整體性治理：新時代基層社會治理共同體的實踐及其啟示

李慧宇 袁霞

[摘? ? 要] 基層社會治理共同體是實現國家治理能力現代化的重要載體，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，增強社會治理效能，是新時代構建基層社會治理共同體的核心要義。改革開放以來，隨著我國城市社會結構和社會關系的不斷變革，城市社區出現治理主體、治理內容、治理理念等層面的“碎片化”難題。構建“整體性治理”是對治之道，即通過完善共同參與機制，培育社區公共精神，強化共同行動能力的方式，搭建起“治理主體、治理責任、治理目標、治理行動”高度協調統一的整體性治理網絡，構建起整體性治理的基層社會治理新格局。同時，構建基層社會治理共同體需要確立人民本位價值、強化公共利益聯結、厘清主體責任邊界、建立協同共治機制以及完善社會治理制度。

[關鍵詞] 社區治理；整體性治理；共同治理；社會治理共同體；基層治理創新；中國式現代化

[中圖分類號] D630? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2024）04-0090-07

基層治理是國家治理的基石，是檢驗國家治理成效的最終場域，也是提升人民幸福感、獲得感的關鍵。當前隨著中國式現代化的深入推進，社會關系與結構的變化對國家治理現代化提出了新的挑戰?！按笞セ鶎印?、夯實國家治理基層基礎成為國家重要戰略導向。黨的二十大報告提出“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”的重要命題。城鄉社區是基層治理的基本單元，也是構建社會治理共同體的重要載體。如何構建基層社會治理共同體對于夯實基層基礎具有重要意義。對此本文以湖北省X社區為例，對構建基層社會治理共同體的實踐路徑進行分析。

一、碎片化：社會轉型與基層治理挑戰

新中國成立之初，由于國家對資源實施整體配置，對政治經濟領域進行全面干預，我國社會被視為一種“總體性社會”，人民群眾處于高度組織化狀態。改革開放以后，隨著“單位制”的解體與城鎮化進程的推進，我國城市社區的社會結構和社會關系發生深刻變革，呈現出人員復雜化、訴求多元化、利益分散化的特征。尤其是對于“村改居”社區而言，在市場化改革浪潮的沖擊下，原先的“熟人社會”演變為異質性的城市社會，使得城市社區面臨“碎片化”的治理困境。具體而言，這種“碎片化”的治理困境是指城市社區的各治理主體之間缺乏有效的協調互動機制，難以達成整體性的社區治理效果，主要體現在治理主體碎片化、治理內容碎片化與治理理念碎片化三個層面。

一是治理主體碎片化，難以構成治理體系。從參與者和利益相關者的角度來看，城市社區治理的主體涉及社區居委會、社區自治組織以及居民個人等。隨著城市化進程的加速推進，“鄉土中國”正逐漸演變為“都市中國”。在傳統村居轉型為現代城市社區的過程中，社區居民原有的情感紐帶逐漸弱化，而新生的利益訴求則日益強烈，城市社區的原子化狀態凸顯，社區治理主體之間的合作與互動變得異常艱難。首先，社區居民作為社區治理的核心主體，其治理行為受到年齡結構、職業界屬、教育背景、人際關系等多重因素的影響，難以將其進行有效整合。其次，盡管社區成立了業主委員會、居民委員會等自治組織，但由于自治組織間缺乏系統的管理機制，導致社區治理呈現“各自為政”局面。最后，由于社區物業公司的市場屬性，使其具有“盈利大于治理”的特性，在利益的驅使下淡化了公共利益與公共價值理念的導向作用。因此，如何實現治理主體間的有機團結，整合社會治理力量與資源，實現共建共治共享，是當前城市社區治理亟待解決的難題。

二是治理內容碎片化，難以落實治理責任。城市社區治理是一項復雜的系統工程，其內容涉及社區成員、社會生活的諸多方面，包括社區安全與綜合治理、公共衛生與疾病預防、社會保障與社會福利等。然而，隨著社會治理重心下移，各類行政事務也隨之下沉至社區，社區居委會呈現一定程度的行政化傾向。除履行提供公共產品與服務的基本職責外，社區居委會還承擔著大量行政工作。受繁重工作任務影響，社區居委會往往無暇顧及社區居民的需求，在碎片化的治理事項面前難以履行相應的治理責任。此外，就“村改居”社區而言，“撤村建居”涉及復雜的利益分配調整等問題，導致在后期的社區建設過程中普遍存在居民集體意識淡薄、各類矛盾糾紛突出等復雜問題，使得治理內容更加細碎繁雜，規模大、訴求多、人員不足成為此類社區的普遍現狀。因此，在城市社區碎片化的治理事項面前，明確治理內容是治理主體有效落實責任的前提和基礎，亦是節省治理成本的關鍵。

三是治理理念碎片化，難以凝聚治理合力。在合作共治的過程中，治理主體間的治理理念是否一致關乎整體治理效能。調研發現，由于社區居民自治意識淡薄，社區社會組織缺乏主動參與治理的意愿，導致社區治理共識難以形成，社區集體活動難以開展。一方面，從社區居民的自治意識來看，在社區居民普遍缺乏認同感與歸屬感的背景下，大量社區居民并不認為社區居委會是居民自治的場所，在社區舉辦活動的過程中，社區居民的參與率不高。另一方面，從社區社會組織的參與意愿來看，社區婦聯、社區志愿者服務隊等社會組織的成員大多僅關注組織內部或相關領域的事務，對與組織無關的公共事務則缺乏參與熱情。同時，社區其他組織也大多只從自身利益出發，并不關心社區公共利益，尚未具備社區共治的公共意識。因此，在共治理念未能達成共識的情境之下，社區治理的力量難以進行匯聚，共同的治理行動也難以達成。

二、走向“整體性治理”：構建基層社會治理共同體的實踐探索

X社區是由漁業村“撤村建居”的社區，下轄4個小區，目前社區總戶數7191戶，居民21235人。在X社區轉型的過程中，由于利益聯結松散、共同情感式微、社區認同淡薄，使其面臨治理主體彼此獨立、治理責任邊界不清、治理機制銜接不暢、治理行為難以聯動的“碎片化”治理困境。鑒于此，X社區通過探索“治理合伙人”模式，在“治理主體-治理責任-治理目標-治理行動”的整體性運作鏈條中構建起基層社會治理新格局。需特別指出的是，傳統整體性治理理論更多應用于政府治理領域，而作為一種新的研究范式，中國語境下的整體性治理概念已由單純的政府治理向更多領域拓展。因此，本文的整體性治理是為解決基層社會碎片化治理難題而提出的概念，整體性與碎片化相對應，“協調、整合和信任機制是整體性運作的關鍵性功能要素”[1]，強調在有機協調與整合機制的作用下，達到一種“協調、整合、分工、合作”[2]的理想治理狀態。

一是以培育共同情感為依托，聯結治理主體。共同情感是增強各治理主體互動往來的核心要素。為有效聯結治理主體，X社區從情感維度出發，以居民的“鄰里圈”“生活圈”“服務圈”為抓手，以“樓棟-小區-社區”為關鍵支點聯結治理主體（如圖1所示）。首先，打造樓棟“鄰里圈”，形成“睦鄰合伙人”。為充分發揮居民的自治作用，X社區引導黨員和熱心居民組成“睦鄰合伙人”，根據居民需求組建了12支志愿者隊伍，注冊志愿者達1192人。其次，延伸小區“生活圈”，聯結“建設合伙人”。針對與居民生活息息相關的停車、綠化、環境衛生、寵物管理等問題，X社區通過挖掘有專業特長、自愿投身社區治理的“社區能人”“能工巧匠”65人，組建“建設合伙人”共同建設文明和諧小區。最后，拓展社區“服務圈”，凝聚“團隊合伙人”。為滿足社區居民的多樣化需求，X社區進一步擴大“團隊合伙人”規模，將居住地報到黨員、組織派遣下沉黨員、志愿者服務隊、戶外工作群體等力量進行吸納，打造若干支專業紅色工作隊，以需求為導向精準服務社區居民群眾。

二是以理順治理內容為抓手，細化治理責任。在科學劃分社區事項類別的基礎上，X社區全面收集民情民意，并分類分責進行處理。首先，劃分事項類別，明確權責邊界。合理劃分事項類別是明確功能角色的基礎，X社區根據事務性質與解決的難易程度，將社區無法獨立解決的事項劃分為“難事”，將改善社區居住環境、健全社區文體設施、豐富居民娛樂生活、停車管理等社區公共事項劃分為“大事”，將關懷幫扶孤老、調解家庭矛盾等瑣碎事項劃分為“小事”。其次，收集居民訴求，完善事項清單。為更精準地服務社區居民，X社區通過“網格走訪”“樓棟聽訪”“線上集訪”等方式拓寬居民利益訴求渠道，做到問需于民、問計于民、問策于民?！熬W格走訪”即社區網格員每天下沉到網格，做到曉民情民意、聽百姓心聲；“樓棟聽訪”即發揮小區樓棟黨小組組長、黨員中心戶作為人民群眾“身邊人”的作用，全面知曉人民群眾的急難愁盼問題；“線上集訪”即通過居民微信群、電話等方式，隨時收集居民群眾反映的意見訴求。最后，建立擔責機制，提升辦事效率。在全面收集居民訴求的基礎上，X社區進一步建立責任共擔機制，通過厘清事項權屬、落實責任主體、找準解決途徑，實現明責、擔責、盡責?！半y事”號召下沉干部、居住地報到黨員、戶外工作群體等主體聯動議事解決，“大事”依托樓棟黨小組組長、黨員中心戶、社區能人等主體共商共議解決，“小事”發動社區志愿服務隊、社會組織等主體協同合作解決。

三是以強化集體認同為載體，形塑治理目標。理念是行動的先導，共同認同是形成治理目標的必要前提。為有效建構社區認同，X社區探索榜樣激勵、積分激勵、評價激勵等多元化激勵方式，引領人民群眾共建共治共享。首先，通過榜樣激勵，激發積極性和創造力。為動員人民群眾積極參與社區治理，X社區常態化設立線上、線下光榮榜和先進典型人才資源庫，積極向上級推薦“先進個人”，同時定期開展“身邊好人”評選活動，依托榜樣激勵功能激發人民群眾的參與動力。其次，利用積分激勵，提升責任感和使命感。X社區將治理合伙人所提供的社區服務納入志愿者積分范圍，采取“量化積分”的管理方式，規定積累到一定程度的積分可兌換物質獎品，使治理合伙人獲得切實的參與感和獲得感。最后，依托評價激勵，強化服務意識和能力。為鼓勵治理合伙人為社區提供更優質的服務，X社區建立全過程評價機制，提升社區治理效果和社區居民滿意度。在項目確定前，組織群眾進行事前預評，并將群眾評價作為事前決策的重要依據；在項目實施過程中，社區規劃師則變身為工程監理師，協助群眾監督項目實施；在項目完成后，組織群眾通過“漢陽知音”“漢陽微鄰里”“民情民意”等線上、線下參與方式，開展項目成果評價。

四是以建立共同制度為保障，整合治理行動。共同制度是制約、規制、調節各治理主體行為的強制機制，治理主體的行動依托于體系化的治理制度機制。為提升社區治理效能，X社區堅持以問題導向建立協商議事機制與矛盾化解機制。一方面，建立協商議事機制，提升治理效率。X社區從協商主體、協商內容、協商過程、協商結果等基本要素出發，搭建協商平臺，成立周周議、逢四說事等協商議事規則，建立“問題-商議-辦理-落實”的閉環處理機制，通過有組織、有議題、有結果、有反饋的協商議事解決社區治理難題。另一方面，構建矛盾化解機制，拓展合作領域。X社區以夯實城市治理基礎為出發點，鼓勵合伙人中的“社區能人”、社會組織負責人、有威望的老黨員參與矛盾調解工作，積極探索新時代的“楓橋經驗”。針對一些小區業主委員會和物業公司在公共收益分成與使用上出現的矛盾，X社區動員社區網格員、小區老黨員等主體參與協調，拉近了業主委員會和物業公司之間的距離，大大提升了治理效能。

三、從“碎片化”到“整體性”：構建基層社會治理共同體的實踐效益

改變基層社會治理的“碎片化”狀態離不開各類治理主體的功能發揮和緊密互動。X社區因地制宜構建主體多樣、資源豐富、多向交流的“合作關系網”，最大限度激發社會參與動能，激活社會共治效能，使基層社會治理實現從“碎片化”向“整體性”轉變，進而構建起整體性治理的基層社會治理新格局，為完善基層社會治理體系和提升基層社會治理水平提供了有益探索。

一是聯結各類治理主體，完善共同參與機制。X社區通過治理合伙人的全方位聯結和多領域參與，實現了“人人都是參與者，人人都是治理者，人人都是受益者”的重大轉變。首先，調動多方主體，充分激活參與活力。X社區通過加強合伙人之間的交流互動，推動合伙人資源共享、優勢互補，最大限度地將社區治理的中堅力量進行整合。目前，依托“治理合伙人”模式，社區共總結收集“草根經驗”“群眾智慧”300余條。其次，更好服務居民，全面提升參與效果。X社區深入挖掘社區現有資源，不斷引導各類優勢資源和服務力量向社區傾斜，有效提升了各方力量參與社區治理的能力。目前，一些小區依托“治理合伙人”模式已合作完成生活垃圾中轉站、非機動車停車棚建設、電梯安全檢查與維修等事宜，使得小區居民的幸福感大大提升。最后，促進責任落實，有力保障參與效能。X社區在分類分責處理居民訴求的基礎上，推動形成合伙人責任共擔機制，確保治理責任落實到位。目前，通過責任共擔機制，社區共完成“微改造”項目4個、“微服務”項目4個、“微心愿”項目3個、“微空間”項目4個、“微治理”項目3個，共計18個治理項目。

二是實現共同價值引領，培育社區公共精神。依托“治理合伙人”機制，社區居民形成了強烈的社區認同感，塑造了社區的內生凝聚力。首先，強化互助互惠，豐富社會關系網絡?！爸卫砗匣锶恕蹦Ｊ綄⑻幵谠訝顟B的各個個體有效聯合成社區人，在頻繁互動中促進了社區居民間的交流和了解，激發了社區居民參與社區公共事務治理的積極性。其次，弘揚奉獻精神，營造和諧社區氛圍。X社區通過建立多元化激勵機制，讓合伙人在實現自身價值的同時享受治理成果，有效培育了社區居民的集體主義精神和公共品格。最后，增強社會信任，建構居民社區認同?！爸卫砗匣锶恕蹦Ｊ綐嫿擞行У膮f作與對話機制，通過合伙人之間長期、密切的合作互動，培育了社區居民強烈且穩定的社區認同感和歸屬感。X社區居民自發創作的《社區之歌》《家風家教點點歌》等，即是社區居民對社區強烈認同的重要標識。

三是創新協調聯動機制，強化共同行動能力。X社區以“共聯動、同協商、齊化解”為抓手，在協商議事中強化“治理合伙人”的協作配合能力。一方面，積極開展協商，提升共商共議能力。X社區重點圍繞居民切身利益以及社區治理中的重難點問題，打造民主協商陣地2個，目前已收集居民意見和建議上百條。針對一些小區房屋外墻脫落滲水的問題，經過區人大代表、街道負責人、區房管局、小區黨支部、物業、業主等多方協商，迅速制定了維修方案并處理到位。另一方面，引導居民共建共管，增強協作互助能力。X社區搭建“治理合伙人”聯動機制，推動了社區居民之間的共同行動。在修建社區“共同締造公園”的過程中，各合伙人積極配合、群策群力、投工投勞，協助社區完成平整場地、搬運工料、修建草坪等事宜，釋放出共建共治的巨大能量。

四、形塑“整體性”治理結構：構建基層社會治理共同體的經驗啟示

基層社會治理共同體的構建是一項系統性工程，涉及治理理念更新、治理環境營造、治理效能提升、治理制度完善等諸多方面和環節，強調通過治理主體的有機聯結實現社會的組織化，構成共同參與、協同聯動、高效運作的整體性治理網絡。在整體性治理格局之下，有利于進一步實現公共利益最大化，促進基層社會治理共同體構建的可能，并最終邁向社會治理有效的目標。

一是確立人民本位價值，更新社會治理理念。綱舉方能目張，樹立科學治理理念是準確把握社會治理方向的前提。社會治理是國家治理的重要組成部分，蘊藏著深厚的人民性特質。習近平強調，“人民群眾中蘊含著豐富的智慧和無限的創造力。要把廣大基層群眾組織起來、動員起來、凝聚起來，充分激發人民群眾的積極性、主動性、創造性”[3] 61?；鶎由鐣卫硇苁欠窀痈咝?，取得的成果是否令居民滿意，最核心的因素是人，居民能否從中獲益，能否提升幸福感和滿足感是關鍵所在[4]。因此，構建基層社會治理共同體必須在整體上確立人民本位的治理價值，暢通人民群眾參與社會治理的渠道，做到從人民群眾中凝聚共建力量，在人民群眾中吸收共治智慧，讓人民群眾共享治理成果，使每位社會成員都能成為社會治理的積極參與者、建言獻策者、受益者。

二是強化公共利益聯結，營造社會治理環境。公共利益是社會成員參與社會治理的客觀動力和集體行動有效開展的紐帶。在馬克思看來，人們奮斗所爭取的一切都是出于滿足或維護自身利益的需要。誠然，人民群眾對社會治理的積極參與，除受公共精神的引導之外，最重要的動力源在于“利益關聯”，當個體利益與社會利益保持一致時，個體的理性認知會引導社會主體積極投身基層社會治理工作。然而，隨著城鎮化的快速推進，民眾訴求日益多元化，社會利益關系日趨復雜，處理不同層次、類別的利益關系問題成為基層社會治理的重要內容。因此，在構建基層社會治理共同體的過程中，必須在個體訴求中尋求利益共同點，大力培育并拓展社會公共利益，通過民主協商、溝通議事等形式妥善處理不同個體間的利益分歧和沖突，進而營造和諧有序的治理環境。

三是厘清主體責任邊界，提升社會治理效能?；鶎由鐣卫砉餐w是一個由基層黨組織、經濟組織、自治組織、群團組織、社會組織與公民個體等行動主體所構成的集合體，其中每一個行動主體都居于不同地位、扮演不同角色。要充分發揮不同行動主體在社會治理中的主體性和自覺性，建立常態化的責任分擔機制，使個體的社會責任意識在持續的共同參與中得以形塑和強化。這就要求，必須明確制定不同行動主體的治理責任清單，明晰不同行動主體的治理責任邊界與行為準則，引導形成科學有效的治理網絡，在基層社會治理的過程中實現人人有責、人人盡責。因此，需切實提升基層社會治理主體的協同力，實現主體協同效能的最大化，進而助推基層社會治理共同體建設。

四是建立協同共治機制，完善社會治理制度。協同共治是推動基層社會治理共同體建設的核心機制，對推進中國社會治理現代化具有重要作用。協同共治強調治理主體的積極參與、共識導向、協商決策，尤其強調治理過程中各治理主體之間的密切合作與有機協調。然而，從以往協同共治的經驗來看，以多元治理主體共同參與為基本形態的基層社會治理態勢已初步形成，但由于缺乏制度化的保障，往往陷于“有協同而不持續”“有協同而無效果”的治理困境。因此，構建基層社會治理共同體必須探索建立協同共治的長效機制，加強共建共治共享的社會治理制度建設，有機整合基層社會治理力量與資源，從而實現共識統一、行動協同、結果共享的基層社會化治理。

[參考文獻]

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[2]? 楊君，徐選國，徐永祥.邁向服務型社區治理：整體性治理與社會再組織化[J].中國農業大學學報（社會科學版），2015，（3）.

[3]? 習近平.習近平談治國理政：第4卷[M].北京：外文出版社，2022.

[4]? 趙瑞澤.社區韌性治理能力建設：基本構成、制約因素與優化路徑[J].決策與信息，2022，（9）.

[責任編輯：李利林 朱苗苗]