村民自治制度的由來及其背后的故事

殷獻茹 李浩昇

進入新時代，村民自治制度作為廣大農民群眾當家作主，進行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，共同辦好本村各項事務的基本制度，在推進鄉村振興和實現基層治理現代化的戰略目標方面發揮著基礎性的作用。然而，對于改革開放之初村民自治為什么會出現，是在什么情況下上升為國家制度的，并且在這一過程中出現了怎樣的道路選擇，這其中的曲折故事頗多，不少人卻知之甚少。

一、村民自治：從最初萌芽到寫入憲法

通過對中國村民自治制度的觀察，我們可以這樣說，它的產生不是自上而下有意識的設計，而是基層人民群眾出自需要進行的自發創造。這一創造過程可以歸納為從實踐到制度形成，再到制度的成熟，其間經歷了功能的擴充完善，文本的調整更迭，充分體現了改革開放初期黨和國家領導人以開放包容的原則對待新生事物的姿態，以及用“摸著石頭過河”方式進行制度創新的策略。

時間回到20世紀80年代初期，在中央啟動農村經濟體制改革的背景下，全國各地程度不同地先后出現了包產到戶、包干到戶的風潮。這極大地調動了廣大農民群眾進行農業生產經營的積極性，農村經濟面貌發生巨大的改變。農業生產制度的改變也直接撼動了建立在統一經營基礎上的公社體制。在這一時期，雖然公社組織的形式依舊存在，但基層干部們面對轉型期的政策真空往往采取不作為的觀望態度，一時間出現了農村公共事務無人管理的局面。正如1982年中共中央在批轉《全國農村工作會議紀要》的一號文件中指出的：“當前一些地方，由于放松了領導，生產隊的機構和領導班子陷入癱瘓、半癱瘓狀態，致使很多工作無人負責?！庇扇罕娮园l組織的村民自治就在這個背景下出現了。

說到村民自治的發源地，一般都認為在廣西的宜山、羅城一帶。但具體在哪個村莊，就很難說得清楚，因為在同一時期，這些地方自發出現了一批村民自治組織，并且大多數沒有留下文獻證據。有較為完整的文字記錄并且產生較大影響的是宜山縣的合寨大隊。合寨大隊處于三縣交界之處，特殊的地理位置使得該大隊在歷史上治安狀況一直不好。在改革開放初期，人民公社體制瓦解的過程中，合寨大隊的社會問題井噴式爆發。根據當時的人總結，村里出現“六多一少”現象：賭博的多、盜竊的多、亂砍濫伐的多、唱痞山歌的多、放浪蕩牛馬的多、搞封建迷信的多，管事的少。社會治安的狀況讓老百姓苦不堪言。當時，農民進行農業生產的“命根子”耕牛大量被盜，害得農民只能把牛拉到房間里和人同住。在這個嚴峻的形勢下，合寨大隊下面的果地和果作兩個自然村的村民自發組織起來開展治安聯防。1979年的一天，老支書蒙寶亮和其他幾位老黨員到曾經的民辦教師蒙光新家里，商量如何在果地村推舉治安負責人，建立治安聯防組織，以改變治安惡化的現狀。他們商討的結果得到了廣大村民的支持。隨后，召開全村戶主大會，全村160余戶每戶都派一名代表參加。根據之前商議的候選人，進行無記名投票，蒙光新和蒙成順順利當選。之后，兩位治安負責人召開了幾次會議，訂立村規民約，組織治安防范工作。果地村治安狀況由此得到根本的扭轉。果作村村委會的建立要稍晚于果地村，但因為建立的更為規范和正式，所以具有標志性意義。1980年2月5日，果作村召開全村代表大會，由生產隊長蒙光捷主持會議。與果地村不同的是，該村的選舉不提名候選人，采取無記名投票，依票數多少決定哪些人當選，這樣就選出了6名村領導。直到這時，大家才發覺忽略了一個重要的問題，這個新的組織叫什么名字呢？經過村民七嘴八舌的議論，最后確認這個組織叫“村委會”。隨后，1980年7月14日召開的村民大會通過了村規民約和封山公約，這兩份有著85戶村民的手印或名章的文件，作為歷史的見證一直存留至今。

合寨大隊的自治是基層農民因治理形勢需要而進行的偉大創造。它的實踐探索以及所取得的良好效果引起周邊公社的效仿，并很快受到了宜山縣所在的河池地委的關注，地委書記金寶生專門派人進行調查研究?？h委1981年發出的[26]號文件指出，“村委會建立后，發揮了較好的作用”，希望各地“組織干部社員學習討論，并根據各地情況從實際出發，參照執行”。1981年6月20日，廣西壯族自治區委研究室主辦的《調研通訊》刊載了調研報告《宜山縣冷水村建立村管理委員會管理全村事務》。這份報告所講述的農村基層自治最終引起了中央的重視。中國共產黨向來尊重人民群眾的首創精神，善于吸收來自于群眾的實踐經驗，通過總結歸納、試點推廣，形成普遍性的政策。在中央政法委、全國人大、民政部專門派人調查之后，村民自治得到中央領導的肯定，逐漸被納入政策制定的軌道，并最終成為國家體制中的基層民主制度。時任中央政法委書記的彭真同志在1982年全國政法工作會議的講話中指出：“村民委員會過去是有過的，中間一個時期沒有，近幾年有些地方又建立起來了，是群眾自治性組織，大家訂立公約，大家共同遵守，經驗是成功的，應普遍建立?！蓖?，村民委員會正式寫入《憲法》第111條。

二、自治單元的選擇：自然村還是行政村？

20世紀80年代初期，廣西宜山和羅城自發出現的基層農民自治組織大多以應對日益惡化的村莊治安問題為主，以處理其他公共事務問題為輔，因此有的地方干脆就稱其為“治安聯防隊”。但中央的政策制定者們在看中這類組織穩定治安作用的同時，更多地考慮在鄉鎮體制取代人民公社體制后，如何利用新型組織處理基層農民的公共事務，即如何把這個有著特定功能的地方性實踐上升為一個治理功能更加豐富完整的基本制度，嵌套進國家治理的制度體系中。

那么，將村民自治的單元設在哪里呢？1982年《憲法》明確規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉?！?983年10月發布的《中共中央、國務院關于實行政社分開建立鄉政府的通知》指出，在建鄉的過程中要設立村民委員會。由此可以看到，雖然這一時期出現的頂層制度和政策均明確了村委會作為基層群眾性組織的合法地位，并且推動在基層建立村委會，但對于在鄉鎮以下的哪個層級建立村委會，卻采取了一種含糊的態度。這種態度既反映了中央在推廣經驗過程中對政策適應性的審慎，也體現出高層通過這種模糊性創造一個寬泛的制度創新環境，并依托各地豐富的實踐探索進行制度選擇的明智。關于這一點，彭真同志說過：“居民委員會、村民委員會如何搞，包括和基層政權的關系問題，各地可以根據實際情況采取多種形式試驗，待經驗成熟后，再作比較研究，制定村民委員會條例?！?/p>

回到村民自治的發源地，可以發現，果地村和果作村既不是生產大隊，也不是生產隊，而是介于二者之間的因地理、歷史和文化原因自然形成的一個共同體單元，它們在合寨大隊的管轄之下，卻又分別包含著8個和6個生產隊。既然發源地的自治組織是因地制宜選擇治理層級，那么進行農村基層體制改革試點的各地也紛紛根據具體的情況進行政策設計。以江蘇為例，1982年10月，江蘇省農村體制改革辦公室提交給中央的《關于農村基層體制改革若干問題的探討》提到，根據中央指示精神，江蘇省于1981年12月開始在江寧、江都兩縣進行農村基層體制改革?！瓣P于村一級組織機構設置的問題。目前，兩個試點縣都在生產大隊的范圍內建村，大致一個村的人口在2000人上下，一般來說是比較合適的?！痹诖酥?，“動體制不動建制”，在生產大隊建立村委會成了江蘇省建立農村新基層組織的通行做法。但具體到各地基層，組織和人員設置并不完全統一。以蘇北的邳州為例，在1984年，鄉鎮有三套班子，黨委、政府和社委會，社委會直接管理三司一站（即工業公司、農業公司、多種經營公司和經管站）。社委會主任和書記、鎮長一樣，同屬正科級，是副書記兼任，排名在鎮長之后，分管政工的副書記之前。雖然村委會普遍取代了生產大隊，但有的地方，生產大隊并未完全退出歷史舞臺，比如岱山鄉當時還保留了大隊長這個職務，主要抓農業，其他鄉鎮則沒有。放眼全國，到1984年6月，全國80%以上的公社都開展了建鄉設村委會的工作，除了廣東、云南兩省以大隊建鄉，自然村設村委會，其他省、自治區和直轄市大多把村委會設在原生產大隊上。

將村委會建在自然村還是建在行政村（生產大隊）各有其推動力量。從深層次講，這反映出兩種治理邏輯和理念的角力。中央部委的一些老領導，在解放前就參加了根據地的建設，他們對“農會”等新民主主義革命時期基層群眾組織的實踐經驗有著深刻的體悟和情感上的認同，因此把“自治”當作村委會建設中的核心價值。因為自然村往往與以前的生產隊重疊，作為人民公社時期“三級所有，隊為基礎”的“基礎”，生產隊是基本的經濟核算單位，從農業生產與經營的角度看，具有一定的獨立性和完整性；同時，自然村人口不多，村民之間熟悉、互動多、關系密切，有著共同的地方性文化和強大的公共輿論，所以，從便于自治的角度看，這些中央領導認為將村委會設在自然村是比較合適的。但地方干部，尤其是基層干部更多地從加強基層管理的角度考慮問題。他們認為，改革開放后農村基層治理的制度設計更應該考慮如何填補人民公社體制撤出后所形成的管理真空，以及如何通過基層組織的重構有效地落實國家對農村的各項政策。村委會在開展自治的同時，必須履行國家賦予它的各項職能。在20世紀80年代，協助國家征收公糧、農業稅，落實計劃生育、殯葬火化等各種政策，導致基層組織任務繁重。若是將村委會設在人口較少的自然村，一方面因為黨組織不健全，黨的領導力很難發揮出來，另一方面將村級干部配置齊全則會大大增加農民的負擔。因此，從基層行政的角度看，村委會設在行政村更為合適。

這種爭論一直延續到1986年。是年，國務院負責同志在一次視察中指出，村委會不能總代替生產大隊，可以在自然村——不論其大小，也不論其先前是否是大隊或生產隊——建立村委會。這樣就可以讓那些偏遠小村的村民有更多的自治權。在此之后，村委會的自治屬性被進一步突出，隨之影響到下一年的立法。1987年頒布的《中華人民共和國村委會組織法（試行）》第七條指出：“村民委員會根據村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設立。村民委員會一般設在自然村；幾個自然村可以聯合設立村民委員會；大的自然村可以設立幾個村民委員會?！睆闹锌梢钥吹?，村民委員會設立的指導性原則是“便于群眾自治”，在設置層次上突出了自然村，但是在“設在自然村”之前用了一個限定詞“一般”。這就給各個地方出臺實施辦法預留了制度選擇的空間。正如彭真同志在立法的過程中強調的：“有不同意見的，不是原則問題，是具體問題。在這方面，我建議，凡是有爭論的，大家認為還有問題的，不必忙于寫上，以后可以另外研究處理。一個法搞得很寬很細，勢必難于在全國通用?！笔潞罂磥?，這個指導性意見對于下一個階段村民自治的實踐是非常有價值的。

因為《中華人民共和國村委會組織法（試行）》在村民自治設置層次表述上的開放性，所以各個地方在實施過程中，傾向于根據實際需要選擇村民自治的層級。大部分省份延續了在生產大隊建立行政村實行村民自治的做法，只有廣西、廣東、云南、海南、江西、河北、黑龍江、湖北等省區全面或者部分地在自然村設立村委會。這類村莊占全國村莊總數的10%左右。需要指出的是廣東、廣西、云南等省區之所以能夠在自然村實行村民自治有其特殊的條件，即這些地方在鄉鎮和自然村之間設立了村公所，作為鄉鎮的派出機構，很大程度上承擔了基層行政職能。這就給自然村層面集中精力搞村民自治提供了基礎。后來隨著村公所的撤銷，自然村的自治紛紛轉為行政村的自治。進入20世紀90年代，將自治設立在行政村逐漸成為主流共識。1998年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》去掉了試行中“一般應設在自然村”的說法。至此，自治單位的自然村和行政村之爭畫上了句號。

三、自治形式的多樣化：新世紀的基層治理制度創新

村莊治理的條件決定著村民自治的形式，村莊治理環境的變遷則不斷推動著村民自治實現方式的創新。進入新世紀，村民自治的內部因素和外部條件都發生了很大的變化：經濟的發展帶來村莊的開放，作為自治主體的村民分化、原子化（農民的分散狀態）和流動性增強；熟人社會瓦解，村莊越來越呈現出“半熟人社會”特征；城鄉融合發展推動著公共服務向村莊下沉；在實施鄉村振興戰略的過程中，項目下鄉和資本下鄉成為向農村輸送資源的主要方式。在此背景下，村民自治結合形勢和當地條件進行了多層次、多類型的形式創新，形成了多種寶貴的、行之有效的經驗。

廣東省云浮市自2010年以來努力探索農村社會建設的新機制，在鄉鎮、村、村民小組成立三級理事會，尤其強調以村民小組（自然村）為單位的理事會在社會參與、開發內生資源方面的重要作用。清遠縣的自然村內聚力強，有組織公共事業的傳統，在新農村建設的背景下，地方領導以自然村為單位興辦公益事業，將村委會下沉到自然村，取得了比較好的治理效果。四川省成都市在城鄉統籌過程中，每個村每年得到上級給予的50萬元的新農村建設資金。為了使用好這筆錢，村里創設了村民議事會，用來分配、管理資金。

在這些實踐的推動下，2014年中央一號文件提出了“探索不同情況下村民自治的有效實現形式”的新命題，進一步激發了農民群眾進行基層治理創新的熱情。時代在變，村民自治的實現方式也在變，但只要我們貫徹以人民為中心的執政理念不變，尊重農民群眾創新和實踐的態度不變，村民自治就一定能夠在健康的軌道上行穩致遠。

（責任編輯：時攀）