我國航空公司運行維修管理與ICAO 相關政策的吻合性分析

□ 徐 江 布云龍 王 成/文

本文通過介紹國際民航組織普遍安全監督審計計劃（USOAP）審計的歷史、發展及現狀、我國的適航規章體系，對比《國際民航公約》附件6 與我國民航運行規章的適用范圍、儀表設備及維修管理要求的符合性等內容，分析國內部分航空公司主力機隊對國際民航組織（ICAO）持續適航管理要求的符合性及不符合原因，提出對我國民航適航規章體系和適航管理方面的建議，旨在探討《大型飛機公共航空運輸承運人運行合格審定規則》（CCAR-121 部）持續適航部分對《國際民航公約》附件6 的吻合性，為中國民航迎接國際民航組織普遍安全監督審計計劃審計提供技術支持。

ICAO USOAP 審計

（一）USOAP 審計概述

USOAP 是ICAO 對成員國開展的安全監督審計項目，旨在定期審核和評估成員國的民航管理體系，檢查其是否遵守ICAO 規定的標準與建議措施（SARPs），確保在全球范圍內實施統一的國際民航標準，以提高民航安全水平。USOAP 審計經歷了從開端到全面系統做法、向持續監測做法過渡、持續監測方法（CMA）等三個階段。

USOAP 審計依據文件從最初《國際民航公約》附件1、附件6 和附件8，到2001 年擴展到附件11、附件14 以及其他安全相關領域如附件13 等，從2005 年起則擴展到所有與安全有關的附件及其中的相關規定，2013 年又將剛生效的附件19 納入該計劃的涵蓋范圍。

《國際民航公約》是有關國際民用航空最重要的現行國際公約，被稱為國際民用航空活動的憲章性文件。公約體系由《國際民航公約》和19 個附件（Annexes）組成。正文分為“空中航行”“國際民用航空組織”“國際航空運輸”和“最后條款” 4 個部分，附件目前共有19 個。

實施USOAP CMA 審計時，ICAO 會使用事先擬定的規程問題，從八個關鍵要素方面評估各成員國在八個審計領域對《國際民航公約》標準和建議措施、相關程序以及指導材料的實施情況，找出差距和漏洞，全面持續監測各成員國對安全的監管能力以及對航空器事故和事故征候的調查能力。

（二）中國民航審計情況

1.中國民航安全審計計劃

2007 至2010 年，中國民用航空局對17 家航空公司、119 家機場和31 家空管單位進行了安全審計，安全審計計劃（CASAP）的目的有四個：一是全面掌握被審計方安全運行狀況；二是查找被審計方安全管理上存在的問題，督促并指導其進行安全整改；三是督促并指導被審計方建立和完善安全管理體系和長效機制；四是發現監管薄弱環節，完善民航安全管理規章，提高監管工作水平。到 2011 年底審計結束時，共發現6358 個不符合項。

2.中國民航ICAO USOAP 審計的評分情況

1999 年5 月13 日， 中 國 與ICAO 就USOAP 審計達成諒解備忘錄。1999 年9 月6日至17 日，中國接受ICAO 的第一次USOAP審計。2007 年3 月20 日至4 月3 日，ICAO對中國實施了全面系統辦法審計。2021 年9 月15 日，ICAO 通過安全和航空導航監督審計科（OAS）向中國發出了強制信息要求（MIR），涉及空中航行服務（ANS）領域的兩個規程問題（PQs）。隨后，ICAO 根據反饋，將中國的有效實施率（EI）從之前的85.37%調整為85.22%，在全球187 個被審計的締約國中排名第48 位，處于中等偏上水平，在第一類理事國中低于平均水平。

中國民航適航規章體系

（一）中國民航適航規章發展歷程

新中國成立以來，民航立法經歷了積極探索、立法的停滯、恢復、系統化發展、法規體系建立健全和繁榮發展等六個時期。中國民航適航管理與國際接軌的規章體系已經建立并較為完善。1995 年《中華人民共和國民用航空法》頒布后，飛標體系規章也逐漸頒布實施，持續適航管理規章則從整個適航管理中分離出來，置于飛標規章體系內。自2001 年初開始，持續適航管理和初始適航管理職能分開并劃分到飛標體系內。

（二）中國民航主要的適航規章

中國民航關于適航安全方面的規章主要涉及以下幾個方面：

1. 運行類規章：如《大型飛機公共航空運輸承運人運行合格審定規則》（CCAR-121部）、《小型商業運輸和空中游覽運營人運行合格審定規則》（CCAR-135 部）、《特殊商業和私用大型航空器運營人運行合格審定規則》（CCAR-136 部）、《一般運行和飛行規則》（CCAR-91 部）等。

2. 維修類規章：《民用航空器維修單位合格審定規則》（CCAR-145 部）、《民用航空器維修人員執照管理規則》（CCAR-66 部）、《民用航空器維修培訓機構合格審定規則》（CCAR-147 部）等。

3. 適航審定類規章：如《運輸類飛機適航標準》（CCAR-25 部）、《民用航空產品和零部件合格審定規定》（CCAR-21 部）等。

ICAO USOAP 審計與民航運行維修管理的吻合性分析

（一）《國際民航公約》附件6 與CCAR運行類規章適用范圍比對

經過適用范圍比對分析（見圖1），可得出以下結論：

圖1：附件6 與CCAR 運行規章對比

一是附件6 第I 部分對應的CCAR 運行規章為：CCAR-121、CCAR-135 中C 章（使用飛機實施）、D 章關于定期或非定期的國際運行。二是附件6 第II 部分對應的CCAR 運行規章為：CCAR-136 大型私用（飛機）和CCAR-91 小型私用（飛機）。三是附件6 第III 部分中的第II 篇對應的CCAR 運行規章為：CCAR-135C章（使用直升機實施）、E 章中關于定期或非定期的國際運行。四是附件6 第III 部分中的第III篇對應的CCAR 運行規章為：CCAR-136 大型私用（直升機）和CCAR-91 小型私用（直升機）。五是CCAR-136 中的特殊運行（如：農林噴灑、直升機外吊掛等）無需符合附件 6 的要求。

（二）CCAR-121 部與《國際民航公約》附件6 吻合性研究

ICAO 針對持續適航方面的審計主要是從關鍵要素具體運行規章（CE-2）方面評估我國在航空器適航性（AIR）領域的實施情況，因此，研究重點聚焦在CCAR-121 部運行設備、維修相關內容與《國際民航公約》附件6 相關部分進行吻合性比對。

作者就附件6《航空器的運行》第Ⅰ部分“國際商業航空運輸—飛機”涉及的運行設備、維修部分條款，與CCAR-121R7 版以及相關AC 進行了全面的梳理對標。

比對時，首先摘錄出《國際民航公約》附件6 相關的條目（注：條目指附件6 的條款號）及項目（注：指附件6 條款號下面再細分的項目），逐項列入對比吻合性清單，然后從現行有效的CCAR-121R7 中找到相應項目。對不能在CCAR-121R7 中找到的吻合性項目，在相關AC 和CCAR-121R8 修訂稿中索引查找。如仍然沒有相應項目，就進一步到現行有效的CCAR-25、CCAR-91 等規章中繼續查找，直到找到與附件6 對應的項目，結論為“符合”。如以上查詢只發現部分內容與附件6 的項目吻合，則結論為“部分符合”；如沒有發現對應內容，則結論為“不符合”。在有關USOAP 審計AIR 組持續適航方面，《國際民航公約》附件6 與CCAR-121R7 版共梳理和分解出146 個條目227 項，初步識別40 個條目53 項未在CCAR-121R7 及相關AC 中有明確體現，即“不符合”，條目占比27%，項目占比23%；13 個條目24 項未完全體現，即“部分符合”，條目占比9%，項目占比11%；其余93 個條目150 項為“符合”，條目占比64%，項目占比66%（見圖2）。

圖2：附件6 與民航規章比對具體章節情況

不符合和部分符合條款，主要集中在附件6的第6 章“飛行儀表、設備和飛行文件”部分，特別是飛行記錄器規范方面；其他還有第7 章飛機“通信、導航和監視設備”及第8 章“飛機的持續適航性”等。

經作者建議后，規章修訂小組對CCAR-121 部R8 擬修訂稿的相關內容進行了修訂。將修訂后的“不符合”“部分符合”項目共77 項進行了再次比對，根據圖3，結果是符合項69 項，占比90%；不符合項3 項，占比4%，其中2項是第6 章“飛行儀表、設備和飛行文件”內容，1 項是第8 章“飛機的持續適航性”內容；建議項5 項，占比6%，全部是附件6 第6 章“飛行儀表、設備和飛行文件”。這些部分，規章修訂小組已經采納了評估意見并進行了補充修訂。

圖3：附件6 與CCAR-121R8 修訂稿比對情況

CCAR-121 部不符合項主要涉及附件6 第6 章“飛行儀表、設備和飛行文件”部分，既有我國規章修訂滯后的原因，也有部分原因是中國民航初始審定與持續適航規章的修訂不同步，導致兩部規章在運行設備要求方面缺乏一致性，出現了交叉重疊或缺失等情況，部分條款與《國際民航公約》附件要求不一致。

鑒于在USOAP CMA審計的現場活動階段，審查組將對標準化問題進行現場審查，并以訪談航空運營人的形式收集證據和信息。為此，作者選取了國內兩家航空公司作為研究對象（這兩家航空公司運營的主力機型為B737 或A320系列飛機），通過將上述不符合項中ICAO 的要求與航空公司運行維修管理情況進行比對分析，為民航規章制定、執行的優化以及航空公司的運行維修管理提供建設性意見。

通過比對，在運行設備方面，這兩家航空公司引進的歐美系列飛機已經高于CCAR 運行規章的要求而部分符合《國際民航公約》附件6的要求，原因是《國際民航公約》附件6 對航空器運行維修的設備要求同樣適用于初始適航審定要求，美國聯邦航空局（FAA）和歐洲航空安全局（EASA）的初始適航審定與持續適航法規經常是同時修訂，一致性較好。在維修管理方面，這兩家航空公司部分不滿足《國際民航公約》附件6 的相關要求，因為我國民航局對航空公司年度審核要求的“文文相符”“文實相符”只是針對航空公司手冊、實際情況對規章的符合性而言，不涉及對ICAO 附件6 的符合性。所以，我國航空公司的運行能夠符合CCAR 運行規章的要求，但由于CCAR 運行規章與附件6 的差異，造成了航空公司實際情況不能完全符合附件6 的要求，這種情況將隨著CCAR 運行規章的不斷改版而趨于符合。

建議

（一）對中國民航適航規章體系的建議

一方面，中國持續適航規章體系建立和完善比飛標運行規章體系早了十年，導致持續適航規章增加了本應該由運行規章管理的內容。2001年后，持續適航管理職能劃分到飛標體系內，才逐漸改變了這一狀況。但因為與適航審定規章分開且修訂時間不一致，又產生了審定與持續適航規章脫節的問題，出現了“真空”地帶?？上驳氖?，CCAR-121R8 修訂時，大量CCAR-25 部已有對機載設備的要求在CCAR-121 修訂中被刪除，避免兩部規章產生交叉重疊，使CCAR-121 部回歸持續適航本質。

另一方面，西方國家的一些規章對其本國生產的航空器帶有明顯的保護色彩，很大程度上影響了ICAO 標準和建議措施的制定。這勢必造成我國在規章制定時無法充分發揮自主創新空間，對我國國產航空器的制造和運行帶來諸多限制，導致適航規章制定的話語權不強。再加上我國適航規章是先制定了大型運輸適航管理的規則之后，才制定出一般適航管理規則，使得低標準的航空活動在很長一段時間內必須參照高標準的運輸活動管理，發展難度增加，成本提高。

因此，優化中國民航適航規章體系，一是要充分考慮我國國情，規章的制定需要和國家管理狀況、民航管理分工以及工業發展水平相適應。二是雖然飛標運行規章發展較晚，但持續適航規章作為飛標運行規章的一部分，屬于運行規章的配套規章，邏輯定位要清晰。三是從適航審定與持續適航的關系來講，持續適航與適航審定規章的協調性也很重要，涉及到航空器設備和性能的規定不能脫離運行要求，航空器的使用可靠性和維護也不能脫離設計制造基礎。四是規章內部的統一性很重要，在一定時間范圍內應保持規章的穩定性。

（二）對中國民航適航管理方面的建議

1.對中國民航適航管理組織機構的建議

我國民航局參照ICAO 和某些國家做法，將持續適航部門隸屬于運行部門，初始適航審定獨立成為一個部門。但需要注意的是，某些國家制造業和初始適航審定已經非常發達、其生產的運輸飛機占據了絕大部分國際市場。作者認為，持續適航部門主要的工作精力放在運行層面，一定程度上容易忽視與審定部門的溝通協作，不排除是某些國家為了保持市場的壟斷地位而進行的一種誤導或者阻礙后來者發展的策略。我國民機制造及零部件的國產化替代迫在眉睫，鑒于我國現有適航審定能力和民機制造相對薄弱的基礎，建議將持續適航維修與初始適航審定放在一起管理或進一步加大協同力度，既有利于打通設計、制造、使用的上下游產業鏈，更可以加強初始與持續適航兩方面的協調與溝通，形成更強的合力，協同發展。在民機制造產業形成一定競爭力后，再將重點聚焦于國產民機的運行可靠性方面。

2.對中國民航適航規章一致性的建議

在本次梳理《國際民航公約》附件6 與我國現行規章對比中發現，部分內容在運行規章中有所體現，是否還需在審定規章中也體現，值得商榷，反之亦然。鑒于目前規章修訂的程序復雜，周期較長，建議設定統一公示并執行的措施來提高對《國際民航公約》的響應速度，如參照維修單位手冊更新插頁的方式；或者通過下發咨詢通告等方式對新修改的內容進行相應規定并執行，待規章統一改版時一并納入修改；又或者通過制定法規等辦法明確規定對《國際民航公約》修訂時的處理原則，比如，當《國際民航公約》附件修改時，飛標司和審定司應聯合評估附件修改對應內容，統一明確是否進行相應修改，并通過唯一指導文件發布，提出對航空公司的相關要求，以保證各適航規章間的協調統一性和航空公司對規章的文實符合性。

3.對中國民航參與國際民航組織USOAP 審計的建議

一是制定有效措施或系統，定期將ICAO 附件與民航規章進行差異比對，包括我國執行標準或依據，提出中國標準建議，發出中國民航聲音。二是在新技術應用方面，我國審定及制造業部門擬采取的標準應高于ICAO 附件相關標準，一方面有助于我國制定的標準在ICAO 大會上逐步獲得認可，另一方面也可以使我們及時掌握行業前沿動態，引領新標準制定。三是開創適合我國國情的規章框架及修訂體系，如適當整合、簡化規章，將部分具體細節通過民航法規文件發布，以利于及時跟進ICAO 文件的修訂節奏和與時俱進、調整我國民航局管理要求。四是在監察員和航空公司從業人員復訓時，增加對《國際民航公約》各相關附件的培訓，加強各層級尤其是基層監察員對ICAO 附件的掌握，積極為USOAP 審計做好迎審人員的理論和組織準備。