貴州省部分少數民族地區踐行新時代“楓橋經驗”調研報告*

鄭麗娟（司法部全面依法治國研究中心）

構建中國特色“一站式”多元糾紛解決體系，是貫徹落實習近平總書記關于堅持和發展新時代“楓橋經驗”重要指示的務實舉措，是發揮中國特色社會主義制度優勢，牢牢堅持黨的領導，堅持以人民為中心，完善矛盾糾紛化解機制的創新實踐。在貴州部分少數民族地區調研中發現，人民調解起到了調處化解矛盾中的“第一道防線”作用，充分把握了少數民族地區特有的民族文化特點，解決了大部分非訴訟糾紛，是促進社會和諧、維護穩定的重要途徑。

在調研中，通過與司法廳局和鄉鎮部門人員進行座談，到司法所、人民調解室實地走訪，與人民調解員充分溝通交流等方式，了解了習近平法治思想在多元糾紛解決中，尤其是人民調解工作中的實踐應用，最終形成此調研報告。其中特別調研了苗族和侗族兩個少數民族人民調解工作的特點和模式，以期為完善人民調解工作更好地滿足少數民族地區需求提供參考。

一、貴州省人民調解工作概況

（一）健全人民調解組織體系

貴州全省構建了多層次、寬領域、廣覆蓋的人民調解組織網絡，實現了易地扶貧搬遷安置區人民調解組織全覆蓋、信訪矛盾糾紛人民調解組織縣（市、區）全覆蓋、婚姻家庭糾紛人民調解委員會縣（市、區）全覆蓋。截至2021年12月31日，全省共設立人民調解委員會20518個，其中，鄉鎮（街道）人民調解委員會1512個，村（居）人民調解委員會18117個，行業性專業性人民調解組織643個，個人調解工作室59個，縣（市、區）信訪矛盾糾紛人民調解組織96個，縣（市、區）婚姻家庭糾紛調解委員會91個。

（二）壯大人民調解隊伍

一是加強專職人民調解員隊伍建設。中共貴州省委辦公廳、貴州省人民政府辦公廳印發《關于加快推進公共法律服務體系建設的實施意見》，中共貴州省委全面依法治省委員會印發《貴州省法治鄉村建設實施意見》等將人民調解服務納入貴州省公共法律服務實施標準，明確了專職人民調解員配備目標；明確鄉村人民調解委員會專職人民調解員配備數量，將村（居）人民調解委員會專職人民調解員配備納入貴州省民主法治示范村（社區）建設指導標準。二是提高人民調解員的綜合素質。司法行政機關加強人民調解員培訓工作，采取集中授課、研討交流、現場觀摩等培訓方式，不斷提高人民調解員的業務水平。同時，注重吸納律師、基層法律服務工作者、駐村干部、網格員及退休干部等擔任人民調解員，以充實人民調解員隊伍，優化隊伍結構。

截至2021年12月31日，全省共有人民調解員104342人，其中，鄉鎮（街道）人民調解委員會調解員15429人，村（居）人民調解委員會調解員77574人，行業性專業性人民調解組織調解員4910人，專職人民調解員17486人。

（三）提高人民調解工作保障水平

一是2020年7月出臺了關于人民調解工作的首部貴州省級層面的地方性法規——《貴州省人民調解條例》，該條例明確規定縣級以上人民政府應當將人民調解工作經費列入同級財政預算，根據當地經濟社會發展水平和財力狀況，安排司法行政部門指導人民調解工作經費、人民調解委員會工作補助經費、人民調解員補貼經費、專職人民調解員聘用經費等。2021年，全省各級司法行政機關共落實人民調解工作經費5076.07萬元，其中，司法行政機關指導人民調解工作經費589.9萬元，人民調解委員會工作補助經費469.86萬元，專兼職人民調解員補貼經費738.63萬元，專職人民調解員聘用經費2971.86萬元，其他經費305.82萬元。二是加強人民調解工作信息化建設，啟用貴州省司法行政基層工作管理信息平臺，提高人民調解工作數據匯聚率。推進智能移動調解系統建設，努力實現人民群眾在家門口、手心里辦成事、辦好事的目標。

（四）加大宣傳力度，矛盾糾紛調解率增高

一是各級司法行政機關和廣大人民調解組織結合實際，充分運用微信、微博等新媒體及傳統媒體，采取群眾喜聞樂見的宣傳形式（如侗歌、苗歌、情景劇等），擴大人民調解工作的社會影響力和知曉度。二是發揮人民調解職能優勢，最大限度地把矛盾盡早解決在基層、吸附在當地、消除在萌芽狀態，實現小事不出村、大事不出鄉、矛盾糾紛不上交不激化。2021年，全省排查矛盾糾紛90663次，調解矛盾糾紛151897件，調解成功141030件，調解成功率92.85%。

二、侗寨、苗寨人民調解工作的特點和模式

（一）發揮苗寨“六老”作用，以法、理、情快速解決矛盾糾紛。調解中心利用苗寨傳統的調解方式，通過動員方老、理老、寨老、鼓藏頭、活路頭、榔頭參與苗寨景區治理，充分發揮他們在化解矛盾糾紛方面的獨特作用。方老、理老、寨老、鼓藏頭、活路頭、榔頭是西江在自理時期的一種管理體制，方老是地方的最高權力者，具有召集會議權、指揮各寨權、對外聯絡權和最后評判權；寨老聽從方老指揮，管理本寨各項事務、召集本寨開會制定榔規等；榔頭負責召集地方開議榔會制定榔規民約、負責安全教育等；理老負責根據榔規民約開展民事調解和評判案犯的輕重；鼓藏頭負責祭鼓儀式、過年過節跳銅鼓等活動，平時看管銅鼓；活路頭負責栽秧前的“開秧門”和年、節后恢復農業生產的“起活路”即第一個先下地干活的人。

（二）發揮人民調解、行政調解、司法調解聯動優勢，把矛盾糾紛消除在萌芽狀態。黔東南州雷山縣在挖掘苗族傳統文化傳承和村民自治的基礎上建立了人民調解、行政調解、司法調解相結合的西江鎮“美麗·初心”調解中心，對排查和發現的矛盾糾紛進行分層聯動、快調快處，努力把矛盾糾紛消除在萌芽狀態。

調解一般邀請苗歌歌師結合矛盾糾紛特點先唱歌——調解苗歌，緩和當事人氣氛后再依照榔規民約來具體調解，并把老干部、老黨員、鼓藏頭、活路頭、寨老、族老以及“兩代表一委員”作為特邀調解員。將鄰里糾紛、家庭矛盾、民風民俗等矛盾糾紛消除在萌芽狀態，發揮維護社會和諧穩定的基層第一道防線作用。

西江苗寨采用具有地域民族特色的“1314美麗調解法”開展糾紛調解工作，即講述1個故事，說上3句好話，演唱1首苗歌，實現4個回歸。對調解成功的案件，即時制作并請雙方簽訂調解協議，能夠即時履行的即時履行，不能即時履行的引導雙方進行司法確認。對調解不能達成協議的案件，引導雙方依法主張權利、解決糾紛。

（三）發揚侗鄉款約文化，提升鄉村治理能力。侗款自文獻記載以來，已有八百多年的歷史，它是侗族先民們為求自身的生存發展和維護民族的利益、反抗封建統治階級的歧視和壓迫、抵御盜匪的掠奪、調解民事糾紛、保障每個社會成員安心從事生產勞動，在一個村寨、一個片區以及整個侗族地區，分別制定的一套地方性規范，被稱為“侗款”，作為眾人遵守和處理所有發生事件的準則，是侗族的習慣法。

“款”中的“六面威規”“六面陽規”“六面陰規”是《約法款》的三大部分，其內容分別是對禮儀和道德的要求、對輕罪的輕罰和對重罪的重刑。侗族的“款”文化既含有社會政治制度方面的文化，也含有文學、歷史等方面的文化，幾百年來維系著整個侗族社會的穩定和發展，是制度文明的一朵奇葩。

為更好推進款約與法治的融合互動，確?？罴s內容符合法律法規，貴州省黔東南苗族侗族自治州已經形成了具有民族特色自治、法治、德治相結合的款約鄉村治理經驗，實現現代法治與款約治理相得益彰，得到少數民族村寨群眾的支持，有效提升了鄉村治理能力。一是借“六面陽規”加強基層自治建設?！傲骊栆帯笔菍θ藗儾涣忌鐣袨榈囊幎ê蛯Ψ刚叩奶幜P規定，它處罰的多是輕罪，多以戒條、禁止性規定入“款”。這充分體現了“德主刑輔，預防為主，標本兼治”的思想。據此圍繞群眾關切的熱點問題，如村務公開、村級財務監督制定等，把脫貧攻堅、護林防火、公益事業等工作納入村民自治范圍，不斷提高群眾參與村務管理的積極性，推動村民自治。二是借“六面陰規”加強村寨法治建設?！傲骊幰帯笔菍θ藗儾涣忌鐣袨榈囊幎ê蛯Ψ刚叩奶幜P規定，它處罰的多為重罪。將傳統的“六面陰規”與村寨的法治建設結合起來，摒棄不符合社會主義法治精神的款約，發揚其懲惡揚善的作用。三是借“六面威規”加強村民德治建設?！傲嫱帯睂儆谝话愕亩Y儀或道德要求，對犯者以勸教為主。以此，指導村“兩委”修訂村規民約、成立老年協會、紅白理事會等民間組織，以款約的形式引導村民形成積極向上、健康有序的社會風尚。

三、貴州省黎平縣少數民族接邊地區人民調解“五聯”工作機制

黎平縣地處黔、湘、桂三?。▍^）交匯區域，東接湖南省靖州苗族侗族自治縣、通道侗族自治縣，南鄰廣西壯族自治區三江侗族自治縣，省際邊界線長198.7公里，接邊鄉鎮7個、接邊村21個，全縣少數民族人口占70%，全縣有464個人民調解組織，其中，鄉鎮調解組織26個，村（社區）調解組織423個，行業性調解組織12個，接邊地區人民聯合調解委員會3個。

黔、桂、湘接邊地區自建立組織聯建、矛盾聯防、糾紛聯調、普法聯宣、法律聯援的“五聯”工作機制以來，接邊地區矛盾糾紛得到及時化解，突出治安問題得到及時治理，有效增進了接邊地區民族團結，基層黨委、政府的治理能力得到全面提升，進一步凝聚了黨心民心，對促進鄉村治理體系和治理能力現代化具有重要的實踐意義。

（一）夯實基層基礎，構筑和諧邊界組織體系

一是組織發動。與相鄰縣村建立“黔湘桂三省七縣聯防聯調聯誼會”，為省級法治邊界創建工作奠定組織基礎，成立“黔桂登曬聯合黨支部”，強化基層戰斗堡壘作用。二是部門推動。充分發揮司法行政部門職能作用，與湘、桂接邊縣司法局溝通對接建立跨省區聯合人民調解委員會。三是社會聯動。村“兩委”主導的聯合人民調解委員會得到社會各界的廣泛支持，寨老、鄉賢、基層法律服務工作者、律師等紛紛加入，特別是基層法律服務工作者和律師通過“一村一法律顧問”的形式，定期參與調解民間糾紛、幫助制定完善村規民約、提供法律服務等，成為名副其實的法治宣傳員和糾紛調解員。目前，接邊村寨聯合人民調解委員會和工作站覆蓋率達100%。

（二）完善運行機制，搭建和諧邊界共享平臺

黔、湘、桂三省司法廳簽訂了《黔、湘、桂三?。▍^）邊界矛盾糾紛聯防聯調協作協議書》，黔、渝、川、滇司法廳（局）簽訂了《黔、渝、川、滇四?。ㄊ校┻吔缑芗m紛聯防聯調協作協議書》，實現?。▍^）、州（市）、縣、鄉、村五級聯防聯調工作平臺有機聯動。黎平縣通過定期召開聯席會議、簽訂合作協議等形式，不斷強化“五聯”機制建設，與接邊縣鄉簽訂“五聯”合作協議。

（三）強化聯動協作，打造和諧邊界幸福鄉村

一是制度聯建。通過建立聯席會議制度，每年召開一次年會，由接邊地區輪流召集，研究制訂工作計劃，部署、指導、督查、協調接邊地區人民調解工作。二是糾紛聯調。接邊地區黨委、政府運用省際接邊人民調解“五聯”機制，兩地干部在糾紛調解中深入村寨和群眾家中，動員群眾求同存異、發展生產、共建共享，使安定隱患得到持續有效管控，防止糾紛激化升級。三是部門聯動。整合接邊鄉鎮綜治、公、檢、法、司、自然資源、水務、林業等力量，深入村寨聯合開展法治宣傳、法律服務等公益活動，利用“侗款講法”“鼓樓法庭”“雙語普法”等群眾喜聞樂見的方式，開展形式多樣的普法宣傳教育活動。在接邊村寨聯建公共法律服務工作站，為接邊地區群眾提供法律服務，把惠民政策傳遞到千家萬戶，促進村級接邊地區的和諧穩定。

四、存在問題

調研發現，貴州省少數民族地區人民調解還存在一些待解決的問題。主要問題包括人民調解員隊伍素質有待提升；調解書卷宗不完善、歸檔不及時；調解平臺信息化、智能化建設和應用緩慢；訴調對接不順暢；調解補貼發放標準不統一、不及時等。

（一）人民調解員隊伍建設待加強

一是人民調解員身份問題。行政機關沒有權限給人民調解員發放身份證書，而貴州省沒有成立人民調解員協會，因而無法給人民調解員發證或分級，這造成了人民調解員身份尷尬問題。二是人民調解員隊伍素質有待提升。隨著人民調解法律化、矛盾糾紛復雜化、調解方式多樣化，對人民調解員的綜合素質提出了更高要求，而部分村寨調解員傳統的思維和方式已經不適應現實需要。

（二）調解書卷宗不完善、歸檔不及時

走訪查閱卷宗過程中發現調解員在調解過程中覺得辦案補貼少、填報案宗又麻煩，調解成功就算了結，也可能出現當事人調解后又反悔的情況；有的卷宗表述不準確、不規范；有的本級調解后沒有及時通過系統上報，上一級沒能掌握調解案例的準確情況。

（三）調解平臺信息化、智能化建設和應用緩慢

貴州省人民調解信息化平臺建設預算因為經費精減兩年預算未獲得大數據局通過，影響省級信息化建設進程；在走訪過程中發現有的縣市已經建立了調解平臺，上報系統完善，但是由于地區發展不平衡，部分村（居）兼職人民調解員年齡較大、受教育程度不高、對系統不熟悉，錄入整理工作存在困難。

（四）訴訟調解和人民調解銜接工作機制尚不健全

訴調對接整合了訴訟調解和人民調解兩種解決矛盾糾紛的資源，人民調解既節約司法資源，又不偏離法治軌道。走訪中發現行政機關對訴調對接認識不到位，把訴調對接認定為法院的事情；缺乏法律統一規范，沒有法律支撐，只要當事人拒絕，訴調對接就無法進行；訴前調解成功率較低等問題。

（五）調解補貼發放標準不統一、不及時

在走訪地區了解到調解辦案經費按難易程度補貼80～200元/每案不等，因為《貴州省人民調解條例》僅規定“縣級以上人民政府應當將人民調解工作經費列入同級財政預算，根據當地經濟社會發展水平和財力狀況，安排司法行政部門指導人民調解工作經費、人民調解委員會工作補助經費、人民調解員補貼經費、專職人民調解員聘用經費等”，所以實際工作中仍有縣一級司法局需要到縣政府財政部門協調的情況，花費較多時間和精力，經費不到位造成發放補貼不及時，嚴重影響了人民調解員的積極性。

五、對策建議

針對上述情況，人民調解工作高質量發展必須始終堅持以習近平法治思想為指導，堅持發展新時代“楓橋經驗”，注重問題導向，著力破解難題，更好維護少數民族地區人民群眾的合法權益。

（一）加強教育培訓，提高人民調解組織和人民調解員的辦案能力

調解銜接機制的建立和完善，有賴于人民調解組織和人民調解員能力素質的提高。在進一步規范人民調解員選聘條件的基礎上，基層法院會同司法行政部門應積極加強對人民調解組織的指導、加大對人民調解員的培訓力度，采取集中培訓、旁聽庭審、案例講解等靈活多樣的方式，不斷優化人民調解員隊伍的知識結構，提高調解業務水平。

（二）完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系

依托行政爭議調解辦公室、交調委、醫調委等部門，主動與行政機關聯手化解社會矛盾；依托訴調聯動中心，人民調解積極介入法院民事案件的“訴前”“訴中”環節，根據案件情況，將案件再分流到相應的調委會或直接受理調解。人民調解協議、行政調解協議效力的司法確認問題，是當前調解銜接機制中關鍵的一環。針對當前審判實踐中人民調解協議效力問題，積極探索人民調解協議與法院裁判文書的對接，根據當事人的申請，將司法審查前移，在合法、自愿的原則下，對達成的人民調解協議通過簡易、便捷的審理程序，用民事調解書的形式予以確認，從而賦予人民調解協議的強制執行力。

（三）在制度層面為人民調解工作提供經費保障

《財政部、司法部關于進一步加強人民調解工作經費保障的意見》明確人民調解工作經費應列入同級財政預算，《貴州省人民調解條例》也進行了明確規定，貫徹落實、督導政策落地是經費保障實施的關鍵。

（四）吸納專業法律人才參與專業復雜的調解案件

目前，大部分人民調解員只能滿足常見的矛盾糾紛調解需求，如果組建由退休法官、行業專家擔任專職人民調解員，律師兼職參與的“專職+兼職”人民調解隊伍，可以充分發揮專業優勢和調解技能，提高專業復雜的調解案件效率和質量。

通過此次調研我們深刻體會到，貴州省侗族、苗族少數民族地區人民調解的有益經驗對在當地形成有民族特色的自治、法治、德治相結合的款約鄉村治理體系起到了重要作用。加強對各地人民調解經驗和模式的研究可以為理論研究提供資源，為以法治思維和法治方式參與基層治理提供更多理論支持。