公證法律服務體系建設研究
——基于公證業務實踐的觀察分析

牟海容（北京市方圓公證處副主任）

吳春信（北京市方圓公證處）

新中國公證制度建立以來，特別是改革開放以來，公證法律服務在服務黨和國家工作大局，服務經濟社會發展，保障人民群眾合法權益，維護社會安定秩序，促進社會公平正義等諸多方面發揮了不可替代的作用，隨著社會轉型、改革深入和社會生活變遷，公證法律服務呈現出許多不充分、不適應、不協調問題，迫切需要我們通過系統觀念、系統思維對現有公證法律服務的供給模式、供給方式進行理論檢視。筆者從基層執業工作經歷出發，以習近平新時代中國特色社會主義思想為根本遵循，對公證法律服務體系化建設的有關問題進行探討。

一、公證法律服務體系化建設的依據

（一）理論依據

全面依法治國是一個系統工程，必須統籌推進、把握重點、整體謀劃，更加注重系統性、整體性、協同性。公證法律服務作為全面依法治國的重要組成部分、作為公共法律服務體系的重要內容，其本身也是一個獨立的子系統。這要求我們必須運用普遍聯系的、全面系統的、發展變化的觀點觀察分析研究公證服務體系化建設的有關問題。新形勢下，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，運用習近平新時代中國特色社會主義思想的觀點立場方法，對公證法律服務體系建設進行研究，有利于我們全面審視公證法律服務在體系化建設中存在的問題，有利于我們科學把握公證法律服務體系化建設的特點和規律，有利于我們穩妥推動公證行業高質量發展，使公證法律服務更加符合發展要求、更加契合發展目的。

（二）制度依據

2014年8月《司法部關于進一步加強公證工作的意見》提出要“加快構建覆蓋城鄉基層的公證法律服務體系”；2017年7月司法部《關于進一步拓展創新公證業務領域 更好地服務經濟社會發展的意見》強調“推行公證機構一條龍、一站式、個性化服務，通過源頭服務和跟蹤回訪，提供更多延伸服務”；2020年3月中共司法部黨組《關于加強公證行業黨的領導 優化公證法律服務的意見》指出，要重塑優化辦證流程，實行“一窗受理、集成服務、一站辦結”的標準化公證服務；2021年5月司法部《關于優化公證服務 更好利企便民的意見》提出，要加快數據共享，加快公證行業內部協查和用證部門間數據應用；2021年6月司法部《關于深化公證體制改革 促進公證事業健康發展的意見》強調要“發揮公證機構公證員首創精神，綜合運用公證證明、保全證據、現場監督、賦予強制執行效力等制度特色和職能優勢，不斷拓展創新服務領域和項目，努力滿足新時代經濟社會發展‘全業務、全時空’的公證服務需求”；2021年12月司法部《全國公共法律服務體系建設規劃（2021—2025年）》強調要“增強公證工作能動性，充分發揮預防化解矛盾糾紛作用”。

上述規定有的明確提出了公證法律服務體系建設的概念，有的提出了公證法律服務體系建設某一個方面要求，為公證法律服務體系建設實踐提供了權威制度依據和明確工作要求。

二、公證法律服務體系的概念

筆者在中國知網以“公證法律服務體系”為關鍵詞進行搜索，獲得了94個結果，剔除不相關內容后得到25篇調研文章，其中有4篇涉及公證法律服務體系概念問題。從現有研究看，對公證法律服務體系進行定義大致有三種路徑：一是將其表述為相關核心框架和基本原則。例如，中國公證協會在《我國公證法律服務體系的建設與完善》一文中將公證法律服務體系的概念表述為：“公證法律服務體系，是公證法律服務實現自身社會價值和職能定位的基礎和平臺，是統合公證法律服務各項組成部分和關聯因素的核心框架和基本原則?！雹僦袊C協會：《我國公證法律服務體系的建設與完善》，《中國司法》，2016年第1期。二是將其歸結為公證法律服務行為，并將制度規則要素包含其中。三是結合其他工作對公證法律服務體系的概念進行研究。例如，廣西壯族自治區司法廳公證管理處結合城鄉一體化建設部署要求就“城鄉一體化公證法律服務體系”的概念進行了闡述。②廣西壯族自治區司法廳公證管理處：《關于構建城鄉一體化公證法律服務體系的思考》，《中國司法》，2014年第7期。

筆者認為，關于公證法律服務體系的概念，應當在借鑒其上位概念基礎上結合公證法律服務本身的特點進行確定。在此基礎上，我們將公證法律服務體系定義為：公證法律服務體系，是指公證機構為滿足社會需要、實現自身價值，基于申請依法履行職能并提供多元化法律服務所需要素之和，具有開放性、整體性、自組織性、等級結構性、動態平衡性等特征。

三、公證法律服務體系建設的意義

（一）有利于滿足人民群眾更高層次公證法律服務需求

新時期，人民群眾對公證法律服務的需求呈現出綜合性、專業性、交叉性、復雜性等特點。實踐中，公證法律服務大多涉及婚姻家庭、養老繼承、投資融資、不動產交易、公司治理等諸多領域，這些領域有的爭議大、有的矛盾累積時間長、有的涉及人員廣、有的交易模式多變，公證人員往往需要回溯至當事人權利義務發生之初，全面梳理案件事實，厘清當事人權利義務關系的演變轉化過程，在全面核實的基礎上為當事人提供公證法律服務。這種工作模式的轉變要求我們必須對傳統的公證法律服務模式進行優化整合，形成統一化、標準化、集約化的公證法律服務供給模式。

（二）有利于提高公證服務黨和國家工作大局能力

黨的十八大以來，黨和國家對經濟社會發展的謀劃呈現出整體性、系統性、協同性特點。比如，黨的十九屆五中全會將“系統觀念”作為指導經濟社會發展的重要原則，要求加強全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進。而與此不相適應的是，公證法律服務的服務范圍往往集中在傳統領域，結構相對單一，導致公證在服務黨委和政府中心工作、對接國家發展戰略方面缺少“接口”，承接能力不足，一定程度上導致公證職能“被動萎縮”。因此，必須強化系統觀念和系統思維，改變公證法律服務傳統的供給模式，加快構建更高端的公證法律服務體系，以適應黨和國家發展大局需要，充分彰顯公證的職能優勢和時代價值。

（三）有利于進一步挖掘公證法律服務潛力

實務中，囿于法律知識的缺乏，當事人向公證機構提出公證申請時往往不能像專業人士那樣對自己的訴求表達得準確全面，甚至有可能只是向公證機構提供了自己訴求的一些“線索”。這就要求公證人員以當事人所陳訴求為切口，“溯源而上”“順勢而下”全面把握案件事實，幫助當事人發現其自身潛在的公證法律服務需求，通過系統化、專業化的服務為當事人簡單訴求“賦能”，深度挖掘當事人所提訴求的背后需求，延伸公證法律服務職能，增強公證法律服務與群眾生活的“黏性”。

（四）有利于保障公證法律服務質量安全

相對于人民群眾的公證法律需求而言，當前，公證所提供的服務具有“片面性”“淺層化”的特點，公證只是“截取”了公民法律生活的一個環節或者一個方面來提供服務。這一方面導致公證人員無法啟動系統思維方式對涉及公證的整體法律風險進行有效檢視，當當事人在公證法律服務的“下游”環節出現爭議時，這種爭議風險往往向“上游”公證環節傳導，極易影響公證公信力；另一方面，當公證以公證書的方式提供結論（而非結果）時，當事人的權利、義務仍處于“懸而未決”的狀態，而這種“懸而未決”的狀態本身就是一種風險。因此，必須通過公證法律服務體系化將公證預防風險機能覆蓋到權利義務產生、變更、消滅的全過程，覆蓋群眾法律生活的各方面，從根本上消除風險、保障安全。

（五）有利于民法典的正確實施

隨著我國立法技術的進步和成熟，法律法規的體系化傾向越來越明顯。為促進《中華人民共和國民法典》的正確實施，最高人民法院對新中國成立以來的相關司法解釋進行了清理，逐步構建起了“分層次、多元化的民事司法解釋框架體系”。公證職能主要是通過貫徹落實民事法律規范要求來實現的，民事法律規范的法典化必然要求公證法律服務的體系化，而公證法律服務的體系化也會呼應促進民法典的正確、全面實施。

四、公證法律服務的基本屬性

（一）公證法律服務內在優勢稟賦

孫憲忠教授認為，公證人的職業行為不是行政行為，③《中華人民共和國公證法》將《中華人民共和國公證暫行條例》中“公證機關”修改為“公證機構”便是這一觀點的一個例證。而是為民事法律關系的各種要件、各種法律事實提供具有公信力的公證文書的行為，他由此認為公證法屬于法律體系中的民法附從法、特別法。④薛凡主編：《公證制度與實踐的革命性重塑》，廈門大學出版社2022年版，第29頁。公證與市場經濟密不可分，在民商事交易中發揮著生成信用、強化信用、傳遞信用的重要作用，為民事法律關系的運行提供公信力支撐。

公證業務范圍大多由民事法律規范調整?！吨腥A人民共和國公證法》第十一條、第十二條關于公證事項、公證事務范圍的規定，有的涉及民事法律行為、有的涉及民事法律事實、有的涉及具有民事法律意義的文書，還有的是與民事法律實施相關的保障性、事務性措施。

公證侵權采用民事訴訟救濟方式?！吨腥A人民共和國公證法》第四十三條規定：“公證機構及其公證員因過錯給當事人、公證事項的利害關系人造成損失的，由公證機構承擔相應的賠償責任……，當事人、公證事項的利害關系人與公證機構因賠償發生爭議的，可以向人民法院提起民事訴訟?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理涉及公證活動相關民事案件的若干規定》第一條規定：“當事人、公證事項的利害關系人依照公證法第四十三條規定向人民法院起訴請求民事賠償的，應當以公證機構為被告，人民法院應作為侵權責任糾紛案件受理?！?/p>

（二）公證法律服務具有司法性

公證制度是預防性司法制度。由中央全面深化改革委員會審議通過并由司法部印發的《關于深化公證體制機制改革 促進公證事業健康發展的意見》指出：“公證制度是重要的預防性司法制度，公證服務是公共法律服務的重要組成部分?！痹谑袌鼋洕鷹l件下，人們借助公證建立起互信，以保證市場交易各方利益都能預見性地按事先約定的規則加以實現，從而預防糾紛。⑤王公義：《建立起適合中國的公證制度》，《中國公證制度改革研究及國際比較》，法律出版社2006年版，第1頁。轉引自薛凡主編：《公證制度與實踐的革命性重塑》，廈門大學出版社2022年版，第4頁。有德國學者在對公證進行經濟學分析時指出：“制度化的公信力，對事實毫無疑問地澄清增加了利用不確定性因素來謀取利益的訴訟風險，同時降低了提起訴訟的頻率”，⑥羅爾夫·克尼佩爾：《公證的經濟分析》，米婷譯，上海人民出版社2022年版，第7頁。揭示了公證制度作為預防性司法制度的經濟動因和內在機制。有觀點認為公證和審判一樣同屬于司法范疇，并將公證稱為“靜態司法”，與此相對應地將審判稱為“動態司法”。⑦蔣惠嶺：《談公證與審判的關系》，《中國公證》，2000年第5期。轉引自薛凡主編：《公證制度與實踐的革命性重塑》，廈門大學出版社2022年版，第7頁。另外，公證制度具有獨立、中立的特點，并將公平公正作為價值追求，這都符合司法的一般性特征。

公證書具有不可訴性。不可訴性是司法的外在顯著特征，比如，公安機關的偵查行為、檢察機關的檢察行為、審判機關的審判行為，依據法律規定均不可訴。從現有法律規定來看，公證行為也具有這樣的特征。比如，《最高人民法院關于審理涉及公證活動相關民事案件的若干規定》第二條規定：“當事人、公證事項的利害關系人起訴請求變更、撤銷公證書或者確認公證書無效的，人民法院不予受理，告知其依照公證法第三十九條規定可以向出具公證書的公證機構提出復查?！钡谌龡l第二款規定：“當事人、公證事項的利害關系人對具有強制執行效力的公證債權文書的民事權利義務有爭議直接向人民法院提起民事訴訟的，人民法院依法不予受理。但是，公證債權文書被人民法院裁定不予執行的除外?！?/p>

（三）公證法律服務具有公共性

公證脫胎于國家公權力?！肮C是從國家權力中讓渡出來的為預防糾紛而產生的一種由公證人行使的社會公共權力”，⑧薛凡主編：《公證制度與實踐的革命性重塑》，廈門大學出版社2022年版，第35頁。其制度設計的目的是“在保障民法私權自治原則的基礎上，實現國家對重大經濟活動與公民的重要法律行為的適度干預”，同時“又盡可能地避免直接干預所帶來的負面影響”。⑨宮曉冰：《中國公證制度的完善》，《法學研究》，2003年第5期。轉引自馬宏俊主編：《公證法學》，北京大學出版社2013年版，第43頁。

公證以公共利益為導向。無論從制度設計初衷還是效力來源看，公證都具有天然的公共性，這種公共性主要體現為以謀求公共利益為導向，通過私權保障實現社會治理目標。公證保障私權的職能，并不意味著公證的目的僅是為了保障個體利益，相反，是為了公共利益，“公證人以誠實、公平、公正和專業的方式為社會全體公眾服務”，⑩宮曉冰：《中國公證制度的完善》，《法學研究》，2003年第5期。轉引自馬宏俊主編：《公證法學》，北京大學出版社2013年版，第43頁。而且這種公共利益導向并不是“主觀為自己客觀為別人”的結果，而是公證基于自身職能和時代要求踐行社會責任的一種行動自覺。

公共利益與“公益”存在語義差異。在當前行業語境下，我們尚不能將公共利益的概念簡單等同于“公益”這一概念。因為我們對“公益”概念的使用范圍遠遠小于公共利益的外延，距離公共利益的核心文義還有距離。?武洹宇：《中國近代“公益”的觀念生成：概念譜系與結構過程》，《社會科學文摘》，2018年第12期。而這種距離，在筆者看來，極大限縮了公證法律服務發揮作用的范圍，因此有必要對“公益”這一概念進行重新闡釋，或者直接使用公共利益的概念，以拓展公證法律服務社會價值空間。

需要特別說明的是，我們對公證法律服務具有民事、司法、公共等屬性所作的闡釋與上級機關強調的公證具有“政治”“政法”“國家”“人民”等屬性并不沖突。前者是對后者的延伸和具體化，是為落實后者要求而進行的嘗試和探索，目的在于為后者提供可能的延伸路徑、支撐載體和解釋規范。

五、公證法律服務體系化建設實踐路徑

（一）提升公證價值理念

一要堅持以人民為中心的發展思想。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，牢固樹立公證為民理念，努力把體現人民利益、反映人民愿望、增進人民福祉作為公證法律服務的出發點和落腳點，主動順應人民群眾對公共安全、司法公正、權益保障的新期待。二要進一步解放思想。全面貫徹落實《中華人民共和國民法典》的各項規定，最大限度滿足人民群眾對公證法律服務的新需求；切實尊重和保障公證機構、公證員法定獨立地位，充分發揮其主觀能動性；引導公證機構以追求社會公共利益最大化、最優化為目標，進一步拓展公益屬性的內涵和外延，將公益屬性體現在公證法律服務的各方面、全過程；切實厘清政府與市場的邊界，提高管理的科學性，更多運用經濟、法治手段鼓勵引導支持公證行業健康發展。

（二）重構公證業務生態

一要基于民法理論構建公證業務生態。圍繞公證業務發展加強基礎理論支撐，為公證業務的存在、發展尋求更充分的理論依據；引導公證機構、公證員從權利主體、權利客體、權利變動、權利救濟、權利保障等理論高度審視公證業務，從全局檢視辦證程序，全面校正偏差，有效提升公證質量，降低執業風險。二要基于民法規范構建公證業務生態。對照《中華人民共和國民法典》的制度規范體系逐一梳理公證業務范圍，實現民法理論、民法規范與公證實踐上下貫通、良性互動，并借由法律規范本身的概括性實現公證對社會生活領域的廣覆蓋，全面回應群眾關切。三要基于社會實踐構建公證業務生態。提高公證法律服務的時效性，適時將社會經濟生活領域的新業態、新模式納入公證法律服務范圍，提高公證對社會經濟生活的響應速度；加強對社會經濟生活各領域的動態研究，健全完善公證法律服務目錄，并在實踐中不斷豐富拓展。

（三）健全公證制度規則

一要廣泛適用公證制度規則。從外延看，公證制度規則包括法律、行政法規、地方性法規、部門規章、司法解釋、民事習慣等?！吨腥A人民共和國民法典》頒布后，政策不再作為民法的正式淵源，但政策在公證法律服務實踐中的重要作用仍然不能忽視。另外，中國公證協會專業委員會制定的業務規則在公證法律服務過程中也發揮著重要作用。二要構建科學規范的制度規則體系。加快推進公證制度完善，梳理廢止與新時代公證法律服務定位不符、與法治原則不符、與群眾多元需求不符的各種政策制度文件；對照《中華人民共和國民法典》的框架搭建公證法律服務制度規則的“四梁八柱”，積極構建上下一貫、覆蓋全面、銜接順暢、科學有效、動態調整的公證制度規則譜系，為公證法律服務實踐提供科學指引。

（四）重塑公證供給方式

一要優化公證法律服務思維方式。公證人員應善于運用法治思維、法治方式開展工作，基于個案事實全面調動自身法學理論資源和規范知識體系，通過理性邏輯思維進行法律證成，能動性開展工作，從根本上改變“以證換證”“坐堂辦證”的思維方式。二要改進公證法律服務方式。強化公證員在公證法律服務中的主體地位，將具體公證事項、事務作為全面滿足當事人需求的“工具性安排”，通過排列組合、優化整合為當事人統籌制定個性化解決方案，切實改變以往機械被動的服務模式。三要豐富公證智力成果呈現形式。在公證法律服務體系化的背景下，公證人員應當創造更多智力成果的呈現方式，除了傳統的公證書之外，應當更多地使用法律意見書、盡職調查報告、公證調解書等形式。?司法部《關于進一步拓展創新公證業務領域 更好地服務經濟社會發展的意見》，在拓展創新公證服務方式部分強調：“推行公證機構一條龍、一站式、個性化服務，通過源頭服務和跟蹤回訪，提供更多延伸服務”，《關于深化公證體制機制改革 促進公證事業健康發展的意見》強調：“充分利用公證的預防性司法制度職能作用，積極參與矛盾糾紛多元化解和訴源治理?！边@些規定為創新公證法律服務形式提供了制度依據。

（五）完善公證支持網絡

一要加強公證法律服務隊伍建設。持續強化政治理論武裝，不斷提升公證人員政治素養和宗旨意識；組建公證行業專家庫，進一步加強公證理論研究，為行政管理決策和行業發展提供智力支持；建立健全公證業務交流研討機制，開展跨行業、跨區域業務交流合作，有效提升公證人員綜合能力；積極與法學會、法學院校聯合開展課題研究，推動開設公證實務課程；積極推進公證法律服務涉外人才建設等。二要完善保障機制。進一步推進公證價格改革，結合公證履職成本、市場物價水平、群眾服務需求等因素，合理確定公證法律服務價格；進一步完善工資績效分配機制，切實發揮工資收入的保障、激勵、引導作用；進一步建立健全公益財政補貼機制，使公益屬性更多地體現政府責任；?司法部、財政部：《關于建立健全政府購買法律服務機制的意見》。建立健全公證當事人涉公證違法違規線索移交機制，嚴厲打擊騙取公證文書行為，維護正常執業秩序。三要加強信息化建設。推動公證業務辦理方式變革，實現公證業務在線預約、申辦，建立健全公證業務線上線下協同辦理機制；進一步聚合公證法律服務底層數據資源，積極協調大數據管理部門、公安機關、人民法院、民政部門、自然資源部門、人力資源和社會保障部門、醫療服務機構等部門，爭取信息資源共享；探索利用新興科技延伸公證法律服務，綜合運用互聯網、大數據、云計算、區塊鏈、生成式人工智能等手段，不斷提升公證智能化服務水平。