資本下鄉如何嵌入鄉村空間合作治理？
——以上海市鄉悅華亭項目為案例

李小天，周小平，谷曉坤

（1.北京師范大學政府管理學院，北京 100875；2.上海交通大學國際與公共事務學院，上海 200030；3.上海交通大學中國城市治理研究院，上海 200030）

鄉村地域系統是與城市相對的重要人類活動空間，兼具自然生態保護、生產資料供給和社會安全穩定等綜合性功能[1]。然而，隨著工業化的高速發展和城市化的快速擴張，城鄉沖突成為一個全球性的挑戰。中國長期的城鄉二元制使得這一矛盾更加顯著，自改革開放以來城鄉發展失衡問題日益突出，城市崛起的同時使得鄉村在空間模式、要素結構和社會組織關系等方面發生劇變[2]，導致自然村數量銳減、鄉村空心化、產業基礎薄弱和鄉土文化資源流失[3]。從歷史唯物主義視角看，空間是社會建構過程中的動態關系，學者們認為可以把城鄉發展失衡問題歸集到空間治理范疇[4]。因此，如何實現鄉村空間的良性治理是關系到當前中國城鄉融合進程和鄉村全面振興成效亟待解決的關鍵問題。

隨著鄉村振興戰略向縱深推進，過去單純依靠政府財政兜底進行鄉村建設的模式將難以為繼，公共財政總量不足和配置剛性等問題會掣肘鄉村空間的保護和開發。在以城鄉融合發展為引領的新階段，以資本為代表的生產要素在城鄉之間的雙向流動日益頻繁。與此同時，近年來的中央一號文件和各部門相繼出臺的政策文件多次提出要鼓勵并規范資本投入農業農村領域，為資本下鄉提供了法理依據[5]。城市中的工商資本外溢至鄉村后，利用鄉村的空間資源開展規模農業[6]、農旅產業[7]以及各類科創和文創活動[8]，在很大程度上引致了鄉村空間格局和用途的轉變，為鄉村空間治理帶來了新挑戰。

從現實中可以觀察到，資本下鄉后多元主體參與的鄉村空間治理呈現出兩種差異化的模式：一種是“政府主導+資本參與”的政企協同模式，由地方政府主導鄉村的空間格局規劃和空間用途管控，企業承接基礎設施建設、生態環境治理、宅基地歸并等各類政府發包的工程。在此模式下，地方政府在鄉村空間治理過程中話語權較高，為提高效率傾向于采取項目制進行批量化和可復制的鄉村開發建設，使得“千村一面”的同質化問題突出[9]。另一種是“資本主導+鄉村參與”的地產開發模式，在企業主導下按照城市中的房地產開發思路，利用鄉村優質的自然風光或特色的鄉風民俗打造旅游景點、鄉村民宿、養老公寓等。在此模式下，資本的逐利本性往往促使其對鄉村空間資源進行掠奪式開發，同時鄉村集體組織對資本的約束能力較弱[10]，使得資本下鄉的“跑路爛尾”亂象頻發[11]。

總體看來，城市工商資本已經逐漸成為影響鄉村空間治理的重要外部力量，但當前的學術和實踐尚未明確資本下鄉后在空間治理方面的角色定位。在共同富裕的價值導向下，資本作為鄉村空間治理的新興主體，與其他主體之間的合作關系和合作范式仍需進一步探索和優化。上海是中國經濟發展和政策試點的先行區，在踐行“共建共治共享”和“人民城市”等理念方面走在全國前列，形成了較為濃厚的多元參與、平等協商的合作治理氛圍，近年來在城市工商資本下鄉和鄉村空間治理創新方面也開展了一系列實踐探索，取得良好成效?；诖?，在城鄉融合和鄉村全面振興的時代背景下，本文將通過理論梳理和對上海市鄉悅華亭項目的案例分析，圍繞“資本如何嵌入鄉村空間合作治理體系”這一核心問題，回答兩個關鍵科學問題：什么是鄉村空間合作治理？在資本下鄉參與的場景下，鄉村空間多主體合作治理如何組織實現？對上述問題的回答是對當前相關學術研究的有益補充，同時也能為共同富裕目標下，引導資本與其他主體合作、實現鄉村空間合作治理提供經驗借鑒。

1 文獻回顧與理論框架構建

1.1 合作治理理論

自20 世紀90 年代以來，“治理”（Governance）成為西方公共管理研究領域的熱點議題，與強調行政力量主導和科層制的傳統政府“管理”（Government）不同，治理旨在面向經濟社會發展帶來的新問題和新需求，創新政府、市場與社會組織之間相互合作、多元協同的模式[12]。隨著經濟社會環境和政府職能定位的變化，合作治理逐漸成為一種新興的、更符合當前國際社會發展趨勢的治理范式[13-14]。

合作治理理論起源于21世紀以來西方發達國家為了糾偏新公共管理運動帶來的碎片化、社會不平等和公共服務低質等負面效應而進行的國家治理改進探索，例如英國和挪威等國開展的整體性政府運動和協作治理改革[15]。從概念內涵看，合作治理是一種以實現和增進公共利益為目標，面向單一主體難以有效解決的公共問題而開展的多元主體參與的集體行動治理安排[16]：在合作方式上，依靠互信、溝通、協商和公開的機制表達并協調利益訴求；在主體關系上，多元主體之間地位平等，形成以能力、關系等為鏈接網絡結構；在價值取向上，提倡權責對等的互利共贏，多元主體通過自律和契約精神獲得長期穩定的利益回報[13]。當前合作治理逐漸被應用于數字治理、環境治理和產業治理等多個研究領域，但現有成果以宏觀的理念闡釋和理論建構居多，對微觀實踐中的合作機制、生成邏輯以及行動困境等具體問題亟待進一步的研究。

1.2 合作治理理論在鄉村空間治理中的適用性

國土空間既是一種以土地為載體的物質空間，又是廣泛社會實踐的產物和政治經濟結構再生產的工具。2019年出臺的《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》將國土空間治理視為推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵環節[17]，空間治理的重要性日益突出。鄉村空間治理是國土空間治理的重要組成部分，其本質是從“空間”的視角出發，研究具有公共性質的鄉村空間資源應當如何配置、使用和收益分配才能化解空間利用過程中的沖突矛盾，關鍵在于使用恰當的治理工具對鄉村空間的配置權、使用權和收益權等各項空間權力進行合理賦權和分權。相較于產權清晰、開發模式成熟的城市空間，鄉村空間利用沖突更加復雜，表現為城鄉二元體制下鄉村空間資源的所有權主體虛置、使用權分散，加之碎片化管理下資源配置權割裂[18]，使得鄉村空間治理的市場交易成本和行政管理成本居高不下。因此，鄉村空間治理應當有別于城市空間條塊化和精細化的管理，要充分考慮治理主體的多元性和治理工具的兼容性。當前學者們開展的鄉村空間治理相關研究主要關注以下幾個方面：從治理主體看，除了傳統空間治理系統中代表法治的基層政府以及代表自治的村兩委和村民，在城鄉要素雙向流動的背景下，城市居民、工商資本、志愿團體等也會成為鄉村空間治理的新興主體；從治理工具看，要促進規劃、整治和運營三種空間治理工具的有序銜接，其中空間規劃是進行用途管控和發展方向引導的有效手段[19]，土地整治是優化土地空間布局、提升土地質量和利用效率的重要環節[20]，運營則是一種基于市場化手段實現鄉村資源資產化的新趨勢[21]。雖然這些研究成果闡釋了鄉村空間治理的一些典型特征，但尚無法回答在資本下鄉場景下應當如何治理鄉村空間。

由于鄉村空間沖突的實質是相關主體之間的利益沖突，實現鄉村空間善治的關鍵是平衡各方利益，化解利益糾紛。因此在資本下鄉的場景下，鄉村空間治理可理解為地方政府、下鄉資本、村集體、村民等不同空間權益主體之間調和式的集體行動[22]，而多元主體參與正是合作治理的基本前提?；厮葜袊^去土地征收、合村并居等行動引發的輿情事件可以發現，如果有一方主體憑借權力或資源占據強勢地位，主體間關系形成“中心—邊緣”結構，則鄉村的空間開發和利用往往演變為強勢主體的“一言堂”，弱勢主體的利益訴求難以保障。因此，強調主體之間地位平等、通過對話協商制定共同行動規則、以權責對等的互利共贏為價值導向的合作治理，是面向碎片化、復雜化鄉村空間治理問題的適用模式，但現有研究中鮮少關注鄉村空間合作治理。

通過對合作治理理論和鄉村空間治理相關文獻的梳理和總結可以看到，已有研究圍繞多元主體的集體行動和鄉村空間的治理提升進行了卓有成效的探索，但仍存在以下可改進之處：一是在資本下鄉的現實趨勢下，應當更加關注鄉村空間的合作治理；二是合作治理理論在微觀實踐中應用不夠深入，鄉村空間治理中的合作機制尚待進一步研究探索。

1.3 鄉村空間合作治理的理論分析框架

基于上述分析，本文將“鄉村空間合作治理”的概念界定如下：在資本下鄉場景下，城市工商資本以合作治理理念為指導，與地方政府和鄉村本土行動者圍繞空間權力重構而共同開展“規劃—整治—運營”一體化的治理行動，以提升鄉村地域系統的可持續發展能力。在此基礎上，本文構建了資本嵌入鄉村空間合作治理體系的理論分析框架（圖1）。其中，規劃環節是對空間配置權進行重新統籌，整治環節是圍繞空間使用權進行的顯性用途和隱性權屬重構，運營環節的重點則是保障資產增值和多元主體的空間收益權不受損。

圖1 資本嵌入鄉村空間合作治理的分析框架Fig.1 Analytical framework for capital participation in rural spatial cooperative governance

“規劃先行”是中國長期以來開展空間治理的基本原則和工作導向，因此將規劃作為鄉村空間合作治理的邏輯起點。進行規劃編制和調整需要對國家上位政策法規有清晰認知、對空間資源的屬性和特征有科學了解、對市場形勢和鄉村發展方向有正確把握，因此對規劃編制者的能力、技術和資源等提出了較高要求。規劃環節符合上述要求的參與者較少，地方政府和下鄉資本是主要的行動主體，基于協商自治原則讓資本能夠分享到原本封閉掌握在政府手中的空間配置權是規劃環節進行合作治理的關鍵。與此同時，由于村莊規劃是在對鄉村未來發展的前瞻性布局，因此需要充分了解空間使用者的現實訴求，只有進行需求前置規劃設計，才能助力鄉村空間善治。

整治是對鄉村空間資源用途和權屬的真實改造，是鄉村空間合作治理的中間環節，對上銜接空間規劃藍圖的落地實施，對下負責為運營提供良好的空間底板。在整治環節，資本、村集體組織和村民是主要行動者。由于中國的鄉村長期存在空間資源所有權主體虛置和使用權分散的問題，村集體組織和村民在空間資源用途和權屬調整過程中話語權較弱。因此，需要堅持參與主體地位平等的原則開展空間使用權重構，并在整治行動過程中從組織結構和權屬變遷等不同維度厘清多元主體之間的委托代理關系，以保障鄉村空間整治的有序推進。

運營是讓鄉村空間資源變現的有效手段，也是形成一個合作治理周期閉環的關鍵環節，通過鄉村運營可以直觀地呈現鄉村空間治理成效。由于地方政府、下鄉資本、村集體和村民分別作為鄉村空間的監管者、新使用者、所有者和原使用者，他們對鄉村空間都有各自差異化的權責和訴求，因此運營環節的參與主體最多。為了讓多元主體能夠以鄉村空間善治為共同目標達成長期的合作，需要理清不同主體在空間治理中承擔的責任和利益訴求，按照權責一致的原則細化鄉村空間收益權。同時，為了應對外來資本對鄉村既有的小農經濟模式和熟人社會秩序的沖擊，還需要政府、資本、村內行動者探索形成新的、穩定的信任關系，規避資本下鄉的運營風險。

2 案例選擇與研究方法

2.1 案例選擇

本文以上海市嘉定區華亭鎮的鄉悅華亭項目作為研究案例。鄉悅華亭項目區涉及5 個村和一個社區，約6 500 戶農戶。整個項目區的空間治理大致可以分為4 個階段：2017 年底，上海市農村產權制度改革基本完成，為城市工商資本下鄉打造了一個相對可接受的營商環境；2018年初，嘉定區人民政府在與上海市屬國有集團A簽署了戰略合作框架協議，政企雙方約定共同開發嘉定區涉農街鎮，而鄉悅華亭則是該框架協議下的首個合作項目；2020 年6 月，鄉悅華亭項目的首批建成區開始對外開放，進入市場化運營的新階段；同年11月，該項目代表嘉定區參加了“2020世界城市日”主題活動，進一步打響了知名度。

案例選擇本質上是一種理論抽樣，強調案例的典型性和代表性。鄉悅華亭項目的代表性體現在以下三個方面：首先，空間治理前的發展現狀和空間利用呈現全國大多數鄉村的共性問題，具體表現為粗放的農業經營方式帶來的土壤板結，空心化、老齡化致使村域內宅基地空置率高，以及長期缺乏維護導致人居環境較差等；其次，下鄉資本的性質具有典型性，國有集團A是上海實力強勁的國有功能性企業集團，長期參與包括城中村改造、美麗鄉村建設、保障房建設運營管理等涉農涉村的重大專項任務，有與地方政府、村集體組織、村民等多元主體合作的豐富經驗，能夠為本文探討資本如何嵌入鄉村空間合作治理體系提供充足的案例資料；最后，從空間治理成效看，項目區通過對空間資源的合理配置和市場化運營，打造了市民農莊、農民集中居住區、農業展示中心等不同空間類型，逐漸實現了從傳統農業鄉村向城郊多功能鄉村的轉型。

2.2 研究方法與資料收集

本文采用驗證性案例研究方法對上述理論分析框架作進一步的闡述和補充。為了提高案例研究的信度，本文在數據收集階段遵循三角互證原則，通過多種收集方法獲取一手資料，以求能夠形成證據三角，實現對案例資料的互相補充和相互印證。主要包括：（1）在2021—2023 年對鎮、區、縣三級分管鄉村和規劃的政府工作人員進行集中座談，并對聯一村的村長/村書記、當地原住村民、項目區規劃編制人員和項目公司負責人等多元主體進行了面對面的深度訪談，共訪談23 人次，積累一手訪談資料約20 萬字；（2）開展了多輪實地調研，對鄉悅華亭項目區從空間整備到開園運營的全過程進行跟蹤調研和現場觀察；（3）通過受訪對象提供和網絡資料搜集等方式獲得并整理了15 余份相關的規劃文本、政策文件和新聞報道。在資料分析階段，本文建立案例研究資料庫，對訪談記錄、政策規劃和其他資料進行分類梳理，對質性數據進行了初步的清理和編碼分析，進而采用對照檢驗的分析方法對比案例實踐與所構建的理論分析框架的契合性。

3 案例分析

3.1 規劃環節

3.1.1 基于“協商自治”原則部分下放空間配置權

鄉悅華亭項目在規劃環節將社會資本作為關鍵主體，允許其參與村莊規劃編制實踐，體現了鄉村空間配置權從政府壟斷到政企共享的轉變。具體而言，過去上海市鄉村的空間配置權力完全掌握在政府手中，以自然資源和規劃局、農業農村委、住建委等部門為主編制了各類規劃，例如土地利用規劃、村莊建設規劃、農林水專項規劃等。部門博弈使得鄉村長期處于多頭管理的情境之中，鄉村空間格局混亂無序，規劃的科學性和可實施性較差。為了破解上述困境，嘉定區政府開始轉變思路，嘗試讓資本來統籌承擔鄉悅華亭項目區的村莊規劃編制工作，通過對鄉村空間配置權的適度放權實現規劃環節的政企合作。

2017年4月，嘉定區政府與上海市屬國有集團A就區域內涉農項目整體開發達成初步的合作意向，經過多輪接洽和協商談判，政企雙方于2018年5月簽署《美麗鄉村華亭項目合作協議》，成為戰略合作伙伴。在該協議下，地方政府和下鄉資本對空間資源配置權進行了重新劃分，由地方政府保留對空間資源的底線管控權力，資本負責繪制具體的鄉村空間藍圖。其中，地方政府的底線管控體現為基于現行的土地管理體系和上海市各條線部門的相關政策為資本的規劃編制工作提前確立了“土地不轉性，村民不上樓，建設用地不增加”的總原則，要求編制完成的村莊規劃與國土空間規劃體系相銜接，嚴格遵守“三區三線”的剛性約束。

3.1.2 以“需求前置”為導向的規劃彈性調整

雖然資本需要在現行規劃體系框架下編制項目區的村莊規劃，但鄉悅華亭在項目實踐中賦予了資本一部分對既有規劃進行彈性調整的權力。在具體實踐中：一方面，將土地整治需求前置進行空間布局的彈性調整。在規劃設計過程中，國有集團A對項目區范圍內的產業落地需求和村民安置需求進行提前摸底和統籌安排，提出全村域平移歸并的方案，將零散的建設地塊從大片的非建設地塊中剝離出來并統一整合、重新布局，為土地集約節約和規模利用打下良好基礎；另一方面，將鄉村運營需求前置進行空間用途的彈性調整。國有集團A 作為后續項目區運營的空間實際使用者，在規劃編制過程中提前考慮運營需求，借助國家農村土地制度改革東風和上海本地的各類政策通道，對項目區內部分空間的用途性質進行了彈性調整，例如將減量節余的宅基地統一調整為集體經營性建設用地并允許其建設休閑農業和鄉村旅游相關設施，有效釋放了空間資源活力。

3.2 整治環節

3.2.1 基于“地位平等”原則重構空間使用權

鄉悅華亭項目是一個典型的外來資本與鄉村本土行動者合作的鄉村空間治理行動，涉及3 類主體，分別是以國有集團A為代表的資本、村集體和村民。整治環節是按照規劃要求對鄉村空間重構，實質是調整空間背后的主體社會關系，而產權則是調整上述三類主體社會關系的關鍵。在通過土地整治完成產權調整前，項目區不同主體間存在明顯的地位不對等問題：一方面，集體土地所有權主體虛置導致企業和村集體之間的地位不對等。村集體是項目區集體土地的所有權主體，然而這些村集體組織長期以社區管理功能為主，經濟發展功能缺失，因此國有集團A 無法在鄉村找到與其進行平等對話的法人主體；另一方面，鄉村空間使用權分散使得企業和村民之間的地位不對等。項目區內承包地和宅基地等空間的使用權散布在村民手中，導致企業使用這些空間資源需要支付高額的交易成本，而村民個體缺乏議價能力也讓他們在空間使用權調整過程中處于弱勢地位。項目區以使用權作價入股為突破口，分為鄉村內部主體自我整合和鄉企融合兩個階段開展土地整治和權屬重構。在自我整合階段，聯一村成立了村集體合作社作為鄉村的市場法人代表，并開展了包括騰退村內低效工業用地、集中流轉村內承包地和閑置宅基地等關鍵行動，有效解決了所有權虛置和使用權分散造成的村企之間法人地位和議價能力不對等問題。完成自我整合后，聯一村集體經濟合作社以村內30 068.5 m2集體建設用地的40年土地使用權作價入股，與下鄉資本合作成立了項目公司E，這能夠有效保障鄉村本土行動者不被架空，實現鄉村自然資源的村企共同治理。

3.2.2 以“雙線委托代理”作為整治實施保障

在鄉悅華亭項目區土地整治的實踐進程中，形成了公司治理和自然資源資產管理兩條委托代理邏輯線（圖2），以保障各項整治行動順利推行。從公司治理的維度看，不同層級和性質的公司在整個空間治理體系中被賦予了異質性的委托代理角色。具體來說，集團A 是實力雄厚并長期承擔各類上海市空間整治專項工作的國有獨資企業，作為嘉定區政府授權的代理方，是整個鄉悅華亭項目的責任主體，全面負責項目區內規劃、整治和運營的各項行動。其子公司B和長期從事鄉村開發運營的民營企業C合作，共同成為項目的投資主體，為項目區內的宅基地騰退、基礎設施建設等具體的空間治理行動提供資金支持，并出資成立項目公司D，負責項目區域內的資產運營。進而通過項目公司D對項目公司E的實際控股形成完整的公司治理委托代理鏈條，確保了讓有豐富市場經營經驗的投資主體把握鄉悅華亭項目長期運營的方向。

圖2 雙線委托代理塑造鄉村空間常態化治理主體Fig.2 Dual principal agent shaping the main body of normalized governance in rural space

通過委托代理制度進行集體所有的自然資源資產管理是實現鄉村資源有效保護和高效利用的關鍵，在鄉悅華亭的案例中，形成了一條“村民個體—村集體—企業”的資產管理委托代理鏈條。具體而言，村民是耕地、宅基地等資源的原使用權主體，村集體是項目區集體土地的所有權主體，在治理中負責產權收回，實現權利束集聚，并將整合后的集體土地使用權交付給村集體合作社，委托其作為集體土地的新使用權主體代表村集體進入市場、參與經營。進而借鑒國有土地市場化交易的成熟經驗，通過精細化的產權委托代理關系的設計，由項目公司E通過出讓的方式獲得了項目區集體土地一定期限的使用權，為后期的統一運營管理打下了良好基礎。

3.3 運營環節

3.3.1 基于“權責一致”原則進行空間收益平權

運營是顯化價值、平衡利益、構成鄉村空間治理體系閉環的重要步驟。由于不同主體的角色和作用存在差異，對空間收益認知也不盡相同，因此要細化鄉村空間收益權，按權責一致的原則進行合理的收益分配，促成政、企、村多元主體在鄉村空間治理進程中的長效合作。

資本下鄉后，企業成為運營環節的主導者，承擔著資金投入和業態優化的重任。鄉悅華亭項目以國有企業投資為錨點，吸收整合了民營資本和上海市各項為鄉村空間開發提供的政府專項資金，形成多源資金支持格局。同時以農企整合為抓手構建了“農業+農旅+農居”的多元產業結構，實現業態升級。企業對空間收益的訴求體現為資本穩定增值，從運營成效看，有機農產品種銷、中央廚房業務以及經營性長租頤養農莊和度假酒店為企業帶來了穩定現金流。

村集體和村民是鄉村的主人公和鄉村空間的供給者，要在鄉村空間市場化運營過程中保障他們的主體地位，讓村集體和村民共享空間增值收益，才能獲得他們的支持和配合，為資本下鄉創造良好營商環境。一方面，村集體和村民在運營過程中的空間收益體現為直接的經濟福利，例如建立股權化收益分配機制，保障了村集體組織可以長期參與到土地收益的分享過程，同時形成了多種農業產業利益聯結方式，大幅提升了村民收入水平。另一方面體現為間接的環境福利，運營過程中引入了專業的綠化保潔服務團隊以及康養和休閑等多樣化的新業態，能夠提升當地村民的福祉水平。

地方政府是鄉村發展方向的引導者，并未直接參與市場化的運營行動，其主要職責是確保鄉村運營不脫鉤農業底色，避免走上過去資本下鄉“圈地”和純地產開發的老路。地方政府對于鄉村空間收益的訴求在于通過有效運營吸引上級政府的注意力，獲得政績激勵。在“壓力型體制”下，耕地、生態用地等資源保護的硬性指標和鄉村振興的戰略目標是上級政府對地方政府進行政績評價的重要標準。鄉悅華亭項目中探索形成的地方政府引導下的鄉村市場化運營模式，既可以規范資本的短期逐利行為以達成耕地保護和生態空間保護的指標任務，又能夠借助市場力量提高資源資產化效率，促進鄉村的產業振興。

3.3.2 以“雙重信任”的保障機制規避運營風險

傳統的鄉村空間治理體系是由地方政府和村內行動者（村委會、村民）構成的，它們在政府權威和熟人社會秩序的基礎上建立了較為穩定的信任關系。資本作為一個新興主體嵌入鄉村空間合作治理體系，并成為運營環節的主導者，勢必會對原有的信任關系造成沖擊，使得多方主體產生風險感知。因此，為了規避潛在風險，鄉悅華亭項目在實踐過程中重塑了鄉村空間合作治理的信任邏輯，探索形成了政企和村企雙重信任的保障機制。

一方面，通過將合作的層級上升到區一級建立政企信任，以降低地方政府和下鄉資本對于合作的風險敏感性。在企業看來，相較于村鎮兩級政府，區一級政府掌握更多的政策資源以及政策創新的主動性，與區級政府直接建立戰略合作關系能夠有效降低由政策變化帶來的風險。在地方政府看來，國有集團A具有長期投資鄉村的資金實力和良好的市場經營能力，又有國企的身份作為“背書”，穩定性和可控性要高于民營資本。另一方面，將村集體作為村企信任的關鍵錨點，其既是村民的代言人，又是下鄉企業的合作伙伴。在鄉村的熟人社會秩序下村民對村集體的信任程度更高，村集體作為項目公司股東參與運營決策，能夠有效減少村民對外來資本的警惕，規避村民抵抗心理帶來的風險。同時，相較于獨立、分散的村民個體，村集體經濟組織是更加理性的市場法人，資本與村集體合作能夠降低持續經營風險。

4 結論與討論

4.1 結論

在城鄉融合發展的趨勢下，資本作為重要的生產要素之一，已經逐漸成為推動鄉村轉型和空間重構的關鍵力量。上海市鄉悅華亭項目作為一個城市工商資本深度參與鄉村空間治理的典型實踐，為本文解構資本如何嵌入鄉村空間合作治理體系提供了案例素材。通過理論梳理和案例剖析，結論如下：

首先，由于鄉村空間存在地類布局混雜、管理主體模糊、所有權主體缺位和使用權主體分散等固有問題，使得其相較于城市呈現出更為復雜多樣的空間利用沖突。因此，鄉村空間治理需要多元主體廣泛參與，讓地方政府、外來資本與鄉村本土行動者合作開展“規劃—整治—運營”一體化的治理行動，圍繞空間配置權、使用權和收益權重構形成治理合力，這是提高鄉村空間治理成效和實現共同富裕的關鍵。

其次，合作治理是一種以實現和增進公共利益為目標的集體行動治理安排，其倡導的協商自治的行動方式、地位平等的主體關系和權責一致的價值取向，適用于參與主體多元、利益關系復雜、行動周期較長的治理情境。鄉村空間治理中一系列碎片化、復雜化的問題適合通過合作治理來應對，而資本作為一個從城市走向鄉村的新興主體，應當在“規劃—整治—運營”各個環節以合作治理理念為指導，嵌入鄉村空間合作治理體系，參與鄉村空間各項權力的重構過程。

最后，鄉悅華亭的項目實踐為資本參與鄉村空間合作治理提供了經驗借鑒。具體而言，規劃環節的核心是地方政府與下鄉資本通過協商談判的方式讓資本能夠分享鄉村空間的配置權力。同時要將整治需求和運營需求前置，對現行規劃進行適度的彈性調整；整治環節是資本與村集體和村民等鄉村空間實際所有者和使用者的互動，在此過程中需要整合鄉村空間分散的產權、培育市場法人主體，與下鄉資本開展地位平等的合作。并且要基于委托代理邏輯完成對組織架構和空間資源產權的梳理，保障整治工作順利推行；運營環節要根據不同主體對空間收益權的需求和認知，按照權責一致的原則進行收益分配。在此基礎上，要重塑鄉村空間治理的信任保障機制，以規避資本下鄉在運營環節的潛在風險，保障合作治理的穩定性。

4.2 討論

相較于傳統的純農業型鄉村，大城市周邊鄉村在資源稟賦、發展路徑和治理規則等方面呈現出明顯的異質性[22]。農業人口流出與返鄉歸鄉的非農人口流入疊加，使得大城市鄉村的人口構成日趨復雜[23]。人口結構的變化一方面為大城市周邊鄉村帶來了新業態和產業融合發展的新趨勢，進而引發了多樣化的空間功能需求，另一方面人口的城鄉逆向流動也將城市的市場規則、多元參與、合作協商等空間利用和空間治理理念引入鄉村。與此同時，大城市“資本過?！钡膯栴}相較于中小城市也愈發突出，在城鄉融合發展和要素市場化配置改革的背景下，引導大城市的資本有序下鄉參與鄉村空間合作治理，有利于實現資本穩定增值和鄉村振興的雙贏。

在城市化高速推進的過程中，資本是最具活力的生產要素之一。資本在政策紅利和租差紅利的驅使下開始從城市流向鄉村，勢必會成為推動鄉村空間格局、生產關系和社會秩序變革的重要外部力量[24]。資本在發揮促進鄉村基礎設施水平提升、風貌環境改善和資源價值顯化等積極作用的同時，也暴露出一系列的不適配問題，使得資本下鄉出現“懸浮困境”。在實踐中，大多數下鄉資本沿襲工業文明的慣性邏輯，批量化復制鄉村振興樣板村的成功經驗，在進行鄉村改建和業態植入時呈現出明顯的脫域趨勢[25]，這與農耕文明強調的在地化鄉土情結是悖離的。與此同時，長期以來鄉村的社會環境較為封閉，形成了以親緣關系和地緣關系為紐帶的熟人社會秩序，村民之間以“人情”作為行事準則，而非資本慣常遵循的契約精神[26]。因此，資本下鄉后需要將自身的經營行為嵌入到鄉村社會背景中[27]。只有設計長線開發的方案，與鄉村的制度背景、主體關系和地域特征等因素相銜接，才能實現“村里人”與“村外人”的融合，破解資本短期逐利造成的“懸浮困境”。

在鄉村空間治理實踐中，“規劃—整治—運營”是一個從藍圖繪制、底板打造到價值顯化的完整治理鏈條。但在大多數資本下鄉的實踐中，城市工商資本都被排除在規劃和整治行動之外，治理環節的割裂導致資本利用鄉村空間開展生產經營行動處處碰壁[28]。當資本只能參與運營環節時，往往只會考慮自身經濟利益最大化，對鄉村空間資源實行一次性買斷[29]，導致鄉村無法共享后續資源資產化的增值收益，也難以控制資本“逐利本性”對鄉村價值的透支和偏離。鄉悅華亭項目中的兩個亮點能夠很好地規避上述問題，一是為資本提供了前端嵌入的機會，即從規劃環節開始，資本就可以深度參與項目區的規劃編制工作，能夠從源頭上解決鄉村建設與非建設地塊空間格局混亂的問題，為其順利開展空間改造和生產經營活動打下良好基礎；二是讓資本參與全生命周期的鄉村空間治理，在整治和運營環節以資本為主導開展宅基地平移、空間權屬整合和產業導入等一系列行動。