行政法視角下物業服務企業的火災預防義務

*［收稿日期］2023-06-28

［作者簡介］朱可安，浙江大學光華法學院憲法學與行政法學博士研究生。

［1］ 參見陳新民：《公法學札記》，法律出版社2010年版，第105頁。

［2］ 參見胡敏潔：《履行給付行政任務的私人之法律地位——以養老保障行政為例》，載《華東政法大學學報》2011年第2期，第18-27頁。

［3］ 參見詹鎮榮：《民營化法與管制革新》，元照出版有限公司2005年版，第269頁。

文章編號：2097-020X（2024）01-0101-09DOI：10.20034/j.cnki.hxfxpl.2024.01.008

[摘 要]通過私主體履行行政任務并非給付行政的專屬，其同樣也是履行秩序行政任務的手段?；谛姓ㄉ系牡谌搅x務理論，由物業服務企業承擔住宅區的火災預防義務，兼具合理性和合法性。在消防體系中，物業服務企業的法律地位具有雙面性，既是提供協助的私主體，又是受到監管的私主體。由于物業服務企業不具備實施強制力的公權，僅具有勸阻、報告的管理權限，行政機關的監管職權與法律責任不完全適配，火災預防事項存在公私權責不平衡的問題，建議從三方面進行優化設計。

[關鍵詞]消防管理；火災預防；物業服務企業；秩序行政；第三方義務

[中圖分類號] D912.1 [文獻標識碼] A

一、問題的提出

在學理上，國家行政有“秩序行政”和“給付行政”的區分。秩序行政是傳統行政法關注的核心，其表現為行政機關通過限制甚至剝奪行政相對人權益的方式來維護社會秩序，是實現行政任務目的的一種行政行為。秩序行政通常發生在兩種情形下，其一是對可能發生危險的預防、控制，其二是對已經發生的違法行為作出處置。由于秩序行政是公共安全的保障，傳統上屬于國家保留的范疇，并以此區別于現代行政法的另一個核心內容——給付行政。在西方國家福利改革和行政國家擴張的背景下，行政任務得到了擴充，行政任務朝著征稅、服務、引導等方向發展，［1］給付行政逐漸成為現代行政法的重要內容。在給付行政領域，經常會出現由私主體來履行給付行政任務的情形，這種現象通常被認為是給付行政與秩序行政的重要差異。［2］

就整個國家任務而言，消防與國防、外交、司法、警察等均為國家傳統職能，此類事項“以物理上強制力行使作為后盾，本于國家權力獨占之原則，應恒置于國家自己行政之下”，原則上屬于國家保留范疇。［3］據此，屬于典型秩序行政任務的消防本應由國家承擔，但在立法和現實中，住宅區的消防管理卻被交由物業服務企業（以下簡稱“物業”）承擔?！吨腥A人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）要求物業履行居民住宅區內的消防管理義務，即為國家通過立法要求私主體承擔秩序行政任務的典例?！断婪ā酚?008年修訂后，第18條第2款進一步要求住宅區的物業對管理區域內的共用消防設施進行維護管理，提供“消防安全防范服務”，將物業的消防管理義務具體化?！断婪ā酚?019年修訂后，日常消防預防責任被交由機關、團體、企業、事業單位自身承擔，而住房和城鄉建設主管部門、消防救援機構等行政機關的消防監督職責則主要集中于消防設計的事前審查，待投入運營后，公安派出所可以（而非“應當”）負責日常消防監督檢查。2021年，國家應急管理部發布的《高層民用建筑消防安全管理規定》，進一步擴大了物業的消防安全責任。

上述規范文本說明，通過私主體履行行政任務，不再局限于給付行政領域，已經擴張到本屬于秩序行政領域的消防管理中。雖然在傳統上，公私合作多出現于給付行政，但現實跡象表明，隨著政府管制的放松，公用事業領域內民營化改革風生水起，就連本屬于國家保留事項的秩序行政也出現了私主體介入的現象，例如公民輔助參與執行警察任務，農村地區出現民營消防隊，等等。住宅區的物業承擔消防管理職責，也是通過公私合作實現秩序行政任務的一種特殊現象。由此可見，過去學理上以是否允許公私合作來區分給付行政和秩序行政的認識，已與現實脫節，需要更新。

本文試圖以住宅區物業的火災預防義務為例證，澄清公私合作不再是給付行政的專屬手段，履行秩序行政任務同樣需要物業等私主體的參與，其理論基礎是行政法上的第三方義務。在此背景下，本文通過分析消防體系中物業的法律地位，具體討論公私主體在火災預防事項中存在權責不適配的問題，為制度的優化運作提出對策建議。

二、物業承擔火災預防義務的法理基礎

（一）火災預防由公私合作的合理性

1．火災預防的行政資源有限

消防事務主要由“火災預防”（即“防”）和“滅火救援”（即“消”）兩個部分組成。消防安全作為社會公共安全防控體系的一個重要部分，對于國家秩序、社會穩定、個人生活均有保障意義。改革開放后，我國的消防工作雖然得到了較大的發展，但消防現代化水平仍然較低。究其現實原因，主要是我國現階段各個方面的制度尚不健全完備，尤其是在人口密集的城中村，維護消防安全的人力不足，資金短缺，安全隱患較多。這樣的現狀說明，僅靠政府單一主體維護消防是難以濟事的，不得不依靠多元主體之合力，尋求新的解決途徑。行政資源的有限性和行政任務的需求間存在的巨大矛盾，為私主體參與秩序行政任務提供了現實必要性?！皣冶Ａ舻念I域并非鐵板一塊，國家保留的密度不一?！保?］即使是消防安全領域，也會因為現實的需要采取私法手段。為了更富效率地實現維護消防安全的秩序行政任務并減少財政負擔，把維護消防安全的部分職責轉由私主體承擔是必要手段。

2．火災預防義務的理論基礎：行政法第三方義務理論

在火災預防事項上，由物業承擔一定的公法責任，其理論基礎為行政法第三方義務理論。由于物業擁有管理上的便捷和地理上的優勢，可以更好地發現火災隱患，更及時地阻止相關違法行為，賦予物業承擔第三方義務能夠更有效地實現《消防法》立法目的。高秦偉教授認為，現實生活中存在大量設定第三方義務的情況，即私主體通過參與行政過程的方式，代替政府實施法律設定的執行任務。當發現以此種方式制止違法行為的成本較低，可以彌補行政資源不足并提升威懾性的時候，這種義務的設定就是可取的，但此種第三方義務的范圍也不能無限制擴大，否則會給傳統企業的角色定位帶來嚴峻挑戰。［5］由此可見，行政機關將行政法與規制的任務轉移給第三方義務主體，是對傳統行政法學認為行政機關有能力全面實施法律這一命題的挑戰。目前，在金融機構識別客戶身份、經營者勸導吸煙者、互聯網平臺分級監管、［6］企業雇傭流動人員的注意義務等諸多方面已經展開了相應的義務轉移實踐，而本文所關注的物業的火災預防義務亦為其中一例。

3．火災預防需要公私合作形式

在干預性國家，法是一種工具，而不是目的本身。干預性國家較少區分國家與社會、公法和私法，可以根據需要靈活調控法律制度，通過法達到目的或產生目的引導性影響。［7］對行政主體而言，行政任務雖是經指派要求其完成的國家任務，但在指派時通常不涉及具體履行方式，也并不規定行政主體應在多大程度內自行履行。［8］所以，行政主體在履行行政任務時，并不一定要采用公法的行為形式或組織形態，可以選擇強調同一目標但形式各異的政府規制形式或工具。在行政任務擴充的時代背景下，以危險防范和安全確保為主要內容的秩序行政任務依然是行政權力的核心使命。哈特穆特·毛雷爾認為，“排除危險”是國家法定的和不可變更的任務，但該任務可以通過社會的供應得到補充。［9］這一論斷為私主體介入秩序行政任務的履行提供了可能空間?！断婪ā返?條規定了消防工作社會化，即“政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、公民積極參與”，意味著屬于秩序行政任務的消防安全被交由全社會共同承擔，形成毛雷爾所謂的“社會的供應”，助力于實現立法目的。

針對消防事務的兩個部分，在“滅火救援”方面，章志遠教授已詳細分析了民營化可能性，由于其不但具有微觀性和單一性的特點，而且涉及面廣、不確定因素多，所以并不一定完全依賴行政主體的親自實施，更多時候可以借助民間力量的參與，最大限度減少人員傷亡和財產損失，取得更好的救援效果。至于“火災預防”方面，則具有宏觀性和政策性的特點，涉及公共政策的制定以及政策落實與否的監管，章志遠教授認為需要作為公共政策制定者和監管者的政府之“親歷”。［10］對此，筆者深以為然，但認為相較于專業性強、危險性大的“滅火救援”，“火災預防”更適宜、也更需要民間力量的參與。根據《消防法》第2條，現行消防工作的方針是“預防為主、防消結合”，比起“滅火救援”具有的“亡羊補牢”的社會效果，“火災預防”更具有“釜底抽薪”的社會效應。在“火災預防”中，具有政策性和宏觀性的事務是消防規劃的編制、消防技術標準的制定、政策落實與否的監督，這些固然依賴于公權力的權威，但消防設施的配置、火災隱患的整治則相比之下更適宜由與其息息相關的私主體執行?；诖?，可以合理解釋《消防法》為何規定任何單位和個人都有預防火災的義務。［11］

（二）物業承擔火災預防義務的法依據

1．來自法律設定的作為義務

行政機關為了實現行政任務，可以對私主體課以行政法上的義務，這種義務既可以表現為容忍，也可以表現為作為或不作為。私主體在行政法上的義務，可被解釋為協助行政機關實現行政任務的一種負擔。私主體履行行政任務，通常以法律授權、委托或簽訂行政協議的方式進行，在秩序行政任務履行時，其正當性還可以來自立法的強制力。

物業的消防管理義務，在我國立法體系中有全方位、多層級的設定，表現為具有法律強制力的作為義務。例如，《消防法》第16條要求包括物業在內的諸單位應履行7項消防安全職責，單位的主要負責人即為本單位的消防安全責任人。若私主體不履行由法律設定的作為義務，沒有積極協助行政機關實現行政秩序任務，就需要承擔相應的法律責任?！断婪ā返?8條第2款明確了物業的消防管理義務，要求其以積極的作為方式履行法律設定的消防義務，包括維護共用消防設施。又如，國務院發布的《物業管理條例》第46條第1款對物業在安全事故發生的事前事后應發揮的作用提出了要求，即事前做好安全防范工作，在發生安全事故時采取應急措施，及時向行政管理部門報告，并協助救助。再如，在部分地方性法規中，把物業定位為公共消防安全工作的“負責人”。［12］在部門規章和其他規范性文件中，物業的消防安全職責更精細化，根據公安部《機關、團體、企業、事業單位消防安全管理規定》第10條第1款規定，居民住宅區的物業不但要制定消防安全制度，開展消防安全宣傳教育，還要定期開展防火檢查，要保障疏散通道、安全出口、消防車通道暢通，而且要保障公共消防設施、器材以及消防安全標志完好有效。

2．來自民事合同的約定

誠如學者所言，私法的出發點是自利優先的行為，行政法的出發點是公益優先的行為，在適當抽象的層面上，公法和私法分享著一些潛在的價值。［13］私主體參與履行的秩序行政任務雖是基于公益的需要，但在一定程度上也會與私益相重合，其正當性既可以來自法律的強制性規定，也可以來自私主體間的約定。

根據國務院辦公廳于2017年發布的《消防安全責任制實施辦法》第18條第2款規定，物業所提供的消防安全防范服務應當按照合同約定，包括對共用消防設施及疏散通道的維護管理、對堵塞安全出口等行為的勸阻制止、對主管部門的及時報告義務，以及定期開展防火檢查巡查和消防宣傳教育的義務。據第14條第7項規定，房地產管理部門應當指導、督促物業按照合同約定履行消防義務。前述兩個條文中“按照合同約定”的表述，為物業的消防管理義務增加了民事法律合同的約束力。2021年8月1日起施行的《高層民用建筑消防安全管理規定》第4條進一步明確，物業、消防技術服務機構等專業服務單位可以接受委托提供消防安全服務，并且“應當在服務合同中約定消防安全服務的具體內容”。

三、物業在消防體系中的法律地位

（一）提供協助的私主體

在履行行政任務時，私主體通常發揮著輔助性、服務性的職能，尤其是涉及傳統上由國家保留的秩序行政任務時，私主體將呈現出更多元的法律地位，但其仍然主要發揮著協助行政機關的作用。

1．協助信息采集

根據《物業管理條例》第46條第1款，對物業管理區域內的安全防范工作，物業的義務表述為“應當協助做好”而非“應當主要負責”?！皡f助”是指安全事故發生時，物業應當首先采取應急措施，與此同時，應及時向有關行政部門報告，并協助做好后續的救助工作?？梢?，中國作為一個幅員遼闊的國家，在承擔維持社會治安、保障社會安寧的職能時，有必要對涉及基層安全的關鍵信息進行采集管理。國家為了積極地介入社會生活，更好地承擔保障監督的責任，需要將部分屬于政府的維護秩序的責任交給私主體承擔。在行政機關與身處一線的物業之間達成合作，可以在履行秩序行政任務時充分利用私主體的彈性和資源，發揮私主體對安全事故的信息采集功能，使國家用于維護秩序的資金、人力、技術得到更有效的分配。

2．協助維護基礎設施

一般來說，基礎設施可分為兩大類，即經濟性基礎設施和社會性基礎設施。經濟性基礎設施是指為生產和居民生活提供公共服務的工程設施，是社會賴以生存和發展的物質條件，例如供水排水、能源、交通運輸、通信、環境、防水、防災等系統。社會性基礎設施則是向居民提供基礎性服務，主要功能是改善居民的物質生活條件以及提供福利，構建社會保障系統，例如文化教育、醫療衛生、商業服務、金融保險、社會福利等設施。［14］消防設施屬于防災系統的一部分，屬于經濟性基礎設施中的有形投資，住宅區內共用消防設施的維護管理責任屬于該住宅區的物業，但對住宅小區共用消防設施進行維修、更新、改造的資金則是業主依照《住宅專項維修資金管理辦法》等規定繳納的住宅專項維修資金。因此，從廣義看，物業在協助國家維護基礎設施；從狹義看，物業在協助業主維護住宅區的共同財產。

（二）受到監管的私主體

秩序行政對于個人來說可能會導致合法權益受到限制或者剝奪，所以私主體協助秩序行政任務的履行時，會依法受到多方制約，以免越權或侵權。當物業在履行維護消防安全的職責時，至少會受到行政機關的監管和業主的監督。

1．受到行政機關的監管

物業受到行政機關的監管，具有被行政處罰的風險。宏觀層面，國務院應急管理部門對全國的消防工作實施監督管理，國務院建設行政主管部門則對全國的物業管理活動實施監督管理。微觀層面，依據公安部《消防監督檢查規定》，由各地的公安派出所對居民住宅區的物業進行日常消防監督檢查時，應當檢查以下內容：是否制定消防安全制度，是否組織防火檢查，是否組織消防安全宣傳教育培訓，是否進行滅火和應急疏散演練，是否保持消防車通道、疏散通道和安全出口的暢通，是否保持應急照明、滅火器、室內消火栓以及疏散指示標志的完好有效，是否及時對共用消防設施進行維護管理。如若物業并未履行職責，比如未對消防設施定期進行維護、保養，以及未按規定開展檢測的，將依據《消防法》第67條，由消防主管部門責令限期改正，逾期仍不改正的，將對直接責任人員給予警告處罰。以杭州市住宅區為例，各樓棟的消防安全公告欄中公示了消防經理人、消防安全樓長、消防參謀，以及社區民警的姓名、照片和聯系方式，其中消防經理人和消防安全樓長均受聘于物業，并受到消防參謀和社區民警的指導和監督。

2．受到業主的監督

物業受到業主及業主大會基于民事合同和法定程序的雙重監督?！段飿I管理條例》第6條規定了業主享有監督物業在物業管理活動中是否履行物業服務合同的權利。如果合同中對物業如何履行消防安全義務進行了約定，則業主可以按照民事合同的約定要求物業提供充分的消防服務，作為繳納物業費的對價。以杭州市住宅區為例，從屬于物業的消防安全樓長要接受業主（租客）的監督，履行宣傳火災預防和逃生自救知識、對樓棟消防隱患進行不定期檢查、帶頭整改火災隱患、對不能整改的隱患及時報送物業（社區）、對逾期不改的隱患定期公告等職責。對于不履責的行為，業主可以撥打96119舉報電話進行反饋?！豆膊?、中央社會治安綜合治理委員會辦公室、民政部關于印發〈加強城市社區消防工作的意見〉的通知》規定：“業主委員會監督物業管理單位履行消防安全職責?！比绻飿I需要使用住宅專項維修資金對消防設施進行維護，則需要按照《住宅專項維修資金管理辦法》規定的程序辦理。該程序原則上包括物業提出使用建議、業主表決通過、物業組織實施使用方案、物業持材料向業委會和行政機關申請列支、業委會審核并報行政機關備案、劃撥資金等步驟。即使是在消防設施的維護迫在眉睫，可能會發生危及房屋安全的緊急情況下，物業也只能依法省略上述步驟中的前三步。另外，業主享有監督共用設施設備專項維修資金的管理和使用的權利。

四、消防管理事項中公私權責的不平衡

（一）物業不具備實施強制力的公權

秩序行政對于個人來說最大的影響是其合法權益可能受到限制或者剝奪，因此需要明確的法律依據，否則行政機關不得實施相應行為。在行政法上，只有法律法規才能授予私主體行政職權，行政規章或行政規定的授權可以被視為“委托”。［15］然而，物業協助行政機關履行維護消防安全的秩序行政任務，既不是授權也不是委托，因為它不具有限制或剝奪個人合法權益的行政職權，其合法性來自法律課以的強制性作為義務和民事合同的約定。因此，物業雖然協助行政機關履行秩序行政任務，但并不是具有行政機關法律地位的組織。

在現實生活中，物業雖承擔了火災預防的義務，卻不具備對個人施加強制力的公權力，在司法裁判中，部分法院認為物業只要對消防安全妨礙人進行了勸阻即可被視為履行了義務，這也是出于它是私法上的法律主體的考量。例如，在“楊素芳等與福建永安物業管理有限公司物業服務合同糾紛上訴案”中，［16］中院認為：“楊素芳、吳榕晞主張通道被占用，永安物業服務不到位的問題，根據永安物業的答辯，其已對涉事業主進行勸阻，永安物業已盡基本管理義務。業主若認為物業管理服務過程中存在瑕疵，可以根據物業服務合同的約定，通過要求物業限期整改直至終止合同并提議選聘新的物業管理企業等方式維護自己的合法權益，或者要求物業承擔繼續履行、采取補救措施或者賠償損失等違約責任，以拒付物業管理費對抗物業服務瑕疵的行為既無合法依據，也非明智之舉。本案中，若因為相鄰業主影響正常通行，亦可向鄰居主張權利?！睆姆ㄔ旱挠^點看，物業作為私主體，只能對妨礙消防安全的業主進行勸阻，沒有實施強制力的職權，亦不具備行政機關的法律地位。

（二）物業僅具有勸阻、報告的管理權限

現行法規范主要規定了物業的消防管理責任與義務，主要表現為勸阻和報告，但未賦予物業直接的管理權限。比如《物業管理條例》第45條，對物業管理區域內違反有關治安等方面法律法規規定的行為，物業應當制止，并及時向有關行政管理部門報告。又如國務院辦公廳制定的《消防安全責任制實施辦法》第18條第2款規定，對于占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口、消防車通道等行為，物業應及時勸阻和制止，勸阻和制止無效的，立即向公安機關等主管部門報告。據此可知，在消防方面，物業的管理權限僅在于勸阻和報告，在勸阻無效的情形下，它只能對公權力的介入懷有單方面的期待。在司法判例中，消防管理權責不對等將給物業帶來民事賠償責任，比如在“姚殿賢等與朱守成健康權糾紛上訴案”中，［17］由于物業當年樓道內雜物清理工作尚未開展，法院認為物業未履行保障消防通道暢通的義務，對事故發生具有一定過錯，判決對原告的合理損失承擔35%的賠償責任。在法規范的層面上解讀，物業固然需要對阻礙消防通道通暢的行為人進行勸阻，勸阻不成就應向主管機關報告，物業并沒有對障礙物進行丟棄、挪動等處分的權限，否則可能侵犯他人的財產權。但從法院的判決上解讀，堆放雜物人承擔20%責任，物業承擔35%責任，實為課以物業直接清除障礙物的義務，超越了法規定的勸阻和報告義務。由此可見，現實需要物業擁有更多的消防管理權限，即在消防隱患面前能有更多積極的作為。但現存規范仍然是“命令—服從”的層級監管思路，只要求物業在勸阻無效的情況下向行政機關報告，等待行政機關對違法行為作依法處理?？上攵?，在物業報告到行政機關處理之間的時間差內，如果火災隱患造成實質后果，將是法規范無法顧及的，也不符合人民利益本位。

（三）司法裁判中物業的責任承擔

行政資源有限與行政任務需求之間的巨大矛盾，使私主體參與秩序行政任務有了現實必要性。由法律直接設定作為義務，既為私主體參與本屬于國家保留事項的秩序行政任務提供了合法性基礎，也施加了強制力。由私主體之間簽訂的物業服務合同，為物業履行居民住宅區的消防安全保障義務增加了民事責任。但是，私主體參與并不意味著行政機關可以放棄職責，對于行政機關如何監管私主體參與行政任務，如何避免公民權利因為公私合作而陷入“兩不管”的境地，仍然需要關注。公私責任合理分配才能真正使火災預防的目的得到實現?；诂F狀的觀察，行政機關的角色定位是監管者，其治理思路仍是傳統的“命令—服從”型，對于物業的監督責任是行政機關內部逐級將監管責任向基層傳遞的結果，而行政機關的法律風險則遠小于作為協助者的物業。作為私主體而言，物業被施加了來自立法、行政、物業服務合同（民事合同）等方面的消防管理責任，但其實際擁有的管理權限十分有限，權責之間的不對等使其在面對消防隱患時只能對消防安全妨礙人進行勸阻、向公安機關等主管部門進行報告。然而，當物業未能履行消防管理義務，并造成實際損害時，又會受到司法的制裁，承擔相應的法律責任。曾有學者對火災事故案例進行研究，統計發現最終判處物業承擔民事責任的比例高達95.67%。［18］在法院裁判的民事案件中，法院多以過錯責任和公平原則認定物業的責任。而對于實際的責任分配，則主要由有過錯的房屋所有人、使用人、物業、對火災發生具有過錯的責任人（比如在消防通道堆放雜物）等共同承擔。在責任分攤的比例上，有過錯的物業所承擔的責任比例通常最高不超過50%，最低不少于20%。

（四）行政機關的監管權責不適配

在住宅區的消防安全維護中，行政機關的監管職權與法律責任并不完全適配，具體可從三個方面進行闡釋：

第一，行政機關對于消防安全的監管職責隨著建筑物的投入使用而呈現遞減的趨勢?！断婪ā酚?019年4月23日修訂后，規定對消防安全負監管職責的行政機關分別是住房和城鄉建設主管部門、消防救援機構以及應急管理部門。其中，對建筑物的消防安全監管，主要集中于建設工程消防設計的審查，尤其是消防設計文件的事前審查。在建設工程竣工后，行政機關對建設工程的消防安全監管則是以“抽查”的形式進行，監管力度明顯降低。在建筑物投入經營使用后，相較于前兩個階段，行政機關的監管力度達到最低點，對住宅區日常的消防安全監管基本取決于行政機關的自身意愿。對此，《消防法》的表述是“公安派出所可以負責日常消防監督檢查”。物業是自利優先的私主體，行政的監管是任意性的（由行政機關選擇是否監管），業主的監督是不確定的（多數業主可能存在搭便車心理，以及缺乏專業知識，主觀和客觀上都難以實現監管）。物業的消防安全工作在表面上得到多方監督，社會化的消防工作網絡看似已經形成，但在實際上可能完全取決于物業的能動性和自覺性，這并不契合《消防法》“預防為主、防消結合”的原則。

第二，在住宅區日常消防安全維護的法規范中，關于行政機關的監管職權與法律責任的規定存在簡單化的傾向。在《消防法》“法律責任”一章中，對行政機關監管責任缺位的法律責任僅規定在第71條，對于住房和城鄉建設主管部門和消防救援機構的工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，發現火災隱患不及時通知有關單位或者個人整改的，如果尚不構成犯罪，將依法給予處分。在該條中，產生法律后果的事實前提是“發現火災隱患”，但在日常消防安全中，是否檢查取決于行政機關的意愿，若疏于檢查而不曾發現火災隱患，那么工作人員或可以免責。至于行政機關自身應當承擔的法律責任，由于法律沒有明文規定，法院由此認定行政機關不作為的司法裁判比較鮮見。

第三，行政機關對物業服務合同中消防責任約定所提供的行政指導并不到位?，F實中的物業服務合同普遍采納招標單位的合同模板，而招標單位的合同模板則大多參照原建設部《前期物業服務合同（示范文本）》制定，該示范文本可視為一種行政指導。但在此類范本中，通常不會對物業如何履行消防安全管理職責作單獨約定或明確細節。由此引發的疑問是，如果物業服務合同對于物業的消防安全管理職責沒有約定或約定不明時，物業是否可憑此主張民事責任的豁免？法規范中，消防服務“按照合同約定”的表述為住宅區的火災預防工作帶來了一定法律風險。據2018年中國物業管理協會門戶網站進行的網絡問卷調查，在389份有效樣本中，有52.19%的（前期）物業服務合同沒有明確物業消防安全管理的職責和標準，有71.26%的（臨時）管理規約沒有規定物業消防安全管理責任的邊界。［19］由于原建設部《物業服務合同（示范文本）》早在2004年已制定，彼時《消防法》尚未對物業的消防安全管理職責進行規定，故在整份示范文本中僅可見對消防設施的數量統計。但是，在相關法律法規趨于完善的當下，部分地區新制定的《物業服務合同（示范文本）》仍然不曾明示物業的消防安全管理職責，例如由山東省住房和城鄉建設廳、山東省市場監督管理局共同制定的《山東省前期物業服務合同》發布于2018年12月，但相較于原建設部《前期物業服務合同（示范文本）》，該范本對消防設備的維護只增加了針對停車場范圍的約定。［20］由行政部門制定并發布的合同示范文本，在行政行為分類中屬于行政指導，如果要在消防安全管理實踐中發揮切實有效的作用，應當將物業的消防職責在范本中列明，便于各住宅區參照訂立。

五、住宅區火災預防優化設計的對策

消防安全是秩序行政任務的重要組成部分。在若干重特大火災事故中，物業消防安全管理落實不到位、應急處置能力不足、住宅區消防設施運行不正常給滅火救人行動造成了很大影響，幾次震驚全國的慘劇警醒我們重新審視《消防法》對公私主體的消防管理責任分配問題。2019年修訂的《消防法》雖然加強了對消防設計文件的事前審查，但遺憾的是，物業等私主體在消防管理中所處的法律地位尚不明確，行政機關的監管職權和法律責任尚不到位，物業的火災預防權限和法律責任尚不對等。針對住宅區的消防管理制度，筆者提出如下優化設計構想：

第一，將物業的火災預防義務與私主體的逐利性勾連。目前的消防監管制度是單向線性的科層制結構，從中央到地方行政機關，再逐層落實到社會基層，火災預防的責任也呈現向下級層層分配的狀態。物業作為追求私益的私主體，被法律課以消防管理的公益性義務與其逐利的本質是相違背的。在政策層面，甚至有行政規定鼓勵物業為城市社區消防建設進行捐助。［21］對此，如果僅以道德層面的號召來籌集消防資金，其可行性值得懷疑，尤其是對以營利為目的的物業課以捐助的社會責任，不利于消防設施穩定長久地健康運作。所以，將物業的消防管理義務與其逐利性掛鉤，才是讓物業主動并優質完成秩序行政任務的根本解決方式。建議行政機關對物業的消防工作進行定期監督和量化考評，并將考評結果對社會公示。并可通過義務履行紅黑榜等形式，使物業的消防管理能力成為其市場競爭力的一個組成部分，在招標、議價等環節得到體現。

第二，需要法規范將行政機關的日常消防檢查進行明確規定，要求行政機關定期對所轄住宅區的火災預防工作進行專業巡查，切實發揮行政機關的監管職責，否則將承擔行政不作為的法律責任。由此，改變對住宅區日常的消防安全監管基本取決于行政機關自身意愿的現實情況，從而改變消防安全的監管職責隨著建筑物的投入使用而呈現遞減趨勢的現狀。若物業沒有通過行政檢查，則需要承擔《消防法》規定的法律責任，及時糾正完善。用量化考核的方式厘清物業責任承擔的邊界，為司法裁判、行政處罰等事項提供裁量依據。

第三，優化針對物業服務合同的行政指導。由于現實中的物業服務合同普遍采納招標單位的合同模板，而該模板則大多參照原建設部《前期物業服務合同（示范文本）》制定，已不能適應當下現狀，有待依據上位法情況進行更新。因此，需要行政機關將物業的火災預防義務在合同示范文本中列明，從而促使該類行政指導更明確、具體， 便于各住宅區參照執行。

本文關注火災預防中公私主體的法律責任分配問題，以期對住宅區消防管理的實際運作有所裨益。公私合作本來多出現于給付行政中，甚至被認為是給付行政與秩序行政的差別之一，但多變的社會現實傳達出這樣的信息：不但給付行政中存在公私合作，傳統上由國家保留的秩序行政任務也需要私主體的參與。鑒于秩序行政對公民的合法權益更容易產生侵害，對該領域內公私主體的責任分配應持更謹慎的態度，如作為本文研究對象的火災預防，在賦予私主體能動性的同時，行政機關仍然需要發揮充分的監管職責。

【Abstract】The performance of administrative tasks through private entities is not only a means of performing administrative tasks of payment， but also is a means of performing administrative tasks of order. Based on the theory of third-party obligations in administrative law， it is reasonable and legal for property management service enterprises to assume the obligation of fire prevention in residential areas. In the fire protection system， the legal status of property is two-sided， and it is both a private subject that provides assistance and a private subject that is subject to supervision. Because the property does not have the public power to implement coercive force， only has the management authority to dissuade and report， and the regulatory authority and legal responsibility of the administrative organ are not fully adapted， so there is an imbalance between public and private rights and responsibilities in fire prevention matters， and it is recommended to optimize the design from three aspects.

【Keywords】fire management; fire prevention; property management service enterprise; order administration; third-party obligation

（責任編輯：展鵬賀）

［4］ 鄒煥聰：《論公私協力的公法基礎》，載《金陵法律評論》2012年第2期，第92頁。

［5］ 參見高秦偉：《論行政法上的第三方義務》，載《華東政法大學學報》2014年第1期，第38-56頁。

［6］ 參見展鵬賀、羅小坤：《互聯網平臺分級監管的法理邏輯與路徑完善——基于歐盟〈數字服務法〉的比較觀察》，載《湖南大學學報（社會科學版）》2023年第3期，第72-79頁。

［7］ 參見米歇爾·施托萊斯、王銀宏：《干預性國家的形成與德國行政法的發展》，載《行政法學研究》2015年第5期，第3-18頁。

［8］ 參見［德］Schmidt-Aβmann Eberhard：《行政法總論作為秩序理念——行政法體系建構的基礎與任務》（第1版），林明鏘等譯，元照出版有限公司2009年版，第170頁。

［9］ 參見［德］哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第17頁。

［10］ 參見章志遠：《民營化：消防管理體制改革的一種路徑》，載《行政法學研究》2006年第4期，第23-29頁。

［11］ 《消防法》第5條：“任何單位和個人都有維護消防安全、保護消防設施、預防火災、報告火警的義務。任何單位和成年人都有參加有組織的滅火工作的義務?！?/p>

［12］ 《成都市消防條例》（成都市人民代表大會常務委員會公告〔2010〕25號）第24條：“建筑物的公共消防安全應當實施統一管理。建筑物實行物業管理的，公共消防安全工作由物業管理單位負責。未實行物業管理的，產權人和使用人應當成立消防安全組織進行管理?！?/p>

［13］ 參見［新西］邁克爾·塔格特：《行政法的范圍》，金自寧譯，中國人民大學出版社2006年版，第5-6頁。

［14］ 參見楊靖文：《公私合作與行政法的回應》，西南政法大學2017年博士學位論文，第48-49頁。

［15］ 參見章劍生：《現代行政法總論（第2版）》，法律出版社2019年版，第116頁。

［16］ 參見楊素芳等與福建永安物業管理有限公司物業服務合同糾紛上訴案，福建省福州市中級人民法院（2017）閩01民終5430號民事判決書。

［17］ 參見姚殿賢等與朱守成健康權糾紛上訴案，吉林省長春市中級人民法院 （2017）吉01民終4260號民事判決書。

［18］ 參見連允林：《厘清消防安全責任邊界》，載《中國物業管理》2018年第11期，第52-53頁。

［19］ 參見連允林：《厘清消防安全責任邊界》，載《中國物業管理》2018年第11期，第52-53頁。

［20］ 《山東省前期物業服務合同》（發布于2018年12月）第9條第1款，停車服務包括停車場配套的設施、設備（包括照明、通排風、給排水、消防、標識、道閘等系統）的維護、管理。

［21］ 《公安部、中央社會治安綜合治理委員會辦公室、民政部關于印發〈加強城市社區消防工作的意見〉的通知》：“對以區域為主重新整合的社區，其消防建設一次性投資，可依法動員社區內的機關、團體、企業、事業單位和居民為城市社區消防建設捐助……對實行物業管理的社區，物業管理單位必須將社區的消防安全納入管理之中，落實責任，落實管理措施。各地在發揮政府投入主渠道作用的同時，要積極倡導社區內的物業管理單位出資，駐社區單位和居民捐資，鼓勵集體、個人投資辦城市社區消防事業……”