環境法中的過度立法、矯正與行政再規制

［英］奧利·W.佩德森/著 曾林翊晨/譯

文章編號：2097-020X（2024）01-0145-16DOI：10.20034/j.cnki.hxfxpl.2024.01.012

[摘 要]通過許可豁免聲明，環境局承諾在行為人構成一般性違法的情況下不對其采取強制措施。許可豁免聲明具有幾項重要功能，其中最主要的是應對過度規制問題。當立法者制定詳盡的法律規范來處理環境保護等復雜的技術性問題時，就易導致過度規制。許可豁免聲明不僅可以應對過度規制問題，還為規制機構提供了規制工具，以便在面臨不可預見的挑戰時可以靈活迅速地變更規制措施。雖然許可豁免聲明既不是法律或政策，也不屬于規章或自由裁量權范疇，但它具有重要的“類似法律”的效力。此外，即便許可豁免聲明有助于抵消嚴格的規范限定，但其設置了一系列額外的規制條件和要求，這有助于建立一個在規制、放松規制和再規制之間靈活流轉的規制體系。

[關鍵詞]環境法；規制；許可豁免聲明；過度規制

[中圖分類號] X197[文獻標識碼] A

一、引言

按照傳統理解，關于規制的方式有兩種觀點。［1］一種觀點認為規制應由國家直接進行干預，要求行為人遵循特定的標準，否則將采取強制措施（不管是刑事、民事還是行政規制）。另一種觀點認為，市場具有重要的地位，是規制行為的主要推動者，最好的規制應通過市場機制和經濟手段來實現。雖然這種觀點具有一定的積極意義，但其必然會忽略大量的細節，比如規制的復雜性及重要的行政動機，對于現代環境規制來說尤其如此。深研之，即可發現一個很少被探討的重要問題，即所謂的許可豁免聲明。環境局使用的許可豁免聲明是一份簡短的書面通知，規定環境局在特定條件下，即違反環境許可并同時構成刑事犯罪的情況下，不會對行為人采取任何強制措施。［2］為了進一步了解這一重要文書，本文對環境局制定的許可豁免聲明進行了分析。撰寫本文時，環境局共發布79份許可豁免聲明，這79份許可豁免聲明至今有效。但許可豁免聲明并未受到研究環境法和行政規制方面的學者的關注。［3］

本文認為，許可豁免聲明具有多種不同的功能，其中最突出的是應對過度規制問題。［4］在規制領域，那些旨在保護公共利益的無限制法定制度，極易導致過度規制問題。通常，這種過度規制行為是無意的，后續需要采取相應的規制措施。這些規制措施是非正式的，形式上是暫時的。［5］過度規制問題經常發生在有關經濟影響的法律規范中，例如“一進二出”的規制方式，［6］英國脫歐后英國政府也開始強調規制必須是“相稱”的。［7］環境局經常使用許可豁免聲明，這表明環境規制領域也極易產生過度規制問題。

本文還認為，許可豁免聲明除了應對過度規制問題，還有其他功能，包括化解不可預見的規制方面的挑戰，并在這一過程中實現更大的經濟和社會利益。［8］許可豁免聲明有助于建立一個不斷變化的日益靈活的規制體系。許可豁免聲明制定了一系列有關規制的標準和要求，是規制體系的一部分，該體系在規制、放松規制和再規制之間不斷流轉。

研究許可豁免聲明之前，須提出四個要點。第一，本文所強調的環境立法的特征以及環境法中出現的規制動態變化，這些特征在其他法律領域中可能也同樣適用，例如稅收制度、移民制度和社會醫療制度等領域。在這些領域里，法學專業知識、立法變更的頻率以及政策辯論的頻次等因素在制定法律及政策方面發揮著重要作用。當然，在其他不同的領域里，過度規制問題和應對規制的措施之間的動態關系也同樣存在，如近期對公共衛生危機的回應。［9］雖然這些領域與環境法領域之間的相似之處本文亦有所提及，但本文主要重點關注環境規制。第二，本文僅關注下轄環境局使用的許可豁免聲明。蘇格蘭和威爾士的環境規制機構也使用類似的規制工具，但本文不對其進行展開與分析。［10］第三，還應注意的是，使用許可豁免聲明應對過度規制問題不一定是規制機構可用的唯一應對措施。當然，當面臨調整規制制度的需求時，立法者、規制機構等可以選擇相應的規制方法與策略。這些方法包括結果導向的方法、基于風險的方法或基于規范設計的方法及選擇架構的方法，即使這些不同方法之間的界限是靈活可變的，但規制機構通常使用多方法組合策略。［11］如下文所強調的，以特定方式作出回應必然會產生連鎖反應，規制決策不僅僅是從“工具箱”中尋找特定策略。［12］同樣，面對如此眾多的變化和潛在的問題，本文擬關注環境規制和環境局使用許可豁免聲明這一具體背景。第四，就方法論而言，本文提出的分析基于撰寫文章時已生效的許可豁免聲明，未對規制部門關于許可豁免聲明的看法以及使用許可豁免聲明是否具有合規性等方面展開深入探討與分析。本文結構如下：首先分析許可豁免聲明的形式和功能；其次探討環境規制中是否存在過度規制問題；再次探討在更廣泛的靈活性、規制變化和行政法律環境下實施許可豁免聲明的影響；最后得出結論。

二、許可豁免聲明的形式和功能

（一） 規制形式

許可豁免聲明是一份書面通知，規定環境局在特定條件下，即違反環境許可的情況下，不會對行為人采取任何強制措施。因此，許可豁免聲明無須考慮環境許可證［見于2016年《環境許可條例（英格蘭和威爾士）》（已修訂）（以下簡稱《環境許可條例》）］必須應用于一系列潛在污染行為。［13］考慮到此種規制意義，環境局所發布的許可豁免聲明的突出特點是具有相對非正式性。大多數許可豁免聲明都以簡短易懂的HTML文本形式發布在英國政府網站上。許可豁免聲明都以一個聲明開頭，描述一般情況下需要環境許可證的情形（如某些廢物儲存或處理行為），接著發出通知規定行為人如果符合一系列條件，則可無須獲得環境許可證。

許可豁免聲明規制的范圍非常寬泛，79份許可豁免聲明免除了一系列不同活動對環境許可證的要求。在79份許可豁免聲明中，其中有54份免除了一系列不同的廢物管理活動對環境許可證的要求，包括廢物儲存和管理活動、清理堵塞的下水道中的廢物、［14］洪水后廢物的儲存和沙袋的儲存、［15］在汽車經銷商處臨時存放報廢車輛、［16］船上人類產生的廢物的儲存、［17］食品廢物的收集和儲存，［18］以及天然氣管道廢水的臨時儲存。［19］除廢物管理活動外，許可豁免聲明還免除了一系列其他活動對環境許可證的要求，包括在污水處理廠中對小于3兆瓦的燃燒裝置中的污水污泥厭氧消化產生的沼氣燃燒、［20］閉環換熱器中地下水的調查和抽取，［21］以及雨水收集。［22］值得注意的是，一些許可豁免聲明還對報告和監測要求做了某些調整，包括延長環境許可證中規定的報告要求。［23］

除此之外，還有18份許可豁免聲明與新冠病毒感染相關，包括允許家庭處理個人防護用品廢物，［24］暫停對廢物托運的簽名要求（以適應社交距離），［25］以及允許廢物處理場暫時超過廢物儲存限制。［26］這些做法在其他國家也同樣存在，例如美國聯邦環境保護署發布的臨時新冠病毒感染強制措施，［27］以及澳大利亞維多利亞州環保局允許延期提交年度報告。［28］

此外，作為一種規制工具，許可豁免聲明具有暫時性、臨時性。這是因為許可豁免聲明中所規定的環境許可證的免除情形是有時間限制的。［29］在某些情況下，許可豁免聲明會失效，在規定期限屆滿時廢止。［30］79份許可豁免聲明中只有1份沒有規定（關于已處理的垃圾滲濾液）明確的廢止期，這就反映了許可豁免聲明作為規制工具所具有的暫時性、臨時性。［31］其中59份有效的許可豁免聲明的發布距今不到四年，而有效的最早的許可豁免聲明發布于2013年。這可能反映了這樣一個事實，即為規范工業活動而實施的環境許可制度于2007年頒布，并于2011年進行了修訂。［32］

由于可用的具體數據較少，難以具體衡量許可豁免聲明實際使用和遵守的情況。而關于應對新冠病毒感染所采用的許可豁免聲明，尚可獲得一些數據，僅是因為要求行為人在使用許可豁免聲明之前通知環境局。例如，許可豁免聲明（C7）暫時免除行為人公布排放物數據的義務，共有197名行為人被批準免除（在2020年10月1日重新發布時，已降至19名）。［33］相反，許可豁免聲明（C2）規定在允許的地點臨時許可超額儲存廢物，但是行為人只向環境局發出了5份通知。許可豁免聲明（C13）允許放射性廢物堆積，行為人只向環境局發出了20份通知。［34］一方面，這些通知和批準表明環境局與行為人之間存在一定程度的互動；另一方面，很難確定部分行為人是否在沒有通知環境局的情況下，作出了超出規定存儲容量的存儲行為，并且逃脫了處罰。

（二） 規制功能

許可豁免聲明的主要規制功能在于對依法應嚴格適用許可證的予以豁免。這種平衡過度規制的功能，在許可豁免聲明審查方面顯得更加微妙。許可豁免聲明為某些行為確定了一個法律上的最低門檻，低于該門檻，環境控制就不那么嚴格了。許多許可豁免聲明免除了可能僅對環境造成最小損害的活動的許可證要求。例如免除水庫使用輪胎作為逃生梯的許可證要求（否則需要獲得許可證）［35］以及免除儲存用于消防培訓目的的廢棄滅火器的許可證要求。［36］雖然這一最低門檻可能一直隱含于環境許可制度中，但許可豁免聲明對免除許可要求提供了明確正式的表達。

通過許可豁免聲明免除某些活動的規制要求，凸顯了制定諸如《環境許可制度》等綜合規制制度所帶來的挑戰，該制度涵蓋了較為寬泛的污染活動。通過免除可能僅造成最小環境損害活動的許可證要求，許可豁免聲明為行為人提供了一定程度上規制的穩定性和確定性。但更為重要的是，在試圖澄清和填補法律制度的空白方面，許可豁免聲明超越了行政機構發布的指導性政策通常所發揮的作用。這是因為許可豁免聲明的目標不是補充一個通用的、開放的法律制度，而是直接不適用一個極為詳細且技術性極強的法律制度，因為該制度在規制方面可能過于煩冗。

與此功能相關的是，假設許可豁免聲明至少在一定程度上是為了審查和修訂控制工業污染的規制制度，也就是說，它們免除了對不一定需要規制的活動的任何不必要或無意義的規制要求。這種非正式的行政審查并不少見，且通?？梢詾橐幹茩C構以及被規制的行為人提高效率。［37］也就是說，在不需要規制的情況下免除規制，可以為環境局騰出寶貴的時間。

在審查許可豁免聲明時，很明顯發現，許可豁免聲明所涉及的一些活動是低風險的非工業活動，可以說這些活動不屬于許可制度規制的焦點。例如，許可豁免聲明免除了高壓蒸汽消毒的活動、［38］在寵物墓地撒寵物骨灰［39］、將污水從已清理的下水道排放到未經許可的下水道中的許可證要求。［40］雖然這些活動會帶來一些小風險，但它們不一定屬于《環境許可制度》以及2000年《污染預防和控制條例（英格蘭和威爾士）》所要規范的工業活動類型。［41］此外，這一功能在環境法中的其他方面也有所體現，例如，在歐盟的化學品規制制度中，沃恩指出規范實施后的指導意見的“解釋”功能也起到了類似的作用。［42］這一功能有助于厘清法律制度的規制范疇。

此外，通過對某些小規?；顒拥幕砻?，可以看出許可豁免聲明的目的是確保環境規制達至最佳水平。例如，許可豁免聲明免除牙科廢棄物對許可證的要求，理由是若堅持將這些活動置于環境許可之下進行規制可能會阻礙廢物的良好管理。［43］最重要的是由于考慮到大多數受益于這一豁免的行為人不太可能申請其他相關活動的環境許可（與大型工業設施不同），他們可能不知道或者不愿意參與漫長且昂貴的許可程序，這就意味著該活動將不受相關規制?；诖饲闆r，許可豁免聲明終將反映行業的實際做法，并根據這種做法設定了相關規制標準。［44］當然，這些行為人可能是因為需要獲得環境許可，而不是因為知道許可豁免聲明。對這些活動進行許可豁免的其他理由是，若通過嚴格責任制度來規范這些類型的活動則意味著未獲得許可證（無論什么原因）將構成違法，需要環境局啟動正式的執法程序。啟動這一執法程序不太可能是環境局對有限時間的最佳利用，因為環境局執法和處罰政策的核心目標是確保合規性。［45］

另一個不同的功能是需要對實際和事實情況的變化作出反應。規制機構負責執行大量的法律制度，這些制度涉及一系列復雜的嚴格違法責任。在這種規制制度下，實際情況往往決定了需要行政上的靈活性，而從對法律制度的一般解讀來看，這種靈活性不一定是顯而易見的。鑒于目前生效的許可豁免聲明總數中有20％是為應對新冠病毒感染帶來的實際挑戰而發布的，因此這一點特別重要。［46］通過使用許可豁免聲明，已經采取措施應對英國脫歐導致的供水部門的供應鏈短缺問題。［47］在沒有許可豁免聲明的情況下，立法規定由于自身過失而無法履行法定義務的行為人須承擔刑事責任。重要的是，這一功能表明許可豁免聲明不僅用于應對過度規制問題，即便大多數生效的許可豁免聲明的主要焦點在于此。許可豁免聲明服務于更廣泛的政策目標，包括應對當前技術性的挑戰，這些挑戰不是來自放松規制的政治利益，而是來自一個良好運轉的社會對污水處理的重要需求。

此外，通過免除特定業務對許可證的要求來應對過度規制問題，并不意味著許可豁免聲明有助于放松規制，放松規制通常是政治辯論的焦點。這是因為絕大多數許可豁免聲明對行為人施加了廣泛的規制條件。因此，在79份許可豁免聲明中，除了少數幾份之外，其余都包含了被豁免行為人必須遵守的條件。這些條件在各許可豁免聲明之間差別很大，包括一些比較明顯的條件，即如果行為人的其他部分活動須遵守單獨的環境許可證，或者若干活動受同一許可證的管制，則該許可證仍然有效，必須遵守。大多數許可豁免聲明假設行為人遵守其他單獨的法律制度（例如單獨的法律文書）或行業準則，以便行為人有資格獲得許可豁免聲明提供的豁免。［48］同樣，絕大多數許可豁免聲明以報告機制的形式承擔一系列獨立的行為人責任，行為人需要遵守這些機制，或者以更詳細的具體指導的形式，例如關于某些類型的廢物儲存的方式和形式（類似環境許可證）。［49］重要的是，許多許可豁免聲明明確要求行為人在申請許可豁免聲明的豁免之前通知環境局，或行為人獲得環境局的書面同意。［50］因此，對最初過度規制問題的回應明顯減弱。

最后，大多數許可豁免聲明都包括一個一般的寬泛的條件，要求許可豁免聲明規定的活動只在“不太可能對環境造成危害”的情況下有效。雖然具體條件因此而變化，但有些條件相對容易遵守，對于有關不對環境造成損害的模糊條件卻不一定如此。在沒有任何具體細節或指導的情況下，幾乎不可能核實什么構成損害，是否適用最低標準。從對免除許可證的活動保持某種規制的角度來看，使用這種全面覆蓋的條件可能會有所幫助。但在缺乏明確標準的情況下，它給行為人帶來了顯著的不確定性，即不確定哪些活動可能需要監督執法。假設許可豁免聲明類似規則的效力確實提供了一定程度的精確度和明確的操作性，那么這種不確定性可以說消除了許可豁免聲明正式豁免所產生的初始明確性?；诖?，對于是否采用行政規則或通過執法制度中的自由裁量權來處理問題，許可豁免聲明明確指出，用規則構建決策并不會讓自由裁量權最小化。［51］規則和自由裁量權之間的關系是復雜的，這并不意味著“一個越多另一個就越少”。［52］

綜上所述，通過對基本法律規范體系的過度規制問題作出回應，許可豁免聲明發揮著重要的規制功能。然而，許可豁免聲明還具有其他附加功能，其中一些功能就是緩和過度規制問題。這些附加的規制功能包括在法律上設定最低規制標準，填補機械的基本法律規范體系空白，確保優化規制水平，同時為快速應對實際和科學的變化與挑戰提供規制。然而，重要的是，許可豁免聲明不僅僅是緩和過度規制的工具，更是對所涵蓋的活動實施一系列規制（即使其中一些控制是模糊的）。［53］

除此之外，環境局對許可豁免聲明的使用還會產生哪些更廣泛的影響呢？即使謹慎地重視各種規制方法中的規制工具，許可豁免聲明作為對過度規制問題的回應也對環境規制具有重大意義，這也有助于我們理解法律的運作方式。下一節將談及環境立法的一個關鍵規制特征：規制靈活性。

三、環境立法和過度規制

斯科特福德和羅賓遜對英國環境立法進行了分析，明確了環境立法的一系列核心特征，包括具有高度的煩冗性以及它們是由廣泛的不同來源組成的法律體系，它們跨越了法律與政策之間的界限。［54］因此，涉及環境法時有必要考慮行政實踐，超越法律文書中的“法律”。［55］認識到法律文書中所定義、所規定的法律與其在實踐中的實際適用之間經常出現差距，這一點尤為重要。［56］在這方面，本節認為環境立法領域易出現過度規制問題，因此需要規制靈活性以及許可豁免聲明形式的應對措施。

環境立法中存在的過度規制問題與基本法律制度本身的性質以及該制度的設計方式直接相關。［57］在旨在控制污染的環境立法領域，與《環境許可條例》一樣，立法者通?？刹捎玫脑O計方式是有限的。簡單來說，立法者面臨必須制定一項管理制度的時候，可以通過參考對污染活動本身（或該活動造成的損害）的開放式的廣泛定義來規范污染活動。這需要相當程度的判斷，需要提供造成損害的具體操作和活動的詳盡清單或詳細的操作列表，或兩者的結合。［58］前一種方法是為了應對大多數廢物活動造成的損害，而后一種方法是為了應對重工業活動產生的環境風險。［59］2007年生效的《環境許可條例（英格蘭和威爾士）》試圖加強本就臃腫的法律制度，其過度立法的風險可以說是很高的。正如布萊克所指出的，“當規則本身構成新桎梏時，過度立法的風險性就會增加”。［60］

由于大多數現行的許可豁免聲明與廢物有關，目前使用許可豁免聲明的核心是管理制度的設計以及“廢物”的定義。在英國法律中，“廢物”的定義參考了《廢物法律指令》的“丟棄”以及歐洲法院的判例。［61］這種對“廢物”的開放式的廣泛定義使得有必要通過立法明確地將范圍廣泛的低風險廢物活動排除在定義范圍之外，排除在規制制度的范圍之外。［62］對于這種過度概括的定義，立法者不應通過經常修改法律條文的方式將其排除，而應采取相應的替代措施。根據這一解讀，參考基本法律規范體系的設計方式和法律中關鍵概念的定義，通過許可豁免聲明免除部分特定活動的規制成為一種必要。

此外，如果基本法律規范體系的范圍廣泛且籠統，則可能發生過度規制問題。［63］因此，很可能需要隨后的規制來“糾正”法律制度。［64］正如克雷克和麥克米倫所主張的，需要“更多東西”來補充法律制度或消除意想不到的后果，需要一種更靈活的方法來應對現代治理的復雜性。［65］這種需要在環境法中尤其明顯，因為環境問題的根源日益分散，往往是不可預見的。［66］因此，重要的是要認識到，過度規制并不一定是惡意的或由意識形態驅動的。環境問題以及廣泛的其他集體行為問題都很重要且難以解決，往往需要迅速作出反應以避免造成嚴重危害的結果。在這種情況下，過度規制問題往往產生意想不到的后果。事實上，通過立法來應對環境挑戰有許多優點（例如，采取授權立法的形式能靈活適應政策）。但立法不可能適應每一種可能，因此需要更多的工具和策略。［67］

這一點對于環境法、政策的制定者以及一般的環境法律師來說，在促進立法和修法方面都很重要（這個問題特別有先見之明，因為英國已經離開歐盟，所以可以選擇重新設計其環境法規制體系）。［68］由于人們經常呼吁鞏固和簡化英國環境法，所以情況尤其如此。［69］《環境許可條例》就是這種綜合制度的例子。但綜合制度往往帶來過度立法的風險，這反而又需要規制工具，如許可豁免聲明就為規制機構提供糾正這一問題的可能且具有規制靈活性。

環境立法和過度規制方面的另一個重要因素是專業技能和專業知識。它們在制定環境法制度方面發揮了核心作用。［70］正如費舍爾所強調的，環境規制“如果沒有信息以及那些能夠理解這些信息的人的技能和經驗，就無法運作”。［71］這些技能在環境規制中廣泛存在。［72］顯然，這些技能在規制機構設計法律制度時發揮著重要作用，但這些技能也存在于規制對象中。下文詳述的為應對新興行業行為人對特定環境風險不斷變化的理解而制定許可豁免聲明的例子，揭示了如何在制定規制措施的國家（和規制機構）之外發現有意義的信息。［73］正如斯科特在現代治國方略中所強調的，“現代國家的官員必然要領先于他們負責管理的社會上一步——而且往往是好幾步”。［74］在環境法中，鑒于專業技能與專業知識所發揮的核心作用，這種距離尤其明顯，通常通過參與法律和政策制定來彌補這一點。然而，這種參與并不總能成功避免過度規制問題。法律和政策制定者無法預見制定法律制度以及實施特定形式的法律設計后可能出現的每一種情況。當然，這并不是說直接參與實施和適用規制制度的人員投入以及專業知識與其他部門法無關，但在環境法中這一特征尤為重要。環境局使用的許可豁免聲明增加了應對過度規制問題作出反應的靈活性。

四、 靈活性和動態規制

許可豁免聲明作為一種規制工具符合現代規制舉措，增強了規制制度的靈活性。從歷史上看，法律和規制制度建立之前，規制機構就享有很大程度的靈活性和自由裁量權（特別是在執法方面）。［75］此外，與執法有關的自由裁量權也受到了司法監督的嚴格限制。［76］規制機構歷來享有廣泛的自由裁量權，這源于其缺乏詳細的規則和政策。然而，規制機構（如環境局）已經將它們的許多規制實踐規范化，并通過正式的指導和政策文件制定決策程序來規范自由裁量權。［77］與這種規范化的趨勢相一致的是，制定的法律和規制制度變得更加詳細和全面。如上所述，這使得該制度容易出現過度規制問題，因此需要更靈活更靈敏的應對機制，使規制機構能夠應對意想不到的情況。

在英國，關于靈活應對過度規制問題的另一個值得注意的例子是，2008年的《規制與處罰法》以及2010年的《環境民事處罰令》引入了民事處罰制度，規定了使用執法承諾。［78］與許可豁免聲明相同的是，引入民事處罰制度的一個主要因素是需要一個不那么嚴格的執法制度，并認識到主要依賴刑事處罰并不總是適當或有效的。［79］在這方面，過度規制表現在對尚不構成法律制度規定的罪行上適用刑事處罰。當然，這種做法上的改變并不意味著通過使用承諾來執法是非正式的。執法承諾是以書面形式由違法行為人（通常通過代表人）和環境局高級官員進行協商的。這并不意味著在實行民事處罰制度之前，執法制度就缺乏靈活性和非正式性。這種非正式性和靈活性的制度在環境法中一直發揮著重要作用。［80］一般行政自由裁量權在某種程度上已被“編纂”納入法律制度，并通過《規制與處罰法》以及《環境民事處罰令》生效。［81］

因此，在整個法律制度中，在制定標準和執法方面都必須明確承認規制制度需要靈活應對過度規制問題。如上文所示，許可豁免聲明增強了環境局應對基礎規制制度過度問題的能力。特別是在許可豁免聲明用于回應社會緊急需求的情況下（如上述“新冠病毒感染許可豁免聲明”和“供水設施許可豁免聲明”），許可豁免聲明允許規制機構調整規制制度，而不必訴諸正式的立法修改，也不受正式立法程序的限制。即使對這種及時回應的行為存在疑問，但不可否認的是，這種規制的靈活性越來越成為現代環境規制的核心特征。［82］明確承認法律制度需要靈活性的一個理由是需要確保對行政行為的公共問責和監督（即使這在許可豁免聲明中并未明確提出）。［83］因此，民事處罰制度中的一些規定，要求規制機構公開有關規制機構與違法行為人之間協商的執法承諾的有關信息。［84］

重要的是，在規制過程中采取靈活性的舉措不僅適用于規制機構，還適用于規制對象。通過使用許可豁免聲明或繼續讓相關活動納入現有許可證（在相關情況下）所涵蓋的選項，規制體系為整個規制制度提供了靈活性。然而，許可豁免聲明不同于民事處罰制度和執法承諾，盡管它們相互強調靈活性。鑒于環境局所使用的執法承諾實際上在執法與恢復環境損害有關的部分時依賴于第三方，特別是非政府組織，［85］在許可豁免聲明的背景下，除了規制對象之外，利益相關者的參與相對較少。從這個角度來看，許可豁免聲明以國家和規制機構為主要規制力量，這在很大程度上比新的執法制度更具靈活性，因此，通過許可豁免聲明促進規制制度的靈活性不同于通過執法制度所促進的靈活性。［86］雖然這兩種制度背后的主要驅動因素是過度規制問題，但許可豁免聲明側重于對不斷變化的情況迅速作出反應的規制能力，而執法制度旨在通過使用額外的執法工具來實現靈活性，這些執法工具更好地反映了環境危害的現實性以及社區參與恢復損害的必要性。

（一）動態規制

與此相關的是規制過程的動態變化。有時許可豁免聲明的制定是在與規制對象接觸之后進行的，有時則是環境局自己主動決策的結果。通過許可豁免聲明來修改規制標準時，環境局在規制過程中時刻重視環境規制的重要性。［87］通過劃分行為人并將其排除在許可制度的規制范圍之外，以此對規制對象進行分類，這個過程表明規制對象不是一個整體，而是代表了一系列不同需求和利益的行為者。［88］環境局對行為人作出回應，表明規制機構與規制對象之間的相互作用產生了有關如何應用規則的解釋性協議。特定規則的應用（此處不適用）成了規制機構與行為人之間的協議。［89］

此外，許可豁免聲明還表明規制動態變化對現代規制至關重要。［90］這種規制動態的變化抓住了這樣一個要點，即我們不是處于放松規制的時代，而是處于“一個戲劇性的規制、放松規制和再規制同時發生的時代”。［91］環境局對許可豁免聲明的使用是這種規制動態變化的一個重要例子，在這種動態變化中，放松規制和再規制在規制體系中同時發揮著作用。通過許可豁免聲明，環境局對過度規制或更廣泛的經濟社會需求作出回應，同時制定一系列額外的規制要求。許可豁免聲明是規制機構試圖跳過政策驅動因素的嘗試。具體而言，許可豁免聲明嘗試開辟一個務實的中間地帶 ——旨在“超越那些支持放松規制和認為迫切需要社會風險最小化的人之間的意識形態僵局”。［92］還有一點是，正是在規制動態變化的背景下才出現了其他的規制方法。許可豁免聲明的出現是由于規制機構注意到以下問題：過度規制或其他緊迫因素，規制制度的運作環境，以及由此帶來的挑戰與規制風險。［93］然而，這種規制的靈活性也會產生消極影響。

（二）合法性與行政立法

首先，靈活性帶來了合法性問題。［94］就許可豁免聲明而言，合法性問題在很大程度上取決于許可豁免聲明本身的性質，以及作為對過度規制問題的回應，需要通過最少的公眾參與或議會審查來制定。在這方面，重要的是許可豁免聲明的法律依據。從許可豁免聲明本身來看，不可能確定每個聲明的法律依據?？紤]到許可豁免聲明取代了許可制度的規制，建立法律依據具有可行性。缺乏明確的法律依據并不意味著許可豁免聲明缺乏合法性，或缺乏法律依據來制定“未經批準的行政法規”。［95］事實上，這種沒有任何明確授權的“模糊”行政立法在英國法律中并不少見。［96］因此，鮑德溫認為，所謂的“第三規則”適用于這種立法授權不明確或完全缺乏的情況。［97］許可豁免聲明顯然符合這種情況，因為“它們可能無法直接執行，但它們會產生間接法律效力”。［98］然而，缺乏明確的法律依據與澳大利亞新南威爾士州環境局豁免1997年《環境保護行動法》的要求形成了鮮明對比。［99］重要的是，新南威爾士州的法案明確規定了任何人有權要求書面聲明解釋豁免原因。但在英格蘭和威爾士的許可豁免聲明中找不到此類規定。

此外，環境局在污染控制方面的主要職能是預防、減少和恢復損害。［100］這些職能從來都不是絕對的，它們需要考慮行使或不行使權力所需的成本和利益。［101］因此，1995年《環境法》中防治工業污染可能意味著環境局可以選擇不適用規制，基于合理成本效益的理由減少應對過度規制或緊急經濟社會挑戰的需求。此外，根據1995年《環境法》，環境局享有廣泛的自由裁量權。這些權力最初可能并不是為了免除規制，但廣泛的自由裁量權包括采取“有利于”或實際上“附帶”履行其職能的措施的權力。［102］因此，如果環境局認為某些受規制的活動不再值得納入環境許可制度，而這種豁免可以通過環境局“履行其規制職能”來證明其合理性。據此，法律制度的開放性促進了行政立法的靈活性。［103］

相反，環境局決定某些活動不適用環境許可制度，這可以解釋為是行政立法的一種形式。通過這種形式，環境局改變了議會制定的規制制度。雖然這種立法活動看起來微不足道，但它仍提出關于不適用議會頒布的規制制度的問題。通常，環境許可證只有在因唯一行為人死亡而被撤銷或不再有效的情況下才不再生效。［104］這些條件符合重要的法律利益，包括法律的明確性和確定性。然而，應當強調的是，在環境法的范圍之外，規制和行政機構修改議會頒布的法律的類似例子是很常見的，且往往具有重大的現實及法律意義。其中包括HMRC發布的指導意見“手冊”，該手冊在補充和澄清一個高度復雜的法律制度方面發揮著重要作用。［105］還包括HMRC提出的非法定特許權，以便在立法未另行規定的情況下提供稅收減免。［106］同樣，那些未經國務大臣正式批準而制定的行政規則具有重要的法律及現實意義，且被廣泛接受。［107］

然而，即使許可豁免聲明的使用相當于環境局的“行政立法”，也有理由認為環境局本身認為許可豁免聲明與《環境許可條例》的規定不同。環境局在發布許可豁免聲明之前似乎沒有與許可證持有者進行協商，這表明環境局并不認為許可豁免聲明適用許可制度規定的標準與規則。［108］根據《環境許可條例》，環境局有權對規制活動制定標準規則，為特定類型的規制活動提供更簡化的申請程序和管理。由于需要與可能受規則影響的人進行協商，這一權力受到了限制。除非標準規則只包括微小的行政變更。［109］因此，有理由假設環境局的運作是基于此，即許可豁免聲明只不過是微小的行政變更，因此在發布許可豁免聲明之前沒有進行正式的協商。所以，當按照《環境許可條例》的要求制定許可豁免聲明時，環境局也不會通知行為人。［110］《環境許可條例》本身也規定了環境局在必要時可以修改和更改個別許可證的范圍。［111］雖然變更許可證的范圍很廣，但如果需要“實質性變更”，環境局必須進行為期30天的公開征詢意見。［112］

與此相反，針對一般規制活動的許可豁免聲明與為了應對過度規制而改變個別許可證相比，具有明顯節約規制成本的優勢。但由于這是在沒有行為人參與或公眾參與的情況下進行的，這樣做是以犧牲透明度和因協商所產生的合法性為代價的。此外，這種基于時間壓力以及缺乏專業知識的立法，可能與現代環境立法的趨勢背道而馳?，F代環境立法強調公眾參與和協商。［113］缺乏直接的公眾參與和詳細審查的行政立法可能是受到了歷史和文化因素影響，此類行政立法也并不是英國獨有的。［114］

環境局必須考慮成本效益的因素，這表明傳統的以法律規定為理由的批評觀點較為乏力。這是因為規制的有效性和靈活性是環境法的核心，同時對責任的衡量通常參考法律規定。［115］確切地說，在環境規制體系中需要考慮非法律方面的因素，無論這些因素是否是成本效益或專業知識。那種過于法律化的方法有可能忽視規制體制的復雜性。［116］

迄今為止，許可豁免聲明的合法性尚未在法庭上受到質疑。［117］與一般的環境許可一樣，很少有判例法考慮到許可豁免聲明所發揮的作用，在少數考慮許可豁免聲明的案件中，法院普遍認為許可豁免聲明是合法規制制度的重要組成部分。［118］例如，“××公司訴環境局”案是一個典型的廢物案件。此案涉及加工后的廢油是否可以被歸類為廢品，法院認為相關的許可豁免聲明是環境局立法和規制制度中的重要組成部分。［119］因此，使用許可豁免聲明并未受到質疑。［120］此外，法院支持許可豁免聲明，并未提出其缺乏明確的立法授權或公眾審查程序。［121］上文提到HMRC的非法定特許權在法院的適用中也存在同樣的情況。在此案中，雖然質疑的程度略有不同，但上訴法院和高等法院都認為，法院對HMRC的非法定特許權是否具有合法性沒有管轄權，因此HMRC就有很大的自由裁量權。［122］此外，這種司法承認以及對立法授權審查的欠缺與美國形成鮮明對比。［123］

許可豁免聲明制定一系列條件來替代環境許可時，其缺乏明確的法律依據就顯得尤為重要。盡管許可豁免聲明中的許多條件都是明確且直接的（如要求注冊和接收之前同意環境局繼續保存相關記錄），這對行為人進行的活動“不會也不太可能造成環境污染或危害人類健康”的模糊條件提出了重要的問題。［124］在這一點上，許可豁免聲明的規制與環境許可證的規制不同。許可證的相對優勢是，即使沒有發生環境污染或沒有對人類健康造成損害，也可能因違反許可證導致違法。［125］用許可豁免聲明替代許可證，包括“不會也不太可能造成環境污染或危害人類健康”的條件，那么，在確定行為人是否違法時，不可避免地缺乏明確性。［126］有兩個重要的問題：第一，通過環境許可及其附帶的條件進行規制時，規制要求和條件的具體細節可能比通過許可豁免聲明（即使在一般許可的情況下）更為詳細；第二，這兩種制度的執行和構成違法的方式是不同的，雖然最終可能對行為人產生同樣的后果。環境許可制度是一種嚴格的責任制度，違反許可就需要承擔違法責任。如果行為人不遵守許可豁免聲明的有關條件，則相當于該活動仍然需要環境許可。這意味著行為人如果未能獲得許可，就會違反環境許可條例。［127］因此，在本案中，違法產生于未能獲得許可證，而不是由于不遵守許可豁免聲明（即使違法的實質行為是相同的）。此外，許可豁免聲明不排除適用于其他規制機構，如英格蘭健康與安全執行機構。［128］遵守許可豁免聲明也不排除自訴（如有可能）或公民根據普通法采取的行為。［129］

許可豁免聲明的另一特征是，行為人有責任了解并熟悉每個許可豁免聲明的規定。如果現在豁免的活動仍受許可證保護（這可能適用于其他規制活動），每個行為人仍可決定是根據許可豁免聲明改變經營業務，還是繼續經營?；诖?，一些特定的許可豁免聲明是有用的。例如，某個許可豁免聲明對行為人在新冠病毒感染期間報告和提交的時限進行了微小調整（如季度排放報告和常規進度報告）。［130］但行為人從中受益之前必須獲得環境局的書面同意，且須保存相關記錄以證明適用許可豁免聲明中的有關規定。假設正常的規制要求將在未來某個時候恢復，行為人必須決定是否適用許可豁免聲明，但這會帶來一定的成本影響。與此相關的是，必須牢記環境許可證的有效期通常比許可豁免聲明的有效期更長（假設許可證沒有變化）。在這種情況下，按照環境許可維持經營，行為人可以確保更高程度的規制和經營的確定性。這樣做的一個普遍后果是，規制對象對許可豁免聲明的實際“吸收”在很大程度上取決于改變做法所產生的成本。如果許可豁免聲明的規定可以以低成本實現，行為人可能會適用許可豁免聲明并從中受益，而如果許可豁免聲明需要進行代價高昂的改變（大多數許可豁免聲明是臨時性的，可以在不通知的情況下修改或撤回所產生的潛在成本）， 行為人更有可能更好地適用環境許可進行經營。

與此相反，從功能主義的角度來看，許可豁免聲明的一個重要且積極的作用是該機構能及時對當前需求作出回應。［131］總的來說，規制體系的靈活性顯然是必要的，尤其是許可豁免聲明被用以應對現代社會至關重要的部門和企業（如水務部門）中所出現的不可預見的情況。除此之外，僅考慮規制制度本身的復雜性和規制體系所需的專業知識，促進規制體系的靈活性顯然也是必要的。如上所述，在環境規制中，這種專業知識通常存在于規制機構和規制對象之間。當具備這種專業知識時，一個靈活且具有可塑性的體系就具有真正的價值。［132］

上述論證未必會使許可豁免聲明的實際性質變得更清晰。雖然許可豁免聲明可能得到法律的支持，但許可豁免聲明的實際形式明顯不同于普通立法的形式。［133］許可豁免聲明的另一關鍵特征是，它們是由獨立于行政和政府部門的專門機構起草的，因此與中央政府制定的大量法律規范不同。［134］許可豁免聲明與環境局的執法和處罰政策有一些相似之處，后者具有雙重目的，即指導和告知機構內部執法的決策，同時也向外部受眾傳達機構的政策。［135］許可豁免聲明不僅與執法和處罰政策具有功能上的相似之處，在形式上也有相似之處。這兩種規范都具有真正的規制意義，即使它們缺乏關鍵的法律特征。這就提出了一個問題，即如何將許可豁免聲明歸屬于傳統行政法規范的類型中。

通常，行政立法包含不同類型的行政規則，包括“制定法等硬性規定”“政策聲明”［136］和“指導”。［137］許可豁免聲明顯然更剛性，因為它確實包含了真正的法律義務，這些義務適用于規制機構之外的外部受眾。換言之，許可豁免聲明具有“類似法律”的特征，盡管缺乏與授權立法或政策指導相關的基本特征。［138］此外，許可豁免聲明的非正式性和制定程序也使許可豁免聲明看起來具有自由裁量權，即使沒有明確的法律依據授權其起草?？紤]到自由裁量權通常比較寬泛，也考慮到許可豁免聲明在許多方面代表了法律制度“觸及現實世界”的需求，許可豁免聲明與行政法中傳統定義的自由裁量權有明顯的相似之處。［139］如上所述，規則與自由裁量權的關系并不像傳統定義所暗示的那樣明確。［140］使行為人免除許可義務以及期望行為人遵守一套模糊的非正式的規制要求，這都突出了許可豁免聲明的特殊性質。同時，它還強調了這樣一個事實，即在現實生活中的行政和規制環境中，人們遇到的不是自由裁量權和規則之間的二選一，而是“諸多混雜的裁量權和規則之間的選擇”。［141］雖然許可豁免聲明可能趨向于行政規則的范疇，但實際上，它們既不是法律規則，也不是政策指導，還不是自由裁量權，其地位居正式標準和缺少限制的政策指導之間。

五、 結語

本文揭示了規制體系如何在規制、放松規制和再規制之間不斷流轉。通過分析環境局使用許可豁免聲明，確定了許可豁免聲明具有不同的規制目的，包括應對緊急社會需求及過度規制問題。其中最主要的目的是應對過度規制問題，這在環境規制領域尤為突出。許可豁免聲明是對過度規制問題的回應，也是基本法律制度設計的直接結果，同時反映了環境法專業知識所發揮的核心作用。許可豁免聲明的使用闡明了規制機構采用的規制對策如何以一種直接的方式跨越行政立法和行政自由裁量權之間的界限。如本文分析所示，行政立法和許可豁免聲明的確定性必然會產生自由裁量權?？偠灾?，從中可以看出兩點：第一，許可豁免聲明的規制性質實際上是一種混合工具，其既不是規則也不是政策指導，而是介于兩者之間；第二，許可豁免聲明允許量身定制行政決策，這有助于建立一個越來越靈活的規制制度。通過允許事后豁免規則，許可豁免聲明允許規制機構觀察規制制度的運作情況，并在此過程中阻止過度官僚化的法律適用。［142］因此，規制的靈活性和流動性是現代環境法規制體系的關鍵表征。

附：譯者簡評

上海市生態環境局于2022年4月出臺了《關于疫情期間優化環評與排污許可管理支持企業復工復產的通知》，該通知對醫療機構改擴建、集中隔離點或方艙醫院新改擴建、抗疫保供物資生產、研究實驗等臨時性抗疫保供項目的環評及排放許可手續予以豁免。這是上海市疫情期間針對疫情防控問題作出的臨時性許可豁免，上述舉措為上海市防疫工作提供了政策支持。但是，根據《中華人民共和國行政許可法》及相關法律規定，行政許可的設定與免除均為立法問題，執法機關不能通過規范性文件設定行政許可。因此，就產生了一系列法律問題：上海市生態環境局作出臨時性許可豁免屬于執法行為還是行政立法行為？行政機關作出臨時性許可豁免的行為是否侵犯了立法權？臨時性豁免許可通知是否應由行政機關作出？這些問題都說明行政許可豁免問題是一個亟待深入探討的理論問題。

這一問題并非中國所特有，英國在新冠疫情期間也出臺了大量環境領域的行政許可豁免聲明。奧利教授關注到了環境許可豁免的上述理論問題，他認為環境許可豁免制度是緊急情況下的特有制度，是嚴格規制與保持靈活綜合考量下的一項特殊制度安排。立法對環境領域設定的行政許可存在過度規制問題，而環境許可豁免聲明不僅可以應對環境立法產生的過度規制問題，還為行政機關提供了規制工具。本文對許可豁免制度的產生原因進行了深入分析，對許可豁免聲明的法律性質也做了探討。本文的研究能夠為推動我國許可豁免制度的合理化、科學化發展提供有益參考。

【Abstract】This article analyzes the use of regulatory position statements （RPSs） by the Environment Agency. Through an RPS， the Environment Agency undertakes to take no enforcement action against an operator in circumstances that ordinarily constitute a breach of the law. The article argues that RPSs serve several important functions， chiefly among which is to respond to regulatory overreach， which arises when legislators enact comprehensive statutory instruments to deal with complex and technical matters such as environmental protection. Beyond responding to regulatory overreach， the RPSs also serve to provide regulators with a regulatory tool that allows flexible and swift changes to the regulatory regime when faced with unforeseen challenges. Although their informal enactment suggests otherwise， the RPSs have significant ‘law-like implications， giving rise to a regulatory hybrid instrument， which is neither law or policy nor a rule or a discretionary power. Moreover， even if RPSs serve to disapply important statutory controls， they impose a range of additional and vague regulatory conditions and requirements. RPSs therefore contribute to a regulatory system which fluctuates between regulation， deregulation and re-regulation.

【Keywords】environmental law; regulation; regulatory position statements; regulatory overreach

（責任編輯：彭中遙）

*［收稿日期］2022-09-12

［基金項目］國家社會科學基金重大項目：新時代生態文明建設目標評價考核制度優化研究（22&ZD138）。

［作者簡介］奧利·W.佩德森（Ole W. Pedersen），奧胡斯大學法律系和紐卡斯爾法學院客座教授。

［譯者簡介］曾林翊晨，法學博士，中南財經政法大學國家治理學院講師。

本文原載于《牛津法學研究》2022年第00卷，第1-26頁。就作者奧利·W.佩德森教授對譯者的鼓勵與授權，特此致以謝忱。

［1］ 參見Neil Gunningham & Cameron Holley， “Next Generation Environmental Regulation： Law， Regulation and Governance， ” Annual Review of Law and Social Science Vol.12（2016） ， p.273.

［2］ 參見2016年《環境許可條例（英格蘭和威爾士）》，SI 2016/1154，第12條和第38條。

［3］ Bettina Lange， Implementing EU Pollution Control： Law and Integration， Cambridge： Cambridge University Press， 2008， p.324 + xvi.; Steven Vaughan， EU Chemicals Regulation： New Governance， Hybridity and Reach， Cheltenham： Edward Elgar Publishing Company， 2015， p.259.

［4］ Robin Ellison， Red Tape： Managing Excess in Law， Regulation and the Courts， Cambridge： Cambridge University Press， 2018， p.2-18.

［5］ 在某些情況下，對過度規制問題的政治回應確實會產生持久的影響。參見 Jody Freeman & Sharon Jacobs， “Structural Deregulation，” Harvard Law Review Vol.135（2021）， p.585.

［6］ 例如商業創新與技能部“新法規第七聲明”（2013）〈https：//assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/271446/bis-13-p96b-seventh-statement-of-new-regulation.pdf〉 accessed 11 October 2021; ‘Reducing Regulation and Controlling Regulatory Costs （30 January 2017） Executive Order 13771. 參見 Caroline Cecot & Michael A. Livermore， “The One-in， Two-out Executive Order Is a Zero，” University of Pennsylvania Law Review Vol. 1 （2017）， p.166.

［7］ 最近，有些黨派的創新、增長與規制改革工作組討論了這個問題?！磆ttps：//assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/994125/FINAL_TIGRR_REPORT__1_.pdf〉 accessed 11 October 2021.

［8］ 許可豁免聲明的規制通常具有重大的意義，但不一定像批評者所設想的那樣。James Carpenter， The 52Green Rules Rolled Back under Covid-19 （2020） ENDS Report 〈www.endsreport.com/article/1684239/52-green-rules-rolled-back-covid-19〉 accessed 11 October 2021.

［9］ Sharifan Sekalala et al.， “Analyzing the Human Rights Impact of Increased Digital Public Health Surveillance during the COVID-19 Crisis，” Health and Human Rights Vol. 22（2020） ， p.7.

［10］ 在蘇格蘭，這些聲明被稱為立場聲明，參見 〈www.sepa.org.uk/regulations/waste/guidance/#pos ition_statements〉 accessed 11 October 2021; 在威爾士，它們被稱為規制指導說明， （RGNs） 〈https：//naturalresources.wales/permits-and-permissions/environmental-permits/regulatory-guidance-notes-rgns/？lang=en〉accessed 11 October 2021.

［11］ 參見Julia Black， “Paradoxes and Failures： ‘New Governance Techniques and the Financial Crisis，” Modern Law Review Vol.75 （2012）， p.1037.; Roger Brownsword & Karen Yeung eds.， Regulating Technologies： Legal Futures， Regulatory Frames and Technological Fixes， Oxford： Hart Publishing Company， 2008， p.79-108.

［12］ Julia Black， “Paradoxes and Failures： ‘New Governance Techniques and the Financial Crisis，” Modern Law Review Vol.75 （2012）， p.1061-1062.

［13］ 2016年《環境許可條例（英格蘭和威爾士）》（SI 2016/1154）。

［14］ 環境局許可豁免聲明19（2014）。

［15］ 環境局許可豁免聲明132（2017）。

［16］ 環境局許可豁免聲明100（2016）。

［17］ 環境局許可豁免聲明213（2019）。

［18］ 環境局許可豁免聲明225（2020）。

［19］ 環境局許可豁免聲明221（2019）。

［20］ 環境局許可豁免聲明75（2015）。

［21］ 環境局許可豁免聲明91（2016）。

［22］ 環境局許可豁免聲明192（2019）。

［23］環境局許可豁免聲明228（2020）。

［24］ 環境局許可豁免聲明 C1（2020）。

［25］ 環境局許可豁免聲明C10（2020）。

［26］ 環境局許可豁免聲明C14（2020）。

［27］ 美國環境保護局《新冠病毒感染對環保局執法和合規保證計劃的影響》（2020年3月26日）（已失效）。

［28］ 維多利亞州環境保護局，“新型冠狀病毒”?！磜ww.epa.vic.gov.au/about-epa/news-mediaand-updates/coronavirus#extension-for-licence-holders-to-submit-annual-performance-statement〉 accessed 3 January 2022.

［29］ 部分許可豁免聲明的有效期是幾年，而其他許可豁免聲明的有效期只有幾個月。針對新冠病毒感染制定的許可豁免聲明都需要短期審查日期。

［30］ 環境局許可豁免聲明229（2020）；環境局許可豁免聲明 192（2019）。

［31］ 環境局許可豁免聲明15（2014）。

［32］ 2007年《環境許可條例（英格蘭和威爾士）》（SI 2007/3538）和2011年《環境許可規定（英格蘭和威爾士）》（SI 2011/2043），均并入2016年《環境許可法條例（英格蘭和威爾士）》（SI 2016/1154）中。

［33］ 2021年1月12日環境局給作者發的電子郵件指出，環境局許可豁免聲明C7（2020）對部分環境許可活動的排放進行監測，于2020年9月30日到期，并于2020年10月1日重新發布為許可豁免聲明 C20 ，并于2021年6月30日到期。

［34］ 環境局許可豁免聲明 C2（2020）（2020年9月30日到期）；環境許可豁免聲明C13（2020）。

［35］ 環境局許可豁免聲明139（2017）。

［36］ 環境局許可豁免聲明221（2019）。

［37］ Wendy Wagner et al.， “Dynamic Rulemaking，” New York University Law Review Vol. 92（2017）， p.183.

［38］ 環境局許可豁免聲明 56（2014）。

［39］ 環境局許可豁免聲明149（2018）。

［40］ 環境局許可豁免聲明7（2014）。

［41］ 2000年《污染預防和控制條例（英格蘭和威爾士）》（SI 2000/1973）。

［42］ Steven Vaughan， EU Chemicals Regulation： New Governance， Hybridity and Reach， Cheltenham： Edward Elgar Publishing Company， 2015， p.259.

［43］ 參見Eloise Scotford & Jonathan Robinson， “UK Environmental Legislation and its Administration in 2013—Achievements， Challenges and Prospects，” Journal of Environmental Law Vol.25（2013）， p. 383-403.

［44］ 參見 Colin T. Reid， “Regulating in a Changing World： Review and Revision of Environmental Permits，” Cambridge Law Journal Vol.67（2008）， p.126-128.；Jonathan S. Masur & Eric Posner， “Norming in Administrative Law，” Duke Law Journal Vol.68（2019）， p.1383.

［45］ 環境局“執法與處罰政策”（2018）?！磜ww.gov.uk/government/publications/environment-agency-enforcement-and-sanctions-policy/environment-agency-enforcement-and-sanctions-policy#how-the-environment-agency-makes-enforcement-decisions〉 accessed 11 October 2021.

［46］ 環境局許可豁免聲明C10（2020）。

［47］ 環境局許可豁免聲明B2（2021）。

［48］ 環境局許可豁免聲明26 （2014）。

［49］ 環境局許可豁免聲明178 （2018）。

［50］ 環境局許可豁免聲明63 （2014）。

［51］ Robert Baldwin， Rules and Government， Oxford： Oxford University Press， 1995， p.23.

［52］ Aileen McHarg，“Administrative Discretion， Administrative Rule-Making and Judicial Review，”Current Legal Problems Vol.70（2017）， p.297.

［53］ Wendy Wagner et al.，“Dynamic Rulemaking，”New York University Law Review Vol. 92（2017）， p.183.

［54］ 參見Eloise Scotford & Jonathan Robinson， “UK Environmental Legislation and its Administration in 2013—Achievements， Challenges and Prospects，” Journal of Environmental Law Vol.25（2013）， p. 383-403.

［55］ 參見Keith Hawkins， “Environment and Enforcement，” Oxford Socio-Legal Studies Vol.0（1984）， p.102.; Ole W Pedersen，

“Revisiting the Role of Negotiation and Trivialization in Environmental Law Enforcement，” Journal of Law and Society Vol.46（2019） ， p.29.

［56］ 參見 Stuart Bell et al.， Environmental Law， Oxford： Oxford University Press， 2017， p.6-105.

［57］ 參見Julia Black， Rules and Regulators， Oxford： Oxford University Press， 2012， p.6–8.

［58］ 有關環境影響評估的立法制度采取的方法是二者的結合；參見2017年《城鄉規劃（環境影響評估）條例》（SI2017/571），條例對其中第1類所列的某些開發項目規定進行強制性環境影響評估，但對第2類所列開發項目僅要求在對環境產生重大影響的前提下才進行環境影響評估。

［59］ 然而，應該注意的是，除此之外，一系列的廢物處理活動不是參照“廢物”的定義來管理的，而是參照工業排放指令的附件1第5部分中所列的活動來管理的。參見指令2010/75/EU [2010] OJ L334/17。

［60］ 參見Eugene Bardach &Robert A. Kagan， “Going by the Book： The Problem of Regulatory Unreasonableness，” Political Science Quarterly Vol.98（1982）， p.3.

［61］ 參見 Jan H. Jans et al.， “ ‘Gold Plating of European Environmental Measures，” Journal for European Environmental and Planning Law Vol.6 （2009） ， p.417.

［62］ 2016年《環境許可條例（英格蘭和威爾士）》（SI 2016/1154），第3章規定了部分活動可不再受1990年《環境保護法》的規制，但必須向環境局登記經營。

［63］ 參見Eloise Scotford， “Legislation and the Stress of Environmental Problems，” Current Legal Problems Vol.74 （2021）， p.299.

［64］ Steven Vaughan， EU Chemicals Regulation： New Governance， Hybridity and Reach， Cheltenham： Edward Elgar Publishing Company， 2015， p.239.指出“立法后的指導意見有可能作為糾正缺陷、差距/或錯過機會的機制”。

［65］ Carol Harlow & Michael Taggart eds.， Administrative Law in a Changing State： Essays in Honour of Mark Aronson， Oxford： Oxford University Press， 2008， p.385-387.

［66］ 參見AM Viens， John Coggon & Anthony Kessel eds.， Criminal Law， Philosophy and Public Health Practice， Cambridge： Cambridge University Press， 2014， p.26-30.; Michael Vandenberg， “From Smokestack to SUV： The Individual as Regulated Entity in the New Era of Environmental Law，” Vanderbilt Law Review Vol.57（2004）， p. 515.

［67］ Eloise Scotford， “Legislation and the Stress of Environmental Problems，” Current Legal Problems Vol.74 （2021）， p.299.討論了這種不規則的法律環境。

［68］ 為此，2021年美國政府通過了《環境法》。

［69］ Eloise Scotford， The State of UK Environmental Legislation in 2011–2012： Is There a Case for Legislative Reform？ London： Kings College， 2012， p.44-67.

［70］ 關于環境規制的專業知識和合法性的討論，參見Chris Hilson， Regulating Pollution： A UK and EC Perspective， Oxford： Oxford University Press， 2000， p. 49-68.

［71］ Elizabeth Fisher， “The Enigma of Expertise，” Journal of Environmental Law Vol. 28（2016）， p.551-552.

［72］ 關于環境法學者對專業知識的討論，參見Ole W. Pedersen ed.， Perspectives on Environmental Law Scholarship： Essays on Purpose， Shape and Direction， Cambridge： Cambridge University Press， 2018， p.26-40.

［73］ 參見Bettina Lange， Implementing EU Pollution Control： Law and Integration， Cambridge： Cambridge University Press， 2008， p.324 + xvi.; Steven Vaughan， EU Chemicals Regulation： New Governance， Hybridity and Reach， Cheltenham： Edward Elgar Publishing Company， 2015， p.259.

［74］ Wendy Wagner et al.， “Dynamic Rulemaking，” New York University Law Review Vol. 92（2017）， p.183.

［75］ Keith Hawkins， “Environment and Enforcement，” Oxford Socio-Legal Studies Vol.0（1984）， p.102.; Ole W Pedersen， “Revisiting the Role of Negotiation and Trivialization in Environmental Law Enforcement，” Journal of Law and Society Vol.46（2019） ， p.29.

［76］ 參見Wandsworth v Rashid 1844 （EWHC Admin 2009）; R v Connors Building & Restoration Ltd 868（EWCA Crim 2020）.

［77］ 參見環保局“執行和處罰政策”（2018）?！磜ww.gov.uk/government/publications/environment-agency-enforcement-and-sanctions-policy/environment-agency-enforcement-and-sanctions-policy#how-the-environment-agency-makes-enforcement-decisions〉 accessed 11 October 2021.

［78］ 2008年《強制監管和制裁法》，第3部分；2010年《環境民事制裁（英格蘭）令》（SI 2010/1157）。

［79］ Ole W. Pedersen， “Environmental Enforcement Undertakings and Possible Implications： Responsive，Smarter or Rent Seeking？，” Modern Law Review Vol.76（2013）， p. 319.

［80］ Anthony Ogus & Paul Burrows， Policing Pollution， Oxford： Oxford University Press， 1982， p.13-17.

［81］ Marina Nehme & Ole W. Pedersen， “Accountability and Offsetting in Environmental Law Enforcement，” Journal of Law and Society Vol.0（2022）， p24-35.

［82］ 參見Eloise Scotford &Jonathan Robinson， “UK Environmental Legislation and its Administration in 2013—Achievements， Challenges and Prospects，” Journal of Environmental Law Vol.25（2013）， p. 396.

［83］ 參見Keith Hawkins， “Environment and Enforcement，” Oxford Socio-Legal Studies Vol.0（1984）， p.102.; Ole W. Pedersen， “Revisiting the Role of Negotiation and Trivialization in Environmental Law Enforcement，” Journal of Law and Society Vol.46（2019） ， p.29.

［84］ 2010年《環境民事制裁法（英格蘭）》（SI 2010/1157），第14條。

［85］ 2010年《環境民事制裁法（英格蘭）》（SI 2010/1157），第14條。

［86］ 在這方面，許可豁免聲明可以說反映了弗里曼和法伯所說的“模塊化環境規制”。Jody Freeman & Daniel A Farber， “Modular Environmental Regulation，” Duck Law Journal Vol.54 （2005）， p.795.

［87］ Ian Ayres &John Braithwaite， Responsive Regulation， Oxford： Oxford University Press， 1992， p.5.; J Braithwaite， “The Essence of Responsive Regulation，” University of British Columbia Law Review Vol.44（2011）， p.475.

［88］ 2007年《環境許可條例（英格蘭和威爾士）》（SI 2007/3538）和2011年《環境許可規定（英格蘭和威爾士）》（SI 2011/2043），均并入2016年《環境許可法條例（英格蘭和威爾士）》（SI 2016/1154）中。

［89］ Julia Black， Rules and Regulator， Oxford： Oxford University Press， 2012， p.6-8.; Robert Baldwin， Rules and Government， Oxford： Oxford University Press， 1995， p.23.

［90］ Ian Ayres & John Braithwaite， Responsive Regulation， Oxford： Oxford University Press， 1992， p.4.

［91］ 關于英國發展的概述， 參見 Ian Ayres &John Braithwaite， Responsive Regulation， Oxford： Oxford University Press， 1992， p.4.; Michael A. Livermore & Richard L. Revez， Reviving Rationality： Saving Cost–Benefit Analysis for the Sake of the Environment and our Health， Cambridge： Cambridge University Press， 2021， p.34-37.

［92］ Ian Ayres & John Braithwaite， Responsive Regulation， Oxford： Oxford University Press， 1992， p.158.

［93］ Christel Koop & Martin Lodge， “British Economic Regulators in an Age of Politicisation： From the Responsible to the Responsive Regulatory State？” Journal of European Public Policy Vol.27 （2020）， p. 1612.

［94］ 參見Eloise Scotford， “Legislation and the Stress of Environmental Problems，” Current Legal Problems Vol.74 （2021）， p.299.

［95］ 參見Robert Baldwin & John Houghton， “Circular Arguments： The Status and Legitimacy of Administrative Rules，” Political Science Vol.239（1986）， p.22-28.

［96］ Margit Cohn， “Fuzzy Legality in Regulation： The Legislative Mandate Revisited， “Law & Policy Vol.23（2001）， p.469. ; John Sorabji & Steven Vaughan， “This Is Not a Rule： COVID-19 in England Wales and Criminal Justice Governance via Guidance， ”European Journal of Risk Regulation Vol.12（2021）， p.143.

［97］ Robert Baldwin， Rules and Government， Oxford： Oxford University Press， 1995， p.80-124.

［98］ Marina Nehme & Ole W Pedersen， “Accountability and Offsetting in Environmental Law Enforcement，” Journal of Law and Society Vol.0（2022）， p24-35.

［99］ 1997年《環境保護企業法》第9.1部分。感謝Marina Nehme和Christopher McElwain提出這一點。

［100］ 1995年《環境法》，第5條。

［101］ 1995年《環境法》，第39條。

［102］ 1995年《環境法》，第37條。

［103］ 關于環境立法的這種開放性所產生的優勢的討論，參見WN Eskridge Jr， “Dynamic Statutory Interpretation，” University of Pennsylvania Law Review Vol.0（1987） ， p.1479.

［104］ 2016年《環境許可條例（英格蘭和威爾士）》（SI 2016/1154），第3條和第19條。

［105］ 參見Stephen Daly， Tax Authority Advice and the Public， Oxford： Oxford University Press， 2020， p.45-67.

［106］ HMRC，增值稅通知 48：非法定特許權（2021）?！磜ww.gov.uk/government/publica-tions/vat-notice-48-extra-statutory-concessions/vat-notice-48-extra-statutory-concessions〉 accessed 14 December 2021.

［107］ Pokhriyal v The Secretary of State for the Home Department，1568（ EWCA Civ 2013）.

［108］ 2016年《環境許可條例（英格蘭和威爾士）》（SI 2016/1154），第26條。

［109］ 2016年《環境許可條例（英格蘭和威爾士）》（SI 2016/1154），第26（3）條。

［110］ 2016年《環境許可條例（英格蘭和威爾士）》（SI 2016/1154），第28條。相反，缺乏協商的理由很可能是由于制定許可豁免聲明的急迫性。

［111］ 2016年《環境許可條例（英格蘭和威爾士）》（SI 2016/1154），第20條。

［112］ 2016年《環境許可條例（英格蘭和威爾士）》（SI 2016/1154），第20條。

［113］ Chiara Armeni & Maria Lee， “Participation in a Time of Climate Crisis，” Journal of Law and Society Vol.48（2021）， p.549.

［114］ 參見Andrew Edgar， “Administrative Regulation-Making： Contrasting Parliamentary and Deliberative Legitimacy，” Melbourne University Law Review Vol.40 （2017）， p. 738.

［115］ 參見Robert Baldwin， Rules and Government， Oxford： Oxford University Press， 1995， p.121.

［116］ 參見Robert Baldwin， Rules and Government， Oxford： Oxford University Press， 1995， p.19-24.

［117］ 有關行政立法的司法監督的分析，參見 DJ Galligan， Due Process and Procedures： A Study of Administrative Procedures， Oxford： Oxford University Press， 1997， p.100-116.

［118］ 對許可豁免聲明的司法處理和接受類似于法院在制定法背景下處理部長級聲明的方式。在這里，部長級聲明是重要考慮因素。參見Copas & Anor v Secretary of State for Communities & Local Government & Anor， 2634（EWHC Admin 2014）.

［119］ Cleansing Service Group Limited v Environment Agency， 157（EWCA Civ.2019）.當然，正如法院所指出的那樣，這并不排除基于非法主張的司法審查的質疑。

［120］ 由此可以推斷，環境局制定許可豁免聲明的權力被視為合法，且許可豁免聲明的內容也被認為是完全理性和非任意的。參見Andrew Edgar &Kevin M Stack， “The Authority and Interpretation of Regulations，” Modern Law Review Vol.82 （2019）， p.1009.

［121］ 參見Robert Baldwin， Rules and Government， Oxford： Oxford University Press， 1995， p.91.

［122］ BT Pension Scheme （Trustees of） v HM Revenue and Customs， 713（ EWCA Civ. 2015）.

［123］ 參見 Peter Cane et al. eds.， The Oxford Handbook of Comparative Administrative Law， Oxford： Oxford University Press， 2021， p.553-576.

［124］ 關于如何定義這些術語的一些指導意見可以在1990年《環境保護法》第 1（3）和1（4）條中找到， 物質所造成的傷害被定義為“污染”?！皞Α庇直欢x為對健康造成傷害。

［125］ 參見Richard Macrory， Regulatory Justice： Making Sanctions Effective， Oxford： Hart Publishing Company， 2006， p.22-35.

［126］ 有關一般性討論，參見環境局“執法與處罰政策”（2018）?！磜ww.gov.uk/government/publications/environment-agency-enforcement-and-sanctions-policy/environment-agency-enforcement-and-sanctions-policy#how-the-environment-agency-makes-enforcement-decisions〉 accessed 11 October 2021.

［127］ 2016年《環境許可條例（英格蘭和威爾士）》（SI 2016/1154），第12條和第38條。

［128］ Lukas H. Meyer et al. eds.， Rights， Culture and the Law： Themes from the Legal and Political Philosophy of Raz， Oxford： Oxford University Press， 2003， p. 45-69.

［129］ 關于公法調整與私法救濟之間的關系。參見 Coventry v Lawrence （No 2） [2014] UKSC 46.

［130］ 環境局許可豁免聲明228（2020）。

［131］ 關于此術語更廣泛的應用，參見Martin Loughlin， “The Functionalist Style in Public Law，” University of Toronto Law Journal Vol.55 （2005） ， p.361.

［132］ 參見Julia Black， Rules and Regulators， Oxford： Oxford University Press， 2012， p.6–8.

［133］ Peter Cane， Controlling Administrative Power， Cambridge： Cambridge University Press， 2016， p.273.他指出英國憲法中的立法權通常源于法規或特權.

［134］ 參見Edward C.Page， Governing by Numbers： Delegated Legislation and Everyday Policy Making， Oxford： Hart Publishing Company， 2001， p.76-88.

［135］ Gillian E.Metzger & Kevin M.Stack， “Internal Administrative Law，” Michigan Law Review Vol.115 （2017）， p.1239.

［136］ 參見 Peter Cane et al. eds.， The Oxford Handbook of Comparative Administrative Law， Oxford： Oxford University Press， 2021， p.555.

［137］ 參見Robert Baldwin & John Houghton， “Circular Arguments： The Status and Legitimacy of Administrative Rules，” Political Science Vol.239（1986）， p.22-28.

［138］ Gillian E Metzger & Kevin M Stack， “Internal Administrative Law，” Michigan Law Review Vol.115 （2017）， p.1239.

［139］ Keith Hawkins ed.， The Uses of Discretion， Oxford： Oxford University Press， 1992， p.12.

［140］ Aileen McHarg， “Administrative Discretion， Administrative Rule-Making and Judicial Review，” Current Legal Problems Vol.70（2017）， p.297.

［141］ Keith Hawkins ed.， The Uses of Discretion， Oxford：Oxford University Press， 1992， p. 49.

［142］ Keith Hawkins ed.， The Uses of Discretion， Oxford：Oxford University Press， 1992， p. 47-88.