安徽省行政規范性文件合法性審核工作探究

邵伏勝（安徽省司法廳）

一、行政規范性文件的概念及屬性

關于行政規范性文件的概念及制定、審查、備案程序，《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》表述為“行政規范性文件是除國務院的行政法規、決定、命令以及部門規章和地方政府規章外，由行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱行政機關）依照法定權限、程序制定并公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文?！卑不帐“l布《行政規范性文件合法性審核規范》，第3條明確界定了行政規范性文件，“除地方政府規章外，由制定機關依照法定權限、程序制定并公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文?！?/p>

本文認為規范性文件要同時具有“六性”,即對象外部性、普遍適用性、反復適用性、時限受限性、強行義務性、行政約束性，以辨別行政決策等非規范性文件。具體如下。

對象外部性：指規范性文件不只是涉及行政機關或者法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織的職責、權利、義務，還必須涉及外部的公民、法人或者其他組織的權利、義務，如果只涉及前者，歸類為管理內部的事項，不納入行政規范性文件審查范圍。

普遍適用性：指文件設定的權利、義務，在本行政區域內，針對的是不特定的公民、法人或者其他組織，屬于抽象行政行為。如果針對的是特定的公民、法人或者其他組織，為具體行政行為。

反復適用性：指文件設定的權利、義務，在文件有效期內，對不特定的公民、法人或者其他組織，可以反復適用，而不是限定適用次數。

時限受限性：指規范性文件實行有效期制度，根據《安徽省行政機關規范性文件制定程序規定》，制定規范性文件應當明確有效期；有效期屆滿，規范性文件自動失效。規范性文件的有效期自施行之日起一般不超過5年；超過5年的，起草說明中應當載明理由。一般行政規范性文件與重大行政決策有很大不同，后者非經法定程序不得任意變更或停止執行。

義務強行性：是指文件設定的公民、法人或者其他組織的義務具有強行性，必須遵守。

行政約束性：是指行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織對違反義務的公民、法人或者其他組織能夠管束、制約，有相應的措施。

二、行政規范性文件合法性審核工作

（一）行政規范性文件合法性審核意義

為有效提升行政規范性文件合法性審核質效，國務院辦公廳 2018年發布了《關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》，行政規范性文件合法性審核涵蓋了主體、范圍、程序和責任等方面的全面規定，是在行政規范性文件生效之前的前置審查，從源頭保障行政規范性文件的依法有效。

合法性審核是確保依法行政的重要程序。在內容方面，主要關注規范性文件內容是否符合上位法律依據，注重從制定主體、內容、權限和程序等方面審核文件的合法性。在文件制定時間界定方面，合法性審核是在文件送審稿提交決策機關集體討論之前進行的審核，應要求審核機構承擔相應的審核責任。

（二）安徽省行政規范性文件法治化建設情況

一是制度建設完善。安徽省將行政規范性文件法治化作為法治政府建設中的關鍵一環來抓，省級層面制定形成3部省政府規章、1個地方標準和一系列配套文件為主體的“3+1+N”的行政規范性文件制定管理綜合制度?！?部省政府規章”是指2002年、2006年，安徽省先后出臺《行政機關規范性文件制定程序規定》《安徽省行政機關文件公開發布管理規定》《安徽省行政機關規范性文件備案監督辦法》三部省級政府規章，細化行政規范性文件制定、公布、備案等全鏈條管理要求?！?個地方標準”是指安徽省《行政規范性文件合法性審核規范》，主要明確行政規范性文件合法性審核的范圍、機構、內容、程序和意見出具等，作為審核指南使用?！耙幌盗信涮孜募笔侵赴不帐≌疄樯钊胴瀼匾婪ㄐ姓墓ぷ饕?，健全重大決策全生命周期鏈條，頒布了公眾參與、風險評估、合法性審查、公平競爭審查等制度規范；形成了行政規范性文件制定以及監督管理、合法性審查實施意見。健全了以規章為主體、地方標準為指南，一系列文件為補充的工作制度體系。安徽省政府2023年以政府規章形式出臺《安徽省行政規范性文件管理辦法》，實現行政規范性文件制定、備案、清理、信息化管理等全流程監管，進一步加強行政規范性文件的管理，提高行政規范性文件質量，推進法治政府建設。

二是備案審查完善。早在1996年，安徽省制定出臺《安徽省規范性文件備案規定》，在全國較早地建立了備案審查工作機制。2007年，實施《安徽省行政機關規范性文件備案監督辦法》，規范了行政機關規范性文件的報送備案、登記審查工作。近年來，安徽省司法廳從立法機關、司法機關、行政機關、教學研究機構和法律服務機構中遴選聘任了22名備案審查專家和52名咨詢員，構建一支過硬的專業力量；出臺《安徽省司法廳辦理規章和行政規范性文件備案審查工作規程（試行）》，細化登記報備、專家初審、審查反饋、溝通糾正等審查程序；開展備案審查工作培訓，就實體審查要點、信息化平臺應用等實務問題明確標準、統一認識。強化備案審查能力，為本省行政規范性文件構建一道審查防火墻，從源頭有效保障法治政府建設。

三是評估清理及時。行政規范性文件具有時效性，建立及時高效的文件清理機制，對行政規范性文件的有效實施具有重要意義。安徽于2021年部署完成全省地方性法規、政府規章和行政規范性文件全面清理工作，并適時啟動了涉及長江流域保護、行政處罰、民法典施行等領域的專項清理活動。2023年出臺的《安徽省行政規范性文件管理辦法》中，設計了定期清理、專項清理以及利用信息化平臺即時清理“三結合”的動態清理機制。

（三）行政規范性文件合法性審核的優勢

一是建立統一的工作規范。行政規范性文件的合法性是政府依法行政的基礎。依靠高質量行政規范性文件的實施，保障了各級行政管理機關依法高效運轉，提高工作效率。

二是充分保障行政相對人的合法權益。行政管理涉及公民生活的方方面面，如果行政權缺乏制約，失控的風險就會隨之而來。由各級行政機關制定的行政規范性文件，是行政執法最主要的依據，確保其合法性，是公民、法人和其他組織的權益得到保障的必要條件。

三是完善法治政府建設的重要環節。合法性審核可以確保行政規范性文件的合法性和合理性，而不是依賴司法機關事后的裁決來糾正錯誤。

三、行政規范性文件合法性審核工作存在的問題及解決路徑

（一）存在的問題

安徽省在行政規范性文件合法性審核制度落實方面取得了一定成績，但通過對省內規范性文件合法性審核工作調研發現，仍然存在一些不足之處，主要包括以下幾點。

一是行政規范性文件合法性審核缺少統一規范?！秶鴦赵恨k公廳關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》，作為目前多地開展合法性審核工作的主要依據，地方政府規章對合法性審核提出了一些更具體的工作要求，但各地文件的要求存在不同之處。

二是合法性審核人員力量不足，專業素養有待提高。各級政府在行政規范性文件合法性審核方面面臨著人員不足的難題。因為工作任務繁重、審查時限要求緊、需要具備的法律素養較高，工作人員的綜合素質難以達到要求，出具的合法性審核意見質量有待提高。

三是合法性審核方式較為單一。合法性審核以書面審核為主。審核機構重點審查文件的內容、程序、制定主體等是否符合法律依據。過于依賴單一的書面審核方式會顯著降低審核效率，也難以確保合法性審核工作效果。對一些審查件復雜、專業程度要求高、涉及綜合性法律背景的行政規范性文件，現有的審核方式難以全面發現問題，難以保障合法性審查質量。

四是合法性審核的內容程序不夠全面規范。行政規范性文件的審核流程通常遵循以合法性審核為主的原則，對合理性方面關注不多。但是，合理性問題可能影響社會穩定。審查還對行政規范性文件的形式不規范未充分考慮，如措辭、表述。目前的審核流程上還存在一定瑕疵。例如，在提交本級政府合法性審查機構審核前，應由起草單位的內部法制機構進行初審，然而，一些起草單位未能把好關，對送審稿的審核意見相對簡單或者直接無意見，存在一定的內部審核走過場現象。

（二）解決途徑

主要立足于以下幾方面共同解決上述問題，推動建立具有法律效力的合法性審核制度，完善合法性審核的主體、方式、內容和程序，強化審核責任的落實，確保審核工作的質效。

一是積極推動行政規范性文件統一立法。例如，2021年由中國法學會行政法學研究會主辦、中國政法大學法治政府研究院承辦的一次研討會中，討論了中國政法大學法治政府研究院草擬的《行政規范性文件制定和管理條例（專家建議稿）》，在會議中，明確規范性文件合法性審核是規范性文件管理的重要組成部分，應設立專章予以規范；統一規范性文件識別標準，確立合法性審核的標準和范圍；明確審核內容、主體，細化審核程序等內容。

二是加強合法性審核隊伍的建設。首先，明確合法性審核機構職能定位，明確具體的審核職位，確保機構獨立性和人員專業性。其次，提升人員的專業素質，加強業務培訓和能力提升，實現隊伍建設的規范化、專業化和職業化。最后，要加力推動全省鄉鎮（街道）合法性審查全覆蓋工作，夯實基層合法性審核基礎。

三是借助數字化合法性審核模式。審查機構可以采用主動審查、被動審查、書面審查、現場調查、專家論證等相結合的審核方法，提高審核的質效。對于情況復雜、關系重大民生問題的行政規范性文件，可以通過座談會、論證會、聽證會等方式，邀請專家參與，廣泛收集各方意見。同時，充分發揮信息化技術的作用，加強平臺建設，實現數字化智能化合法性審查。安徽省目前正在推進合法性審查、備案審查智能輔助系統建設，平臺能夠智能化判定行政規范性文件，大數據梳理分析風險點，確定重點事項審查要求，建立信息共享機制和合法性審核臺賬，建立全省統一的行政規范性文件信息平臺，以大數據等技術手段實現對行政規范性文件的標準化、精細化、動態化管理。

四是實現合法性審核內容實質形式“兩手抓”。將審查內容拓寬到實質和形式雙重審查，不僅關注合法性，還需要審核必要性、可行性、合理性、規范性等方面的內容，預見潛在的風險隱患并根據審查情況提出建設性意見。同時，要高度重視文件形式上的規范，對沒有發文必要、照抄照搬上級文件或無實質性新增內容的審查件，應盡量少發或不予制發。

五是規范合法性審核程序和標準。要確立“行政規范性文件未經征求方面的意見建議不審核、未經合法性審核不允許上會決策、未經決策機關集體討論通過不制發實施”的“三不準”制度，實現合法性前置審核全覆蓋。建立“三重審核”機制：政府起草部門內部法制機構進行初審；政府辦公室審查起草程序的合法性、材料的完整性和規范性；政府法制機構對文件送審稿進行法制審查。通過建立“三不”和“三重審核”機制，構筑起行政規范性文件多重“防火墻”，實現文件制定流程規范和質量提升。

六是建立溝通建議機制。要健全公檢法司和行政機關各部門間審查銜接工作機制，行政機關收到法院、檢察院提出修改或者廢止行政規范性文件的建議后，應對相關行政規范性文件進行評估，并將處理情況反饋至法院、檢察院。公民、法人等認為行政規范性文件違法或不適當的，可以向制定機關的本級或者上級政府書面提出審查建議，收到審查建議的機關要對審查建議及時研究并限時處理，及時告知申請人處理結果。

七是明確主體責任，完善監督考核機制。為保障合法性審核制度的有效運行，必須嚴格落實責任追究制度。明確行政規范性文件制定機關和合法性審核機關的責任，并落實未能履行審核義務的追責問責規定。將行政規范性文件合法性審核納入各級法治政府建設督察的內容，并作為依法行政考核內容列入法治政府建設考評指標體系，對行政規范性文件備案審查情況進行定期通報，實行有錯必糾的審查原則，確保責任落實到位。