新時代行政檢察辦案工作接受人民監督員監督的若干理論和實務問題

彭海濱（山東省人民檢察院）

侯建剛（最高人民檢察院）

人民監督員制度是檢察機關貫徹落實“全過程人民民主”的重要設計，經歷二十載的變革發展，不僅沒有停滯不前，反而在新時期展現出蓬勃生機?；仡欉^往，2003年8月，最高人民檢察院（以下簡稱最高檢）決定對檢察機關直接立案偵查的案件實行人民監督員制度，目的是在檢察環節建立有效的外部監督機制，從制度上保證檢察權，特別是職務犯罪偵查權的正確行使，回應“誰來監督監督者”的質疑。2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國監察法》，決定將絕大部分職務犯罪偵查權轉隸至監察委員會。國家監察體制的改革，使人民監督員制度創設之初的前提條件發生了重大變化。站在人民監督員制度存廢之爭的十字路口，最高檢審時度勢，創新重塑人民監督員制度，將人民監督員制度的適用范圍從職務犯罪的單線業務擴大到“四大檢察”，使該制度在新時代煥發生機。新的制度設計拓寬了人民監督員監督的廣度和深度，積極探索人民監督員制度如何在行政檢察辦案工作中扎根成長，促進行政檢察辦案工作提質增效，實現融合發展，具有十分重要的時代價值和現實意義。

一、新時代人民監督員制度與行政檢察融合發展態勢越發顯現

國家監察體制改革后的人民監督員制度，實為一個實現了華麗轉身的全新制度。行政檢察在檢察機構改革后也步入了快速發展軌道。歷史和機遇讓二者在新時代相匯，開創了相互促進、融合發展的嶄新發展局面。

（一）新生的人民監督員制度需要扎根新的領域

2018年10月，新修訂的《中華人民共和國人民檢察院組織法》將人民監督員制度正式確立為一項國家法律制度，作為檢察制度的重要組成部分，人民監督員制度從此開始步入正規化、法治化的發展軌道。2019年6月最高檢印發《人民檢察院辦案活動接受人民監督員監督的規定》（以下簡稱《2019年規定》），標志著人民監督員制度進入一個嶄新的發展階段。新的時代有新的使命！獲得新生的人民監督員制度，迫切需要在行政檢察這一領域快速生根發展、建功立業。

人民監督員制度被確認為一項國家法律制度，是邁向正規化、法治化的開始，現階段依然存在許多極具緊迫性的現實問題需要予以解決。比如，以“監督”為主還是以“參與”為主的職能定位問題。有學者認為，《2019年規定》使得人民監督員制度由之前的“重監督輕參與”又走向了“重參與輕監督”的方向。①王玄瑋、李靜怡：《新時代人民監督員制度轉型分析及完善建議》，《中國法治》，2023年第3期。又如，監督效力的問題。有學者認為，《2019年規定》只是強調人民監督員制度是一種“外部監督制約機制”，沒有明確這種外部監督的性質，沒有區分它與一般的社會監督的區別。②高一飛：《新一輪人民監督員制度改革檢視與反思》，《法治研究》，2021年第3期。再如，工作機制缺乏規范性問題。人民監督員選任代表性不足、監督程序啟動欠缺主動性等常被學界提及的事項。③匡旭東、于樂樂：《人民監督員制度：改革背景、困境反思與完善進路》，《廣西政法管理干部學院學報》，2020年第4期。實踐是檢驗真理的唯一標準。上述諸多問題的解決，有賴于開展廣泛深入的行政檢察辦案監督實踐活動來提供解決方案。

（二）專業的人民監督員制度能為薄弱的行政檢察提供支持

2018年檢察機關的內設機構改革，被譽為檢察院恢復重建以來規模最大、調整最多、影響職能發揮最深的改革方案。行政檢察從原來的民事行政廳獨立出來，作為“四大檢察”的“一大檢察”，在專業化建設、人才儲備等方面，與其他檢察工作相比、與檢察工作要求相比，還有待進一步提升。被選任的人民監督員在其工作領域往往具有較好的專業知識和職業素養，整體素質較高。人民監督員參與監督行政檢察工作，可以為行政檢察辦案提供智力支持，從外部有效彌補當前行政檢察辦案力量存在的辦案能力不強、本領恐慌的問題。

習近平總書記在十八屆中央政治局第四次集體學習時明確要求“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”，這也是檢察司法辦案工作的核心任務與永恒目標。提高司法辦案公信力，增強檢察機關司法權威，是當前行政檢察辦案工作面臨的重要課題。讓人民監督員參與監督行政檢察辦案，在實體上有助于實現公平正義，在程序上規范行政檢察辦案程序。從結果上來看，人民監督員參與監督的行政檢察辦案的結果，不僅僅是作為“官家”的檢察機關的單方決定，也是中立第三方的普通群眾參與監督后的結果，有助于人民群眾從心底減少對“官官相護”的質疑，減少抵觸情緒，接受認可檢察機關所作的處理決定，實現案結事了的目標。

二、參與決定和監督執法是人民監督員監督行政檢察辦案工作的核心內容

人民監督員在行政檢察辦案工作中的角色定位，是人民監督員制度與行政檢察辦案工作融合發展的核心問題，直接關系到人民監督員應參與行政檢察辦案工作的哪些環節，以什么樣的方式參與這些工作，起到什么樣的作用以及有什么成效。

（一）參與作出檢察決定和監督執法辦案活動是人民監督員制度的題中應有之義

我們國家是堅持人民當家作主的社會主義國家，人民性是最根本的政治屬性，必須在各項工作中堅持以人民為中心的發展思想，必須通過接受人民監督來確保人民直接參與和監督司法，實現人民民主。人民監督員制度作為一項體現“人民性”的司法制度，實踐探索“人民參與司法”，就是要加強人民群眾對檢察活動的監督。④郭冰：《人民監督員制度“人民性”紅色基因的傳承與創新》，《中國檢察官》，2021年第23期。這種監督，從保證人民直接參與和監督司法的價值目標來看，顯然是一種全方位的監督。一方面要對執法辦案活動，通過現場參與以及事后介入審查，判斷是否符合規范且合法并據此提出意見建議，監督糾正執法司法活動中存在的不規范、不合法行為。另一方面要通過參與審查辦案過程，共同決策并形成最終決定，實質性地參與檢察決定，在一定程度上參與行使行政檢察權。

（二）參與作出檢察決定和監督執法辦案活動伴隨人民監督員制度發展全過程

人民監督員制度自2003年創設以來，先后經歷了先期試點、擴大試點、全面實施、深化改革四個發展階段，最高檢分別在2003年、2010年、2015年和2019年出臺了四個規定。⑤高一飛：《國家監察體制改革背景下人民監督員制度的出路》，《中州學刊》，2018年第2期。綜觀上述四個規定內容，人民監督員的監督范圍不斷擴容，但是監督的方式從未發生改變。一方面，允許人民監督員共同參加檢察辦案活動，基于自己的感知判斷，對案件的處理決定提出自己的意見建議。比如，參與行政訴訟監督案件公開聽證活動，人民監督員可以就案件辦理方向、是否進行監督等提出意見建議。雖然從表面上看，相關的處理決定最后還是由檢察機關作出，但是實質上該決定的作出充分考慮了人民監督員的監督意見。另一方面，通過旁聽觀察、聽取匯報等方式，對檢察辦案活動是否規范、是否合法進行判斷并提出相應的監督意見。比如，對法律文書宣告送達活動的監督，人民監督員主要是作為監督者，對檢察官的公開送達履職行為進行旁聽觀察，審查檢察官的送達活動是否規范合法，對發現違反法律規定的行為提出糾正意見。

（三）貫徹落實新時代法治思想對人民監督員制度的要求要兼顧當前和長遠

隨著時代進步及人民監督員制度自身發展，人民監督員制度已經成為人民參與司法的一項重要制度，與人民陪審員制度一樣，成為人民群眾參與司法活動、監督司法行為的重要渠道。不過，從人民監督員發展歷程、工作實踐以及《2019年規定》內容來看，當前人民監督員制度的作用發揮還主要集中在監督檢察機關執法辦案活動方面，在實質性參與并分享檢察權方面，無論在深度上還是廣度上均有較大的提升空間。當前，人民陪審員制度確立了“同審同權”，保障了人民陪審員們能夠以參與的方式監督司法。⑥陳衛東、胡晴晴、崔永存：《新時代人民監督員制度的發展與完善》，《法學》，2019年第3期。從長遠來看，人民監督員制度應當與人民陪審員制度一樣，發展成為人民參與檢察工作、行使檢察權、分享檢察權的人民參與司法機制。

三、介入辦案活動審查和決定的關鍵環節節點分享行政檢察辦案決定權

（一）參加聽證會就是否進行監督提出監督意見

1.擴大監督案件范圍。公開聽證具有開放性、透明性等特點，是檢察機關進行調查核實、釋法說理的重要途徑和手段。通過舉行聽證會，可以轉變“坐堂問案”的慣性思維，以柔性監督方式參與引導當事人從訴訟對抗轉向對話，緩和雙方對立情緒，推動案結事了。⑦張翔紅：《人民監督員制度與檢察聽證制度的融合發展及實現路徑》，《山西省政法管理干部學院學報》，2023年第1期。實踐中，召開聽證會的案件大多是重大疑難或者有一定影響的裁判結果監督類案件，這是目前人民監督員監督行政檢察辦案工作最主要的途徑，也是實踐中人民監督員工作取得較好監督效果的領域?；诖?，建議在行政檢察辦案中，只要召開公開聽證會，就應當邀請人民監督員參加。

2.明確人民監督員的聽證員地位?！?019年規定》第九條的規定，并沒有明確人民監督員在聽證活動中的聽證員地位。這也是目前學界和實務界認為該規定不夠完善之處。人民監督員作為檢察工作的監督者，同時是人民參與司法的實踐者，只有賦予人民監督員聽證員的地位，人民監督員才有權利深入參與案件的審查，獨立、充分地發表意見，實質性地參與案件的最終決定處理。⑧高一飛：《新一輪人民監督員制度改革檢視與反思》，《法治研究》，2021年第3期。建議在行政檢察辦案中，只要邀請人民監督員參加聽證會，就應當賦予人民監督員聽證員資格和地位。

3.保障人民監督員的知情權。辦案機關應當在聽證會召開前三天將案件有關的材料送達人民監督員。為保證聽證效果，檢察機關可以提醒人民監督員審閱材料，了解基本案情和法律規定，準確把握爭議焦點，梳理確定需要提問或者需要繼續了解的問題，形成對案件的初步認識。人民監督員通過閱讀材料，認為材料不全、需要再提供相關材料的，辦案部門或者案件承辦人應當予以提供。

4.參加聽證過程監督規范執法。聽證會上，人民監督員除了對案件進行聽證，還負有監督職責。要審查檢察機關主持聽證的活動，包括是否執行《人民檢察院審查案件聽證工作規定》《人民檢察院行政訴訟監督規則》相關規定，有無侵犯當事人合法權益的行為，對爭議焦點、聽證議題的歸納是否符合案情、滿足處理需要等，對認為存在不合法不規范行為的，可以提出糾正意見。

5.參與聽證評議發表案件處理意見。聽證評議是人民監督員實質性參與檢察處理決定作出的落腳點所在。所有的評議觀點都將記錄在案，作為辦案參考。辦案部門有義務對人民監督員的監督意見依法作出處理，對監督意見的采納情況應當及時告知人民監督員，經研究未采納監督意見的，應當向人民監督員作出解釋說明。人民監督員對于解釋說明仍有異議的，應當報請檢察長決定。比如，山東省檢察院承辦的山東某公司訴某市規劃和自然資源局土地行政處罰案，人民監督員作為聽證員，在聽證會上聽取了雙方對案件爭議事實及法律適用問題的意見，圍繞爭議焦點向雙方當事人進行了提問。在案件評議時，作為非法律行業從業人士，重點圍繞案件事實的認定獨立發表意見，對雙方當事人是否存在主觀過錯、法律適用問題也從普通群眾的樸素正義觀出發提出了自己的看法，其監督意見得到了檢察官辦案組的認可采納，取得了良好的監督效果。

（二）參加檢察官聯席會對檢察建議的制發和落實提出監督意見

1.通過監督檢察建議相關工作延伸監督范圍。在行政檢察辦案中，檢察建議是極其重要、使用最多的監督方式和手段，大多數都涉及對實體問題的審查，需要作出是否進行監督的決定，是人民監督員可以充分發揮作用的領域?！?019年規定》第十二條規定，為人民監督員全面監督行政檢察辦案工作提供了依據。通過監督檢察建議的研究提出、督促落實，人民監督員可以把行政檢察工作所有辦案業務全部納入監督范圍。

2.參加檢察官聯席會是介入辦案活動開展監督的重要平臺和載體。人民監督員參加檢察官聯席會，其地位類似于其他參加會議的檢察官，可以就案件事實、證據采信、法律適用以及爭議焦點提出問題，并圍繞會議議題發表明確的意見，闡述理由和依據。鑒于人民監督員的特殊身份及客觀需要，建議一方面辦案機關要參照召開聽證會的工作要求，做好保障人民監督員履職的相關準備工作；另一方面承辦人要高度重視人民監督員提出的不同意見建議，加強與人民監督員的交流溝通，準確把握其提出不同意見的理由和依據，充分發揮人民監督員的意見建議對辦案的監督作用。

3.參與檢察建議的督促落實。邀請人民監督員參與檢察建議的督促落實工作，有利于提高督促效果，促進檢察建議得到更好的落實。實踐中，主要還是邀請人民監督員參與研究如何進行督促落實，人民監督員發揮自身的專業和經驗優勢，對督促落實方案是否具有合理性、可行性提出意見建議，對督促落實的效果進行評議總結。建議積極探索邀請人民監督員共同登門走訪來開展督促落實工作。

四、參與重要辦案過程審視監督依法充分履行行政檢察辦案職能

（一）參與行政檢察辦案調查核實工作

根據《2019年規定》第八條規定，行政檢察辦案中開展調查核實工作，可以邀請人民監督員參加，這既有助于緩解某些單位和個人對調查核實工作的不支持不配合，又可以在一定程度上克服案件承辦人對開展調查核實主動性不足的問題，促進調查核實工作不斷走向規范化，對辦案工作有較好的推動作用。因此，應當將此項工作作為今后人民監督員工作拓寬監督領域的一個突破點。

實踐中，下列幾種案件適宜邀請人民監督員監督。一是需要查詢調取審判機關相關資料的案件。實踐中，大多數申請人均會對法院審判行為提出質疑。對此類案件，僅靠卷宗材料往往難以查實，有必要調查庭審錄像予以核實。邀請人民監督員參與調查核實，可以對是否應當調取庭審錄像、是否履行了必要手續、庭審事實與申請人所述是否一致等進行審查，監督承辦人是否規范執法。如果遇到不支持不配合的情況，人民監督員可以起到緩沖、協調的作用，尤其是當人民監督員兼具人大代表身份的時候，更能取得良好效果。二是需要勘驗現場的案件。此類案件以行政強制、行政賠償案件居多。人民監督員可以通過參與勘驗現場，對是否存在強制必要、強制手段是否必需、強制措施是否過度、是否存在損失、現場證據是否足以證明損害事實等方面進行審視，就是否存在監督必要提出意見，同時對檢察機關是否依法開展勘查活動進行監督提出意見。三是申請檢察機關調取證據的案件。對申請檢察機關調取證據的案件，人民監督員可以對是否有必要調取證據、開展取證的預案是否適當，以及調取證據過程進行監督。對決定不予調取證據的案件，監督檢察機關是否存在怠于履職、履職不充分等問題，有助于說服當事人接受檢察機關的決定。對決定取證的案件，可以監督取證活動是否規范合法，以確保取證活動順利完成。

（二）參與不支持監督申請決定宣告送達工作

行政檢察辦案工作中，多數檢察決定都是不支持監督申請，申請人對這類決定存在天然排斥感，因此針對申請監督理由進行釋法說理就顯得尤為重要，直接關系到宣告送達活動的效果，其分量甚至超過了宣讀檢察決定本身。人民監督員參與法律文書宣告送達，可以有效督促檢察辦案人員認真撰寫檢察法律文書闡述決定依據和理由，可以站在中立第三方的角度，對釋法說理依據是否充分、推理是否符合邏輯、結論是否符合常理等進行評價，能夠有效緩解申請人對處理決定的排斥感。

（三）參與行政爭議實質性化解工作

行政爭議實質性化解工作，是行政檢察辦案工作的一項重要任務和內容，作為一項系統工程，既需要上下聯動，又需要內外協作，貫穿辦案工作全過程。人民監督員可以通過參與、監督檢察機關行政爭議實質性化解工作，敦促各方當事人反思過往主張，引導當事人在法律范圍內尋求合理合法的糾紛解決途徑，將申請人從長期糾結的法律誤區之中解脫出來，精準解決申請人的根本問題，保護弱勢群體的合法權益，最終促使雙方當事人達成和解，實現“雙贏、多贏、共贏”。

五、探索開拓行政檢察監督新領域為深化完善人民監督員制度提供實踐支持

（一）探索對復查案件受理活動進行監督

《2019年規定》第八條第（九）項規定為人民監督員對案件受理開展監督提供了依據。實踐中，有一種情形即行政訴訟監督復查案件的受理，極有必要邀請人民監督員進行監督。受理復查案件，一方面在某種程度上潛藏著原有決定不正確的可能，另一方面也給有限的司法資源帶來壓力，《人民檢察院行政訴訟監督規則》因此將復查案件規定只能依職權受理。也正因為如此，各級檢察機關對是否受理復查案件持十分審慎的態度，極有必要邀請人民監督員參與案件審查，并對是否應當受理提出意見建議。此外，實踐中，如果人民監督員根據《2019年規定》第十七條規定主動向檢察機關提出應當受理復查案件的監督意見，檢察機關更應當邀請人民監督員參與案件審查，不僅應當邀請該提出意見建議的人民監督員參加，還應當邀請其他人民監督員參加，共同參與對是否應當受理作出檢察決定。

（二）探索對出席再審法庭活動進行監督

《2019年規定》第八條第（九）項規定亦可以作為對出席行政抗訴案件再審庭審開展監督的依據。根據《人民檢察院行政訴訟監督規則》規定，檢察機關在行政抗訴案件再審庭審中主要承擔著發表抗訴意見、出示說明自行調取的證據、監督法庭審理活動等職責。實踐中，有兩類抗訴案件，存在邀請人民監督員監督的必要，第一類是在法律適用方面與原審法院存在較大分歧的案件；第二類是在運用自由裁量權方面與原審法院存在較大分歧的案件。參照《2019年規定》第十條規定，人民監督員對檢察官的出庭活動進行監督，對檢察官出庭行為規范、抗訴文書質量、出示說明證據、發表抗訴意見等情況提出意見和建議。

六、結語

人民監督員制度是中國司法制度、檢察制度的重要組成部分，正式上升為國家制度之初亟須汲取營養茁壯成長。行政檢察工作在新時代迎來了歷史性發展機遇，發展方向要明確，前進路子要走穩。在新時代，人民監督員制度與行政檢察工作交匯融合，出現了相互促進、共同發展的良好態勢。檢察機關行政檢察部門應當認真落實人民參與司法的定位要求，兼顧當前和長遠，扎實做好人民監督員監督的支持配合、服務保障等工作，嚴肅對待、慎重處理人民監督員提出的意見建議。人民監督員應當充分履行監督職責，一方面通過參與調查核實、宣告送達法律文書、再審法庭、行政爭議實質性化解等工作，加強對執法辦案活動的監督；另一方面通過參與聽證會、檢察官聯席會等活動，加強對是否受理案件、是否抗訴、是否制發檢察建議等方面檢察決定權的監督，為人民監督員制度真正踐行人民參與司法提供實踐樣本。