運用法治思維和法治方式分類處理信訪事項問題研究

駱曉一 馬尚喬

信訪制度是具有鮮明中國特色的有效解決人民群眾合理訴求、化解社會矛盾糾紛的重要制度。黨的十八大以來，習近平總書記就做好信訪穩定工作多次作出重要指示批示，是新時代實現信訪治理法治化的重要指南，對保障在法治軌道上推進中國式現代化具有重要指導意義。為有效實現信訪治理法治化，必須結合河北省實際，系統分析當前信訪工作中存在的問題，梳理匯總運用法治思維和法治方式分類處理信訪事項的主要規定，進而探究信訪治理法治化進程中的立法、執法、司法、守法等對策。

一、習近平總書記系列重要指示批示是信訪治理法治化的重要指南

黨的十八大以來，習近平總書記就全面依法治國和做好信訪穩定工作的重要指示批示，體現了以習近平總書記為核心的黨中央逐漸形成并積極推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局過程中“法治”的重要作用以及做好信訪工作對國家安全穩定的關鍵作用，這為信訪治理法治化創造了良好的社會環境，奠定了扎實的社會基礎。十多年來，習近平總書記反復強調的“法治是一種基本的思維方式和工作方式”“需要更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的作用”等法治理念正在逐漸深入人心，從中央到地方各級黨委和政府重視信訪工作、謀劃信訪工作、做好信訪工作，體現了鮮明的法治性、政治性、人民性。

一是強調信訪工作的重要性。2016年，習近平總書記就信訪工作作出重要指示指出：“當前群眾通過信訪渠道反映出來的信訪突出問題，既有新動向，也有老難題，但都事關群眾切身利益，事關社會和諧穩定?！?017年，習近平總書記就信訪工作作出重要指示，“各級黨委、政府和領導干部要堅持把信訪工作作為了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心的一項重要工作，千方百計為群眾排憂解難?！笨梢?，信訪工作“事關群眾切身利益，事關社會和諧穩定”，是“了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心的一項重要工作”。

二是明確要源頭預防、依法治理。2014年1月7日至8日，習近平總書記在中央政法工作會議上強調：“要把群眾合理合法的利益訴求解決好，完善對維護群眾切身利益具有重大作用的制度，強化法律在化解矛盾中的權威地位，使群眾由衷感到權益受到了公平對待、利益得到了有效維護?！?016年，習近平總書記就信訪工作作出重要指示，“各地各部門要加強風險研判，加強源頭治理，努力將矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態，避免小問題拖成大問題，避免一般性問題演變成信訪突出問題”，“各地各部門要高度重視，強化責任擔當，綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、調解、疏導等辦法，把群眾合理合法的利益訴求解決好?！?017年，習近平總書記對信訪工作作出重要指示，“要切實依法及時就地解決群眾合理訴求，注重源頭預防，夯實基層基礎，加強法治建設，健全化解機制，不斷增強工作的前瞻性、系統性、針對性，真正把解決信訪問題的過程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過程?！?/p>

三是體現了以人民為中心的理念。習近平總書記強調：“要牢固樹立‘情為民所系，權為民所用，利為民所謀的思想，進一步轉變工作作風，各級領導干部要主動沉下去，到信訪矛盾突出的地方接待群眾，到信訪工作比較薄弱的地方現場辦公，推動工作重心下移，切實解決一批信訪問題，為基層起好示范帶頭作用?！彼€指出：“信訪工作的首義，在于時刻把自己看成人民中的一員，把心貼近人民。在新形勢下，各級領導必須放下架子，打掉官氣，主動上門，把信訪工作做到基層，把黨的關懷和政府的濟助送進普通群眾的家庭?！?/p>

四是就做好信訪工作提供可行方案。習近平總書記強調，“逐步建立健全信訪和督查工作責任制，完善矛盾糾紛排查調處機制”；“變群眾上訪為領導下訪，不是信訪工作的唯一形式，也不是越俎代庖，取代基層工作，而是一種思想觀念的轉變，一種工作思路的創新，一種行之有效的機制，一種發揚民主、體察民情、聯系群眾的重要渠道?！?014年3月，習近平總書記在河南省蘭考縣調研指導黨的群眾路線教育實踐活動時指出，要把各種渠道的群眾反映綜合起來受理和解決，是一個好做法，既要注重提高辦事效率，又要建立長效機制。他高度重視“建設高素質信訪工作隊伍”。2017年，習近平總書記對信訪工作作出重要指示，“各級黨委要加強對信訪工作的領導，關心、支持、愛護信訪干部，建設一支對黨忠誠可靠、恪守為民之責、善做群眾工作的高素質信訪工作隊伍，不斷開創信訪工作新局面?！?/p>

二、分類處理信訪事項的法律規定和存在的問題

一方面，對于《信訪工作條例》已經明確規定的分類處理信訪事項的法律規定，不但要通過宣傳教育讓信訪人員予以明晰，而且要通過學習培訓讓信訪工作人員熟練掌握；另一方面，要客觀認識當前信訪工作過程中依然存在的諸多問題，以便對癥下藥，增強開展工作的針對性。

（一）法律規定。第一，工作分類。2022年5月開始實施的《信訪工作條例》，就運用法治思維和法治方式分類處理信訪事項做出了明確規定，例如條例第二十二條至二十五條是工作分類，即各級黨委和政府信訪部門收到信訪事項后，如何區分情況分別按照不同方式處理。第二十二條規定了“各級黨委和政府信訪部門收到信訪事項”應當如何處理，厘清了本級處理、上下級轉送、同級交辦等情況下的信訪職責，有效防止了推諉、扯皮等現象；第二十三條規定了“黨委和政府信訪部門以外的其他機關、單位收到信訪人直接提出的信訪事項”應當如何處理、時限、流程等；第二十四條明確了對于“涉及兩個或者兩個以上機關、單位的信訪事項”應當如何處理。

第二，業務分類。條例第二十八條至三十一條是業務分類，即如何落實訴訟與信訪分離制度，如何針對建議意見類、檢舉控告類、申訴求決類等不同信訪事項，分清情況，按照類別，依法處理。如對建議意見類事項應“認真研究論證”“采納或者部分采納，并予以回復”“給予獎勵”；對檢舉控告類事項“應當依規依紀依法接收、受理、辦理和反饋”；對申訴求決類事項，規定了更加細化的分類措施，即“按照法律法規規定的程序處理”“導入仲裁程序處理”“通過黨員申訴、申請復審等解決”“通過行政復議、行政裁決、行政確認、行政許可、行政處罰等行政程序解決”“依法履行或者答復”“調查核實”“舉行聽證”等等。

（二）存在的問題。2022年5月1日施行的《信訪工作條例》，同原來的《信訪條例》相比，加強了黨對信訪工作的全面領導，適用范圍由原來的行政機關實現了信訪工作領域全覆蓋，強調了信訪紀律，明確了禁止行為，規范了辦理信訪事項的具體流程等。但是，許多黨政機關領導干部對新規定了解不夠，特別是不少信訪干部依然是靠經驗做信訪工作，這不利于信訪治理法治化。二是對信訪形勢認識不足。河北地處京畿之地，特殊的地理位置使得河北省的信訪工作具有鮮明的地域特征，長期以來面臨的信訪壓力大，進京訪人數多，越級訪、重復訪、涉法涉訴信訪現象嚴重，信訪積案依然存在，治理難度大。這些現象的存在不利于信訪治理，更難以實現信訪治理法治化、現代化、制度化。三是信訪工作機制需要進一步完善。長期以來，信訪工作機制存在一些問題，如部門之間工作職責尚未厘清，上下級之間信訪案件移送不暢，分類信訪落實不到位，合法信訪和違法上訪之間界限不清等。信訪工作機制不健全，必然導致工作效果不佳、效率不高、群眾不滿意，亟需得到解決。四是信訪工作隊伍素質需要進一步提升。在實際工作中，一些地區的信訪工作人員存在經驗能力不夠強，年齡結構不合理，工資待遇不匹配，工作積極性不夠高等現象，嚴重影響了信訪工作的順利開展，不利于實現信訪治理法治化。

三、分類處理信訪事項的法治化路徑

一是研究《信訪工作條例》相對于原《信訪條例》的立法變化，對《河北省信訪條例》《河北省信訪工作責任制實施細則》等配套法規制度進行修改完善?！缎旁L工作條例》實施一年多來，河北省各地加大宣傳貫徹力度，根據信訪事項的工作分類和業務分類，分別處理、依法治理，有效化解矛盾糾紛，培養公民法治思維和法治方式，培育公民法治信仰，有利于使老百姓形成遇事找法、用法、依法解決問題的習慣，維護社會安全穩定。

二是結合河北實際，提高信訪法治化水平。各級黨委、政府應進一步完善制度機制，提高思想認識，重視信訪工作，科學研判信訪形勢；堅持和發展新時代“楓橋經驗”，加強和創新基層社會治理，加強源頭預防和治理，將矛盾糾紛化解在萌芽狀態；充分利用信訪工作聯席會議機制解決疑難復雜信訪問題；健全完善信訪工作監督體系、強化考核監督等，為運用法治思維和法治方式分類處理信訪事項提供河北樣本、河北答案。

三是嚴格落實法律規定，規范信訪行為。一方面，《信訪工作條例》從正向規定了信訪、信訪人、人民信訪等概念，明確了信訪工作應遵循“堅持黨的全面領導、堅持以人民為中心、堅持落實信訪工作責任、堅持依法按政策解決問題、堅持源頭治理化解矛盾”等基本原則，另一方面，條例第二十六條明確規定了不得有非法聚集等擾亂公共秩序、妨害國家和公共安全的行為，第四十七條明確了信訪人違反規定應承擔的行政責任和刑事責任。因此，信訪工作人員應依法辦事，規范信訪行為，打擊信訪過程中的違法犯罪行為。

四是結合信訪工作隊伍現狀，加強高素質信訪工作隊伍建設。完善選人用人機制、健全留人措施、強化獎懲制度、提高各方面待遇。最終實現緩解河北信訪壓力、提高工作效率、發揮河北護城河作用、為維護國家安全穩定保駕護航作出貢獻。

綜上，通過梳理習近平總書記關于信訪工作的系列重要指示批示，剖析當前信訪工作中存在的若干問題，結合《信訪工作條例》關于分類處理信訪事項的法律規定，探討依法解決分類處理信訪事項、信訪治理法治化的路徑，為新時代背景下運用法治思維和法治方式處理信訪事項提供智力支持，為推進平安河北、法治河北建設貢獻強有力的智慧和力量。

（本文系2023年度河北省人力資源和社會保障研究課題“利用法治思維和法治方式分類處理信訪事項問題研究”和2022年度河北政法職業學院課題“習近平法治思想指引下河北信訪工作立法完善和司法實踐研究”研究成果。）

（作者單位：河北政法職業學院、中國人民警察大學）