安徽省農業保險高質量發展的困境與路徑

劉 瓊，雷冬嫦，耿西亞

(銅陵學院 金融學院，安徽 銅陵 244061)

2019年財政部等四部門聯合印發了《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），是我國推進農業保險發展的最高層面的政策安排和戰略部署[1]。2020年10月，為落實《指導意見》精神要求，安徽省財政廳等五部門聯合印發《安徽省加快農業保險高質量發展工作方案》（以下簡稱《方案》），明確了安徽省農業保險高質量發展的總體目標和任務要求。本文從《方案》出發，通過分析安徽省農業保險發展現狀，總結安徽省農業保險高質量中存在的困境，對推進農業保險高質量發展展開討論。

以《指導意見》出臺為標志，我國農業保險邁向了高質量發展的關鍵階段，促進農業保險向高質量發展轉型成了重要的議題。知網檢索發現，國內學者關于“農業保險高質量發展”的研究文獻自2019年開始逐漸增多。有學者研究了農業保險高質量發展的意義、內涵及特征[2]，并通過構建農業保險高質量發展評價指標體系對農業保險高質量發展水平進行評價[3-4]，也有學者從宏觀層面出發，針對我國農業保險發展的現狀和問題，提出農業保險高質量發展的對策及路徑[5-6]，還有學者總結美國、日本等發達國家的農業保險發展經驗，為我國農業保險高質量發展提供借鑒[7-8]。

從已有文獻來看，對農業保險高質量發展的研究逐步深入，形成了較為豐富的參考資料，但是關于安徽省農業保險高質量發展的文獻資料非常少?，F有的關于安徽省農業保險的文獻集中于農業保險需求分析、運行效果、財政補貼效率、問題及對策等方面，研究數據比較陳舊，提出的對策建議不能完全解決安徽省農業保險高質量發展面臨的難題。本文在前人研究的基礎上，利用2008—2021年統計數據以及調研資料，梳理安徽省農業保險發展現狀，并結合《方案》中的目標和要求，總結安徽省農業保險高質量發展中存在的現實困境并提出實施路徑。

1 農業保險高質量發展的界定

我國農業保險保費規模全球第1，但與美國等農業保險強國相比仍存在較大差距。實現從農業保險大國向農業保險強國邁進的關鍵在于高質量發展。根據《指導意見》以及《方案》中的要求，結合國內學者關于農業保險高質量研究成果，筆者認為農業保險高質量發展主要體現在3個方面。一是農業保險服務能力增強，即在現有服務水平基礎上繼續“擴面、增品、提標”，切實維護投保農民和農業生產經營組織利益，充分保障其知情權，并推動農業保險條款通俗化、標準化，提升農民的獲得感。二是農業保險運行機制優化。盡管政策性農業保險是由政府主導的，但是并不意味著必須由政府大包大攬[9]。農業保險高質量發展強調政府與市場邊界更加明晰，發揮政府與市場的雙重作用，使農業保險的發展能夠兼顧公平與效率，使政府保費補貼制度更有效，市場主體經營積極性更高。三是農業保險基礎設施先進。充分發揮保險科技在農業保險中的作用，具體表現在保險條款和費率擬定，農業保險信息共享，農業風險預警、識別、管控等方面[10]。

2 安徽省農業保險發展現狀

財政部官方網站顯示，2008年安徽省被列為第2批農業保險保費補貼試點省份，2021年財政部累計補貼保費17.7億元，較2020年增加5.4億元，增幅達44%，占中央財政補貼各省份總額的5.8%，位列全國第6位。安徽省高度重視農業保險，先后出臺了多項政策推進本省農業保險的發展，經過十幾年的探索與發展，財政補貼險種不斷增加，經營主體增多，供給體系基本形成，安徽省農業保險發展取得了較大的成效，為轉移農業風險、補償農戶損失以及推動鄉村振興戰略實施起到了重要的作用。

2.1 保費收入穩步增加，增長速度呈上升趨勢

圖1顯示，安徽省農業保險保費收入從2008年的307.76百萬元增長到2021年的4 354.10 百萬元，增長了14.15倍，絕對值增加了4 046.34百萬元，可見市場規模逐步增加；從農業保險保費增長率來看，安徽省增長率與全國增長率的曲線圖走勢基本上是一致的，除了2009、2010、2016、2020、2021年的增長率高于全國增長率，其他年份的增長率均低于全國平均水平，但是近3年安徽省保費增長率呈現出了上升的趨勢，2021年的增長率為30.93%，比2020年增加了7.64個百分點，并且超過全國平均水平11.18個百分點。

圖1 2008—2021年安徽省農業保險保費收入及增長率

2.2 保險密度逐年提高，保險深度在曲折中上升

從農業保險密度（保費/農業從業人口）以及農業保險深度（保費/第一產業增加值）數據（表1）來看，2008—2021年，保險密度逐年提高，呈現穩步增長的趨勢。2008年保險密度是19.32元/人，2021年保險密度達到了558.92元/人，是2008年的28.9倍，提高了539.60元；從保險深度數據來看，總體呈現上升態勢，但在2013、2014和2019年略微有所下降，2008年保險深度是0.22%，2021年保險深度提高到了1.3%，是2008年的5.9倍，提升了1.08個百分點，提前完成了《方案》中“到2022年，農業保險深度保持在1%以上，農業保險密度達到500元/人”的目標?？梢?，安徽省農業保險自試點以來，市場規模擴大，發展水平顯著提升，為農業保險的高質量發展提供了良好的環境。

2.3 保險覆蓋范圍擴大，風險保障水平有所提高

根據《安徽省農業保險保費補貼實施細則》規定，安徽省納入中央財政補貼范圍的產品種類不斷增加，獲中央財政補貼的政策性農業保險覆蓋范圍涉及種植業、養殖業以及林業、制種保險4大類共16個品種。種植業保險標的包括水稻、小麥、玉米、棉花、大豆、油菜、花生、芝麻以及馬鈴薯9種；養殖業保險標的包括能繁母豬、育肥豬以及奶牛3種；森林保險標的包括公益林和商品林2種；制種保險標的包括水稻（常規稻、雜交稻）和小麥2種。在總結試點經驗的基礎上，安徽省政府高度重視提升農業保險的保障水平，2022年起實現三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險在產糧大縣全覆蓋。目前開展的保險品種有稻谷、小麥、玉米完全成本保險和玉米種植收入保險，共4個險種，特別是開展的水稻完全成本保險取得了明顯的成效，獲得了農戶的一致好評。為了減少產糧大縣與非產糧大縣間糧食作物農業保險政策落差，安徽省財政廳、安徽省農業農村廳聯合印發了《安徽省財政廳 安徽省農業農村廳關于進一步支持農業保險發展的指導意見》，文件明確提出在非產糧大縣繼續實施水稻、小麥、玉米補充性商業農業保險，支持從事水稻、小麥、玉米生產的農業經營主體和農戶，在中央財政農業保險基礎上自愿投保水稻、小麥、玉米商業性農業保險，提升風險保障水平。

2.4 特色農業保險發展迅速，政策扶持力度加大

隨著鄉村振興戰略的全面實施，地方特色農業保險逐步成為推動農業產業結構優化升級，鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的重要抓手?！斗桨浮分袑ｉT增設“特色農產品保險占比（特色險保費/保費）達到30%以上”的目標。經過近2年的時間，安徽省開展的茶葉、畜禽、蔬果、水產等各類特色農產品保險達到445個，各類農產品達到113種，基本實現安徽特色優勢農產品全覆蓋。2021年全省特色農業保險保費占比達到25.96%，同比增幅超70%，提供風險保障336.24億元，不同地區和品種財政補貼比例約為40%至80%，參與的保險公司越來越多。此外，為推動特色農業保險發展，安徽銀保監局還圍繞茶葉、大棚蔬果、淡水養殖和果樹等4大類重點特色農產品制定了8款省級示范條款，提高了保險條款的可行性和適用性。安徽省財政大力支持、鼓勵各地在中央財政和省財政以獎代補特色險品種之外，對自行開展的其他地方特色商業性農業保險也將適時選取推廣力度大、發展程度高、保障效果明顯的市縣給予一定的保費補貼支持，以調動經營主體的積極性。

2.5 積極拓展農業保險領域和功能

以滿足多元化的風險保障需求為導向，安徽省在發展農業基本險、特色農業保險的基礎上，注重拓寬農業保險產品供給。例如在全國率先開展蓄滯洪區農業補充保險、農作物天氣指數保險、鴨苗價格指數和“商業保險+互助組織”淡水養殖保險等試點。探索開發綠色低碳特色險種試點，野生動物致害政府救助責任險和古樹名木施救保險、林業碳匯價值保險，遙感土壤地力指數保險[11]。開展包括健康保險和意外傷害保險的一攬子綜合保險計劃。例如《霍山縣 2022 年度政策性（特色）農業保險實施方案》中就增加了“防貧?！本C合產品，采取“3+N”一體式，即特色農產品保險、健康保險、意外傷害險（必選）+若干民生保障“菜單式”（自選）。在充分發揮農業保險經濟補償和風險管理功能外，還注重積極拓寬農業保險功能，為農業主體融資增信。例如國元保險公司與銀行合作，推出“農業保險+一攬子金融產品”的金融服務新模式，發揮農業保險融資增信功能。

3 安徽省農業保險高質量發展的現實困境

近年來安徽省農業保險發展取得了較大成就，是第1個農業保險實現全覆蓋的省份[12]。但要實現“總體發展水平保持全國前列，實現補貼有效率、產業有保障、農民得實惠、機構可持續的多贏格局”等高質量發展目標，仍面臨如下困境。

3.1 風險保障水平較低，未能滿足農戶需求

自試點以來，盡管安徽省農業保險發展中注重增加保險產品，逐步提升保障水平，提高保險金額，但整體風險保障水平仍然較低。目前開展完全成本保險和收入保險的標的只有稻谷、小麥、玉米三大糧食作物，并且只能覆蓋產糧大縣，非產糧大縣享受不到該政策。三大糧食作物之外的農業保險標的還是以保障“物化成本”為主，保險金額偏低，與實際投入的成本差距還是較大。例如，2021年安徽省水稻種子出口量居全國第1位，但目前該省實施的水稻制種保險保障水平還是與國家標準一致，保障水平只能覆蓋到直接物化成本，相較周邊省份保障水平偏低，制種戶參保意愿不強，特色農業保險面臨著保險金額不高的問題。

3.2 農戶風險防范意識弱，投保意愿不強

筆者通過電話咨詢安慶、合肥等部分經營農險的保險公司以及實地走訪銅陵市部分保險公司后發現，安徽省農戶的風險防范意識較弱，投保意愿不強。究其原因，首先是農戶普遍存在僥幸心理，對風險認識不清。雖然目前安徽省開展的農業保險產品種類多，但是農戶大多只投保有財政補貼的保險產品，多家保險公司反映沒有補貼的農業保險業務很難開展。例如能繁母豬和育肥豬保險，農戶在投保的時候還存在不足額保險的情況。其次是經營主體對農業保險產品的宣傳普及力度不夠，許多農戶反映并不了解農業保險相關政策，發生了損失往往都是自己承擔，加上我國長期存在的對保險行業的偏見，導致農戶在發生損失時不能主動想到利用農業保險來分散風險。最后是農業保險的低保障水平影響了農戶的投保意愿。有農戶反映賠償太低，不能有效轉移風險。

3.3 保險賠付率高，經營主體承保積極性低

通過分析2008—2021年安徽省農業簡單保險賠付率發現，賠付率總體呈現增長態勢，并且波動比較大，特別是在面臨大災的情形下，賠付率非常高。例如，2016年賠付率達到118.94%，2020年賠付率達到108.99%。部分經營農業保險的保險公司反映，農業保險經營是虧多賺少，加上近年來經營費用的提升，保險公司的承保利潤很低；還有部分保險公司表示保費補貼資金不能正常發放。在對未獲得農業保險經營資質的保險公司訪談中，他們大多表示沒有財政的保費補貼，商業性的農業保險業務很難開展，許多保險公司實際上是放棄了農業保險業務。

3.4 氣候風險日益加劇，大災風險分散機制不完善

近年來，各種極端天氣事件頻頻發生，安徽省自然災害時空分布也出現新變化，更具突發性、極端性和難以預見性。農業保險的可持續發展面臨著農業巨災風險的威脅和挑戰。發生巨災風險時，保險公司會面臨巨額的賠償。例如，2020年安徽省出現10輪大范圍的持續性強降水，梅雨期達到60天，持續強降雨造成全省16市95縣（市、區）不同程度受災，農作物受災面積122.131萬公頃，倒塌房屋5 927間，直接經濟損失600.63億元。當年農業保險保費收入為33.26億元，賠付36.25億元，簡單賠付率達到108.99%。從目前安徽省農業保險體系來看，特別是年綜合賠付率來看，還不足以應對巨大自然災害造成的經濟損失[13]。氣候變化的難以預見性造成保險公司經營面臨更大的挑戰，會讓保險公司面臨巨額賠償的情況，而目前抵御巨災發生的資金積累非常有限，防范農業巨災風險仍然任重道遠。

4 安徽省農業保險高質量發展的實施路徑

通過上述分析，安徽省農業保險發展中仍存在著保障水平有限、農戶投保意愿不強、保險機構承保積極性差、大災風險分散機制不健全等現實困境，需要政府、保險機構以及農戶三方主體共同努力，才能真正破解農業保險高質量發展的困境。

4.1 提升保險服務能力，進一步滿足客戶需求

安徽省在接下來的農業保險工作中應深入貫徹2022年中央及省委一號文件精神，落實省委、省政府“兩強一增”①政策，保障糧食生產和重要農產品供給。針對目前的保險產品開展情況，精準設計與農業保險需求有效匹配的產品，進一步分散農戶的風險，提升農戶的獲得感。例如，進一步擴大三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點范圍，向非產糧大縣推進。安徽是全國水稻種源大省，為從源頭保障糧食安全，滿足種業的特殊風險保障需求，提高制種保險的保險金額非常重要。要創新打造全國水稻制種保險高地，從目前以?！爸苯游锘杀尽睘橹飨虮！巴耆杀?、收入”升級，強化農業保險在“兩強一增”中的支撐作用[14]。

4.2 加強宣傳力度，鼓勵和引導農戶自愿參保

政府、保險公司以及農業相關部門要持續、深入傳播農業保險知識，讓農民真正了解農業保險的作用。通過正確的方式讓農民轉變傳統的思想觀念，學會利用農業保險來轉移自己面臨的農業風險。針對安徽省的實際，特別是在廣大農村地區，可以利用電視、廣播、比賽等方式來宣傳農業保險的政策。農民若有問題或是不懂，要用通俗易懂的語言向農民解釋，對于免責條款以及保險責任要著重分析，讓農民能正確選擇合適的保險產品，提高參保的積極性。

4.3 加強法律法規建設，激發保險公司承保熱情

保險公司的承保積極性對農業保險的高質量發展具有直接的影響。讓更多的保險公司加入進來，活躍保險市場，有利于保險服務水平的提升。從調研情況來看，安徽省具有經營農業保險資格的保險機構雖然在增加，但是地區分布不均衡，有的地市從事農業保險的保險機構有多家，有的只有一兩家，市場競爭不夠。政府可以根據實際情況，調整經營農業保險的資格，讓更多的公司有機會參與進來。

4.4 優化農業保險運行機制，建立巨災保險制度

農業風險往往是系統性的，巨災風險是影響農業保險公司可持續的主要原因。從國際社會經驗來看，僅靠商業保險公司的力量明顯不夠,必須優化現有的農業保險運行機制，加快建立巨災保險制度，推動農業保險高質量發展。政府、保險公司、行業協會等需共同努力，加強頂層設計。政府部門應加快建立適合本省省情的“省級支持、市縣為主、風險共擔、多層分散”的農業巨災保險制度；保險機構應提升大災風險應對能力，發揮再保險的重要作用，進一步提升保險行業經營穩定性。

注釋：

①安徽省“兩強一增”政策指的是科技強農、機械強農，促進農民增收發展。