地方生態環境立法的特點、成效與啟示

梁 鷹

習近平總書記強調，“要從系統工程和全局角度尋求新的治理之道”，“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”。(1)習近平：《習近平著作選讀》(第2卷)，人民出版社2023年版，第173-174頁。黨中央高度重視生態文明建設。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從中華民族永續發展的高度出發，深刻把握生態文明建設在新時代中國特色社會主義事業中的重要地位和戰略意義，大力推動生態文明理論創新、實踐創新、制度創新，創造性地提出一系列新理念新思想新戰略，形成了習近平生態文明思想。(2)參見《中共中央宣傳部關于認真組織學習〈習近平生態文明思想學習綱要〉的通知》，載中共中央宣傳部、中華人民共和國生態環境部編：《習近平生態文明思想學習綱要》，學習出版社、人民出版社2022年版，引言。習近平生態文明思想為包括法律制度建設在內的整個生態文明法治建設指明了方向。在生態環境保護面貌煥然一新、生態文明建設取得重大成就的同時，生態環境法律體系也不斷健全和完善。在習近平生態文明思想的指導引領下，我國生態環境立法質量不斷提升，制度體系不斷完善，生態環境法律制度實現升級換代，取得重大成就。地方生態環境立法作為生態環境法律體系的重要組成部分，在立得住、行得通、真管用上下功夫，堅持問題導向、實踐導向、目標導向，伴隨國家層面立法穩步推進，取得了顯著成效，發揮了積極作用。

一、地方生態環境立法的總體情況與主要特點

梁鷹：地方生態環境立法的特點、成效與啟示在習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平生態文明思想、習近平法治思想的引領下，各地將制度建設作為推進生態文明建設的重中之重，堅持用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態環境，地方生態環境立法取得豐碩成果，在保護本區域生態環境、依法規范政府生態環境執法、維護生態環境公共利益、促進經濟社會可持續發展等方面發揮了重要作用。特別是2015年立法法修改以來，生態環境立法在地方立法中始終占據著重要地位。2023年9月，趙樂際委員長在全國地方立法工作座談會上指出，這些年，地方人大加強重點領域、新興領域立法，以嚴密的制度保護生態環境，比如，山西、山東、甘肅等地制定修改一批地方性法規，促進黃河流域生態保護和高質量發展；陜西出臺專項法規，保護秦嶺區域、渭河流域、漢江丹江流域生態環境；西藏制定國家生態文明高地建設條例，用法治力量守護雪域高原美麗生態。(3)參見趙樂際：《在全國地方立法工作座談會上的講話》，載《中國人大》2023年第19期，第10頁。這些具有地方特色、區域特色的立法，為保護生態環境發揮了積極作用。

立法實踐中，“環境” “環境保護” “生態” “生態文明” “生態環境”等概念交錯使用，有時有特定內涵，有時并未作嚴格區分。有學者認為，在地方開展的環境類立法中，“生態環境”這一概念被視為基石概念。(4)參見李樹訓：《論“生態環境法典”之“生態環境”的闡釋》，載《中國環境管理》2022年第5期，第112頁。截至2023年11月，在中國人大網“國家法律法規數據庫”以“生態環境”為關鍵詞進行檢索和統計，筆者發現，生態環境方面現行有效的綜合性地方性法規有89部；進一步擴大檢索范圍，以“生態” “環境保護”為關鍵詞進行檢索和統計，現行有效的地方性法規分別有191部、232部。除了綜合性生態環境地方性法規外，涉及水污染、大氣污染、土壤污染、固體廢物污染、噪聲污染等污染防治領域，以及生態保護、區域協同和流域治理等方面的地方單行立法，也有相當大的數量。各地制定的生態環境領域地方性法規有1000多部。除了地方性法規以外，各地還出臺了大量與生態環境有關的地方政府規章和行政規范性文件。

(一)地方生態環境立法的總體情況

地方生態環境立法是地方行使立法權的一個重要領域，也是國家生態環境保護法律制度體系的重要組成部分。改革開放后，國家層面的生態環境保護法律制度體系就開始創建。黨的十一屆三中全會標志著我國進入改革開放時代，鄧小平同志在1978年的中央工作會議上明確提出制定森林法、草原法和環境保護法，此后，國家層面的生態環境立法逐步展開?？偟膩砜?，受立法權限制等多種原因影響，地方生態環境立法的起步和探索晚于國家層面的生態環境立法。

1978年至1991年這一時期，生態環境方面國家立法逐步推進。1979年制定了環境保護法(試行)和森林法(試行)，1984年制定森林法，1989年制定環境保護法，我國正式邁出制定生態環境保護法律的步伐。1982年憲法規定了“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木”等有關生態環境的內容。這一時期，海洋環境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法、水土保持法、野生動物保護法、草原法、漁業法、土地管理法、礦產資源法、水法等生態環境保護法律陸續出臺，刑法、民法通則等法律也對生態環境保護作了相關規定，只有少數地方出臺了環境保護的地方性法規，比如1981年制定的《湖南省環境保護暫行條例》、1982年制定的《湖北省環境保護暫行條例》。

1992年，黨的十四大提出了建立社會主義市場經濟體制的目標，改革開放進入新階段。此后，國家層面的生態環境保護法律制度體系也進入了加快形成階段。1992年，我國對外發布的《中國環境與發展十大對策》明確指出，轉變發展戰略，走可持續發展道路，是加速我國經濟發展、解決環境問題的正確選擇。1994年，《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》明確提出，完善環境和資源保護立法。1995年，黨的十四屆五中全會提出實施“可持續發展戰略”。2003年，黨中央提出堅持“以人為本，全面、協調、可持續的發展觀”。2006年，黨中央作出了建設資源節約型和環境友好型社會的重大決策部署。(5)參見馬秋林：《從生態文明法治建設看黨對人大工作的領導》，載 《中國領導科學》2021年第6期，第40頁。1992年至2011年這一時期，環境影響評價法、固體廢物污染環境防治法、環境噪聲污染防治法、放射性污染防治法、防沙治沙法、海島保護法、海域使用管理法、節約能源法、可再生能源法、電力法、煤炭法、循環經濟促進法、清潔生產促進法等生態環境保護法律陸續制定，對海洋環境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法、水土保持法、野生動物保護法、森林法、草原法、漁業法、礦產資源法、土地管理法、水法等生態環境保護法律作了修改完善，侵權責任法、刑法等法律也對有關生態環境保護的內容作了規定或修改。這一時期，地方主要圍繞貫徹實施環境保護法等上位法，出臺了一些生態環境保護的地方性法規。

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態環境立法。(6)參見習近平：《習近平談治國理政》(第1卷)，外文出版社2018年版，第207-212頁。在習近平生態文明思想有力指導下，生態環境立法取得歷史性成就、發生歷史性變革，生態環境保護法律制度體系進入高質量完善時期。特別是2018年3月通過的憲法修正案把貫徹新發展理念、生態文明和建設美麗中國的要求寫入憲法以來，構建生態環境保護法律體系的憲法依據更加充分。為了適應新形勢新任務新要求，無論是國家層面還是地方層面，生態環境立法都進入快速大發展時期。伴隨著全黨全社會對生態環境保護、生態文明建設的認識和實踐不斷深入豐富，以及地方立法權的調整變化等因素，地方生態環境立法加快推進，大致經歷了以下四個發展階段：

其一，逐步探索階段。這一階段主要是黨的十八大召開至2015年立法法修改前。黨的十八大提出，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。黨的十八屆三中全會再次強調，建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。依照當時的立法法，有權制定地方性法規的主體有兩類：一是省級人大及其常委會；二是省、自治區的人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市，以及經國務院批準的較大的市的人大及其常委會。與之相適應，有權制定地方政府規章的主體也有兩類：一是省級人民政府；二是省、自治區人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市，以及經國務院批準的較大的市的人民政府。在立法法修改之前，各地陸續開展一些生態環境立法，但是數量不多，主要是省級人大及其常委會制定的地方性法規，比如《福建省人民代表大會常務委員會關于促進生態文明建設的決定》《廣西壯族自治區漓江流域生態環境保護條例》等。

其二，快速發展階段。這一階段主要是2015年立法法修改后至黨的十九大召開前。伴隨著我國經濟、政治、社會、文化和生態環境五位一體全面發展，以及全面深化改革和全面依法治國的深入推進，各方面立法需求不斷加大，而當時的立法體制很難滿足此種需求。為了解決立法需求不斷增加而立法權供給不足的矛盾，貫徹黨中央決策部署，2015年對立法法作了修改，大幅度擴大了地方立法主體的范圍：將有權制定地方性法規的主體擴大到省、自治區、直轄市以及所有設區的市(從修法前的49個市擴大到修法后的284個市)和自治州(全國共30個自治州)的人大和人大常委會。(7)參見姜明安：《推進立法體制變革和行政訴訟制度創新是建設法治國家的迫切需要》，載《行政法論叢》2014年第17卷，第4頁。與之相適應，將有權制定地方政府規章的主體擴大到所有設區的市和自治州的人民政府。同時，明確設區的市級人大及其常委會可以對環境保護等方面的事項制定地方性法規。地方立法權的調整變化，極大推動了地方生態環境立法的快速發展。以上述89部生態環境有關綜合性地方性法規為例，其中有近20部是在這一時期制定的。

其三，提質增速階段。這一階段主要是黨的十九大后至黨的二十大召開前。黨的十九大提出，建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，把堅持人與自然和諧共生作為新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略的重要內容，把建設美麗中國作為全面建設社會主義現代化強國的重大目標，把生態文明建設和生態環境保護提升到前所未有的戰略高度。(8)參見習近平：《習近平談治國理政》(第4卷)，外文出版社2022年版，第360-366頁。這一時期，地方生態環境立法不斷豐富和充實，立法的形式更加多元化，立法的內容更加趨于豐富。以上述89部生態環境綜合性地方性法規為例，有60余部在這一時期制定；從立法數量來看，每年制定的數量保持在10部以上。以廈門市為例，這一時期密集制定修改了一系列法規：環境保護方面，有《廈門市環境保護條例》《廈門市市容環境衛生管理條例》《廈門市海洋環境保護若干規定》等；污染防治方面，有《廈門經濟特區機動車排氣污染防治條例》等；生態保護方面，有《廈門經濟特區筼筜湖區保護辦法》《廈門大嶼島白鷺自然保護區管理辦法》《廈門市無居民海島保護與利用管理辦法》《廈門市砂、石、土資源管理規定》《廈門經濟特區水資源條例》《廈門市風景名勝資源保護管理條例》等；生態經濟方面，有《廈門市節約能源條例》等。

其四，全面提升階段。這一階段主要是黨的二十大召開以來。黨的二十大報告提出“中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化”，(9)習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗：在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022年版，第23頁。明確了我國新時代生態文明建設的戰略任務，確定總基調是推動綠色發展、促進人與自然和諧共生。黨的二十大報告從深入推進中國式現代化的戰略高度，全面系統闡述了我國深入推進生態文明建設的總體思路和要求，對推動高質量發展、統籌產業結構調整、污染治理、生態保護、應對氣候變化等作出一系列重要部署，為在新征程上持續加強生態環境保護提供了根本遵循和指引。黨的二十大報告特別強調“健全現代環境治理體系”，對提升生態環境綜合治理能力提出明確要求。作為現代環境治理體系的重要組成部分，地方生態環境立法隨之進入了新的高質量發展階段。各地通過立法完善生態文明建設的制度規范，從更宏觀的層面形成生態文明建設的制度體系和總綱，統籌推進生態文明建設工作，努力實現生態治理體系和治理能力的現代化。2023年以來，涉及生態文明建設的地方性法規自覺對標黨的二十大提出的明確要求，在立法目的、體例結構、具體制度等方面都有了更加系統更加全面的提升。比如，2023年修正的《江西省生態文明建設促進條例》明確提出，“堅持系統觀念，增強生態文明建設工作的整體性、協同性”，“堅持以‘雙碳’工作為引領，持續推進生產方式和生活方式綠色低碳轉型”。

(二)地方生態環境立法的主要特點

黨的十八大以來，地方生態環境立法在目標定位、立法名稱、立法模式和立法主體等方面呈現出以下特點：

其一，從目標定位來看，地方注重以法治力量推進生態環境治理體系和治理能力現代化。習近平總書記強調，持續推進生態環境治理體系和治理能力現代化，健全美麗中國建設保障體系。(10)同注⑧習近平書，第366頁。實現生態環境治理體系和治理能力現代化，包括領導責任體系、企業責任體系、市場的體系、信用的體系、制度保障體系等體系建設，這涵蓋了從源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲到損害賠償的一個全鏈條的生態環境管理制度。各地生態環境立法緊緊圍繞貫徹落實黨中央決策部署，緊扣經濟社會發展謀篇布局，充分認識和把握以法治保護生態環境、以立法推動生態文明建設的重要性，積極踐行用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境的要求。如江蘇省提出，到2025年，努力建成最嚴密法治最嚴格制度保護生態環境的示范區、突出環境問題系統治理的標桿區、全社會共同推進生態文明建設的樣板區、生態環境治理體系和治理能力現代化建設的引領區。(11)參見中共江蘇省委辦公廳、江蘇省人民政府辦公廳印發《關于推進生態環境治理體系和治理能力現代化的實施意見》的通知。

其二，從立法形式來看，地方通過制定條例、發布決定、開展區域協同立法等形式靈活多樣開展生態環境立法。在生態環境綜合性立法方面，多數地方以“生態環境保護條例”作為立法名稱，也有一些地方以“生態環境保護規定” “生態環境治理與保護條例” “生態環境保護與建設若干規定”等作為立法名稱；還有一些地方采取人大常委會作出決定的形式，比如《重慶市人民代表大會常務委員會關于加強嘉陵江流域水生態環境協同保護的決定》《河北省人民代表大會常務委員會關于加強礦產開發管控保護生態環境的決定》等。此外，一些地方還積極探索打破行政區劃，開展區域協同立法，比如，福州、泉州、三明、莆田、南平、龍巖、寧德等七市人大常委會出臺關于加強閩江流域水生態環境協同保護的決定。

其三，從立法模式來看，既有本地區綜合性、單行性立法，也有特定區域、流域立法。按照立法調整的領域和事項，有的地方采取綜合性生態環境立法，比如《浙江省生態環境保護條例》《青海省生態環境保護條例》《上海市健全浦東新區生態環境保護制度若干規定》《廣州市生態環境保護條例》《唐山市生態環境保護條例》等；有的是針對本地區具體生態系統或者領域采取單行性生態環境立法，比如《江蘇省農業生態環境保護條例》《朝陽市礦山生態環境恢復治理條例》《煙臺市海洋生態環境保護條例》《常州市水生態環境保護條例》《定西市河道生態環境保護條例》等；有的是針對本地區特定區域、流域進行立法，比如《四川省嘉陵江流域生態環境保護條例》《海南省萬泉河流域生態環境保護規定》《西安市秦嶺生態環境保護條例》《白洋淀生態環境治理和保護條例》等。

其四，從立法主體來看，地方生態環境立法從以省級人大及其常委會和政府為主，逐步擴大到以設區的市級人大及其常委會和政府為主。2015年修改立法法，賦予設區的市級人大及其常委會可在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，根據本市的具體情況和實際需求，對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。由此，賦予了設區的市級人大及其常委會制定地方性法規的權力。以上述89部生態環境綜合性地方性法規為例，從制定主體來看，由省級人大及其常委會制定或者修改的有34部，由設區的市級人大及其常委會制定或者修改的有55部。

(三)地方生態環境立法的制度特征

習近平總書記指出：“地方立法要有地方特色，需要幾條就定幾條，能用三五條解決問題就不要搞‘鴻篇巨制’，關鍵是吃透黨中央精神，從地方實際出發，解決突出問題?！?12)習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，載《求是》2021年第5期，第10頁。我國疆域遼闊，各地經濟社會發展水平和環境狀況千差萬別，各地的環境問題亦極具差異性。伴隨這些差異性問題開展的地方生態環境立法，在制度內容上也呈現出顯著特征，主要包括以下幾個方面：

其一，在立法選題上，立法規制的生態環境要素范圍不斷擴大，從傳統范圍向新興領域延伸。從地方立法實踐看，水、大氣、土地、草原、礦藏、森林、濕地、野生生物、自然遺跡、自然保護區等傳統生態環境要素，地方立法均有涉及。與此同時，適應新形勢新任務新要求，近年來地方生態環境立法選題不斷拓展，新的生態環境要素不斷加入進來，有的實際上已經超越了法律、行政法規的范圍，充分體現出地方生態環境立法的能動性、主動性。地方立法既要做到避免抄襲和重復，又不能與上位法相抵觸，同時還要體現地方特色，在生態環境立法選題方面可以說是各顯神通。比如，貴州省黔南布依族苗族自治州根據重大高科技建設發展需要，于2016年制定《黔南布依族苗族自治州500米口徑球面射電望遠鏡電磁波寧靜區環境保護條例》；宿州市立足當地礦業發展實際，重點針對生態修復行為，于2017年制定《宿州市采石場修復條例》。這些生態環境保護要素十分具體，一般情況下，上位法不宜作出詳細規定，這就給地方立法提供了較大空間。各地結合當地實際進行有針對性立法，彌補了上位法原則性規定帶來的要素欠缺，也符合生態環境保護和產業發展的雙重需求。以2022年為例，設區的市地方性法規關注污染防治、生態保護等重點領域，涉及公園管理、水資源保護、畜牧管理、海洋牧場管理、節水、節能、生活垃圾分類，以及大氣、水、噪聲污染防治等多個領域、多個方面，立法數量較多，立法要素相對齊全。舉例來說，《湖北省磷石膏污染防治條例》《通遼市農用地膜污染防治條例》等法規針對新污染物進行立法；《海南自由貿易港生態環境保護考核評價和責任追究規定》《伊犁哈薩克自治州新疆黑蜂遺傳資源保護條例》《溫州市生態環境服務機構管理條例》等法規針對新領域進行立法，各具特色。(13)參見劉長興：《體系化構建：中國環境立法年度觀察報告(2022)》，載《南京工業大學學報(社會科學版)》2023年第2期，第64頁。

隨著立法選題的日益多樣化，地方生態環境立法的地方特色日益突出，不抵觸、有特色、可操作的特點日益明顯。為更好貫徹落實上位法，地方立法無論是在內容還是形式上，過去往往都不同程度地呈現出重復上位法規定的特點。然而，在相對有限的空間里，近年來地方立法逐漸探索出富有各自地方特色的生態環境立法之路。一是前文所述的特殊環境要素立法。比如，2021年制定的《海西蒙古族藏族自治州冷湖天文觀測環境保護條例》就天文觀測這一特殊事項進行專門的環境保護立法，2022年制定的《湖北省磷石膏污染防治條例》針對磷石膏污染防治及其相關活動進行專門立法。二是典型生態保護性立法。比如，2020年制定的《云南省創建生態文明建設排頭兵促進條例》立足云南生態文明建設的優勢，將云南省定位為生態文明建設的排頭兵，將推進生態文明建設、推動綠色循環低碳發展、滿足人民日益增長的優美生態環境需要等內容作為立法目的，并設促進綠色發展專章。2018年制定的《云南省生物多樣性保護條例》，體現了云南所具有的生物多樣性優勢，是生物多樣性保護條例的先行者。三是代表性區域流域立法。比如，2021年制定的《上海市黃浦江蘇州河濱水公共空間條例》針對城市沿河濱水空間進行立法，創新人與自然和諧相處新模式。2021年制定的《秦皇島市海岸線保護條例》《杭州市淳安特別生態功能區條例》屬于特殊區域立法，對于保護當地代表性區域的生態環境具有重要意義。

其二，在立法目標上，著力突出保護性，輔之以控制性?？偟膩碚f，地方生態環境立法以保護性立法為主，控制性立法為輔。(14)參見鐘楚怡、嚴建祺：《地方立法主體擴容后的地方環境立法：成就、挑戰與展望》，載《環境法評論》(第8輯)，中國社會科學出版社2023年版，第40頁。保護性立法大致有以下幾種方式。第一種方式是綜合保護。綜合保護不局限于某一種生態環境要素，而是針對當地生態環境作出全面性、系統性、綜合性保護立法。這是生態環境保護地方立法的常態，大部分省(自治區、直轄市)和設區的市都有此類立法。第二種方式是個別生態環境要素的保護，這是近年來地方生態環境立法的“主力軍”。一是區域流域保護。自長江保護法、黃河保護法公布之后，各地對于區域流域立法的熱情更加高漲。以云南省為例，該省人大常委會辦公廳于2022年4月印發了《關于九大高原湖泊“一湖一條例”修改工作任務分工的通知》，提出對滇池、洱海、陽宗海、撫仙湖、瀘沽湖、杞麓湖、星云湖、異龍湖、程海等9個高原湖泊分別進行針對性保護立法，制定、修改相關地方性法規，解決湖泊保護的突出問題，增強湖泊治理的可操作性和實效性。二是生態保護修復。各地在生態保護修復方面精準發力，出臺一定數量的地方性法規，比如2023年制定的《遼陽市湯河水庫飲用水水源保護條例》《呼倫貝爾市海拉爾國家森林公園樟子松保護條例》《遼寧省礦山綜合治理條例》《河南省露天礦山綜合治理和生態修復條例》《宿州市采石場修復條例》等。

地方生態環境立法除了保護性立法，還有控制、監管等針對性立法。比如，2021年制定的《淄博市污染源自動監控條例》是針對污染源自動監測設施和監控平臺的專門立法，主要用于監測、監控水污染物和大氣污染物的排放，對于當地河流保護和燒烤產業的監督管理具有重要意義。2019年制定的《韶關市野外用火管理條例》，對于森林防火區、農業生產生活區、城鎮居住區的野外用火行為進行分區管控，旨在規范野外用火行為、預防森林火災。

其三，在立法內容上，從傳統的專注污染防治，逐步過渡到以污染防治為主、兼顧生態保護以及氣候變化。2014年以前制定的省級綜合性法規一般僅規定污染防治內容；2014年環境保護法修改后，各省(自治區、直轄市)修改或者制定綜合性環保法規，大體上都沿用2014年修訂的環境保護法的內容，即主要包括總則、監督管理、保護和改善環境、防治污染和其他公害、信息公開和公眾參與、法律責任等6個部分。此外，也有一些綜合性法規在此基礎上增加了不同板塊，如環境風險防范與應急處置(《寧夏回族自治區環境保護條例》)、區域污染協同防治(《天津市生態環境保護條例》)、環境管理機構和職責(《云南省環境保護條例》)等。

與此不同的是，設區的市在立法內容選取上有不少創新之舉。比如，廈門市2014年制定、2021年修正的《廈門經濟特區生態文明建設條例》，采用了大綜合概念，將生態文明建設中的國土空間格局、生態控制線、生態保護補償機制等納入并獨立成章，構建了地方生態環境綜合性立法的多維制度。廈門市的綜合性環境保護立法因此形成了雙主體格局，即《廈門經濟特區生態文明建設條例》與《廈門市環境保護條例》，兩部地方性法規側重點不同，并互有補充。深圳市2021年制定的《深圳經濟特區生態環境保護條例》，相比傳統的綜合性環境保護條例，在生態、氣候上著墨更多，主要內容包括總則、保護和修復、污染防治、應對氣候變化、信息公開和公眾參與、監督管理、法律責任等7章。其中，傳統的污染防治環境保護內容只占據1章內容，而生態保護修復和應對氣候變化均分別獨立成章，將生態保護、生態修復、生物多樣性修復以及碳排放碳達峰碳中和、碳排放權交易獨立成節，凸顯了生態保護和應對氣候變化的重要性，具有較強的前瞻性。

其四，在立法體例上，從以綜合性立法為主，逐步轉向以專門性立法為主。地方生態環境立法不僅有綜合性立法，也有專門性立法，二者互為補充。在省級層面，目前已有25個省份制定了綜合性生態環境保護條例。除此之外，不少設區的市也制定了綜合性生態環境保護條例。綜合性立法，主要包括環境保護立法和生態文明建設立法兩類，相對來說，前者是大綜合，后者是小綜合。理論上講，綜合性立法應當規定本區域內生態環境保護的一般性或者共性的法律問題，是專門性立法的共性制度或者原則性、指導性制度。但是，從立法實踐看，隨著我國生態環境法律、行政法規越來越完善，以及地方專門性立法的不斷加強，大多數的生態環境共性問題在上位法中已經作了規定。因此，地方生態環境綜合性立法的空間被逐漸壓縮，基于此種原因，有些地方不再進行這方面的綜合立法，轉而將重點放在加強專門立法上。

與此形成對比的是，地方生態環境專門性立法的空間則呈逐步擴大趨勢。如前所述，地方生態環境立法的要素、門類越來越豐富，與之相適應，地方專門性立法的空間明顯大于綜合性立法。其原因主要包括：一是各地方尤其是設區的市，對于當地具體生態環境要素進行保護的立法需求、立法意愿更為強烈。這些保護性立法能夠有效踐行習近平生態文明思想，保持住“綠水青山”，同時能夠促進當地產業發展，有利于實現“金山銀山”。二是專門性立法往往針對性較強，立法難度相對較低，立法實效相對明顯，能夠在較短的時間內將改革實踐上升為法律制度，能夠將當地生態環保突出問題進行集中解決。而綜合性立法涉及領域多，問題一般較為復雜，立法周期較長，立法實效需要更長時間才能顯現。三是2021年修訂后的行政處罰法，明確了地方性法規補充設定行政處罰的權限，地方生態環境專門性立法可以據此充分利用、設計行政處罰有關規則，從而進一步調動起地方專門性立法的積極性和主動性。

二、地方生態環境立法的探索創新與實踐成效

從地方生態環境立法的總體情況、主要特點和制度特征可以看出，地方生態環境立法具有一些共性特征。同時，各地在立法實踐中結合本地區特點和實際，進行了一系列探索和創新，取得了積極成效。

(一)地方生態環境立法的有益探索

近年來，各地認真貫徹習近平生態文明思想和黨中央決策部署，按照立法法規定的權限和具體要求，在生態環境領域法律制度建設上作了一些有益探索。

1.區域協同立法走深走實

有學者認為，區域協同立法是指“跨行政區域的若干地方立法主體，為實現區域協調發展的需要，按照各自的立法權限和立法程序，在協商一致的基礎上，就跨區域公共事務分別進行立法的活動”。(15)王保民、王珺：《區域協同立法的工作機制及其優化》，載《地方立法研究》2023年第3期，第37頁。區域協同立法是一種相對較新的立法機制，是一種既相對獨立又相互統一的立法行為。地方組織法規定，省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會根據區域協調發展的需要，可以開展協同立法。

2023年9月，趙樂際委員長在全國地方立法工作座談會上對區域協同立法予以肯定，明確指出：“一些地方探索推進區域協同立法，更好適應區域治理和一體化發展需要。北京、天津、河北編制京津冀協同立法規劃；上海、江蘇、浙江、安徽圍繞長三角一體化發展開展協同立法；重慶、四川加強協同立法，推動成渝雙城經濟圈建設；云南、貴州、四川以‘共同決定+條例’的方式，開展赤水河流域保護協同立法?！?16)同注③。生態環境系統是多要素構成的統一整體，有效進行生態環境法治，必須堅持系統的思維。地方生態環境方面的區域協同立法，有利于堅持系統思維，破解生態環境法治難題，對區域發展過程中存在的一些不協調的問題統一加以解決。(17)參見黃穎瓊：《多維度框架下地方生態環境高質量立法研究》，載《中國西部》2023年第4期，第90頁。比如，2020年京津冀共同發布了各自的機動車和非道路移動機械排放污染防治條例，針對機動車排污的特點，進行三地協同治理，有力提升京津冀地區機動車排污管理工作。又如，云南、貴州、四川三省在全國人大常委會的指導下，開展了赤水河流域保護共同立法，2021年5月，三省分別制定了關于加強赤水河流域共同保護的決定，并制定了各自的赤水河流域保護條例。在此過程中，先是由四川省人大常委會牽頭，起草三省赤水河流域保護條例的草案，之后成立共同的起草專班，形成內容一致的決定文本，最終，三省的“決定+條例”同步審議、同步公布、同步實施。三省以“決定+條例”的立法方式保護赤水河流域，形成了“上下游聯動、干支流統籌、左右岸合力”，推動了省際跨區域生態的共同治理。(18)同注，黃穎瓊文，第91頁。除了省級層面的協同立法，設區的市也進行了協同立法探索。比如，2019年12月，遼寧省本溪市、丹東市和吉林省白山市、通化市人大常委會共同簽署渾江流域跨區域協同立法框架協議，建立起跨越兩省四市的協同立法協調機制。白山市、通化市和桓仁滿族自治縣、寬甸滿族自治縣的渾江流域水環境保護條例，在2021年7月前全部制定完成，有力促進了渾江流域的生態環境保護。(19)參見郭潔、鞠成軒：《生態環境地方立法的問題與對策研究——基于遼寧省地方立法的考察》，載《盛京法律評論》第13卷，中國政法大學出版社2023年版，第12頁。

2.積極開展生態環境立法主題綜合性探索

在推進生態環境保護的同時，各地也在探索制定生態環境保護與經濟發展、文化教育、考核評價相互交叉的地方性法規。比如，2022年，各地制定了一批頗有立法新意的法規，反映了地方生態環境立法的新探索。天津市出臺生態文明教育促進條例，針對生態文明和教育促進的重點問題，進行生態文明教育專門立法。寧夏將區域流域生態保護和高質量發展先行區進行統籌考慮，出臺了建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區促進條例，將生態環境保護和高質量發展融合起來進行有針對性的制度設計。海南省出臺海南自由貿易港生態環境保護考核評價和責任追究規定，就環境保護考核這一重要的具體問題進行專門立法。浙江省溫州市出臺了生態環境服務機構管理條例，規范環境服務主體，推動生態環境服務行業的發展。(20)同注劉長興文，第64頁。吉林省四平市出臺海綿城市建設管理條例，統籌推進水資源管理與城市建設，具有一定獨創性。

3.努力踐行全過程人民民主

有學者提出，全過程人民民主的“全方位” “全鏈條” “全覆蓋”首先應通過民主立法的過程得以承載和展現，其“最廣泛” “最真實” “最管用”也主要是通過法律規范體系作用于社會政治生活得以彰顯。(21)參見封麗霞：《“全過程人民民主”的立法之維》，載《法學雜志》2022年第6期，第72頁。踐行全過程人民民主，是制定高質量法律法規的關鍵。在生態環境領域，地方立法踐行全過程人民民主的特點尤為突出。比如機動車尾氣、餐飲油煙、噪聲污染、生活垃圾分類等問題，由于其生活關聯度非常高，老百姓十分關心，在公開征求意見、問卷調查、座談會、走訪調研等意見征集過程中，群眾參與度一般都比較高。正因為如此，全過程人民民主的作用才能得到更加有力的發揮。有的地方針對人民群眾反映強烈的問題，及時通過網絡直播、短視頻等老百姓常用的線上平臺，或者廣播電視節目等進行反饋、解釋和說明；有的地方通過“12345”市民熱線等渠道向社會征集生態環境方面的立法需求，使立法更具有針對性；有的地方及時評估公眾參與立法的效果，公開公眾參與立法的有關情況，使立法與群眾之間形成良性互動；有的地方充分利用基層立法聯系點、立法工作站等，與代表、群眾面對面交流，匯集民智、貼近民生。比如，根據地方介紹的經驗，重慶市沙坪壩區石井坡街道中心灣社區基層立法聯系點先后進行了《重慶市水污染防治條例》《重慶市公共場所控制吸煙條例》等8件地方性法規草案意見征集工作，共收集86條意見，其中14條意見被采納。(22)同注鐘楚怡、嚴建祺文，第37頁。

(二)地方生態環境立法的制度創新

先行先試是創制性立法的重要內容，各地對尚無法律、行政法規規定的生態環境事項，積極發揮地方立法“試驗田”的作用，作了不少制度創新。地方在堅持不抵觸原則下作出的這些創新，聚焦突出問題，成為法律、行政法規先行先試的經驗來源，對國家層面立法起到了重要參考和借鑒作用。

1.貫徹實施上位法設定“操作性”制度

此類制度總體上有上位法依據，但鑒于缺乏具體規則，往往在操作上還需要結合當地實際進行具體制度設計。比如，關于秸稈綜合利用和禁止露天焚燒秸稈，大氣污染防治法作了原則性規定。在此基礎上，對于如何綜合利用及禁止露天焚燒，地方性法規作了一些具有可操作性的制度規定?！顿R州市秸稈露天禁燒和綜合利用條例》規定了秸稈焚燒分區管理制度，將秸稈禁燒區分為秸稈全時禁燒區和秸稈限時禁燒區，同時還規定建立露天焚燒秸稈舉報制度。又如，國務院出臺的《畜禽規模養殖污染防治條例》規定了生豬出欄量大于500頭的規?；笄蒺B殖的污染防治措施，而對于小于500頭的非規模養殖未作規定，實踐中這些小養殖戶造成的污染其實也不應被忽視。(23)同注鐘楚怡、嚴建祺文，第55頁?！对聘∈行笄蒺B殖污染防治條例》針對這一問題，專門作出補充性規定，建立了非規模養殖污染治理制度。

2.聚焦新興生態環境領域設定“前瞻性”制度

對于新興生態環境領域，尤其是應對氣候變化相關領域，地方進行了創制性規定，其中包含一些具有前瞻性的制度。一是應對氣候變化相關制度。2021年制定的《天津市碳達峰碳中和促進條例》，是我國第一部專門針對碳達峰碳中和進行立法的地方性法規，規定了綠色轉型、降碳增匯等制度，對于氣候變化相關制度的建立具有一定的示范意義。2020年制定的《溫州市氣候資源保護和利用條例》、2022年制定的《廣東省氣候資源保護和開發利用條例》等，也是針對氣候變化的地方性法規，旨在保護各類氣候資源，包括太陽輻射、熱量、風、大氣等自然物質和能量。這些法規規定了氣候資源可利用性評估、城市熱島效應評估等制度，有利于有效保護和合理利用氣候資源，科學應對氣候風險。二是排污權交易制度。該制度的地方立法始于2016年。該年，杭州市、寧波市、湖州市共制定了3部涉及排污權交易的地方性法規。自此，浙江省開啟了設區的市制定關于排污權交易地方性法規的先河。隨后的五年，即2017年到2021年，各設區的市陸續開始制定關于排污權交易的地方性法規。目前，從省域分布情況來看，共有13個省份的33個設區的市地方性法規中規定了排污權交易制度。(24)參見謝敏：《設區的市立法中排污權交易規定的研究》，上海師范大學2022年碩士學位論文，第16頁。

3.適應行政管理需要設定“改革性”制度

在行政管理過程中，隨著綜合執法改革的深入推進，各地將生態環境管理實踐中的好做法上升為制度規范，充實到地方性法規之中。比如，2016年制定的《廈門經濟特區多規合一管理若干規定》、 2018年制定的《沈陽市多規合一條例》，是土地用途管制“多規合一”改革在立法上的體現，主要內容是統籌協調國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、環境保護規劃等涉及空間的規劃，完善建設項目各流程制度體系，構建可操作的“多規合一”制度。又如，2021年制定的《深圳經濟特區生態環境保護條例》，根據先行示范區有關改革試點授權，對環境影響評價制度作出了創新性規定，增加了區域空間生態環境評價的分類管理制度、重點排污單位環境信用評價制度等制度。

(三)地方生態環境立法的實踐成效

地方生態環境立法是完善地方生態環境法治建設的重要環節，依托自身的特點和優勢，在推動區域內生態環境高水平保護方面發揮了積極作用，為生態文明建設提供了堅實的法治保障。

其一，在化解區域性、特殊性的生態環境問題等方面，發揮著不可或缺的巨大功用和獨特價值。面對我國生態環境存在的問題，國家層面立法主要是做好生態環境保護頂層制度設計，地方層面立法則是地方因地制宜防治具體區域流域或者生產生活領域的生態環境問題、從而推動建設美麗中國的重要手段。有觀點認為，地方生態環境立法活動本質上也是一種社會關系，其社會特性的科學性主要體現在主體的利益設定、客體的保護都應當是聚焦于“地方性”特征之上。(25)參見李依林：《地方環境立法的科學性辨析》，載《政法論叢》2022年第4期，第151頁。生態環境保護具有區域性和復雜性等特點，地方的立法者通常情況下更了解和熟悉本地區的具體情況，可以根據經濟社會發展和生態環境保護的現實需要，在不違背國家層面立法的前提下，制定符合地方需要、解決地方問題、具有地方特色的地方性法規，提升地方生態環境保護和治理水平。比如，針對山西產業結構偏重、污染物排放總量和排放強度仍居高位、進入采暖期后霧霾天氣頻發、境內河流自凈能力差、部分河段污染嚴重等問題，山西在修訂《山西省環境保護條例》時，一是制定了嚴于國家標準的地方標準，對環境問題突出的地區或者區域內產能飽和的行業，執行污染物特別排放限值；二是針對燃煤是造成全省空氣污染最主要的原因，規定了煤炭消費總量控制制度；三是設立了環保督察制度，對存在突出環境問題的地區，不定期開展專項督察。通過這些制度規范，保護和改善地方環境，保障公眾環境權益，促進當地經濟社會可持續發展。

其二，作為對國家生態環境立法的具體細化和補充，保障上位法在本地區得到有效貫徹實施。與國家法律、行政法規相比，地方立法通常比較微觀和具體，尤其是在國家層面立法很難滿足各地具體需求的情況下，地方可以根據本地實際出臺具有本地特色的地方性法規。比如，在地方大氣環境保護方面，不少地方基于保護優先、高質量發展的思路主線，客觀總結當地污染源的結構、分布、季節特點，將上位法不能具體規定的錯峰生產、更大范圍的重點行業清潔生產、秸稈利用、餐飲油煙排放的約束等方面的大氣環境保護制度進行細化、深化和具體化。(26)同注。地方立法通過結合本地區的實際情況，對國家層面生態環境法律的原則性、倡導性條款進行具體細化，明確職責義務、監督和治理措施、法律責任等內容，更好地滿足和保障當地生態環境治理的現實需要。

其三，為開展國家層面生態環境立法積累可供參考借鑒的地方樣本和試點經驗。在我國環境治理實踐當中，存在不少影響當地經濟社會和公眾健康的區域性環境問題，但這些環境問題有時尚未上升到國家立法的高度，因而在國家立法層面往往出現空白，此時便需要地方立法充分發揮自主性與主動性，以彌補國家層面立法的不足。(27)參見黃宇：《新〈立法法〉實施背景下設區的市地方環境立法研究》，湖南大學2017年碩士學位論文，第10頁。比如，《四川省沱江流域水環境保護條例》首次在省內通過單獨流域立法的方式，助力特定流域的水污染防治，強化了流域保護的聯防聯治與協作共享，有效加強了全流域系統治理和保護，全面改善了沱江流域經濟發展與環境承載力之間不平衡的問題。該條例是四川省內流域單獨立法的一個成功探索，為國家層面的區域流域立法提供了地方實踐、地方經驗。又如，《四川省嘉陵江流域生態環境保護條例》和《重慶市人民代表大會常務委員會關于加強嘉陵江流域水生態環境協同保護的決定》，是區域協同立法的一個典型。從單一行政區域治理到跨行政區域聯動，折射的是保護理念之變、發展理念之變，豐富和拓展了地方生態環境立法的模式，為全國區域流域共同立法提供了新思路、新模式、新方法。

三、地方生態環境立法的啟示

黨的十八大以來，我國生態環境法律制度體系不斷健全，生態環境立法工作節奏加快，覆蓋領域擴大，內容針對性增強，立法數量和質量得到了全面提升。其中，在生態環境領域加快出臺大量地方性法規，是新時代我國立法的一個顯著特征。在這一大背景下，在國家層面編纂一部綜合性、基礎性的生態環境法典，統領包括生態環境地方性法規在內的生態環境領域法律體系建設，時機已經成熟，也非常必要。因而，有必要全面梳理地方生態環境立法的基本情況和主要特點，充分借鑒地方生態環境立法形成的制度創新、經驗做法和實踐成效，同時考慮地方生態環境立法過程中遇到的實際困難和問題，以及地方生態環境制度建設未來的發展方向，努力編纂一部體系完備、務實管用、便于實施的生態環境法典，為建設人與自然和諧共生的現代化、實現中華民族永續發展提供堅強的制度保證。

(一)堅持黨的領導，全面貫徹黨的主張，充分反映黨領導生態環境立法的新經驗、新做法和新成效

黨的領導是社會主義法治最根本的保證。黨的十八大以來，地方自覺堅持黨的全面領導，認真貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平生態文明思想、習近平法治思想、習近平經濟思想等，確保生態環境立法朝著正確的方向發展，主要體現在以下兩個方面：

一是全面貫徹黨中央決策部署。在編制地方人大常委會立法規劃、年度立法工作計劃以及研究決策立法重大事項、重大問題等方面，地方緊跟黨中央的要求，黨的領導在推進地方生態環境立法過程中發揮了重要作用?？梢哉f，地方生態環境立法認真貫徹落實黨中央關于生態文明建設的決策部署，開展的系列制度創新都能從黨中央有關文件中找到依據。有的地方落實黨的領導入法入規的要求，在法規中明確作出規定，比如2019年制定、2022年修正的《湖北省清江流域水生態環境保護條例》，將堅持黨的領導明確規定為生態環境保護應當堅持的基本原則。

二是始終堅持以黨的創新理論為指導。習近平生態文明思想是生態環境事業發展進步的科學指引和行動指南，對生態文明建設作了頂層設計和全面部署，是保護生態環境、推動綠色發展、建設美麗中國的強大思想武器，是做好生態環境保護工作的根本遵循，也是加強和改進新時代生態環境立法的根本遵循。(28)參見《全國人民代表大會常務委員會關于全面加強生態環境保護 依法推動打好污染防治攻堅戰的決議》(2018年7月10日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過)。各地貫徹落實黨中央決策部署，把生態環境、生態文明建設有關的立法擺在更加突出的位置，自覺將習近平生態文明思想貫穿地方生態環境立法全過程各方面，體現到具體的立法理念、原則、精神和制度中。(29)參見黃穎瓊：《多維度框架下地方生態環境高質量立法研究》，載《中國西部》2023年第4期，第84頁。比如，《西藏自治區國家生態文明高地建設條例》《江西省生態文明建設促進條例》《河北省新能源發展促進條例》等，將堅持習近平生態文明思想明確規定在法規中，作為開展有關工作的指導思想。有的地方以習近平生態文明思想為指導，對生態文明的概念和內涵進行了思考和探索。比如，《青海省生態文明建設促進條例》規定，生態文明是指以尊重自然、順應自然和保護自然為理念，遵循人與自然和諧發展的客觀規律，實現人與自然和諧共生、良性循環、持續繁榮的社會形態；《廈門經濟特區生態文明建設條例》規定，生態文明是指人與自然、人與人、人與社會和諧共生的文明形態，其建設目的是促進“社會-經濟-自然”系統的良性循環、全面發展和持續繁榮。這些都是地方生態環境立法在堅持黨的領導方面的新經驗和新做法。這啟示我們，要始終把堅持黨的領導作為做好生態環境立法工作的重要法寶，自覺以習近平生態文明思想為方向指引和根本遵循，以黨的領導為根本政治保障，全面貫徹落實黨中央關于生態文明建設的重大部署和重要任務，把黨的主張融入國家生態環境立法，成為法律制度，引領推動生態環境事業健康蓬勃發展。

(二)堅持人民立場，確保公眾積極參與，充分體現人民群眾的關心關切和利益訴求

立法權屬于人民，立法為了人民，立法依靠人民。地方生態環境立法從制度設計到立法過程都充分體現了以人民為中心的理念。從具體規定來看，《西藏自治區國家生態文明高地建設條例》《江西省生態文明建設促進條例》等法規，都把堅持以人民為中心作為具體的條文內容予以明確規定。從立法工作來看，地方積極踐行全過程人民民主，確定有關立法項目時，緊跟黨中央決策部署和全國人大常委會、國務院立法節奏，自覺向人民群眾普遍關心、反映強烈的生態環境問題傾斜，堅持開門立法，不斷完善人大代表、社會公眾參與立法表達意見機制，積極回應人民群眾需求。在確保公眾積極參與方面，地方發揮自身優勢開展的一些特色做法值得借鑒，比如通過多種渠道征集生態環境方面的立法需求，通過短視頻、直播、電視等老百姓常用的平臺進行反饋或者解釋說明，通過喜聞樂見的形式實現公眾有效參與。在做好傳統渠道征求意見工作的基礎上，要更加充分利用在各地設立的基層立法聯系點，發揮“直通車”作用，讓社會公眾廣泛、深入地參與到國家立法過程中來。

習近平總書記指出：“良好的生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉?！?30)中共中央文獻研究室：《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第4頁。當前，我國社會主要矛盾發生變化，人民美好生活需要日益廣泛，生態環境等方面的要求日益增長。隨著生態環境的不斷改善，人民群眾對生態環境質量的期望值越來越高，與之相對應，對生態環境領域出現的問題的容忍度也就越來越低。為此，要牢固樹立以人民為中心的立法理念，把人民滿意不滿意作為衡量立法工作成敗的重要標準，通過立法解決人民群眾最關心、最直接、最現實的生態環境保護問題，還人民以藍天、碧水、凈土，還自然以寧靜、和諧、美麗。從地方生態環境立法過程中反映的問題和聚焦的重點來看，我國過去多年經濟高增長積累的生態環境問題，具有復合型、綜合性、難度大等特點，污染重、損害大、風險高的形勢還有待從根本上扭轉，重點區域、重點行業污染問題依然突出，實現碳達峰碳中和的任務還十分艱巨。在此情況下，需要全面總結地方生態環境立法中遇到的困難和問題，統籌予以考慮，做好頂層制度設計。

(三)堅持理念貫通，發揮生態環境保護基本理念和原則在國家立法中的主線和主導作用

黨的十八大以來，貫徹習近平生態文明思想，生態環境領域形成了一系列基本理念和原則，引領生態文明建設各項工作。各地在開展地方生態環境立法過程中，將這些基本理念和原則在法規條文中加以貫徹，指引生態環境工作始終朝著正確的方向發展，對凝聚最大共識推進生態環境工作發揮了重要作用。具體來說，主要包括以下幾個方面：

一是綠水青山就是金山銀山。綠水青山就是金山銀山的理念闡明了經濟發展和生態環境保護的關系。(31)同注②中共中央宣傳部、中華人民共和國生態環境部編書，第27頁。這一理念深刻揭示了發展與保護的辯證統一關系，繼承了天人合一的中華優秀傳統文化，是習近平生態文明思想的重要內容，具有重大的思想價值和現實意義。不少生態環境地方性法規明確規定，樹立綠水青山就是金山銀山的理念；尊重自然、順應自然、保護自然。

二是全面推進美麗中國建設。習近平總書記在全國生態環境保護大會上強調：“全面推進美麗中國建設，把建設美麗中國擺在強國建設、民族復興的突出位置?！?32)《全面推進美麗中國建設 加快推進人與自然和諧共生的現代化》，載《人民日報》2023年7月19日，第1版。建設美麗中國是全面建設社會主義現代化國家的重要目標，筑牢美麗中國建設的生態安全根基是今后一段時期的重要任務?！秲让晒抛灾螀^建設我國北方重要生態安全屏障促進條例》《深圳經濟特區生態環境保護條例》等法規都明確規定了推進美麗中國建設、打造美麗中國等內容。

三是推進人與自然和諧共生的現代化。中國式現代化的本質要求之一是促進人與自然和諧共生，站在人與自然和諧共生的高度謀劃、處理好高質量發展和高水平保護?！逗贾菔袧竦乇Ｗo條例》《成都市美麗宜居公園城市建設條例》等法規，都明確規定了推進實現人與自然和諧共生的現代化的內容。

四是以改善生態環境質量為核心。改善生態環境質量是生態環境保護最為重要的目標之一，也是加強法律法規制度建設的重要目標，近年來的地方立法對落實這一理念和目標作了規定?！短旖蚴猩鷳B文明教育促進條例》規定，開展以改善生態環境質量為核心的目標責任教育。

五是山水林田湖草沙一體化保護和修復。各地將這一原則在地方性法規中作出規定，指導開展一體化保護和修復工作?！督魇∩鷳B文明建設促進條例》規定，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，構建保護治理大格局。

六是減污降碳協同增效?；诃h境污染物和碳排放高度同根同源的特征，必須強化源頭治理、系統治理、綜合治理，充分利用現有生態環境制度體系協同促進低碳發展，創新政策措施，優化治理路線，推動減污降碳協同增效?！陡＝ㄊ∩鷳B環境保護條例》《上海市浦東新區固體廢物資源化再利用若干規定》《河北省固體廢物污染環境防治條例》《福州市大氣污染防治辦法》等，都對推動實現減污降碳協同增效作了規定，表明地方在這些方面已有豐富實踐。有學者認為，通過國家層面立法構建減污降碳協同治理機制不失為可行路徑。(33)參見陳梓銘：《減污降碳協同治理的環境法典表達》，載《南京工業大學學報(社會科學版)》2022年第5期，第48頁。

以上這些理念和原則在地方立法中的體現和落實，為通過國家立法在國家層面予以貫徹，提供了豐富的實踐支撐。

(四)堅持科學布局，借鑒部分地方“小法典”綜合性立法模式，合理確定生態環境法律制度體系化框架結構

地方生態環境立法中有不少是綜合性立法，有些綜合性立法從框架結構上看，已經具備了“小法典”的基本要素和特征，可以為國家層面相關立法提供有益借鑒。比如，2021年制定的《深圳經濟特區生態環境保護條例》，雖然篇幅不長，共8章146條，但從結構和內容上看，涵蓋要素較為全面。一是包括傳統的以污染防治為重點的環境保護內容。二是對保護和修復作出專門的規定，具體內容包括生態保護、生態修復以及生物多樣性保護，并對生態修復中的自然恢復為主、自然恢復與人工修復相結合的方式予以明確。三是對相對比較前沿的應對氣候變化內容作出規定，比如對達到一定階段后有關建設項目應當制定碳中和計劃、實施方案等提出明確要求，在碳排放權交易方面對碳減排指標換算、抵銷和交易的規則予以明確。四是繼續保留傳統的總則、監督管理、信息公開和公眾參與、法律責任等板塊，突出“小法典”內容全面、系統完備、結構合理的特點。

深圳以外一些地方的生態環境立法特別是綜合性立法，也注重對污染防治以外對其他生態環境制度作出規定。比如，2022年制定的《浙江省生態環境保護條例》，專章對碳減排和生物多樣性保護作出規定，其中規定了完善用能權、排污權、碳排放權等環境權益質押融資機制等內容；同時也專章規定了生態產品價值實現，其中規定了通過發行企業生態債券和社會捐助等方式拓寬生態保護補償資金渠道等內容。從地方綜合性立法的框架內容來看，國家層面生態環境法典，納入應對氣候變化、加強生態修復和保護等制度已經是大勢所趨?？沙浞挚紤]現階段有關法律制度現狀，結合包容性需要，借鑒地方立法探索創新模式，對生態環境法律制度體系化框架結構作出科學合理的布局。另外，目前在這方面已有不少學術研究成果，比如有的學者從假定條件、行為準則和法律后果等方面對適度法典化進行了分析。(34)參見程飛鴻《環境法適度法典化：立法限度、規范表達與教義學構造》，載《政治與法律》2023年第6期，第114— 120頁。這些都值得研究借鑒。

(五)堅持系統思維，注重制度融合貫通，妥善處理好國家層面生態環境立法與其他領域立法、與地方生態環境立法的關系

編纂生態環境法典，推進生態環境領域法律制度體系化，需要在現有法律法規體系基礎上，遵循法律規范體系化的客觀規律和生態環境領域制度建設的特點。從地方現有的情況來看，生態環境立法涉及的領域較多，法律制度規范的門類也比較齊全，如果把生態環境有關的所有制度都納入體系化范疇，既不現實，也不符合實用性、可操作性要求以及體系化的初衷。在這方面，有學者建議借鑒瑞典環境法典的經驗，采取適度法典化方案，合理選擇納入體系化的法律。(35)參見呂忠梅：《環境法典編纂研究的現狀與未來》，載《法治社會》2023年第4期，第4頁。有序推進生態環境法律體系的全面建構和完善，這其中有兩個問題需要思考。

首先是國家層面生態環境立法與其他領域立法的關系。黨的十八大以來，生態環境立法聚焦污染防治，污染防治類法律不斷健全并自成相對完整的體系。在國家層面污染防治類法律的統領下，地方既制定了生態環境方面的綜合性地方性法規，也制定了大量的污染防治類地方性法規。同時，除了生態環境類立法外，其他一些立法也規定了生態環境保護的內容。因此，編纂生態環境法典，既需要深入研究生態環境類法律的系統整合，也需要研究與其他相關法律制度的關系，在重點整合污染防治類法律的同時，對資源利用與保護、應對氣候變化等法律和政策做好制度統領和銜接。

其次是國家立法與地方立法的關系。在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性和創造性，是立法始終應當遵循的基本原則。把地方立法中因立法權限、立法時機、立法領域等原因長期不能較好解決的問題，通過法典化予以研究解決，既是任務，也是方法，具體路徑可以是直接規定相關的制度，也可以是為地方立法提供明確的依據。同時，可能還需要充分考慮地方機構調整、改革創新等實際需要，在監督管理職責、法律責任設定等方面保持較大的彈性，為地方生態環境立法和有關制度建設留有余地、留出空間。比如，從地方立法反映的生態文明建設管理體制改革情況看，目前實行統管與分管相結合的體制：統一監管是設立一個相對獨立的生態文明建設協調機構，對本地區的生態文明建設工作進行監督、指導和協調。(36)參見方印、李杰：《地方生態文明建設綜合立法的規則特征與完善路徑——基于制度語法學工具的分析》，載《遼寧師范大學學報(社會科學版)》2023年第3期，第32頁。部門分工是指生態環境、自然資源等各部門在各自的職責范圍內，承擔相應的監督管理工作。這一監管體制，主要是為了通過集中更好地實現統籌協調，同時也能發揮各行政主管部門的專業性優勢。因此，有必要立足生態文明建設的總體設計，統籌考慮中央和地方的管理體制、機構設置等情況，確保規定的各項監管法律制度能夠有效落地實施。

(六)堅持守正創新，科學合理設計基本制度，引領生態環境法律體系建設高質量發展

習近平總書記指出：“我們要準確把握時代大勢，勇于站在人類發展前沿，聆聽人民心聲，回應現實需要，堅持解放思想、實事求是、守正創新?！?37)習近平：《更好把握和運用黨的百年奮斗歷史經驗》，載《求是》2022年第13期，第9頁。黨的二十大報告指出，“守正才能不迷失方向、不犯顛覆性錯誤，創新才能把握時代、引領時代”，(38)同注⑨習近平書，第20頁。具體到生態環境立法工作中，守正創新需要我們從實際出發，實事求是地對包括地方立法在內的整個生態環境法律體系進行全面梳理和深入研究，堅持和完善改革開放以來特別是黨的十八大以來確定的行之有效的制度，吸收借鑒包括地方實踐過程中形成的創新做法和有益經驗。

首先，需要堅持和完善生態環境領域已經形成的基本制度。梳理地方生態環境立法的內容可以看出，國家法律層面確定的生態環境規劃制度、環境標準制度、環境監測制度、環境影響評價制度、生態環境許可制度、生態保護紅線制度、生態保護補償制度、生態保護修復等一系列制度，已經在地方通過持續開展立法等方式進一步細化落實，實施效果良好。這些制度應當長期堅持，并在體系化過程中以基本原則、主要制度和具體規則等形式作出規定。比如，生態保護紅線制度是我國國土空間規劃、生態環境體制機制改革的重要制度創新，有一系列完善的制度機制支撐，已成為我國生態文明建設的主要制度之一。生態保護紅線是基于區域的空間治理工具，雖然在實施過程中還面臨一些困難和挑戰，但這一制度對于堅持用最嚴格標準保護生態功能重要區域和生態脆弱區域、堅守生態安全底線具有十分重要的意義，應當作為基本制度從國家層面立法確立下來。(39)參見闕占文、鐘昕益：《生態保護紅線制度的環境法典表達》，載《法治論壇》2023年第2輯，第199-200頁。

其次，需要吸收和借鑒生態文明建設形成的創新做法和有益經驗。從國際視野看，這包括我國開展國際交流與合作的實際，比如我國參與應對氣候變化、碳達峰碳中和等國際合作的實踐做法，明確相關的國家義務和要求。同時，對地方生態環境立法中形成的一些前瞻性、改革性的創新制度應進行深入研究論證，比如綠色轉型制度、降碳增匯制度、排污權交易制度、區域空間生態環境評價分類管理制度、重點排污單位環境信用評價制度等等，在深入研究和評估論證基礎上將其上升為國家法律制度，或者作出原則性、引導性規定，為生態環境新興領域的制度創新提供法律上的依據。

結 語

我國統一的單一制國家性質，決定了我國立法權限應當相對集中才有利于維護國家法制統一和政令暢通。同時，由于我國地域遼闊，各地情況不同，又決定了我國立法權限不能過于集中，必須適應各種不同情況。因而，要通過立法權等各項權力的合理分配，充分發揮中央和地方兩個積極性。在國家層面編纂一部生態環境法典，對完善生態環境法律制度、形成推動生態文明建設的強大合力，具有十分重要的意義。與此同時，需要充分考慮我國地方生態環境立法蓬勃發展的實際，總結吸收地方立法成功經驗和成熟制度。在這一過程中，需要始終堅持黨的領導，將習近平生態文明思想全面深入貫徹落實到基本制度中，引領生態環境法律制度建設；同時，增強問題意識，注重反映和解決人民群眾關心關切的突出問題，處理好生態環境法律法典化和其他領域立法、地方立法的關系，并注意研究借鑒世界生態文明制度建設成果，努力構建一整套反映人民意愿、體現時代特色、發揮世界影響的生態環境法律制度體系，為推動新時代中國特色社會主義生態文明建設提供更加有力的法治保障。