資源枯竭城市轉型扶助政策與稅收可持續能力

楊得前 曾靜

內容提要：稅收可持續性是稅收發揮其在國家治理中基礎性、支柱性和保障性作用的重要基礎。資源枯竭型城市轉型在推動經濟社會高質量發展、促進稅收可持續能力有效提升等方面被寄予厚望。文章以資源枯竭城市轉型扶助政策作為準自然實驗，基于新發展理念構建稅收可持續能力度量體系，并采用多時點DID考察了資源枯竭型城市轉型對稅收可持續能力的影響。結果表明：（1）資源枯竭城市轉型扶助政策顯著推動了地區稅收可持續能力的提升；（2）機制分析表明，扶助政策主要通過優化地區產業結構、縮小地區間居民收入差異兩條渠道促進稅收可持續能力的提升；（3）政策效果會因城市地理區位、資源類別、稅收征管強度的不同而產生顯著差異性?；谏鲜霭l現，應進一步調整產業結構、利用城市區位優勢、發揮市場作用以及優化稅收征管，推動資源枯竭型城市轉型，進而更加高效地促進稅收可持續增長。

關鍵詞：資源枯竭型城市；稅收可持續能力；新發展理念；城市轉型

中圖分類號：F812.42? 文獻標識碼：A? 文章編號：2095-1280（2024）01-0034-12

一、引言

黨的二十大報告指出，要深入實施區域協調發展戰略，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。目前，我國正處于經濟轉型發展的關鍵時期，助力低效能城市協調發展是推動經濟實現高質量可持續發展的必由之路。在工業化進程早期階段，資源型城市依托自然資源優勢，成為基礎能源和重要生產物資的主要供應地，為國家經濟社會發展作出重要貢獻。然而，隨著過度開采，資源效能逐漸降低，資源枯竭現象日益顯現，資源枯竭型城市也由此產生。在此背景下，城市經濟發展動力不足、產業結構低度化、接續產業缺失、基礎設施不完善等問題不斷暴露，高能耗、高污染、低技術的開采型生產方式也難以為繼。面對突出的發展矛盾和發展困境，推動資源枯竭型城市有序轉型升級，已經成為區域經濟發展的關鍵命題。

促進資源枯竭型城市轉型是一項意義重大且影響深遠的經濟社會系統性變革，如何破除地區經濟增長無效率甚至發展停滯的“路徑依賴”困境，將資源優勢轉化為經濟優勢，已經成為學術界討論的熱門話題。對一些資源型城市而言，豐裕的自然資源優勢似乎并沒有帶來預期收益，反而使其陷入了“資源詛咒”陷阱。因此，迫切需要尋求有效的治理路徑，為資源枯竭型城市的可持續發展提供參考思路。從制度層面來看，促進城市可持續發展需要多方協調綜合處理，通過多部門協同合作促進經濟發展方式由資源依賴型向創新驅動型轉變，從而實現經濟的高質量發展（Mabon和Shih，2018）。為此，我國政府先后推行多項資源枯竭城市轉型扶助政策（以下簡稱“扶助政策”）。大量文獻也對扶助政策的實際效果展開了系統評估，認為相關扶持政策能夠鼓勵資源枯竭型城市主動轉變發展理念，逐漸縮小地區經濟差異，不斷提高區域發展協調性，顯著提升人均GDP與就業率（孫天陽等，2020；余林徽和馬博文，2022）。不過，就扶助政策與稅收可持續能力關系的問題，已有研究還缺乏關注。加強稅收可持續能力，既是推動資源枯竭城市高質量可持續發展的應有之義，也是進一步提升地方財政保障能力、發揮地方政府治理效能的根本要求，需要予以足夠重視。

據《中國統計年鑒》數據顯示，近十年來，我國資源枯竭型城市的經濟總量、稅收收入總額顯著提升，經濟增長、稅收增長良性循環的目標正逐漸實現。在解釋稅收收入增長的原因時，呂冰洋和郭慶旺（2011）指出，除了經濟因素、管理因素、政策因素以及稅制因素外，稅收努力也具有重要影響?？梢?，在扶助政策的作用下，相對穩定的經濟增長、結構協調的社會環境可使稅收收入在數量上得到基本的保障。但是，作為反映稅收質量的重要指標，資源枯竭型城市稅收可持續能力的表現如何，目前為止還尚無定論。那么，在扶助政策推動地區發展的過程中，兼顧量的合理增長和質的有效提升的稅收可持續能力是否也得到相應加強？如果扶助政策對地區稅收可持續能力產生積極作用，其具體影響機制是什么？區位因素、資源類別、稅收征管因素等方面的差異，是否又會對政策效果產生異質性影響？這些問題仍有待深入探討。

為了厘清上述問題，本文擬在現有研究基礎上，選取2005—2015年地級市面板數據構建多時點雙重差分模型進行檢驗。選擇此樣本期間是因為2016年以后分類執行的補助“退坡”政策和獎勵措施可能會導致結果偏差。針對稅收可持續能力指標的構建，部分學者以單一指標作為關鍵變量進行刻畫（姚東旭和李金娟，2021），另外一些學者則通過主成分分析法或熵值法構建綜合指標進行測度（楊森平和陳麗敏，2022）。為了克服單一指標法的主觀片面性，本文基于新發展理念借助綜合指數法構建多維指標體系，以期更加客觀系統地呈現我國稅收可持續發展的綜合能力。本文可能的邊際貢獻主要體現在以下三個方面：第一，基于新發展理念構建稅收可持續增長能力衡量指標，豐富了現有扶助政策效果的研究內容和研究體系。第二，通過分析扶助政策影響稅收可持續能力的具體路徑機制，為進一步促進資源枯竭城市轉型升級、實現稅收質量提升、加強地方財政保障提供了有力證據和方向指引。第三，通過構建準自然實驗模型，結合不同因素對政策實施效果進行異質性分析，證實了扶助政策實施對于稅收可持續能力所存在的差異性影響，為其他城市轉型支持政策的優化完善提供了理論支撐和實踐參考。

二、政策背景與理論分析

（一）政策背景

21世紀以來，資源型城市的自然資源枯竭問題逐漸顯化，資源型經濟的效益日漸式微，城市發展后勁不足。為了加大政策扶持力度，有效推動區域經濟轉型發展，遼寧省阜新市在2001年被確認為全國首個資源枯竭型城市，由此拉開了資源枯竭型城市轉型的序幕。2007年，我國頒布了首個有關資源型城市問題整治的綜合性政策文件《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》（以下簡稱《意見》），主要依托中央財政轉移支付，從產業結構調整、貧困人群救助等角度對資源枯竭型城市進行幫扶，目標是2015年以前在全國范圍內普遍建立健全資源開發補償機制和衰退產業援助機制，使其經濟社會步入可持續發展軌道。根據《意見》，中央針對資源枯竭型城市實施分批次試點，69個地市、區縣先后于2008年、2009年、2011年被確立為資源枯竭型城市，政策惠及總人口約1.54億。根據相關規定，該階段扶助政策的支持期限為9年①，分兩輪進行。試點城市自2007年起可依次獲得含專項資金、可持續發展專項貸款等多層次轉移支付，并于2011年延長獲得轉移支付的年限。隨后，為提高扶助資金使用效率，財政部發布《2012年中央對地方資源枯竭城市轉移支付資金管理辦法》，進一步規范了轉移支付資金的管理。2013年，隨著城市轉型升級步伐加快，國務院頒布《全國資源型城市可持續發展規劃（2013—2020年）》（以下簡稱《規劃》），將國內262個城市列為資源型城市（含地級市126個），并為資源枯竭型城市制定了針對性的規劃目標和發展機制。在扶助政策逐步推進的9年時間里，為了合理引導地方預期，體現政策公平，所有試點城市始終受到同等政策扶持。

2015年以后，扶助政策進入分類引導階段。對于轉型成功和尚未成功的城市，二者的扶持政策截然不同，獲得的轉移支付資金存在顯著差異。不僅如此，在2016年頒布的《關于加強分類引導培育資源型城市轉型發展新動能的指導意見》中可以看到，為了全面打贏資源枯竭城市轉型攻堅戰，對問題嚴重、困難突出的資源枯竭城市，要“一城一策”研究制定針對性較強的扶持措施。2019年《對資源枯竭城市轉型升級真抓實干成效明顯地方進一步加大表揚激勵支持力度的實施辦法》也強調，為加大激勵力度，推進資源枯竭型城市轉型升級，將根據轉型績效考核評價結果給予不同檔次的表揚激勵。為了更好促進資源枯竭地區可持續發展，國家發展和改革委員會、財政部、自然資源部在2021年聯合發布《推動資源型地區高質量發展“十四五”實施方案》，要求進一步完善配套措施，強化資源枯竭城市轉型績效評價結果的運用，繼續通過轉移支付對相關地區予以支持，明確提出2035年基本實現資源型城市高質量發展的目標。這也標志著我國資源枯竭城市轉型正式進入高質量發展階段。圖1梳理了我國資源枯竭型城市扶助政策的變遷。

圖1? 資源枯竭型城市扶助政策變遷

注：（1）時間軸框線分別表示政策實施的四個不同時期：起步階段、逐步推進階段、分類引導階段和高質量發展階段。（2）時間軸上側展示資源枯竭城市轉型扶助政策的主要文件，下側主要呈現政策試點城市及試點時間。

（二）理論分析和研究假設

從理論上來說，在推動資源枯竭型城市經濟社會步入可持續發展軌道的過程中，扶助政策可能通過產業調整效應與城鄉協調效應兩條不同渠道影響稅收可持續發展能力。

首先，從經濟層面來看，產業結構的不斷優化是涵養稅源的重要基礎。合理的產業結構有助于引導資源配置、提高生產要素的使用效率，推動經濟可持續發展，進而實現地方稅收的可持續增長。在資源型城市發展的早期，由于資源稟賦相對豐裕，地方政府側重于加強資源工業建設的發展模式，對經濟增長和穩定稅基發揮了重要作用。然而，以資源型產業為主導的發展偏向，相應也造成了產業結構單一、產業轉型困難的問題。城市經濟對資源工業的過度依賴，減緩了第三產業及相關產業的發展速度，致使出現大量潛在稅收收入的損失（鄧明，2020）。與此同時，資源型城市在推進工業化的過程中，城鄉二元結構的矛盾不斷凸顯，這不僅阻礙了農村經濟發展，也相應削弱了基層政府的稅收保障能力，不利于發揮地方政府促進經濟社會轉型發展的職能作用。隨著資源的不斷消耗，經濟結構失衡問題加劇，資源枯竭現象也使傳統資源工業產業的發展受到進一步限制，給稅收收入的可持續增長帶來了更大挑戰。因此，在扶持資源枯竭城市轉型升級的過程中，引導產業結構合理調整成為重中之重。有關研究指出，以轉移支付為主的扶助政策，能夠通過“輸血”和“造血”的方式，對資源枯竭型城市產生積極影響（李丹等，2019）。一方面，轉移支付資金本身的“輸血”作用有助于緩解資源枯竭城市的短期財政困難，推動地方政府優化產業布局、加強產業設施建設，增強產業初始發展階段所需的公共服務保障。另一方面，在完成“輸血”的基礎上，扶助政策能夠發揮“造血”功能，激勵地方政府培育壯大成長性好、競爭力強的接續替代產業，構建新的經濟增長點，通過進一步加大資源工業以外的產業投入，助力實現后續的產業轉型和產業鏈條完善，從而形成良性循環，促進產業結構、經濟結構合理化發展，為稅收可持續增長奠定基礎。

其次，從社會層面來看，城鄉協調發展是經濟高質量發展的重要保障，同樣會對稅收可持續性產生顯著影響。受制于居民就業條件、地區發展環境等因素，資源枯竭城市存在的貧困代際問題較為突出。隨著經濟的不斷發展，城鄉居民收入差距尚未得到充分緩解，相對貧困人口仍然較多。與此同時，資源枯竭城市由于資金受限，面臨較大支出壓力，在社會保障、教育衛生等領域，對低收入群體的支持力度相對不足，不利于提升人力資本質量和就業水平，減貧效果仍有待增強。在這種情況下，過高的城鄉居民收入差距可能會進一步導致人口收縮外流，轄區居民參與消費和投資的積極性下降。這在一定程度上會制約區域經濟協調發展，無法為稅收可持續性提供更加穩定的社會環境。不僅如此，城鄉收入差距過大，也會降低低收入群體的工作積極性，對勞動者的生產效率造成負面影響，長期來看不利于提高稅收增長潛力。而在扶助政策的支持下，針對資源枯竭城市的資金投入，有利于增強低收入居民的保障力度，通過生活質量改善（尹志超和郭沛瑤，2021）、人力資本升級（范子英，2020）、就業環境優化（王科斌等，2023）、投資生產激勵（岳林峰等，2023）等不同渠道，實質性地解決貧困問題?？梢灶A見，這能夠顯著改善城鄉收入分配，促進經濟社會穩定健康發展，為資源枯竭城市稅收持續增長提供良好支撐。

據此，本文提出假設1和假設2。

假設1：扶助政策能夠減少資源枯竭城市對資源工業的過度依賴，激勵地方產業結構合理調整，進而提升稅收可持續能力。

假設2：扶助政策有利于縮小資源枯竭地區的城鄉收入差距，促進城鄉協調發展，進而推動稅收可持續增長。

三、研究設計

（一）數據來源及預處理

由于69個扶助政策試點城市包含24個地級市以及45個縣區級城市，且同一地級市內存在多個縣區在不同時點被認定為資源枯竭型城市的情況①。出于數據可比性、可獲取性以及真實性的考量，本文剔除了研究期間撤區設市、數據較難獲取、數據缺失嚴重以及與其他地級市差異值較大的直轄市等城市樣本，將24個地市級資源枯竭型城市作為實驗組，剩余204個地級市作為對照組。此外，由于2016年以后資源枯竭型城市轉型可能面臨補助“退坡”或者分檔表揚獎勵的情形，為了確保試驗期間樣本所受到的政策沖擊強度以及受處理強度一致，避免“一城一策”等因素造成估計偏誤，本文將樣本期間確定為2005—2015年。文中所使用的數據主要源于《中國城市統計年鑒》《中國區域經濟統計年鑒》《中國城市建設統計年鑒》、各省統計年鑒、EPS數據庫以及WIND數據庫等。為了降低測量誤差，在數據預處理時，對其進行取對數標準化處理。

（二）模型設計

本文采用多時點雙重差分法考察資源枯竭型城市轉型對稅收可持續增長的影響。為確?；貧w方法選取的合理性，在對數據進行豪斯曼檢驗后，確認采用雙向固定效應模型?，F將具體模型列示如下：

Scorec，t=a0+θTreatc×Postt+βXlistc，t+μc+δt+γp+εc，t? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?（1）

Scorec，t為稅收可持續增長水平的綜合得分。Treatc×Postt（以下用Treated表示）為衡量資源枯竭型城市所構造的虛擬變量，若c市在t年被納入資源枯竭型城市的范圍，則賦值為1，否則賦值為0。Xlistc，t為實驗過程中所觀測到的所有控制變量的合集。a0、μc、δt、γp、εc，t分別為截距項、個體固定效應、時間固定效應、省份時間聯合固定效應以及隨機擾動項。估計系數θ用來度量扶助政策對地區稅收收入可持續能力的影響。

（三）變量說明

1.被解釋變量

稅收可持續增長能力（Score）：從新發展理念的角度出發，通過熵值法對稅收可持續性進行評價，根據“創新、協調、綠色、開放、共享”基本原理構建評價模型，從15個維度對稅收可持續能力進行賦值分析，并計算綜合得分。具體指標列示如下：

2.控制變量

為了更好地評估政策效應，本文對以下變量進行控制：（1）市場化指數：選自樊綱市場化指數。（2）人員流動程度：以每萬人戶籍人口表示。（3）專業化程度：以目標地區采掘業與制造業從業人數對數值進行衡量。（4）經濟發展水平：以實際GDP對數值反映地區經濟發展水平。（5）經濟集聚程度：以單位面積非農產出量表示。本文主要變量的描述性統計如表2所示。

四、實證分析

（一）基準回歸

本文基準回歸結果如表3所示。其中列（1）是僅加入固定效應后的基準回歸結果，隨后，在列（2）中加入控制變量后進行回歸，結果顯示系數θ均在5%的水平上通過檢驗。這在一定程度上反映出資源枯竭城市轉型扶助政策會對稅收可持續增長產生正向推動效應，理論假設初步成立。為了更綜合地考慮實驗組的非隨機選擇問題，本文將可能影響地級市被選擇成為實驗組的影響因素作為選擇變量，并將該類變量政策前的平均值分別與時間趨勢（一次項、二次項、三次項）依次構建交乘項后納入回歸模型，結果在列（3）－（5）進行匯報?？梢钥吹?，加入選擇標準后的估計系數與前述回歸無明顯差異，意味著非隨機因素不影響基本結論。在后續檢驗中，本文主要以列（2）作為基準回歸模型進行分析。

（二）多時點DID模型有效性檢驗

1.平行趨勢檢驗

由于各地級市的政策實施試點略有差異，為了更好地檢驗政策是否滿足多期DID模型的基本前提假設，本文使用事件研究法進行平行趨勢檢驗，具體模型如下：

其中，控制變量及被解釋變量與主回歸一致，新設虛擬變量Policyc，t-j表示城市c在t-j年是否受到政策沖擊，若是則取1，否則取0。本文以政策前一期作為基期進行平行趨勢分析。圖2所呈現的結果表明，在扶助政策實施以前，實驗組和對照組的稅收可持續能力并未表現出明顯差異，滿足平行趨勢的前提假定；隨著時間的推移，政策效果在前4年的顯著性逐漸增強，從第5年開始相對有所減弱?？傮w而言，資源枯竭城市在獲得中央財政扶助支持以后，其稅收可持續能力會有明顯提高。

2.安慰劑檢驗

為排除難以觀測因素可能的影響，本文進一步進行了安慰劑檢驗。通過隨機抽樣的方式構造偽試點城市，同時隨機選取政策試點時間，并重復進行500次測試得到稅收可持續能力的相關估計系數。從核密度圖（圖3）可以發現，估計系數主要集中分布在0值附近且服從正態分布，與基準估計結果存在顯著差異。因此可以推斷，不可觀測因素對本文結果的影響相對較小，研究結論具有穩健性。

3.異質性處理效應分析

現有研究表明，多時點DID的估計量在雙向固定效應（TWFE）下易存在異質性處理效應，即可能出現“壞控制組”以及“負權重”問題，致使研究結果存在偏誤，進而影響政策效果的可信度（Baker et al.，2022）。因此，本文借鑒Goodman-Bacon（2021）提出的培根分解法來檢驗異質性處理效應。分析發現，在合適的處理效應中，從未接受處理的組別（Never-treated Group）與時變處理組（Timing Group）對比的權重高達93.51%，意味著實證結果不存在明顯偏誤。同時，根據Chaisemartin和DHaultfoeuille（2020）的方法，對實驗樣本負權重的占比進行分析，結果顯示并未出現明顯的負權重處理效應，即本文結論具有相對穩健性。此外，參照Sun和Abraham（2021）、Borusyak et al.（2021）提出的“異質性—穩健”估計量方法，分別計算組別－時期平均處理效應以及插補估計量，對研究結果做進一步分析。從圖4和圖5呈現的結果可以發現，在資源枯竭型城市轉型扶助政策實施前，實驗組與對照組之間的趨勢并無顯著差異，而在政策實施后的部分年份里可以很明顯地看出，扶助政策的實施對資源枯竭型城市的稅收可持續能力具有非常顯著的正向推動作用。

4.評估遺漏變量偏誤

本文盡可能地考慮了所有潛在因素的影響并對其進行控制，但仍不可避免遺漏變量對結果估計造成的內生性偏誤問題。因此，本文借鑒Cinelli et al.（2020）的方法進行敏感性分析，將GDP指標作為潛在遺漏變量的對比變量，從而估計潛在遺漏變量強度。估計結果如下圖所示，其中橫坐標表示控制其他控制變量的情況下，遺漏變量對于核心解釋變量的偏R2，縱軸表示控制所有控制變量的情況下，遺漏變量對于稅收可持續能力指標的偏R2。圖6和圖7的結果顯示，即使存在潛在遺漏變量，當其強度為GDP強度的三倍時，政策效果的核心估計系數依然為正，且估計系數在1%的顯著性水平上顯著。因此，可以基本確定，遺漏變量對現有回歸產生強烈干擾的可能性較小。

（三）穩健性檢驗

1.具體化政策試行時點

由于三批扶助政策的具體公布時點不在年初，政策頒布當年并非全年受到政策影響，試點城市當年受到的影響可能與政策推行的后續年份存在一定差異（首批資源枯竭型城市的試點時間為2008年3月17日，第二批試點城市為2009年3月5日，第三批試點城市為2011年11月15日）。為了排除這一因素的影響，本文將試點城市在當年所受到政策沖擊的具體天數作為政策沖擊的時間節點，生成新的虛擬變量treated-day對目標年份依次賦值，其中2008年賦值為4/5，2009年賦值為5/6，2011年賦值為1/8，其他年份賦值則與基準回歸一致。其回歸結果列示于表4列（1），回歸系數與主回歸相差較小，基本回歸結果相對穩健。

2.考慮其他政策影響

考慮到“兩控區”環境規制政策①、振興東北老工業基地相關政策與資源枯竭型城市轉型扶助政策實施時點存在一定的重疊。為了排除上述政策的影響，本文構建新的虛擬變量，對相應年份實施政策的城市賦值為1，未實施政策的賦值為0，加入回歸模型中進行分析，結果如表4第（2）列和第（3）列所示。此外，由于《規劃》要求于2013年開始在一些城市鋪開，其中被設為資源衰退型城市的地區與原有試點城市樣本重疊。故將《規劃》作為第四期扶助政策，重新設定解釋變量進行回歸，具體結果呈現在表4第（4）列?？梢钥吹?，在考慮其他政策因素的影響后，回歸系數依舊正向顯著，進一步支撐了本文結論。

3.傾向得分匹配

由于本實驗為準自然實驗，觀測數據可能存在選擇偏差，PSM-DID可以在一定程度上對樣本選擇偏差進行修正。本文依次選取面板數據轉化法與逐年匹配法兩種方法，采用1：2近鄰匹配的方式進行傾向得分匹配，在滿足共同支撐假設前提下，對匹配后的樣本進行回歸分析。結果列示于表5第（1）列和第（2）列?？梢园l現，進行傾向得分匹配后，核心解釋變量的系數值與基準回歸無明顯的實質性差異，且均在5%水平上通過顯著性檢驗。這也進一步佐證了資源枯竭城市轉型扶助政策對稅收可持續能力的提升效果相對穩健。

4.改變樣本

為了有效控制可能存在的由于樣本自選擇導致的內生性問題以及目標城市投機行為誤差。本文通過剔除實施政策當年城市數據方式對原有樣本重新進行回歸。實證結果于表5列（3）所示，結果顯著且系數為正。此外，為了有效避免異常值的影響，本文對實驗數據進行1%的縮尾處理，并重新進行回歸檢驗。表5列（4）中所列示的結果顯示核心解釋變量的估計系數在5%的水平上通過檢驗，原有實證結論具有穩健性。

（四）異質性檢驗

1.地理區域因素差異

我國幅員遼闊，經緯跨度大，資源枯竭型城市地理位置較分散，各個地區在高質量發展方面存在區位集聚效應和空間差異性。為了更好地衡量不同區域政策實施效果的異質性，本文將研究樣本劃分為東部地區和其他地區進行分組回歸。從表6列（1）、列（2）可以看出，資源枯竭城市轉型扶助政策對非東部地區的推動作用更為明顯?？赡艿脑蚴?，與其他地區相比，東部城市產業發展多樣，經濟發展水平較高，地理區位優勢明顯，對資源依賴程度較低，故而受相關扶助政策的激勵效果不明顯。

2.城市資源類型差異

資源枯竭型城市發展依托的資源各異，可能會導致稅收增長情況出現明顯不同。為此，根據各地主要依賴資源的類型，將樣本大致分為森林資源型城市與礦產資源型城市進行分析。對比表6列（3）、列（4）的結果可以發現，相比森林資源型城市，礦產資源型城市受扶助政策的影響更大，稅收可持續能力的提升更為顯著。對于礦產資源型城市而言，在轉型扶助政策的支持下，通過加強綜合治理，有助于提高礦產資源的保護和利用，轉變相關產業發展方式，為經濟增長提供支撐，進而實現稅收增長。而就森林資源型城市而言，由于該類城市在生態保護方面扮演著更為重要的角色，其經濟增速在轉型過程中可能相對有所放緩（余林徽和馬博文，2022），從而造成稅收增速放緩。

3.稅收征管強度差異

稅收征管能力是決定稅收收入增長的重要影響因素，地區間稅收征管強度差異與稅收可持續能力具有密切相關性。為了對此加以考察，本文以稅收征管強度的中位數進行分組，將樣本劃分為稅收強征管地區和稅收弱征管地區，并分別進行回歸檢驗。估計結果見表6列（5）和列（6）。從結果上看，扶助政策在稅收強征管地區的實施效果更為明顯。原因在于，地區經濟在政策扶持下實現有序增長后，伴隨稅源的不斷穩定擴充，強征管地區的征稅積極性會更大程度地提高，進而增強稅收持續增長的政策扶助效力。

（五）影響機制檢驗

1.產業調整效應

資源枯竭型城市可能會通過產業結構調整效應作用于稅收可持續能力的提升。由于資源枯竭型城市的原有發展模式主要依賴于資源工業相關的第二產業，致使農業產業和第三產業的發展受到一定限制。為了檢驗轉型扶助政策通過產業結構調整效應影響資源枯竭城市的稅收可持續能力，本文首先構造產業結構合理化指標，并結合第二產業占比的變化，考察城市產業結構的調整情況。從表7第（1）列的結果可以看到，在扶助政策的影響下，產業結構合理化對應的估計系數為0.188，并在10%的顯著性水平下通過檢驗，這為扶助政策的產業結構調整效應提供了有力支撐，假設1得到驗證。進一步地，結合表7第（2）列的結果來看，扶助政策對試點地區第二產業占比的估計系數為-0.0138，在5%的水平上顯著。這一結果說明，隨著產業結構的合理調整，資源枯竭型城市對資源工業產業的依賴程度顯著下降，會有更強的激勵發展農業產業和第三產業，從而實現產業轉型和產業鏈條的完善。

2.城鄉協調效應

城鄉協調發展可以為稅收可持續能力的提升提供更加良好的發展環境。在扶助政策推動試點地區轉型發展的過程中，不僅產業結構會發生調整變化，城鄉協調性也會受到一定程度的沖擊。為了檢驗扶助政策是否會進一步通過城鄉協調效應來影響資源枯竭城市的稅收可持續能力，本文度量了各地城鄉收入差距，并以此作為反映城鄉協調發展情況的關鍵變量。表7第（3）列的結果顯示，城鄉收入差距對應的估計系數為-0.031，且結果在10%的水平上通過了顯著性檢驗。這一情況說明，資源枯竭城市轉型扶助政策可以顯著地縮小城鄉居民間的收入差距，從而促進稅收收入的持續增長。由此，本文假設2得到驗證。綜合來看，為了加強地方稅收可持續能力的建設，既要重視經濟結構調整，提高經濟發展效率，也要調節收入分配，扎實推進共同富裕。二者相輔相成，可以更好發揮扶助政策的激勵效果。

五、結論與啟示

本文基于2005—2015年地級市面板數據，通過構建多時點雙重差分模型，評估了資源枯竭城市轉型扶助政策對其稅收可持續能力的影響效應和內在機理，并據此展開一系列穩健性檢驗和異質性檢驗。研究發現，扶助政策對于資源枯竭型城市的高質量發展以及稅收可持續能力提升具有顯著的正向激勵作用，此結論經過一系列穩健性檢驗后依然成立。機制檢驗表明，扶助政策主要通過產業調整效應以及城鄉協調效應提高地區稅收可持續能力。異質性分析表明，中西部欠發達地區的政策扶助效果明顯強于東部發達地區；礦產資源型城市的政策促進效應優于森林資源型城市；扶助政策在強征管地區的激勵效應更為顯著?；谏鲜鼋Y論，本文具有如下幾點啟示。

第一，調整產業結構。引導目標地區推動產業結構優化升級，積極發展農業產業和第三產業，將第二產業的產業鏈條延長，破除“路徑依賴”，最大限度地利用現有資源的優勢，將“資源詛咒”效應轉化為“資源推動”效應，最終通過“經濟—稅收”的傳導實現稅源穩定和可持續增長的目標。

第二，利用區位優勢。宏觀層面，關注城市自有資源以及區位因素等異質性的影響，充分考慮各地獨有優勢分類施策，實現政策扶助效應最大化。微觀層面，在推動資源枯竭型城市轉型發展的過程中，要避免地方政府濫用、錯用扶助政策，通過營造公平競爭環境，提升企業生產經營效率，保障地方政府稅收穩定。

第三，發揮市場作用。政府應當充分利用市場經濟的優勢，發揮市場在資源配置中的決定性作用，主動負責基礎設施安排以及其他政策的設置、實施及管控，并把握城市轉型發展的大方向。同時，有效利用市場的驅動作用，激發市場活力。鼓勵企業創新，引導企業“引進來”和“走出去”，利用現有資源的優勢發展新產業，創造新財富，促進城市經濟社會轉型發展。

第四，優化稅收征管。隨著數字化稅收征管時代的到來，稅務信息共享程度不斷加深，有關機構可以積極引導企業在業務轉型的同時兼顧財稅系統升級，結合大數據分析財務信息，評估企業轉型狀態以及經營狀況，基于智能化系統對企業進行針對性轉型幫扶，從而全方位推動企業與城市的轉型升級。征管能力層面而言，稅務人員應當提高自身征管能力，主動參與繼續教育學習，提高個人素養，真正做到與時俱進強化征管水平，從而實現促進地區稅收可持續增長的目標。

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（責任編輯：盛楨）