展起步晚、基礎弱，醫療、教育、科研等資源少，溢出效應不明顯，各縣對中心城市“共主”意識不強，形成“散裝”的組團式城市格局。相比而言，新中國成立起即為“市”建制的杭州、寧波，形成了較強的中心城市；而浙江最后撤地設市的臺州、麗水，中心城市發展水平明顯落后。

表3 各設區市“撤地設市”時間表

從地理條件看，復雜地形導致中心城市對縣域要素資源汲取不足。浙江地形復雜，平原、丘陵、盆地、山地、海島等地貌均有涉及，平原面積僅占全省的25.4%（江蘇為86.9%）。地理板塊的破碎，阻滯了人流、物流、信息流的高效流動，工農業生產往往就地布局。中心城市和經濟腹地的聯系較為松散，難以形成緊密的分工合作體系，對勞動力、技術、資本等要素缺乏強大的汲取能力。從實際看，臺州“七山一水二分田”，金華“三面環山夾一川、盆地錯落涵三江”，地理隔離對經濟活動形成“壁壘效應”；而平原地貌集中連片的杭州灣及沿海地區，交通便利、交往頻繁，中心城市對周邊經濟要素呈現強大的集聚效應。

從體制機制看，“省管縣”模式極大激勵了縣域經濟發展。浙江是我國“唯二”全域推行“省管縣”體制的省份（另一地是海南）。在行政體制上，縣由設區市代管，而縣級財政和主要領導則由省直接管理。較之“市管縣”，縣的自主權更高，特別是財權方面，部分縣長的支配能力可能還要高于市長。與這一體制相配套，1992年以來，浙江進行了六輪縣域擴權改革，基本做到了省市經濟管理權限“能放都放”，有效激發了縣級政府經濟建設的積極性和主動性。以省內唯一計劃單列的義烏市為例，經過幾輪擴權改革，成為獲得下放權力最多的縣級市，一躍成為區域發展“火車頭”，目前經濟規模已為市區的1.8倍。

從經濟結構看，民營經濟成為縣域經濟最具成長性的力量。浙江是民營經濟發展的先行者，民營經濟是浙江的活力所在。民營經濟發展的必然要求，就是經營決策分散化、資源配置市場化，最大限度擴大經濟自由度，限制政府“有形之手”對經濟資源的調控配置能力。因此，一個地區民營經濟越發達，往往意味著生產布局越分散，表現在空間上就是“強縣弱市”格局。根據本文研究，衡量民營經濟發達程度的“民營經濟占GDP比重”和衡量“強縣弱市”程度的“四城市指數”，大致呈負相關關系。如杭州民營經濟比重全省最低，但中心城市首位度全省最高；金華中心城市首位度全省最低，但民營經濟比重全省次高。

表4 各設區市民營經濟占比和中心城市首位度關系表

從產業布局看，“塊狀經濟”是縣域經濟發展的強大引擎?！皦K狀經濟”是浙江產業分布的鮮明特征。改革開放以來，浙江憑借市場先發優勢，形成了以“一縣一業”為特征的產業格局，在地理版圖上呈現出色彩斑斕的“經濟馬賽克”，成為縣域經濟挑戰中心城市的基礎性力量。以臺州入選省級現代產業集群轉型升級試點的5個產業為例，黃巖模具產業、路橋金屬資源再生產業產值分別約80億元、70億元，臨海休閑用品產業、溫嶺泵與電機產業、玉環汽摩配產業產值分別約250億元、320億元、480億元，市區板塊的主導產業規模明顯小于縣域板塊。樂清工業電器產業、寧海皮革產業、永康五金產業也是較為典型的例子。

臺州加快高能級城市建設的對策建議

緊盯一個目標，就是打造全省“第五大都市區”。當前，“大都市區”建設是浙江推動區域經濟一體化、加快新型城市化、提升城市能級的重要抓手。根據《浙江省大都市區建設行動計劃》明確的“四大都市區”，臺州隸屬于寧波都市區，作為寧波的副中心，與余姚、慈溪地位等同，這樣的定位不足以支撐臺州高能級城市建設。要增強全局意識、危機意識、對標意識、追趕意識，以“第五大都市區”的站位來設計城市空間布局、綜合交通、城市功能、產業發展、人口承載力等，整合和優化中心城市周邊地區的資源要素，推動縣域經濟向都市區經濟轉型，打造綜合實力比肩“四大都市區”的“臺州都市區”。

完善三項機制，使做大做強中心城市成為全市發展的“最大公約數”。一是利益補償機制。目前，全市土地資源最豐富的空間就在臺州灣新區，要充分用好“飛地”政策，完善“飛出地”和“飛入地”在指標考核、稅收分成等方面的利益共享機制，確保市外招商流轉類項目和市內遷建類項目順利“飛入”臺州灣新區，將新區打造為增量共享空間。二是區域協調機制。充分發揮市區體制機制改革聯席會議、臺州市城鄉建設管理委員會等跨區域、跨部門綜合協調機構的作用，加強重大項目布局、產業園區開發等重大事項的統籌推進，打造成為管理決策的重要議事機構和重大事項研究、審議、統籌、協調平臺。三是市場合作機制。進一步優化產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等基本經濟制度，加強戶籍管理、社會保障、財政稅收、民生資源等領域跨區域合作，形成供需互促、產銷并進的良性循環。

做好六篇文章，以重點領域和關鍵環節突破帶動中心城市發展壯大。具體包括：做好“規劃引領”文章，強化市級規劃統領力、管控力；做好“以產興城”文章，培育活力迸發的城市經濟；做好“要素保障”文章，引導要素資源向中心城市集聚；做好“交通先行”文章，持續完善綜合立體交通網絡；做好“空間拓展”文章，使縣城成為中心城市發展腹地；做好“人口集聚”文章，加快農業轉移人口市民化。