中國國家公園體系構建的理論與實踐研究
——基于矛盾理論和激勵相容理論的分析框架

劉珉， 胡鞍鋼

（1.國家林業和草原局 發展研究中心，北京100714；2.清華大學 a.國情研究院， b.國家治理與全球治理研究院，c.公共管理學院，北京100084）

一、導言：中國正在建設全世界最大的國家公園體系

黨的二十大報告指出，中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國。中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化，國家公園建設是實現人與自然和諧共生的重大措施，也是實現中國式綠色現代化的偉大實踐，既是建設生態文明的內在要求，更是打造美麗中國的重要標志。國家公園是國家劃定和管理的，以實現資源有效保護和可持續利用的特定區域[1]。國家公園沒有全球通用的概念，但一般認為其有三方面共性特點：一是為較高價值的保護地；二是兼顧保護與利用，為公眾提供多種服務；三是國家對其管理要承擔重要責任[2]。由于各個國家的公園起源、管理體制、法律體系等不同，國家公園的建設存在很大的差異[3-6]，西方發達國家國家公園建設起步較早，積累了一些成功的經驗[7-11]，可以學習借鑒、集成創新，達到后來者居上，引領21世紀世界國家公園體系建設。

國家公園是自然瑰寶、國之大器，是國家綠色（生態）財富、文化財富、傳承財富。國家公園是中國自然保護地體系的重要組成部分，是實現可持續發展的重要保障，是國家和地區經濟發展的內在動力，是促進中國與世界文化交流融合的重要窗口[12]。建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是貫徹習近平生態文明思想的重大舉措，是黨的十九大報告提出的重大改革任務，是國家現代化進程中的重要發展創新。加快推進國家公園建設，加強生態保護與建設美麗中國，也是積極響應黨的二十大報告提出的“推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設”號召，這是邁向第二個百年奮斗目標的一個重要進程，反映了我國從工業化到現代化，從現代化到綠色現代化，再到人與自然和諧共生的現代化發展道路的大勢所趨，體現了我國社會主義現代化從“三位一體”，到“四位一體”，再到“五位一體”總體布局的不斷拓展和深化。因此，在我國廣袤的國土上創建獨特的國家公園體系意義重大，通過“前人栽樹、后人乘涼”，“前人種竹、后人入園”，“前人造福、后人享用”，可以為子孫后代留下寶貴的自然資產與生態財富。為此，2022年習近平總書記明確指出，中國正在建設全世界最大的國家公園體系。

我國國家公園的建立是一個不斷探索、不斷發展、不斷創新的過程[13]。黨中央、國務院高度重視國家公園等自然保護地建設和野生動植物保護工作。特別是黨的十八大以來，在習近平生態文明思想的正確指引下，林業、草原、國家公園“三位一體”融合發展，國家公園、自然保護區、自然公園“三位一體”系統推進，從中央到地方出臺了一系列支持政策①2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《建立國家公園體制總體方案》 。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》。2022年3月，國家林業和草原局、國家發展改革委、財政部、自然資源部、農業農村部聯合印發《國家公園等自然保護地建設及野生動植物保護重大工程建設規劃（2021—2035年）》。2022年6月，國家林業和草原局印發《國家公園管理暫行辦法》。2022年12月，國家林草局、財政部、自然資源部、生態環境部日前聯合印發《國家公園空間布局方案》。，從省份到全國開展了一系列實踐嘗試②例如，云南省制定了《云南省國家公園管理條例（草案）》，青海省制定了《三江源國家公園條例（試行）》。，國家公園總體布局初步形成。這是中國式綠色現代化的重大創新，構建了迄今為止世界最大規模的國家公園體系藍圖，惠及子孫后代，成為推動實現人與自然和諧共生的標志性“中國綠色生態工程”。

在取得重大成就的同時，我們也看到，當前國家公園建設還存在著行政管理分散、統籌協調機制不完善、資金保障機制不完善、產權保護不完善、立法工作不健全、保護與發展矛盾依然突出[14-15]等問題。本文以習近平生態文明思想為指導，以矛盾理論與激勵相容理論為基礎，以構建國家公園體系為綜合研究框架，以中國式現代化理論聯系國家公園綠色發展實際，全面系統地梳理國家公園存在的深層次的矛盾，分析并建立多方合作的激勵相容機制。本文認為，國家公園屬于典型的國家性生態公共產品以及生態生產力，國家公園建設，本質上“兩個積極性”比“一個積極性”要好，“多個積極性”又比“兩個積極性”好，進一步發揮中央、地方、企業（社團）和個人四個方面的積極性，以至于更多方面積極性，才能建立并創新符合中國自然國情、發展階段旨在實現人與自然和諧共生現代化的國家公園管理制度和管理方法。并經過詳細分析國家公園建設中存在的具體問題和根源。最后提出跨越式建設好世界最大國家公園體系的政策建議。

二、基于矛盾理論和激勵相容理論的綜合分析框架

中國式現代化是創新的綠色的現代化[16]。中國式綠色現代化發展理論的三大來源是：中國古代的“天人合一”傳統智慧、馬克思主義的自然辯證法、當代可持續發展理論，從而構成了人與自然和諧共生現代化的理論基礎。由此我們聯想到：國家公園作為中國式綠色現代化的偉大實踐，其理論基礎除了遵從中國式綠色現代化發展理論的三大來源之外，是否有其獨特的發展和運行規律，從而在推動國家公園體系建設按照一定的生命周期在不斷發展和完善。國家公園制度創新是國家治理體系的重要組成部分，是一個全生命周期、全建設過程的管理，遵循政策循環機制，即事前規劃、事中組織、事后監督、適時調整、不斷優化的全過程。國家公園的建設，是中國式綠色現代化進程的一部分，正如國家發展生命周期中現代化的進程一樣[17-18]，也同樣存在著生命周期，大致分為設立期、建設期、成熟期、穩定期四個階段，在此過程中，不可避免地存在著各種各樣的沖突和問題，也就是矛盾理論中所說的矛盾或激勵相容理論中所說的激勵不相容，這些矛盾或激勵不相容，在一定時期是普遍存在的，其產生的根源有著客觀必然性和主觀意識性。在毛澤東同志的“矛盾論”與“兩個積極性比一個積極性好”重要思想啟發下，筆者認為：矛盾理論和激勵相容理論相結合的綜合分析框架是進一步推動國家公園建設的理論基礎和根本遵循，也是國家公園體系能夠不斷發展、創新、完善和前進的原動力和內驅力。

運用馬克思主義矛盾理論系統闡述我國社會主要矛盾，是中國共產黨的重要貢獻。從矛盾理論來看：矛盾是普遍存在的，矛盾是事物聯系的實質內容和事物發展的根本動力，人的認識活動和實踐活動，從根本上說就是不斷認識矛盾、不斷解決矛盾的過程[19]。矛盾有主要矛盾和次要矛盾，有矛盾的主要方面和次要方面，在一定條件下，可以相互轉化，實現對立的統一。正如人的認識是一個螺旋上升的過程，人對自然的保護和利用也是一個不斷認識、不斷實踐、不斷躍升的過程[20]。激勵相容理論作為機制設計理論的一種，常用于分析委托—代理理論。評價一個機制(制度或政策）優劣的標準有三個：資源是否有效配置、信息是否有效利用、管理是否實現激勵相容[21]。激勵不相容會導致政策出現偏差，其原因主要有三個方面：一是各參與主體的認知和利益存在差異，各取所需，難以協調。二是市場運行和政府管理的交易成本過高，久拖不決[22]。三是中央和地方的關系協調和調整不到位。中央和地方關系本質上是一種委托代理關系，通過激勵相容，同樣可以使中央政策與地方發展這兩個目標函數趨向一致化，進而最大化、可持續化，實現中央與地方共同的發展繁榮[23]。

國家公園建設是典型的多元參與主體，主要包括中央與地方、部門與部門、管理部門與企業和社會團體、不同行政區域管理部門、同一區域綜合管理部門與專業管理部門、專門管理部門與原居民、地方綜合理部門與原居民等，以及他們之間的矛盾沖突與利益協調問題。歸納起來，就是政府、企業（社團）、個人之間的激勵相容問題，其中涉及到過去與現在、短期與長遠、政府與社會（公眾）、政府與市場、中央與地方、地方與地方、個人與個人、部門與部門、投入與成效、總量與結構、存量與增量、任務與配置、規劃與實施、保護與利用等方面的相互作用與基本關系，前邊提出的問題是參與主體之間的關系，后邊這些方面是管理體系之間的關系。在建設國家公園體系過程中，“兩個積極性”總是比“一個積極性”好，在多個主體中，“多個積極性”又總是比“一個積極性”更好，才能實現激勵相容、互利共贏、可持續發展。

國家公園建設過程是一個典型的達成政治共識、不斷降低交易成本過程，歸納起來，就是國家公園政策制定主體、實施建設主體、管護養護主體等交易雙方（或多方）相互之間，由于存在觀念的不一致性、利益的不一致性、信息的不完備性、地位的不對等性、契約簽訂與執行的不確定性等問題，而帶來的事前、事中和事后整個交易過程中，產生的、額外的、過高的可變成本、過長的時間成本。因此，在建設國家公園體系過程中，做好規劃設計、進行信息公開、廣泛征求各方意見、開展民主協商等都是降低信息成本從而降低交易成本的主要方式。因而才能以相對低的投資成本、相對短的建設周期、相對高的社會收益預期，建立起世界最大規模的國家公園體系。

基于矛盾理論和激勵相容理論的綜合分析可知：在國家公園建設過程中，從矛盾理論的觀點看，矛盾是普遍存在的和不可避免的，創造條件，實現矛盾的對立統一和相互轉化，應該是化解矛盾的關鍵；從激勵相容理論的觀點看，使得參與主體的認知和利益一致，促使交易成本不斷最小化，這才是解決各種問題的關鍵所在。國家公園，顧名思義，就是國家重要的公共產品，政府所提供公共產品（服務）的效率和效果與委托代理關系、內在動機結構、信息空間等有著密切關系。因此，國家公園建設，要通過建立良好的委托——代理關系、建立完善的內在管理體制機制、建立完備的共享開放信息空間，不斷地發現問題、正視問題、分析問題、解決問題，使得矛盾的雙方或多方從分歧到共識、從激勵不相容到激勵相容的相互轉化，這才正是我們正確運用矛盾理論和激勵相容理論指導國家公園管理實踐的核心內容。在此基礎上，分步實施、分類管理、提高質量、提升品牌，才能最終建成全世界最大的國家公園體系。

結合以上分析，本文構建了指導建設國家公園體系的理論框架與實現路徑（如圖1）。

圖1 基于矛盾理論與激勵相容理論的綜合分析框架

三、國家公園建設存在的具體問題與原因

經過試點先行與積極探索，我國國家公園頂層設計日趨完善，國家公園體制試點任務順利完成，國家公園制度體系基本形成，國家公園管理體制初步建立，保護和利用取得初步成效。然而在實踐過程中仍然存在著法律缺位、認識不清、管理交叉、產權不清、投資不足、機構設置不健全、保護與利用沖突等諸多問題。歸根結底，就是在以下幾個方面仍存在著矛盾和激勵不相容問題。

（一）過去與現在、從屬與專項的法律法規不相容：法律法規缺位導致針對新情況管理無據可依

建立國家公園體系是一項生態文明建設、綠色現代化建設的基礎性、長期性、全局性綠色工程，屬于典型的國家生態產品與生態財富。由于基礎差、起步晚，法治體系建設還在不斷創新與完善之中。目前國家公園管理主要依據《自然保護區條例》《森林法》《野生動物保護法》《野生植物保護條例》。按照《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，依據管理目標與效能并借鑒國際經驗，將自然保護地按生態價值和保護強度高低依次分為3類：分別是國家公園、自然保護區、自然公園。顯然，國家公園與以前傳統意義的自然保護區既有聯系又有區別，主要是分類已經不同，不能完全適用于《自然保護區條例》；在新成立的國家公園中森林是主要的生態系統，以前的一些國家森林公園也被歸并到了國家公園之中，但是國家公園關注的目標更多，不僅僅是森林，更多關注自然生態系統、自然遺跡、自然景觀以及文化遺產，顯然《森林法》的規定不能涵蓋國家公園管理的所有內容；國家公園的工作重點之一是保護重要的野生動植物，維護生物多樣性，然而與《野生動物保護法》《野生植物保護條例》的立法目的——保護野生動物，拯救珍貴、瀕危野生動物。保護、發展和合理利用野生植物資源相比，國家公園關注的視野更廣，強調自然生態系統的原真性、整體性、系統性。此外，國家公園在應對全球氣候變化過程中具有重要的碳匯功能，發揮著特殊作用。因此，原有的相關法律法規已經不能適應新的形勢需求，針對國家公園出現的新定位和新問題，缺乏專門的法律法規可依。

（二）政府與社會、政府與市場的利益不相容：社會公眾對國家公園的定位和性質存在疑慮

國家公園在創建初期，極大地促進了所在地旅游業的迅速發展，也成為經濟增長、促進消費、創造就業、文旅結合、擴大聲譽的旅游熱點地區。然而一些民眾對今后正式設立的國家公園能否全面開放旅游、開放到什么程度、能提供什么服務、門票收費情況等不是十分了解，存在疑慮。一方面，按照《建立國家公園體制總體方案》，國家公園屬于全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控范圍，實行最嚴格的保護，也成為國家和地方以及其他合作投資興建的重點生態工程項目?！秶夜珗@管理暫行辦法》強調：國家公園管理機構根據國家公園總體規劃和專項規劃，立足全民公益性的國家公園理念，為全社會提供優質生態產品，以及科研、教育、文化、生態旅游等公眾服務。這說明國家公園的首要功能是重要自然生態系統的原真性、完整性保護，同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能。此定位規定了國家公園要嚴格保護，也可兼具旅游開發，并且根據功能將國家公園劃為核心保護區和一般控制區。國家公園核心保護區原則上禁止人為活動。國家公園一般控制區禁止開發性、生產性建設活動，在確保生態功能不造成破壞的情況下，可以按照有關法律法規政策，開展或者允許開展文物保護活動、生態旅游、重要生態修復工程、必要的經營等有限人為活動。另一方面，按照世界自然保護聯盟(IUCN)對保護地的劃定，國家公園被劃為類型Ⅱ，不屬于類型I的嚴格自然保護區和荒野區。嚴格意義上的國家公園是保護地類型的一種，是大面積的自然或接近自然的區域。一些國家沒有將國家公園作為最為嚴格保護的地區，也沒有進行分區管理。例如，美國國家公園定位是非營利性單位，重視社會公眾的享用與參與，公園資金來源包括基本基金、門票收入、特殊項目酬金、項目撥款、建設項目資金、私人捐贈等。也就是說，我國對國家公園進行最嚴格的保護和分區管理是一種創新，然而在管理方面還缺乏具體的實施細則，特別是在利用開發（例如特許經營）方面，沒有明確的規定，管理權限和運營依據不足。

（三）中央與地方、地方與地方的目標不相容：地區疊加和管轄分立造成的管理“弱化”和“虛化”問題

三江源、大熊貓、東北虎豹國家公園等都是橫跨多個省區，雖然已經建立了局省聯席會議制度，但是由于缺乏常設的權威的高效的管理機構，難以完全實現政令統一，規劃統一，行動統一。有的省份出臺了與國家公園相關的地方性管理辦法，但也只是適用于本省份范圍內，造成了協同管理的“弱化”問題。國家林業和草原局（國家公園管理局）管理國家公園的職能部門主要是自然保護地管理司的國家公園管理處（主要負責國家公園相關法律法規、規章政策、規劃標準的起草并組織實施）和國家公園（自然保護地）發展中心（公益一類事業單位，承擔國家公園建設的相關政策研究、調查監測與考核評估等具體任務及實施，組織開展國家公園設立前期工作，協助開展國家公園管理機構設置、跨區域協調等工作）。除了東北虎豹國家公園由中央政府直管外，其他國家公園采取屬地管理原則，由于事權財權的劃分不清和信息不對稱問題，國家層面政府部門對地方主導的國家公園管理“虛化”，導致出現管理“真空”和“滯后”。

（四）個人與個人、部門與部門的權屬不相容：土地權屬不清和地類分布復雜不利于管理決策

土地權屬不清、不同地類交叉分布是國家公園普遍存在的問題。產權是所有制的核心，歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度是經濟發展、社會進步的前提條件。國家公園管理在上述方面存在如下具體問題：首先，有些國家公園在劃定時，原有集體土地產權歸屬不明晰，還有一些農民是聯戶共用一份林權證，管理協調難。其次，有些集體用地和國有用地存在相互交錯現象，有些國有土地長期由當地農民耕種，由于歷史問題存在糾紛與矛盾，土地難以流轉。此外，在國家公園劃定時，由于定位不準確，有些國家公園與其之外的其他保護地之間存在著空間交叉重疊現象，有些國家公園規劃不盡合理，園區范圍內存在農業耕地，以及其他一些園地，這涉及到多個職能部門的管理權限，無法由一個管理部門實現統一有效的保護職能。最后，由于國家公園大多處于偏遠山區和地形復雜地區，科技力量不足，信息化手段滯后，自然災害多發，影響交通通達性，導致現代監測水平低、難以摸清資源底數，掌握資源動態變化，不利于科學決策和自然災害防治。

（五）投入與收益、總量與結構的績效不相容：投入資金不足及使用不合理仍是主要制約因素

由于中國公共財政體制是典型的分權體制，導致大多數國家公園建設缺乏長期資金支持機制。尤其是中央財政專項資金支持力度嚴重不足，對生態補償、轉移支付等方面沒有明確的規定，導致國家公園“名實不符”。而且，在一定程度上還存在著財政資金使用結構不合理和社會資本投入不足等問題。例如，三江源國家公園，自體制試點以來，年均投入11億元，實施了一大批生態治理項目，成效十分明顯，但草地生態系統整體退化趨勢并未得到根本遏制，園區內50%的沙化土地尚需有效治理，現有黑土灘坡度陡，治理難度大，急需進一步加大投資，強化治理力度。再如，東北虎豹國家公園，其面臨的主要問題不是資金總量不足，而是資金的配置問題。在資金使用結構上，投資主要用于國家公園自然資源資產管理、生態保護修復等方面，而在生態補償、社會參與、矛盾調處等方面還存在一定“缺口”。2017—2021中央財政累計投入東北虎豹國家公園超過10億元，居首批五個國家公園前列，然而困擾國家公園建設的突出問題卻是項目執行和資金撥付進展緩慢，這勢必會造成資金的沉淀閑置，影響資金的使用效率。這也可能與政策的最初設計和資金的下達方式有關。此外，由于缺乏創新性的政策扶持，資本投資的經營權和收益權難以維護，造成社會投資積極性不高。

（六）存量與增量、任務與機構的配置不相容：內部機構設置和管理轉型沒有完全到位

由于區劃調整和發展需要,一些國家公園管理范圍發生變動，而相應的支持政策沒有跟上，導致存量管理與增量管理出現脫節。以三江源國家公園為例，前期擬劃定總面積約19.1萬平方公里，后期范圍擴充調整后，相比體制試點范圍，總面積增加了6.79萬平方公里，除原有的范圍外，還需負責管理1.73萬平方公里的接鄰自然保護地，這部分增加的區域缺少管理機構和人員編制，需要增加和完善內部機構設置。與此同時，國家公園作為一個新生事物，設立初期任務較多，而管理轉型往往滯后，導致管理任務與管理職能不匹配。例如，三江源國家公園管理局缺少政策法規部門、自然保護區管理部門，缺乏執法監督人員、生態保護宣傳教育人員等，使一些任務不能如愿完成。東北虎豹國家公園管理局管轄范圍橫跨吉林、黑龍江兩省，管理分局一級由市縣林業局和國有森工集團下屬分局組成，園區內森工企業定位還不十分明確，未能完成由森林采伐經營向保護生態環境職能轉型，給管理工作帶來諸多不便。

（七）規劃與實施、保護與開發的協同不相容：保護和發展的沖突依然突出

一部分國家公園在建立之初，由于追求建設速度，規劃常?？紤]不周，導致政策在實施過程中和實施后出現一些沖突和問題。此外，由于過分強調保護，政策執行過嚴且不靈活，導致原居民生產受到限制，收入來源減少，生活水平增長緩慢，甚至有所下降。以三江源國家公園為例，相對于資源環境保護的承載力而言，人口相對過剩的壓力依然存在，保護與發展的沖突依然突出。這些壓力和沖突體現在如下方面：首先，在國家公園成立之初劃定欠妥，將有些鄉鎮、村社劃入禁止開發區，致使水、電、道路等民生工程項目無法避讓核心區和緩沖區，或者避讓成本過高，特別是玉樹、果洛地區，由于道路交通基礎設施比較落后，交通設施的連通性、網絡性差，覆蓋率低，對外交通能力不足，運輸方式單一，有些鄉鎮尚未通達公路，制約了園區內經濟社會發展，影響農牧民生產生活和抗災救災能力。其次，生態移民政策不完善，有些原住居民移民搬遷后，生產環境和生活方式轉變后，適應新環境能力差，長期養成的傳統生產生活方式以及文化認同短期難以改變。生態補償水平低下，且尚不能足額到位，而且用于基本公共服務的補償偏低，缺乏穩定的長效補償機制。后續產業發展不足，移民戶就業難，生活不穩定。退牧還草投入產出比低，效果與穩定性差。

四、如何建設世界最大國家公園體系

中國要實現的現代化是綠色現代化，標志著國家進入綠色創新、生態投資、生態盈余的新時代，形成人與自然和諧發展的新格局，這是中國式現代化的核心目標和顯著特征之一。建立國家公園體制，是生態文明和美麗中國建設具有全局性、統領性、標志性的重大制度創新，國家公園建設是一項國家生態建設重大系統工程，特別是反映在國家“十四五”規劃專門提出“構建以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系”的戰略定位，并且還專門在“重要生態系統保護和修復工程”專欄中，提出八項重大工程，將三江源、東北虎豹、大熊貓和海南熱帶雨林等國家公園建設列入，這就是給子孫后代留下寶貴的生態財富，是具有正外部性和可持續性的典型綠色發展模式。涉及自然資源資產產權、國土空間用途管制、生態補償和生態損害責任追究等多個方面的內容。因此，需要我們從矛盾理論和激勵相容理論的綜合分析框架出發，樹立系統性、全局性、前沿性的視野，進行分類、分級、分步管理，不斷進行制度創新與政策創新。

（一）建立良好的中央-地方關系

1.充分發揮中央和地方兩個積極性 對于特定的國家公園，是中央政府還是地方政府作為管理主體，什么樣的管理體制可能更適合，仍然需要進一步探索。然而，總體而言，在國家公園設立和建設中，不管是中央直管還是地方承擔主體責任，建立統一的有效的激勵相容的中央與地方關系十分重要，這種關系應該是：激勵目標明確且措施合理，信息充分交流，利益相對平衡，權責相互匹配，實行雙向監督[23]。

2.建立以國家預算和財政投入為主體的多元投入機制 堅持“事權財權相對等”的理念，堅持“外部性、復雜性、激勵相容性”三原則，合理劃分國家公園管理的中央與地方財政支出責任。在中西部地區特別是少數民族生態脆弱地區以中央為主、地方為輔，在發達地區以地方為主、中央指導為輔。根據國家公園自然條件、生態地位等因素的不同，采取差別化的生態補償機制，確保制度性、常態性、充足性的經費安排。同時，發揮“兩只手”的作用，明確政府與市場的邊界。對于具有公共物品屬性的國家公園，則宜采用“公共財政購買公共物品”“公共投資投入公共產品”的原則，以公共投入為主，同時推廣政府購買服務。對于國家公園內的一些常規經營服務活動，可以通過招標，特許經營的方式進行市場運作。

3.管理模式應當由“一位多體”向“多位一體”轉變 強化國家林業和草原局（國家公園管理局）的職能，由其代表國家統一有序管理各類國家公園，在機構職能上，進一步打破各自為政、條塊分割、多頭管理的局面，按照劃轉整合的要求，歸并相關人員，由國家林業和草原局（國家公園管理局）及所屬管理分局或派出機構統一行使資源管理權、指導權、監督權；對于中央直管的國家公園，由國家公園管理局代表中央直接行使管理權；對于地方政府負責的國家公園，由地方政府行使管理權，國家公園管理局行使指導權和監督權；對于存在地區疊加的國家公園，由國家公園管理局會同相關省區地方政府建立協調統一的領導機構，共同行使相關權利。

（二）建立完善的內在管理體制機制

1.加快推進《國家公園法》立法進程 針對國家公園管理存在的現行法律法規不完善、缺少專門法律支持、地方立法空間有限的現實，需要在國家層面盡快制定《國家公園法》，并推出相關配套法規，努力構建起權責清晰、銜接有序、系統完整的國家公園制度體系，為我國生態文明和美麗中國建設提供堅實的法治保障。在立法內容設計上，要因地制宜、分類對待，堅持普遍性和差別化相結合的原則，不能以一種體制、一套模式涵蓋所有具體情況。在內容安排上，要綜合考慮中央地方財權事權劃分機制、政府與市場作用機制、收入與支出管理機制、社會公眾參與機制等。

2.構建統一規范高效的國家公園體制 始終堅持生態保護第一、國家代表性、全民公益性的國家公園理念。一方面，堅持國家公園的嚴格保護功能。保護自然生態系統的原真性、完整性，強調對自然生態系統進行嚴格的系統的保護，把最需要、最應該保護的地方保護起來；另一方面，發揮國家公園的社會文化功能。提升國家公園的社會文化價值，健全公共休閑服務設施、自然教育和體驗設施、科學實驗研究設施、物種保存傳承設施等。

3.加強基礎保障和改善民生 針對國家公園原住居民民生保障的現實需要，要加大巡護道路、公共服務、社區發展等基礎設施建設力度，特別是涉及水、電、路等亟待解決的問題，可授權國家公園管理機構對管轄范圍內的基礎設施建設項目及時審批，及時改善原住居民生產生活條件。針對國家公園原住居民增加收入的現實需求，要創造條件鼓勵發展生態旅游，這是兼顧保護與利用的一種很好方式，也是實現“綠水青山就是金山銀山”的現實有效路徑。中國已經進入國內旅游爆發性增長階段，2019年，我國林草旅游與休閑產業繼續保持健康發展態勢，旅游人次達39.06億人次，占國內旅游人數（60億人次）的50%以上，是同年美國國家公園旅游人次為3.27億人次的11.9倍。中國旅游人次基數巨大，已經成為世界最大的生態旅游人次之國，預計未來發展潛力將會更大，這標志著我國正處在加快建設國家公園的黃金期，可以為新的國內旅游高峰到來做好基礎性工作，更好地體現綠水青山就是金山銀山。

4.堅持國家公園“三個統一”（統一規劃、統一管理、統一培訓）原則 統一進行規劃，按照“嚴格保護”的要求和“等級從高”的原則，統一功能區劃和保護措施，實現“多規合一”，保障國家公園的政令統一；統一進行管理，綜合考慮生態區位與難易程度、基礎條件與現實需要、工作面積與地理條件等因素，科學合理安排人員編制，加強工程技術、政策法規、特許經營、宣教教育、執法監察等部門的協同作用，實現自然資源資產行政執法和刑事司法有效聯動，提升國家公園的治理水平；統一進行培訓，對實施生態移民和產業轉型地區的人員開展轉崗統一培訓，創造和增加生態管護員管理崗位，增強原住居民和移民的身份轉換和再就業能力，同時發揮基層管理組織的作用，建立社區共管機制，做好國家公園保護的宣傳工作。

（三）建立完備的共享開放信息空間

1.應盡快開展國家公園的自然資源統一確權再登記工作，對自然生態空間進行統一確權登記，并研究建立相應的資產登記、核算和監管體制，重視確權審計和加強監測評估。將國家公園的自然資源資產全部納入自然資源資產負債表，實行嚴格的國家公園自然資源資產離任審計。

2.利用林草生態網絡感知系統，引入大數據、云計算等平臺，建立“天空地”一體化監測體系，開展人口、資源與環境的綜合監測調查，進行生態系統承載力的綜合評估，研究經濟、社會和生態之間的動態發展變化關系，將科學監測結果用于指導政策實踐。

3.依據第三次全國國土調查數據，合理制定國土空間規劃和劃定生態保護紅線，按照《國家公園空間布局方案》，不斷擴大和優化國家公園空間布局，進一步提升生態系統的生態功能和綜合治理能力。

（四）分步實施、分類管理、提高質量、提升品牌

1.分步實施 分“三步走”建設全世界最大的國家公園體系。第一步，2020—2025年，在前期國家公園試點（10個）和正式確定的第一批國家公園（5個）的基礎上，擴大國家公園數量到20—30個左右，進一步發揮國家公園在自然保護地體系中的引領和示范作用；第二步，2026—2030年，擴大國家公園數量到30—40個左右，初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系。全國自然保護地面積占陸域國土面積的18%左右，國家重點保護陸生野生動物種數保護率達到75%，國家重點保護陸生野生植物種數保護率達到80%；第三步，2031—2035年，擴大國家公園數量到50個左右，基本完成國家公園空間布局建設任務，基本建成全世界最大的國家公園體系。自然保護地占陸域國土面積18%以上，國家重點保護陸生野生動物和陸生野生植物種數保護率均達到85%。

2.分類管理 按照《國家公園管理暫行辦法》，根據功能定位進行合理分區，劃為核心保護區和一般控制區，實行分區管控、分類管理，將國家公園劃分為價值較高的嚴格保護區域和兼顧保護與利用可以為公眾提供多種服務的一般區域。并在此基礎上，將國家公園提供的產品（服務），按照屬性不同，進一步劃分為公共物品、準公共物品和私人物品，對其進行區別對待、精準施策，分類管理。

3.提高質量 國家公園建設，要量質并重，在國家公園數量及面積合理增加的基礎上，注重國家公園的質量提高，更好地發揮自然生態系統的綜合效益。堅持自然恢復為主、自然恢復和人工修復相結合的原則，組織開展國家公園內受損、退化自然生態系統修復、連通生態廊道，促進重要棲息地恢復和廢棄地重新治理，提倡在園區內利用清潔能源和低碳能源，加強循環利用模式和綠色發展方式，提高生態系統完整性、健康性和穩定性，保障國家公園高質量發展。

4.提升品牌 盡管我國變為了世界第二大人口國家，但仍然是世界最大旅游人次之國，僅2019年就高達60億人次，相當于2012年兩倍，具有高增長彈性特征。由于受疫情沖擊影響，全國旅游人次連續三年（2020—2022年）有所下降，隨著全國疫情得到有效控制，將會出現恢復性、爆發性增長，為此，當前大力加強國家公園品牌建設是重中之重。鑒于我國智能手機全民普及、全國覆蓋的有利條件，這就更需要且可以通過開發國家公園品牌公眾號并與中央及地方電視臺及新媒體合作等形式，介紹傳播我國大好河山的自然觀光、科研、教育、旅游等信息，加快推動全國旅游業恢復性發展。

五、結語：中國式國家公園建設的創新發展、跨越發展

我國國家公園的發展經歷了由無到有、由地方創新到中央指導、由部門設定到國家統籌的過程，進而逐步走向構建世界最大的國家公園體系。2006年，云南迪慶藏族自治州通過地方立法成立香格里拉普達措國家公園，這是國內第一個由林業主管部門（國家林業局）審批的“國家公園”。2008年，環境保護部和國家旅游局也批準建設了第一個國家公園試點單位——黑龍江湯旺河國家公園。從此，由國家層面政府部門統一管理的“國家公園”開始起步發展。2017年《建立國家公園體制總體方案》和2019年《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》的出臺，在國家層面從政策角度科學界定了國家公園內涵，明確了國家公園定位和空間布局，將自然保護地劃分為國家公園、自然保護區、自然公園3種類型，提出要建立統一規范高效的管理體制。

中國作為后來者，在相對短的時間內建成世界最大的國家公園體系，走完發達國家100多年的歷史過程，不能不說是我國創造的除森林資源快速雙增長之外的另一個“綠色奇跡”。美國曾是國家公園的發源地，當今距美國建立第一個國家公園——黃石國家公園（1872年）已過去整整一個半世紀，而我國從2013年（黨的十八屆三中全會）首次提出建立國家公園體制，到2015年啟動國家公園體制試點，時間還不足2年，從試點到確定設立第一個國家公園——三江源國家公園（2020年）僅用了5年的時間，從第一個國家公園確立再到2021年確立第一批5個國家公園，也只有1年；美國有自然類國家公園59個，覆蓋面積23萬平方公里，占美國國土面積的2.5%。而我國目前新成立的第一批5個國家公園保護面積已經達到23萬平方公里，占我國國土面積的2.4%，涵蓋近30%的陸域國家重點保護野生動植物種類。按照未來發展規劃，到2035年我國國家公園面積將約達到110萬平方公里，占國土面積的11.5%，就會穩穩保持世界最大的國家公園體系，吸引世界最多的旅游人次。

中國式綠色現代化是與人類同發展、共命運的現代化，是符合中國國情、適應新發展階段特征的中國特色的現代化，同時也能為發展中國家探索新型現代化道路提供經驗和借鑒。改革開放后，我國借助學習效應、發揮梯度效應、通過追趕效應，實現了經濟快速增長。走進新時代，我國要進一步發揮比較優勢、后發優勢、制度優勢，不斷化解矛盾，提升治理能力，實現激勵相容，持續利用物質資本投資于生態領域，以生態資本創造經濟社會收益，通過生態投資實現生態保護。新的時期，要不斷通過理論創新、制度創新，逐步實現從國家公園到公園國家的重大轉型，并進一步建成全世界最大的國家公園體系，從而為“綠水青山就是金山銀山”探索實踐路徑，為“山水林田湖草沙一體化保護和系統治理”樹立先進典范，為保護全球野生動植物、維持生物多樣性提供有力支撐，推動綠色發展，促進人與自然和諧共生。