應用型高校公用房管理現狀及優化配置探析

蘇智慧 陳國鐵

應用型高校公用房管理現狀及優化配置探析

蘇智慧 陳國鐵

[福建理工大學]

當前內涵式發展和治理能力現代化已成為我國高等教育高質量發展的重要途徑，公用房管理是高校治理體系和治理能力現代化一個重要組成部分，新時代高等教育高質量發展對高校公用房管理提出了更高要求。目前大部分應用型高校還是采用“按需分配、無償使用”傳統管理模式，制約了應用型高校內涵式發展水平。本文在借助相關研究的基礎上，分析了應用型高校公用房的現狀與問題，借鑒了部分高水平大學公用房管理模式和經驗，提出了應用型高校公用房優化配置的意見和建議。

應用型高校；公用房管理；治理能力現代化；優化配置

一、前言

我國高等教育已從大眾化教育邁入普及化教育階段，在實現“量”的積累的同時，“質”的提升成為發展的重點?！吨袊逃F代化2035》提出“持續推動地方本科高等學校轉型發展……推進教育治理體系和治理能力現代化，提高學校自主管理能力，完善學校治理結構……”[1]。近年來，我國實施了一系列高等教育結構調整的重要舉措，積極引導高校轉型發展，教育部等《關于引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的指導意見》在轉型發展基本思路方面提出，要“不斷完善促進轉型發展的政策體系，推動院校設置、招生計劃、撥款制度、學校治理結構……”[2]。在國家政策的引領下，目前我國已有廣東、福建等29個省區市出臺了引導部分普通本科高校向應用型轉變的文件，300多所地方本科高校參與改革試點，取得了一定的成果。因此，我國應用型本科高校高質量發展的重要途徑是推進內涵式發展和治理能力現代化。

高校公用房對高校治理體系和治理能力現代化水平有著重要的影響。公用房是高校教學、科研、行政、后勤等工作的重要載體，是高校治理體系的重要組成部分。高校公用房的合理配置、高效使用和規范管理，有助于提高高校的教學質量、科研水平和行政管理效率，進而推動高校治理能力的現代化。因此，公用房在數量、質量、合理性及使用效率上是否能夠滿足高校的正常運營和良性發展，是關系到高校的辦學水平以及治理能力能否上一個臺階的根本所在。[3]

隨著我國高等教育的快速發展和辦學規模的不斷擴大，國家對高等教育的投入力度也在不斷增強。高校的整體辦學條件和辦學水平得到了顯著提高。但與之相伴的，出現了學校公用房不斷上升的需求與現有有限存量之間的矛盾，并持續深化。[4]

目前國內眾多大學，如清華大學、北京大學、中國人民大學等一流大學，以及中國石油大學（華東）、西南交通大學、中國農業大學等高水平行業院校紛紛探索和實踐高校公用房資源優化配置方案和具體舉措，且已經取得顯著成效。由于應用型高校辦學基礎比較薄弱、起點較低、構成復雜以及制度規范尚不健全，在公用房使用管理上大部分還是采用“按需分配、無償使用”管理模式。僅靠行政手段對公用房進行分配和管理，分配過程中人為因素影響偏大，造成分配標準不統一、監管機制不健全以及使用成本不考慮等系列問題。[5]同時由于校園總體規劃不夠科學和完善，導致公用房在使用結構上缺乏合理性，功能不配套，各類功能用房數量安排不均衡等問題。公用房管理的不科學不合理已阻礙了應用型高校內涵式發展和治理能力現代化的建設。

二、文獻綜述

在我國，隨著經濟社會發展和產業結構升級，國家加大政策驅動力度，催生了應用型高校的蓬勃發展，應用型高校的研究成為了熱點，在應用型高校治理能力方面也取得了較大學術成果。應衛平等（2018）認為我國高等教育存在財政經費投入不均衡、地區差距大等問題，特別是應用型高校辦學經費緊張；提出地方院校轉型發展路徑，以產教融合為抓手，深入推進應用型人才培養模式改革，培育校企合作、協同育人新模式。[6]朱建新（2019）認為作為高校要思考如何提升治理水平、推進內部改革，建設產教深度融合、具有鮮明特色的應用型大學。[7]在高校公用房管理方面，馬姝婷等（2018）通過對40余所高校的公用房有償使用管理制度的調研，對其中的管理原則、分類、定額標準、收費方式、績效考核等進行分析比對，提出了要結合實際分類制定標準，摸清家底建立動態管理機制等方面管理經驗。[8]孫健等（2019）認為高校公用房的有償使用應逐漸形成制度化，提高高校對公用房的管理能力，為高校引進人才和發展預留足夠的空間。[9]但學者們對應用型高校的公用房管理方面研究還有所欠缺。對于高校公用房資源優化配置的方式，侯艷艷等（2020）以北京工業大學為例，提出優化房屋資產配置的思考：要在配置前統籌規劃、系統設計，配置中協同配合、整合共享，配置后加強核查、實施績效。[10]苑建勛等（2021）以南開大學為例，分析總結了其公用房改革的六個步驟：查閱資料—調研現場—設計指標—測算指標—征求意見—正式核算。[11]

綜上，學術屆研究認為目前高校原有的公用房管理機制已經不適應新時代高校治理能力現代化水平提升和高質量發展需要，特別是采用行政手段和完全的供給制，導致管理效率低下，進而使得高校公用房資源配置的效率無法得到提升。

三、應用型高校公用房的現狀與問題

應用型高校跟其它綜合性大學相比，發展過程普遍存在辦學起點低、辦學定位不穩定、合并發展歷程復雜、多校區分散、校址異地搬遷更新等問題。所以應用型高校的公用房管理上存在先天缺陷，問題比較明顯。

（一）公用房管理機制不完善，缺乏整體統籌

應用型高校對公用房規范化管理的意識較薄弱，起步較晚，缺乏科學的管理機制。公用房的管理配置缺乏統一的整體規劃，沒有配備專門處室和專業人員，各類用房分塊管理，比如教務處管理公共教室，學工部負責學生宿舍（公寓），黨政辦統籌管理校行政辦公用房，實驗設備處對實驗室用房進行管理監督，后勤處對學校的商業經營用房進行招投標和日常管理等等。如果沒有一套自上而下的管理機制，缺乏統一組織協調，公用房的管理和分配就可能涉及多個工作環節和多個部門，容易出現不同部門各行其是、互相推諉、逃避責任的情況。

（二）公用房管理制度不健全，缺乏管理依據

由于管理機制不完善，應用型高校沒有出臺相應的公用房管理辦法和實施細則，導致沒有統籌考慮，二級單位為滿足一時需要，申請用房時前瞻性和規劃性不足。由于是無償用房，取得用房后就覺得是“終身制”，拒絕騰退公用房，而管理部門也沒有相應措施應對。因為無據可依，致使應用型高校的公用房管理比較混亂和復雜，加劇了用房資源緊張問題。即使個別應用型高校制定了公用房管理辦法，但由于學校內部歷史因素糾纏、構成復雜、校區眾多，公用房成分繁雜，各功能用房管理部門各司其職等原因，也無法得到落地實施和有效執行。

（三）公用房原始數據不健全，使用功能改變頻繁

應用型本科高校大多由高職、大專等多所院校在不同的時期合并而成。如福建某高校辦學一百多年來，經歷了不同時代三十七所不同校名的學校合并，直到現在仍由五個校區組成，且分布在城市的不同區域，相隔甚遠，仍存在土地房屋產權證所有權人為多個名稱等情況。同時由于年代久遠，缺乏相關審批文件、建設資料等檔案，土地和房屋也歷經置換、買賣、拆除、擴建等事件，現存的土地和房屋與原產權證數據相差甚遠，導致老校區公用房的權屬變更登記無法進行。

另一方面，學校在融合發展過程中，校區搬遷頻繁，原職能部門、人員調整、重組，人員退休，導致原校區公用房原始數據資料缺失，有些歷史遺留問題無人知曉，造成公用房管理工作困難重重、步履維艱。另外老校區房屋建設年代久遠，當時設計的房屋結構已不能滿足當前公用房使用要求，導致個別房屋僅作為雜物間使用，使用效率不高，甚至閑置等。最后，隨著應用型高校開展新校區建設，教學科研行政用房數量迅速增長，相關單位陸續搬入新用房，原用房就存在閑置或用途改變等問題，也給公用房管理工作帶來困難。

（四）公用房管理手段單一，使用效益偏低

應用型高校的公用房管理手段單一，缺乏一定的分配標準和必要的約束手段，行政流程大都流于形式。隨著學校內涵建設和學科建設的推進，有的教學科研單位和專業需要進行拆分、重組、合并或取消，這就需要對各單位的各類用房進行重新計算和調整分配，但個別二級教學科研單位就以各種理由拒絕騰退公用房，將公用房視為“私有財產”，使公用房管理難度加大，加劇用房資源的緊張，管理效益低下。[12]

目前，大多數應用型高校公用房管理信息化水平不高，大部分還是采用傳統的電子表格、文檔和紙質材料記錄數據，缺乏數字化更新和信息化系統運用，管理工作效率不高。數據記錄沒有做系統化分類管理，數據更新流程繁瑣，統計查詢難度大。另外管理人員的工作方法缺乏規范性，比較多樣化，人員更替后，新人要花大量的時間和精力來熟悉“前任”的工作資料，致使工作效益低下。

四、高校公用房管理模式比較分析

本文選取五所高校的公用房管理制度進行比較分析，詳見表1。選取的兩所國家“雙一流”建設高校（復旦大學和南開大學）代表了中國頂尖高校的辦學水平和發展方向，這兩所高校在學術研究、人才培養、社會服務等方面都有很高的聲譽，且兩所高校分布在不同的地域，這樣可以更全面地了解不同地區高校公用房管理的特點。福建農林大學是一所省屬重點建設高校，南京工程學院和福建理工大學是省屬應用型本科高校，這樣可以更深入地了解不同辦學層次和辦學定位高校在公用房管理方面的異同。通過比較分析這五所高校的公用房管理制度，可以探索不同辦學層次、辦學定位高校在公用房管理方面的異同，以供參考借鑒。

表1 五所高校公用房管理制度實施情況一覽表

注1：本表數據和內容由筆者根據相關資料收集整理

注2：南開大學2014年出臺《南開大學公房使用管理辦法（試行）》（南發字〔2014〕57號），2019年為修訂版

（一）公用房定義

五所高校對于公用房的定義都為產權屬于高校的房屋、附屬建筑和配套設施，復旦大學和南開大學把不屬于學校產權但使用權屬于學校的非住宅房屋也列為學校公用房管理范疇，復旦大學和福建理工大學把屬于學校產權的場地也列入管理，南京工程學院和福建理工大學把公有住房、周轉用房也定義為公用房。

（二）政策依據

除了南開大學表述為“國家、學校相關政策”，沒有明確寫出具體的政策依據外，其余四所高校均有明確的政策參考依據。復旦大學由于發文時間為2006年比較早，所以政策依據為《普通高等學校建筑規劃面積》（建標〔1992〕245 號），福建農林大學和福建理工大學都參考了《普通高等學?；巨k學條件指標（試行）》（教發〔2004〕2號）《普通高等學校建筑面積指標》（教育部2008年版、建標〔2018〕32號）《黨政機關辦公用房建設標準》（發改投資〔2014〕2674號）和各自學校的國有資產管理辦法，南京工程學院還參照了《江蘇省黨政機關辦公用房管理辦法》（蘇辦發〔2018〕54號）。

（三）管理原則

除了南開大學沒有明確的表述外，其余四所高校對于公用房的管理原則都有“分類管理、定額使用、超額收費、缺額補貼、績效調整、共建共享”等關鍵詞。

（四）管理體制

五所高校均采取校院兩級管理體制，成立校院兩級公用房管理工作領導小組。學校層面負責審議學校各類公用房使用管理規章制度，審定學校各類公用房總量的分配和調整，研究并解決公用房管理工作中遇到的難點和特殊問題等。各二級管理單位層面根據學校公用房管理辦法，制定本單位公用房管理細則，合理管理和調配用房，并對公用房的安全性、完整性和有效性負責。學校公用房管理工作領導小組下設辦公室，掛靠在職能部門負責公用房的日常管理，除了南開大學和福建理工大學將辦公室設在房產處和后勤處，其余三所高校都設在資產處。學校公用房管理領導小組組長由分管相關工作的校領導擔任，成員除了下設辦公室的職能部門還包括黨政辦、人事處、科研處、教務處、研究生處、實驗室設備處、計財處、資產處、后勤處等部門，有的高校還包括校工會、發展規劃辦公室、武保部、學工部、團委等部門，詳見圖1。

圖1 高校公用房管理單位詞云圖

注：本詞云圖數據和內容由筆者根據相關資料收集整理

（五）分類方法

五所高校都根據本校實際，對公用房進行分類管理。復旦大學、南開大學和南京工程學院根據公用房的用途，將其分為行政辦公用房、教學科研用房、教學科研輔助用房、后勤保障服務用房和產業商業用房。福建農林大學制定《福建農林大學行政辦公、教學科研用房配置管理辦法（暫行）》，將公用房分為行政辦公用房、教學科研用房兩類，后勤服務用房、產業商業用房等不列入此管理辦法管理范圍。福建理工大學則按照歸口管理部門，分為教學科研單位用房、集中辦公與教學用房、服務用房及周轉房，后勤處負責學校公用房的總體管理，黨政辦負責學校行政辦公用房，教務處負責教學用房，實驗室設備處負責實驗室用房的面積統計、組織調配等相關管理工作。各教學科研單位具體負責本單位公用房的二次配置及內部核算工作。

（六）核算辦法

各高校的教學科研輔助用房（如圖書館、報告廳等）、后勤保障服務用房（如食堂、醫務室等）、產業商業用房（如校辦企業、校內店面等）均根據使用需求、學校擁有的公用房資源狀況和建設發展規劃進行統一安排。因此，需要進行定額核算的公用房主要是行政辦公用房和教學科研用房，尤其是教學科研用房。

1. 行政辦公用房

四所高校黨政辦都是按照《黨政機關辦公用房建設標準》（發改投資〔2014〕2674號）的標準進行配置，詳見表2。復旦大學由于制度制定時期較早（2006年），辦公用房的規定有些差異：部（處）正職20㎡、副職15㎡、其他人員8㎡，超額 5%之內的視為定額內，超額歸還，需持《復旦大學公用房使用許可證》方能使用規定的房屋。

行政辦公用房附屬用房（如會議室、接待室、資料室等）由學校黨政辦根據實際使用需求與現有房源情況進行統一調配、資源共享、精簡節約。

表2 行政辦公及教師用房配置標準一覽表

注：本表數據和內容由筆者根據相關資料收集整理

2. 教學科研單位用房

教學科研單位用房包括行政人員用房、教師工作用房、教學用房、科研用房四個大類。有的高校根據實際管理需要把教學用房和科研用房進行細分管理，如南開大學細分為師生科研用房、本科生專業實驗課程用房、研究生教室、圖書資料用房、辦公及科研輔助用房、師生活動用房、機動用房等。

行政人員用房分為辦公用房和公共用房。辦公用房一般參照《黨政機關辦公用房建設標準》（發改投資〔2014〕2674號）執行。公共用房的配置通常根據當年實際在編教職工數和全日制學生人數進行總量分配，部分高校還會考慮學院規模和學科特點等因素，設立公共用房的上下限標準。也有一些高校不一樣，如復旦大學教學科研單位總支書記室、副書記室、總支辦公室、院（系）主任室、副主任室均為20㎡，學生工作辦公室20—40㎡，系辦公室30—40㎡。福建農林大學的教學科研用房標準，根據學校核定在校生數，實行本科生按學科類別定額、研究生補助和公共教學實驗室、高層次人才及其團隊用房、部級及以上高層次科研創新平臺用房單列的原則進行總量測算、包干使用。[13]

有的高校教師工作用房按照職稱級別、學科類別設置標準，高層次人才加以補貼，如復旦大學、南開大學；有的院校參照學校黨政機關辦公用房管理，如福建農林大學、南京工程學院；有的以人事處核定的各單位教學科研人員數，按人均配置標準打包給二級單位，由二級單位根據實際情況確定具體標準，如福建理工大學。

教學用房一般包括通用專業課教室、教學實驗室、實習實訓用房。用房核定面積一般依據在校生數、學科類別設置人均標準，復旦大學按照學生折合數（學生折合數本科生及以下為1、碩士研究生為2、博士研究生為3）進行分段累加計算；南開大學設置本科生專業實驗課程用房定額面積下限為50㎡，研究生教室（一年級碩博學生數總和）*1.2㎡/人位*2，定額面積下限為60㎡；福建農林大學依據《普通高等學校建筑面積指標》（教育部2008年版），核定在校生數，實行本科生按學科類別定額、研究生補助和公共教學實驗室進行總量計算、包干使用的方法。[14]

科研用房一般根據學科類別、科研人數分別設置教師、碩士生、博士生人均用房標準，國家級、省部級重點實驗室、研究中心、創新平臺等各高校依據本校房源情況、對重點學科的不同扶持方向設置不同標準或由職能部門提出補貼面積，校公用房管理領導小組進行審定。如國家重點實驗室、工程研究中心，南開大學補充定額面積為500㎡、福建農林大學為5000㎡、福建理工大學為300㎡。

（七）收費管理

五所高校對于行政辦公用房的收費管理都是按照“不允許超標、免費使用”的方式。對于教學科研用房有兩種收費方式：一是定額內免費，超額收費；二是定額和超額都收費，但收費標準有所區別。詳見表3。

表3 五所高校公用房收費方式一覽表

注：本表數據和內容由筆者根據相關資料收集整理

通過對五所高校關于公用房定義、政策依據、管理原則、管理體制、分類方法、核算辦法、收費管理等內容的比較分析，展示了不同高校在公用房管理方面的異同。這些比較分析結果不僅有助于讀者全面了解不同辦學層次、辦學定位高校的公用房管理模式，還可以為其它高校在優化公用房資源配置和提高資源利用效益方面提供有益的參考和啟示。

五、應用型高校公用房管理及優化配置建議

本文通過較為深入系統的研究，對應用型高校公用房的現狀及存在的問題進行了全面的分析。研究發現，當前應用型高校的公用房管理存在一些挑戰，如管理機制不完善、原始數據不健全、資源配置不合理等問題。為了解決這些問題，通過借鑒部分高校比較先進合理的公用房管理模式，同時針對應用型高校的特點，提出以下公用房管理及優化配置建議。這些建議旨在幫助應用型高校更好地管理公用房資源，提高資源利用效率，為學校的教學、科研、行政等工作提供更加優質的服務。

（一）著眼未來，建立健全管理體制

學校行政部門和教學科研單位、教職工和學生在日常工作學習生活中都需要用到公用房，所以公用房的合理配置及日常管理可謂涉及面廣、任務艱巨、意義重大。一是建立健全公用房管理體制，完善組織架構，成立校院兩級公用房管理工作領導小組，學校層面分管校領導作為小組組長，房產管理部門作為牽頭部門，其它相關職能部門作為小組成員。二是著眼長遠，根據現有公用房資源以及未來校園規劃布局，綜合發展定位及方向和學科專業建設需要，結合不同校區的分布格局及功能定位，對公用房的配置及管理進行頂層設計，統籌規劃，保障教學科研工作的穩定，又為未來發展預留空間，兼顧短期效益與長期利益。三是提升教職工用房意識，提高對公用房科學化管理重要性的認識，公用房管理部門要聯合其它相關職能部門積極向廣大師生普及新觀念，做好制度的宣傳和解釋工作，消除誤解，降低政策落地實施的阻力。

（二）摸清家底，建立基礎數據庫

應用型本科高校大多由合并組建而成的，要建好全面、詳實和精細的基礎數據庫。一是房屋信息，包括樓棟名稱、建成年代、建筑結構、樓層、建筑面積、房間使用面積，相關的結構布局圖、施工圖等，對于建設年代久遠的老房屋應招標測繪公司進行重新測量并做危房鑒定，確保房屋使用的安全和信息的準確。二是房屋使用信息，包括房間名稱、房號、使用部門、使用人、使用功能等；三是按照住建部校舍分類文件規定（建標〔2018〕32號），把公用房用途分成教學科研及輔助用房、行政辦公用房、生活用房、教工住宅、其它用房等五類進行分類整理和登記建賬，逐步建立和完善公用房基礎數據庫，為公用房管理和優化配置提供準確的數據依據。

（三）立足實際，分類建立管理制度和常態化監督機制

立足本校實際房源情況，結合辦學定位和發展方向，按照公用房用途分類建立管理制度、實施細則和常態化監督機制。對不同性質和用途的公用房進行獨立核算，計算其基礎的定額數據，以《普通高等學校建筑面積指標》（建標〔2018〕32號）和《黨政機關辦公用房建設標準》（發改投資〔2014〕2674號）為政策依據。與此同時，在制定定額標準之前應廣泛征求意見建議，與相關部門及教學科研單位進行充分溝通，找出并整理共同點，加強宣傳，相關部門及教學科研單位要充分了解定額標準的核算方法和學科系數，取得廣泛共識和理解，減少后續制度落地實施的阻力。

（四）提高效益，推行“定額管理，有償使用”

創新管理體制是高校公用房管理的必然選擇。長期以來，高校公用房管理一直沿用行政分配、無償使用、終身占有的傳統管理模式，這種模式已經無法滿足現代高校發展的需要，各高校應樹立成本效益觀念，推行“分類管理、定額配置、超額有償、缺額補貼”的現代管理模式。在這種模式下，高校需要對不同類型的公用房進行分類管理，根據房屋的性質、用途、面積等因素進行定額配置。對于超出定額配置的房屋，采取有償使用的原則，對于不足定額配置的房屋，采取補貼的方式進行補充?，F代管理模式不僅可以提高公用房的使用率，促使公用房資源得到合理配置，避免房屋的閑置和浪費，還盤活了國有資產，確保國有資產的保值與增值。

此外，推行現代管理模式還可以發揮市場在資源配置中的作用，在定額配置且為未來發展預留空間的基礎上，高?？梢詫⒏挥嗟姆课萃葡蚴袌?，通過公開競價、租賃等方式進行交易。這種方式可以吸引更多的社會資源進入高校，為學校的教學科研等工作提供更多的物質保障，提高學校的經濟效益和社會效益。

（五）提高效率，建立公用房管理信息化系統

充分運用現代信息技術，完善高校公用房管理信息系統，運用數字技術，提升應用型高校公用房數字化管理水平。建立健全公用房管理系統，具體內容應包括公用房的所有信息、學校所有在職在崗教職工信息，管理人員的管理模塊包括對公用房信息的導入、修改、房屋的拆分與合并、根據需求可導出的數據表格，其他教職工對公用房的查詢、申請、報修、報廢，領導層的審批、分配等的設置。建立科學合理的公用房管理系統會遇到各種各樣的問題，需要統籌兼顧，要注意科學性和實用性的結合，在實施過程中不斷修改完善，實現公用房管理工作合理、簡捷、科學。

六、結論

總之，高校公用房資源是國家的重要財產，在推進教育治理體系和治理能力現代化的背景下，應用型高校應提高認識，重視對公用房的科學管理和績效考核，立足實際，建立健全管理體制，保障對國有資產的保值增值，并助力應用型高校內涵式發展和治理能力的現代化建設。

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福建省科協2022年科技創新智庫課題研究項目（項目編號：FJKK-2022 XKB022）

（責任編輯：胡新龍）