論不確定法律概念“通航船舶密集的區域”

周文濤 蘇鴻泰 肖仲明 徐良坤

一、引言

法律是靠國家強制力保證實施的，而任何一部法律都是由法律概念組成的規范體系。法律規范的適用范圍、構成要件和法律效果，都是通過法律概念來表述的，要正確適用法律規范，就必須先準確理解、掌握這些法律概念[1]。作為構成法律法規基本要素的法律概念，其內涵和外延都是經過明確規定的，在法律適用中要求必須以法律規定的含義為標準，任何人不得隨意改變或者歪曲解釋，從而充分體現法律概念的權威性。但是，法律概念一般均有一定程度的抽象性、概括性。不確定法律概念其抽象性、概括性要遠大于一般的法律概念。法律概念不是不言自明的，因此存在產生歧義、含混、偷換概念等錯誤的可能性。這些錯誤一旦產生，就會引起人們理解、使用不同，導致混亂、偏差、自相矛盾等違背法制原則的行為。近年來，水上交通安全監管法律法規調整比較頻繁，《中華人民共和國海上交通安全法》（簡稱海安法）修訂后行政處罰幅度大幅提升，海事行政處罰爭議亦大幅增多，如何妥善處理不確定法律概念“通航船舶密集的區域”與處罰法定原則之間的沖突日漸成為基層執法人員關注的重要問題。

二、不確定法律概念“通航船舶密集的區域”

不確定法律概念是指未明確表示而具有流動的特征之法律概念，其包含一個確定的概念核心及一個多多少少廣泛不清的概念外圍[2]。不確定的法律概念非常寬泛，但通常是指成文法中使用的法律概念。不確定法律概念的抽象性、概括性一般要遠高于一般法律概念。

新修訂的海安法有三處提及了“通航船舶密集的區域”。第29條第二款規定：船舶、海上設施在定線區、交通管制區或者通航船舶密集的區域航行、停泊、作業時，海事管理機構應當根據其請求提供相應的安全信息服務。第43條規定：船舶進出港口、錨地或者通過橋區水域、海峽、狹水道、重要漁業水域、通航船舶密集的區域、船舶定線區、交通管制區，應當加強瞭望、保持安全航速，并遵守前述區域的特殊航行規則。第103條則對違反第43條的相關行為明確了相應的處罰依據。

“定義”是立法中經常運用到的一項技術。為避免一些重要法律概念在適用過程中可能存在爭議，修訂后的海安法明確了“船舶”“海上設施”“內水”“施工作業”“海上交通事故”“海上險情”“危險貨物”等法律概念的含義，沒有將“通航船舶密集的區域”納入其中。為配合修訂后的海安法的學習、宣傳，保證法律正確貫徹實施，2022年5月出版的《中華人民共和國海上交通安全法釋義》對“港口”“錨地”“橋區水域”“海峽”“船舶定線區”“船舶交通管制區”“漁業水域”“港外錨地”等法律概念進行了解讀，但是也沒有專門解讀何為“通航船舶密集的區域”。

1984年1月1日施行的《中華人民共和國海上交通安全法》類似條款中采用的則是“通航密集區”的概念。與之相配套的很多通航管理類規范性文件及相關工作方案，如《上海洋山深水港區及附近水域通航安全管理規定》《南通沿海港口及其附近水域通航安全管理規定（試行）》等都廣泛地沿用了“通航密集區”這個概念。但是，不論是海安法，還是與之配套的規范性文件，都沒有明確“通航密集區”的定義。國內也鮮有專家學者從學術上對“通航密集區”進行定義。百度百科在介紹“通航密集區”（Dense Traffic Zone）時，僅指出其出處為《航?？萍济~》第一版，是1996年公布的航?？茖W技術名詞?！渡虾Ｑ笊缴钏蹍^及附近水域通航安全管理規定》等地方通航安全管理規定在附則和附件中明確了橋區安全水域、航道、警戒區、引航作業區、錨地、停泊區等通航功能區的地理范圍，但是沒有明確通航船舶密集的區域（通航密集區）的地理范圍。

筆者認為，“通航船舶密集的區域”與“通航密集區”只是不同時期的立法者在立法語言上的主觀選擇。不論是基于法律概念的內涵和外延進行分析，還是遵從航海從業人員的普遍理解，兩者在本質上都沒有區別。再回到“通航船舶密集的區域（通航密集區）”這一法律概念，似乎一般執法人員都可以較為準確地把握“通航船舶密集的區域（通航密集區）”這一法律概念的核心，但是在海事行政處罰實踐中具體界定時大家卻感覺“左右為難”，對“船舶密集到什么程度可界定為通航密集”“是否需要采用定性分析和定量分析相結合的方法界定”“界定通航密度是否需要考慮通航環境、通航船舶的尺度、通航船舶是否裝載危險貨物等因素”等問題看法不一，這也導致一些海事管理機構徘徊于安全風險（不按照違反通航船舶密集的區域的特殊航行規則條款進行處罰）和法律風險（按照違反通航船舶密集的區域的特殊航行規則條款進行處罰）之間舉棋不定。

1984年以來，由于缺乏立法者相對明確的法律解釋以及學術界的深入探討，鮮見基層海事管理機構適用原海安法第14條、新修訂的海安法第103條對船舶在“通航船舶密集的區域”（通航密集區）違反“特殊規則”的行為進行行政處罰的案例?！巴ê酱懊芗膮^域”（通航密集區）在某種意義上，已經和“船長”“托運人”“船舶適航”等詞匯一起成為水上交通安全監管不確定法律概念的典型代表。加強法律研究、采取有力措施協調不確定法律概念與處罰法定原則的沖突已經成為擺在海事法治工作隊伍面前的現實挑戰。

三、協調不確定法律概念“通航船舶密集的區域”與處罰法定原則的對策措施

處罰法定原則是我國行政處罰的一項基本原則。處罰法定是指法無明文規定不為違法，法無明文規定不受處罰。應受處罰的行為應由法加以規定，而且應是明確的規定，這是處罰法定原則的應有之義。明確性對處罰法定原則而言是如此重要，以至于有學者直接將“處罰法定原則”表述為“明確性原則”。

規定行政處罰的法律規范應該明確，主要體現在對違法行為的描述必須明確，使行為主體能夠準確地劃分違法與合法的界限。但是，是否真的能夠實現法律規范的完全明確，從而避免理解差異的情況出現呢？答案顯然是否定的。因為不確定的法律概念的存在是由法律語言的模糊性決定的。無論立法者如何努力，也難以實現法律語言的完全明確。不確定法律概念在法律規范中亦有其存在的必要性和合法性，在保持法律運用的靈活性方面發揮著重要作用。不確定法律概念，尤其是概括條款，其主要機能在于使法律運用靈活，顧及個案，適應社會發展，并引進變遷中的倫理觀念，使法律能與時俱進，實踐其規范功能。

法律規范中不確定法律概念的存在導致了法律規范的模糊性，而明確性又是執法者和社會公眾對法律規范的基本要求，與法律規范的模糊性相伴而生的就是執法的困難。因此，如何解釋、理解和適用不確定法律概念就成為基層海事管理機構執法人員，尤其是海事行政處罰人員必須面臨的現實問題。筆者認為可以通過以下三種途徑解決、協調海事管理實踐中不確定法律概念與處罰法定原則的沖突。

（一）尋求法律解釋的“必要約束”

法律解釋可以降低不確定法律概念的模糊性。出于協調不確定法律概念與處罰法定原則沖突的需要，對處罰法律規范中的不確定法律概念的解釋，應積極尋求法律解釋的“必要約束”。而且，這種法律解釋應當是事前解釋，而不是事后解釋。事后解釋是針對法律適用過程中的個案進行的，被處罰人在作出被處罰的行為前并不知曉該解釋存在，因而事后解釋與處罰法定原則的“明確性”要求相悖。

（二）加強與司法部門的有效溝通

對不確定概念的適用與對行政裁量權的適用一樣，海事執法人員都享有一定程度的“自由”，行政機關在適用不確定法律概念時，事實上有一個“獨立的、法院不能審查的權衡領域或判斷領域”。換言之，在不確定法律概念的適用上，行政機關享有一定的“判斷余地”，在判斷余地的范圍內，法院無權審查。筆者認為，在新海安法處罰幅度大幅提升的背景下，加強與海事法院等司法部門的溝通，采用“項目研究+專家評審”的方式，將一些船舶航行密度較大、安全風險較為突出的水域界定為“通航船舶密集的區域”，對外公告后再行采取行政處罰等管理措施，在一定程度上可以防止不確定法律概念被濫用，避免不必要的行政爭議。從法理上講，司法機關審理行政訴訟案件的過程正是司法機關第二次適用具體法律的過程，對不確定概念的審慎適用亦是司法機關研究的熱點課題和難點課題。行政機關在與司法機關溝通的同時，亦可組織開展技術性研究，制定與《道路交通擁堵度評價方法》（GA/T 115—2020）相類似的《通航船舶密集區評價方法》，爭取以國家標準等適當形式公布。

（三）適用不確定法律概念的具體化規則處理好個案

首先，法律解釋是以法律目的為主導的思維過程，在法律解釋方法中，目的為解釋之最高準則，目的解釋居于核心地位，解釋法律應以貫徹、實施立法目的為其基本任務。其次，以社會生活的一般觀念為基礎。雖然目前尚無標準或指南明確在某一特定水域內通航船舶密度達到哪個閾值即可判斷該區域屬于通航船舶密集的區域，但是經過長期的航海實踐，航海從業人員對通航船舶密集的區域有著相對統一的界定原則?！昂Ｊ路站W”發布的《中國沿海通航密集水域航行的安全提示》指出：中國沿海海域通航密集水域主要包括老鐵山水道、成山角水域、長江口水域、舟山群島水域、珠江口水域、瓊州海峽等，以及其他隨著魚汛期而出現的季節性通航密集水域。其主要特點為通航秩序復雜，漁船作業密集，通航環境受限，船舶密度較大。當然，簡單地依據或者參考海事服務網文章觀點，將上述所有水域均界定為“通航船舶密集的區域”也有失法律公允，缺乏技術支撐。

從國內海事管理實踐來看，一些地方堅持法治效果與社會效果的有機統一，已經著手對“通航密集區”實行“先公告再管理”，以避免行政爭議。如連云港海事局2011年6月14日發布了《關于連云港港口水域內船舶通航密集區和航路的通告》（航行通告云海航〔2011〕075號），明確連云港港口水域內船舶通航密集區為六點連線（WGS-84）所圍成的水域。2022年，貴州省余慶縣交通運輸局發布了《關于對烏江航道（余慶段）通航密集區實施交通管控的通告》，明確烏江主航道及支流余慶河、敖溪河和飛龍（濱江）碼頭、櫻桃井碼頭、櫻桃井滾裝碼頭、浪水灣碼頭、大烏江碼頭、沙灣碼頭的上下游100 m范圍內航區為通航密集區。

四、結語

不確定法律概念因其自身屬性，給海事管理機構預留了價值補充的空間。一些海事管理機構的“首創性”價值補充行為，從一定意義上講，為其他海事管理機構處理類案提供了參考。但是應該注意不同案件的區別，結合其具體情況依照法律的精神、立法的目的等進行綜合研判，以求實質的公平與妥當。

要避免和減少不確定法律概念與處罰法定原則的沖突，不僅應尋求法律解釋的必要約束，而且應加強與司法部門的有效溝通，積極、謹慎、穩妥地處理各類個案。當然，如果能夠加強技術研究，盡早以國家標準的方式明確通航船舶密集的區域的界定方法，進而指導和協調各地在修訂地方性通航安全管理規定時在附則中明確通航船舶密集的區域的地理范圍，將是海事管理機構依法行政和基于水上交通安全風險實施精細化管理的一座里程碑。