完善社會治理體系中的110接處警改革
——以J省為例

王 馳 張海波

(1.江蘇警官學院 現代警務研究中心,江蘇 南京 210023;2.南京大學 政府管理學院,江蘇 南京 210023)

2020年1月,黨的十九屆四中全會決議中,用“兩個奇跡”概括了新中國成立七十年以來的偉大成就,即“我們黨領導人民創造了世所罕見的經濟快速發展奇跡和社會長期穩定奇跡”[1]。習近平總書記在闡述“五個戰略性有利條件”時指出:“有長期穩定的社會環境,人民獲得感、幸福感、安全感顯著增強,社會治理水平不斷提升,續寫了社會長期穩定的奇跡?！盵2]有研究者以社會治理為核心概念[3]或分析視角[4],驗證其與社會長期穩定的內在邏輯。作為中國創新社會治理、塑造社會長期穩定“奇跡”的生動案例,110接處警改革成為實踐觀測的最佳視窗和理論研究的典型樣本。然而,學界關于110接處警改革的研究還比較薄弱,主體多來自公安實務部門及行業院校,110接處警經歷了38年的改革發展,在社會治理中溢出效應顯著,適合進行案例研究。文章以J省為例,收集有關110接處警改革的重要政策文本,并在2021年11月、2022年8月以及2023年6月期間進行了多次訪談、座談以及實地參與式觀察。案例研究將以110接處警改革進程中的“問題解決與知識發現”為主線,呈現110接處警改革在塑造社會長期穩定“奇跡”中的基礎機制功能,解釋為何“每當人民群眾遇到危難、面臨不法侵害、需要緊急救助時,總會第一個想到撥打110”[5],并進一步揭示“基礎機制背后的理論機理”,以期在中國式現代化的進程中,為進一步完善社會治理體系提供知識貢獻。

一、實踐探索:110接處警改革的發軔、超載與分流

20世紀80年代中期,基于地方公安機關前期經驗總結,公安部下發《關于大中城市公安局普遍建立110報警服務臺的通知》(1987)。次年,J省N市公安局建立了第一個110報警服務臺,大致經歷三個重要階段。

(一)有困難,可打110:發軔與初創

1990年3月,根據公安部“關于在大中城市建立一個精干、高效、有權威的指揮中心”的要求,J省多地公安機關陸續成立指揮中心,統一受理110報警、實施全局信息歸口和快速調度?！爸笓]中心剛成立時沒有電腦和導航系統,電話還沒有來電顯示,接到報警電話后,迅速用紙筆記錄,必須確認報警是否屬實,還得讓報警人說清楚姓名、電話、地址,用電話通知分局,分局再電話通知派出所出警,民警需要對警情涉及相關單位地址情況非常熟悉?！?訪談資料:20211127)

根據當時群眾報警多以“盜、搶、騙”等現行犯罪為主的警情實際,為加快調度警力到場處置,90年代,J省積極推動建立以110電話報警計算機處理系統為平臺的110自動報警臺。1996年7月,公安部召開“漳州會議”,介紹并推廣漳州110“有警必接,有難必幫,有險必救,有求必應”(下文簡稱“四有四必”)的經驗做法。同年10月,公安部聯合當時的郵電部共同下發通知,明確規定當事人撥打110電話一律免收話費。這些舉措都客觀上提高了110報警電話的百姓知曉率。J省110接處警工作推進中注重建立健全打擊犯罪、維護治安和服務群眾并重的快速反應警務運作機制。

應該看到,隨著改革開放的推進,城市人、財、物的流動加速,經濟的快速發展,社會治安情況日益復雜,犯罪的流動性、突發性、暴力性明顯增強,對社會治安和人民群眾生命財產安全都構成了較大威脅,對警務改革的呼喚尤其迫切。110接處警正是在此背景下,公安機關自主摸索出的集報警、指揮、處警于一體的警務新策略。加之“四有四必”宣傳以及110電話的公益化,110報警服務臺慢慢成為了守護人民群眾生命財產安全的重要平臺。因此,J省110報警求助量持續上升,群眾報警的范圍既涵蓋刑事、治安案(事)件,還包括為群眾突遇的急、難、險、重的危難事情提供幫助和服務,以及電話投訴等。

(二)有困難,就打110:擴展與超載

110 報警服務平臺開通后,J省公安機關陸續開通了交通事故122報警臺和火警119報警臺,實踐中“三臺分立”的弊端已經顯現,“110報警服務臺是最先建立起來的,群眾更為熟悉,發生交通、火災事故時,多數群眾會優先撥打110,而且常常是既撥打110,又撥打122或119”(訪談資料:20211127)。為貫徹第二十次全國公安會議精神(2003),J省在全省范圍內推進“三臺合一”。此舉“既方便了老百姓記憶號碼并報警求助,又整合了公安機關的指揮資源,但也導致110報警服務平臺功能進一步膨脹”(訪談資料:2021127)。根據J省2015年發布的警情數據,無效報警電話占110呼入總量的58%,其中包括錯打、無聲或報警反映的問題不在110受理范圍,甚至存在惡意騷擾、虛假報警的情況。在110報警服務臺處置各類警情中,違法犯罪警情只占8.4%;交通類警情占28.9%,同比上升8.5%;糾紛類警情占11.8%,同比上升11.6%;群眾求助警情占27.7%,同比上升53.2%[6]。

這一時期,J省110接處警工作逐步標準化、體系化、信息化、實戰化,“四有四必”承諾深入人心,“有困難,打110”,110已經成為群眾報警求助的必選甚至首選。另一方面,糾紛求助警情逐年增加,110接處警成了“萬事通”“萬金油”。無效報警增多,“報假警”等惡性行為也影響了110接處警正常運行。與之形成對比的是,一些有可能危及群眾生命財產安全的緊急報警求助反而“打不進”“派不出”,實行緊急警情和社會求助分流是大勢所趨。2016年5月起,公安部在全國公安機關開展減輕基層公安110接處警工作負擔專項治理,將“有效分流非警務類報警求助事項”作為《為公安派出所減負10項措施》(2019)的首要措施。

J省在改革推進中面臨三重困境:一是“警情升、警力減”。2011年以來10年間,J省110報警服務臺的呼入量從3000萬上升到4000萬規模,警力數總體維持不變,并逐步進入了退休減員高峰?！熬Α粶p不增’,相反接報警量‘快升難降’,兩者間的矛盾日益尖銳”(訪談資料:2021113)。二是“應分流、難分流”。110牽頭組織非警務類社會服務的權威性不強,質態評估監管沒有抓手,“推動中發現,大量非警務警情,分流渠道還不通暢、聯動響應也不及時、處置結果反饋不足”(訪談資料:2021113)。三是“重減負,輕增效”。非警務警情主要有消費、勞資、經濟、鄰里等一般性矛盾糾紛,醫療衛生、水電氣搶修、環境污染、流浪乞討人員救助等22類,“分流客觀上能減輕基層一線負擔,但是也發現分流后必須要求專業的部門和人員跟進處置,實施中難度大、阻力多、效率低,群眾不太滿意”(訪談資料:20211113)。

(三)有危難,才打110:分流與聯動

針對警情的結構性變化,J省按照公安部《110 接處警工作規則》(2021年修訂),以報警內容是否屬于110受理報警范圍(報警性質)、是否屬于110受理緊急救助的范圍(緊急程度),分為四類:緊急警務類警情、非緊急警務類警情、緊急非警務警情和非緊急非警務類警情(表1)。

表1 J省關于110接處警中報警求助的類型劃分

1.分類施策,推動求助各歸其位。一是緊急警務類警情。按照公安部自上而下推動的“情指勤輿”一體化實戰運行機制運行,強化快速反應、高效處置?！?10更快一秒,群眾的安全感和滿意度就提升一分”(訪談資料:20220824)。二是非緊急警務類警情。通過110報警服務臺的人工答復引導、異常報警治理等,推動源頭上壓降,為基層減負。三是緊急非警務類警情。深化110與119、120緊急熱線以及水電油氣熱等公共服務部門的對接聯動,“我們的主要抓手就是在黨委政府支持下,將應急聯動工作納入績效考核,督促應急聯動服務專業化、高效化”(訪談資料:20220824)。借助政法公安警網融合“平安前哨”工程,“把社區民警、社區輔警與專兼職網格員逐一結對,在社區群眾報警求助時,警網合成力量能夠最快趕到現場先期處置”(訪談資料:20220824)。四是非緊急非警務類警情(下文簡稱“雙非”警情)。以省政府深化公安110與12345政務服務熱線對接指導意見為依據,建立分流轉辦機制,可以打通110與12345電話引導、三方通話、專席聯動、平臺推送等工單警單對接通道”(訪談資料:20220824)。

2.對接聯動,破解“雙非”分流難題。第一,對于生活類聯動處置?！搬槍艽?10反映較多的水電氣搶修、噪音環保、交通運管、市政設施等求助以及、尋人尋物等求助,還是要用好社會應急、110與12345、警網融合、互聯網尋人等機制,聯動相關部門及社會力量開展處置。當然,對情況緊急或可能危及人民群眾生命財產安全的,110派警開展先期處置”(訪談資料:20220824)。第二,對于移車類,專線移車。110報警服務臺開通移車專線、專席,強化專責專處和秩序治理并重?！肮参⒕瘎展娞栮P注量很大,我們在此基礎上搭建了自助移車模塊,通過自動撥通車主電話和發送短信提示等方式提供移車提醒服務”(訪談資料:20220824)。此外,“省里還有一些地方還探索社會分流移車,從公安110剝離、分流至12345、電信114等承接,成效也很明顯”(訪談資料:20220824)。第三,對于糾紛類,處調一體化。專門設立人民調解室,從警輔人員中遴選由司法部門認證的“人民調解員”,兼顧社會面巡防和一般糾紛求助的現場調處。有些涉及到跨部門工作的警情,“主動加強與教育、衛健、民政、人社、婦聯、共青團等部門及群團組織協調聯動,探索建立自殺、家暴、討薪等糾紛警情聯合處置機制”(訪談資料:20220824)。

在此階段,J省110接處警改革呈現出“聯動式分流”的特征。一方面,J省充分利用黨中央布局實施加強和創新社會治理、防范化解重大風險、優化公共服務等契機,改革重點從公安機關內部調整轉向跨部門、多主體的流程重塑?！拔覀兙o緊抓住這些政策紅利,借船出海,得到地方黨委政府的支持”(訪談資料:20220824)。比如:深化公安110與12345政務服務熱線對接,構建110受理緊急報警求助、統籌提供安全穩定服務,12345推動群眾訴求有效解決、統籌非緊急求助服務的工作格局。

另一方面,用好社會服務體系以及深化社群聯動已成為J省110接處警工作提質增效的新渠道。對于緊急非警務類警情,J省公安機關加強與藍天救援隊、心理咨詢熱線等具有專業技能的救援組織、志愿團隊合作,建立公益服務組織和有償服務企業專題庫,利用社會力量處置開鎖、漏水、動物侵擾、心理咨詢等報警求助。對于“雙非”警情,如婚戀家庭矛盾糾紛,特別是《反家庭暴力法》實施后,“我們要求110報警服務臺實時推送給婦聯,婦聯基層干部及時跟蹤回訪、分級分類建檔、跟進源頭化解;特別是對兩次家暴家庭情形的,由公安、婦聯和社區開展聯合上門走訪,教育震懾施暴人,及時跟進化解矛盾,最大限度避免‘民轉刑’案件發生”(訪談資料:20220824)。

技術賦能也是此階段J省110接處警改革的鮮明特點。2016年以來,J省啟動互聯網、大數據條件下智慧110建設,在全國率先建成警情大數據應用服務平臺。2018年,J省110移動接處警APP上線應用。2019年,J省110報警服務臺全部開通互聯網微信公眾號報警服務,部分地區試點視頻報警。2020年,J省啟動智慧110提檔升級行動,構建省市縣公安機關和派出所、街面警務工作站四級大數據接警指揮實戰體系。J省還通過流程銜接、跨網對接、平臺建設,打通110與12345以及相關應急聯動部門業務系統,打通公安網與政務外網數據交互,技術賦能“在促進110接處警工作精準化、精細化以及構建新流程、新格局正發揮越來越顯性作用”(訪談資料:20220824)。

二、知識生產:110接處警改革的“三制一情”動態耦合框架

從改革進程來看,J省110接處警運行的挑戰與改革的指向雖然存在階段性差異,但是都涉及地方公安機關、公安部、地方黨委政府及相關職能部門,以及群團社會組織,乃至人民群眾,會依照并推動多類型、多層次的政策制定與修訂,且接報警電話總量持續上升、類型更加多元。如此呈現,背后蘊含著深層次影響要素作用驅動。

(一)機制、體制與制度:制度性影響要素分析

在中國獨特的“條塊體制”[7]下觀察J省110接處警改革,大體可分為兩個類型,一類是從公安部到地方各級公安機關“條”的關系,另一類是包括公安機關在內的不同職能部門組合而成的黨委政府“塊”的關系。條塊關系有兩種主要形式:公安部與地方各級公安機關之間的上下級條的關系,公安機關與黨委政府之間條與塊的關系。條塊結構基本特點是“雙重從屬制”[8],各級公安機關在縱向維度從屬于上級公安機關,保證“條條”行動統一;在橫向維度從屬于本級黨委政府,保證“塊塊”形成一個整體。條塊體制下的運行過程及運作方式就是機制。110接處警改革推動出臺或者完善的政策,既有適用于轄區和部門的,也有適用于全國性和部門間的,揭示了這些制度的豐富內涵與多重功能。

1.110接處警進程中的發軔與初創主要依托“條條”牽動,屬于體制內的機制創新。110報警臺源自地方公安機關的自主創新,包括J省在內,這種自主創新或自逼策略之所以能夠建立并有效運轉,而沒有“人走政息”,一方面是,契合了公安機關職能部門定位——聯系群眾和維護社會治安,在地方黨委政府的支持和推動下,自下而上得到公安部的肯定并在全國推廣。另一方面,創新都是公安機關內部資源配置、工作流程、工作策略的革新,自主性強,外部干預少、阻力小。

2. 110接處警進程中的超載與分流需要條塊關系調整,屬于機制外的體制革新。大量非警務警情的涌現帶來110接處警運行挑戰,并推動新的改革,公安部在全國公安機關(下級條條)開展減輕基層公安110接處警工作負擔專項治理,在依法打擊惡意報警、擾警行為方面較為顯著,但是并未實現社會糾紛、求助等報警的有效分流,說明單一條條牽動型機制調整的限度,繼而轉向體制變革。當然,J省在實踐中呈現出兩條進路:一是“條條”調動“塊塊”。一些地方公安機關積極爭取地方黨委政府對其任務的注意力與投入,將公安機關“單打獨斗”轉變為地方黨委政府高度重視的工作。如:J省110報警服務臺牽頭的社會應急聯動體系。二是“塊塊”帶動“條條”。地方黨委政府以黨政體制為載體,通過縱向與橫向一體化動員,使區域內各“條條”部門和“塊塊”組織達至協同與整合。如:J省開展的以警格網格融合為主要內容的“平安前哨”工程。

3.110接處警進程中機制創新、體制改革會受到制度約束、依賴制度引領,也會促進制度健全。這里的制度大體有三種形式:一是地方先行或試點經驗提升固化為適用全國的制度;也包括地方實踐中出現的共性問題,需要公安部統一部署。如公安部出臺的《110接處警工作規則》(2003年出臺,2021年修訂)、《為公安派出所減負10項措施》(2019)等都是對基層公安機關實踐需求的回應。二是體制調整(條塊關系)以及配套的多部門銜接制度。如J省政府辦公廳專門制定出臺文件,建立12345熱線與公安110對接聯動機制以及具體實施細則等,為占比高的求助類與糾紛類報警分流提供了依據。三是具有法律效應的法律、法規和規章。區別于上兩類內部規范性文件,針對惡意報警、刻意報警、重復報警等無效報警的治理推動了《治安處罰法》《刑法》等法律制度的完善。

(二)警務類警情、非警務類警情:非制度性影響要素分析

J省110接處警運行以來,接報警電話量呈現明顯的“雙增長”特點,總量增長外,求助類、糾紛類以及虛假甚至惡意報警類數量占比持續提高。接報警電話量結構性的變化與110接處警工作慣例形成張力。依據公安部《110 接處警工作規則》的規定,受理報警的范圍包括刑事案件和治安案(事)件以及自然災害、治安災害,危及人身、財產安全或社會治安秩序的群體性事件以及其他需要公安機關處置的與違法犯罪有關的報警。受理求助的主要范圍集中在老弱病殘以及危及生命安全或者公共安全等緊急類求助事項。這些都屬于警察法定職責,可以歸為警務類,除此之外,公安機關認為都屬于非警務類,理應分流。以上只是一種理想的、靜態的理解,在實際的、動態的視角下觀察,非警務類在一定條件下可能轉化為警務類,具有中間態屬性。體現為以下四方面。

1.界限模糊。110報警服務平臺在接到群眾報警電話時,報警人往往通過自己的理解來描述警情,未必與實際相符。一個典型的情況是,報警人會通過放大問題來引起警方的關注;或一些報警人可能是圍觀、聽說,未講明全部、全程。并且,報警人習慣于將感知到的急、難、險、重當做事實,一些簡單的糾紛,就有可能接報成治安甚至刑事案件。

2.動態轉化。非警務類警情在一定情況下向警務類警情轉化。如普通的民事糾紛極有可能發展為打架斗毆事件,一般的勞資糾紛還有可能引發群體性事件甚至更嚴重的個人極端案事件,并且這種轉化具有一定不確定性、甚至不可控性。如,群眾求助類警情中移車類警情占相當大比例,往往還會引發了諸多矛盾糾紛乃至刑事案件。公安機關對于這些性質極易轉變、有可能引發不穩定因素的非警務類警情,即使是非緊急救助類和糾紛類,也應先期介入。

3.體量較大。非警務警情中的虛假報警、惡意報警、騷擾報警、重復報警、無聲性報警、反復催警等屬于無效警情,但有規可依,可控可治。最常見、體量大的非警務類警情是需要當事人自負其責的糾紛類警情、其他職能部門主管的求助類警情,處置上耗時費力,處置不當可能引發投訴、轉化升級?！敖洕惣m紛,還包括家庭糾紛、婚姻糾紛等,這類糾紛難以處理,且當事人寧可打110也不愿通過司法、法院等其他途徑解決”(訪談資料:20220827)。

4.不易分流。部分主管部門對轉交的非警務類警情,缺乏相應的工作機制、專業隊伍和處置能力,難以形成閉環。相反,經過30多年的發展完善,110接處警以全天候在線、快速反應機制和完善的指揮體系“三大優勢”,成為人民群眾身處危難、遇到困難時,最先想到、也最為信賴的熱線。110 及時派警先行解決了緊急問題,不那么緊急但卻是深層實質的問題,能否通過聯動機制分派相關部門繼續跟進。如果 12345 熱線有人接,但是沒人管或者管不好,還有可能回流到 110 報警服務臺”(訪談資料:20220827)。一些非警務類警情最終又回流到公安機關,形成惡性循環,出現分流式回流、減負式增負的悖論。

(三)動態耦合:讓110接處警運轉起來

J省110接處警改革進程,可提煉出以下關鍵詞,即體制、機制、制度以及警情(下文簡稱“三制一情”)。動態考量“三制一情”運行機理,110接處警是特定制度、體制下機制創新(下級條條)的產物,在塊塊支持和上級條條牽動下快速擴展,相關制度隨之健全。隨著警情膨脹、職能擴張、負荷劇增,逐步陷入了功能泛化、職能錯位、無限兜底的“怪圈”,機制調整范圍有限,必然上升到體制改革,又進一步推動了相關法律及制度的完善。盡管每個階段改革焦點有別,“三制一情”共同推動了110接處警改革進程。據此,可構建“三制一情”動態耦合框架(圖1)。

圖1 “三制一情”動態融合框架

1.就基本要素的健全程度而言,警情、機制、體制、制度功能不同,但是不可或缺,110接處警改革首先是四個要素的功能耦合過程。制度性要素包括機制、體制、制度,并非一成不變,隨著時代的發展和環境的變化而動態調適。非制度性要素由警務類警情與非警務類警情構成,占比大的糾紛、求助等非警務類警情在一定條件下可能轉化為警務類警情,具有中間態屬性,分流難,單靠條條牽動難以實現。制度性要素與非制度性要素是推動110接處警改革的內驅力和外驅力,警情的變化可以是一定體制、制度和機制作用下的結果,警情的變化也會帶動機制、體制和制度的變化,推動改革,雙向作用。概而括之,110接處警改革史是制度性要素與非制度性要素間的功能耦合史。

2.“三制一情”動態耦合框架中,各個因素共存是前提性的,但是特定時期“動”的因素未必全部出現,動態耦合是情境性的?！鞍l軔-初創-擴展”期的條條牽動就是不動體制不動機制,屬于公安機關內部運行過程和方式的變化,彰顯了機制創新的靈活性和能動性?！俺d-分流-聯動”期條條調動塊塊與塊塊帶動條條并存,既反映了單一機制創新的局限性,還體現了體制與機制關系的雙向互動特征,機制不僅倒逼體制調整,更能激發體制潛能和活力,維系體制韌性。同樣,每個階段,具體制度的變化也存在差異,能夠適應和回應改革。

3.情境性決定了要素功能耦合模式的差異性,還表現為不同類型的警情能影響的制度性要素及其作用機理存在差異。警務類警情屬于公安機關管轄,這類警情的接處警工作可以不動體制動機制,發揮好公安機關內部的條條牽動作用即可,更多表現為“一制一情”動態耦合,類似的是非警務類警情中的無效警情或者虛假警情,需要依照明文規定的法律等制度懲治。但是,還有一些非警務類警情,雖然不屬于公安機關管轄、非緊急救助,但是具有中間態屬性,有可能轉化為警務類警情,這類警情在110接處警實踐中,“三制一情”的動態耦合關系更加復雜。

(四)“三制一情”動態耦合框架:可能的理論貢獻

進一步完善社會治理體系,既是一個“求治”式政策問題,也是“求知”式理論問題。我國社會治理的不斷完善,為成功創造經濟持續高速發展之下社會長期穩定的“奇跡”奠定了基礎,蘊藏著中國之治的智慧?！扒笾巍被凇扒笾?應探尋和闡釋其中的基礎機制及其背后的機理。

對此,既有研究主要圍繞兩條線路展開:一是基于“將制度優勢轉化為治理效能是‘中國之治’應有之義”[9]的認知,闡述制度性要素。如單要素“黨的全面領導”[10]、雙要素“制度建設的頂層設計與強力落實”[11]、三要素“黨的領導、民主協商和科技支撐”[12]、四要素“制度內在屬性、內部結構和功能、運行機制、執行能力”[13],等等。二是觀察產生有利作用或積極效果的社會治理活動。如技術賦能[14]、利益共同體自治[15],以及企業[16]、社會組織[17]和群眾參與[18]等等,將認知的視野拓展到非制度性要素。兩方面研究揭示了作為社會長期穩定“奇跡”的基礎機制,制度性要素與非制度性要素都是不可或缺的。然而,對于不同場域、不同主體、不同時期而言,所依賴的制度資源具體內涵尚未達成一致;既有研究揭示了非制度性要素的存在,但是對非制度性要素與制度性要素之間相互作用機理討論也不充分。此外,黨的十八屆三中全會報告首次提出“社會治理”,但是社會治理的生動實踐貫穿于建黨百年、新中國成立70多年以及改革開放40多年進程。因此,該問題的另一重要理論挑戰是要追溯建黨、新中國成立以及改革開放以來的社會治理實際歷程,研究所得應基于時間段的觀察,能解釋演變的過程。

“沒有哪一個電話號碼比110更加深入人心,沒有哪一個電話號碼比110更受群眾擁戴”,110接處警改革是我國社會治理效能提升的典型樣本,歷經38載,宜采用整體全面和長期過程導向的視角深描,呈現演變歷程,解釋變遷理路。案例分析顯示,機制、體制、制度、警情相互作用共同推動了J省110接處警改革,四個要素的耦合與互動程度直接影響改革成效,據此構建“三制一情”動態耦合框架。其中,不動體制動機制是推動改革的有效抓手,體制與機制“雙向激發”是改革推進的關鍵環節,制度出臺與健全為改革落地提供了依據、指引與保障。非警務類警情中的糾紛、求助類警情占比大,在一定條件下有可能轉化為警務類警情,具有中間態屬性,難分流,進一步說明警情類型不同,動態耦合的模式存在差異。

“三制一情”動態耦合框架驗證了制度性要素與非制度要素的不可或缺,并有了進一步拓展。一是將制度性要素具象為制度、體制和機制,非制度性要素具象為各類警情,這是對現有研究的補充和完善。應該說,機制、體制、制度一體運行是中國國家治理體系的鮮明特征[19],也是共同體探討治理效能的優選變量、視域和框架。當然,“三制”在不同學科語境[20]、不同的治理情境[21]或對于不同治理主體[22]而言又是相對的。在“三制一情”動態耦合框架中,“三制”是制度性影響要素,主要指向組織條塊結構、運行過程方式、法律制度以及具體規范,屬于內驅力因素。同時,研究還明確了非制度性影響要素作為社會治理效能提升外驅力的功能定位。本文中“一情”特指警情。當然,警務是政務的縮影,社會治理更多場景中,“一情”可以指向黨情、政情、社情、民情、輿情、疫情亦或國情、省情、市情、縣情、鄉(鎮)村情等等,其中間態屬性可進一步探索。

二是揭示了110接處警改革作為塑造社會長期穩定“奇跡”基礎機制的背后機理——外驅力和內驅力的動態耦合。案例分析顯示,J省公安機關從報警性質和緊急程度兩個維度,把110報警求助分為四類,對于緊急與非緊急警務類警情,依靠條條牽動的機制創新,實現內部增效與減負。對于非警務類警情進一步細化:緊急非警務類警情,通過條條調動塊塊與塊塊調動條條相結合的體制創新,建立健全“政府牽頭、公安牽動、部門主責、多方參與”的110社會聯動工作體系;“雙非”類警情,借助110與12345深化改革(塊塊調動條條)來推動的體制創新,分流轉辦、專責專處。無論何種警情,處置中都需要制度性要素與非制度要素的交互。

三、未來議題:完善社會治理體系中110接處警改革的可能走向

黨的二十大報告提出,要從健全國家安全體系、增強維護國家安全能力、提高公共安全治理水平、完善社會治理體系四方面加快構建新安全格局。將社會治理體系納入新安全格局,持續完善社會治理體系,不斷提升社會治理效能正是構建新安全格局上取得新突破的基礎保證,以及續寫社會長期穩定奇跡、再創“中國之治”新輝煌的必然要求。

安全是“必需品”,也是“易碎品”,很大程度上是因為風險隱患的不可知性。因此,完善社會治理體系,重點任務就是防控化解各類矛盾風險,這也是公安工作的主線。當前,110是廣大人民群眾最熟悉、最信賴的號碼,要充分發揮其長期發展形成的“橋梁、紐帶、平臺、窗口”作用,著力提升風險洞察、防控、化解、治本能力,鑄造安全“耐用品”?；凇叭埔磺椤眲討B耦合框架的政策啟示,110接處警新一輪改革可能有以下三方面走向。

一是條條牽動(機制創新)的能動性得到進一步激發?；仡?10接處警改革的重要進展,都是地方各地先結合實際“各顯神通”,后得到公安部肯定,并逐步推廣。春江水暖鴨先知,社會治安態勢的變化與難題,地方公安機關往往最先遭遇和突破,以后改革中,既要確保落實上級“規定動作”不走樣,還要支持各地積極創新“自選動作”,進行差別化探索。近期調研發現,技術賦能正成為地方公安機關創新的主要進路,“我們一些市局探索運用機器學習、語義解析等技術,自動提取警情要素,匹配報警人員、涉警地址等基礎信息,帶著數據接處警成為常態”(訪談資料:20230627)。

二是“條條”專業所長與“塊塊”統籌優勢進一步結合。12345和110對接聯動有助于實現公眾求助“一電通達”,下一步要重點面向風險源頭治理,克服傳統“條塊分割”帶來的“看得見管不了,管得了看不見”等弊端?！拔覀冇袀€市局,將110重復警情源頭治理與12345高頻訴求事項辦理相結合,召集多部門會商研究,‘一哨聯辦’了一個公司勞務糾紛頻發問題,既保障了勞動者的合法權益,也為企業提供了良好的營商環境”(訪談資料:20230627)。此項改革未來走向是實現群眾從“只打一次電話”到“一個電話也不用打”。進一步完善社會治理體系,必須強化體制保障。110接處警改革另一個增長點還是在黨委領導、政府負責、群團組織助推、社會組織協同、人民群眾參與體制中尋找。近期調研中,J省就基于C市前期在110 報警服務臺建立青少年安全危機干預專席、成功挽救一批身陷心理危機的青少年做法,“我們迅速總結推廣在全省69個接警區全面建立心理危機干預專席,推動網上網下聯動、警方家校協同、社會力量參與,24小時電話值守,在線開展安撫,為線下派警救援贏得寶貴時間”(訪談資料:20230627)。

三是同110接處警改革相適應、相銜接、相配套的制度改革進一步推進。110與12345對接聯動運行中最大的痛點是多數政府職能部門尚未建立承接非警務警情的24小時值守機制,很難做到“隨叫隨到、隨呼隨應”,尤其是面廣量大的基層糾紛類警情難以顧及。未來可以從兩方面完善:一是逐步推進應急聯動分級響應制度,在優化成員單位值守機制、建強專門處置隊伍、分流辦理閉環運行等方面取得突破。二是充分利用社會治理現代化契機,健全12345、110和基層治理平臺聯動制度,推動12345處置非緊急非警務報警,對于緊急類非警務報警,110及時響應處置,再由基層治理平臺協調流轉處置。

探討110接處警改革的可能走向,也對后續研究有新的啟示——追蹤中國現代警務改革中真實發生的、不斷破解“中梗阻”的典型案例,深描“如何”,闡釋“何以”,探尋背后的深層次結構性因素,挖掘學理意義與實際價值。宏觀而言,以此發現、積累和修正有關中國之治的知識,也是建構中國自主的國家安全學知識體系的重要部分,即立足中國維護和塑造國家安全的實踐和經驗進行理論創新,提出中國理論[23]。