高質量推進新時代地方立法工作

胡 健 任才峰 姜逾婧 劉 浩 黃濤濤 肖寶玭 王成義 葉竹盛

【編者按】

習近平總書記指出：“發展要高質量，立法也要高質量。要以立法高質量保障和促進經濟持續健康發展?！薄耙プ√岣吡⒎ㄙ|量這個關鍵，深入推進科學立法、民主立法，完善立法體制和程序，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護?！睘榱送苿有聲r代地方立法工作高質量發展，本期筆談組織了來自立法實務界和理論界的專家，共同探討當前地方立法工作所面臨的一些較為緊迫的實務問題。同時，我們也期望，這些來自立法實踐的鮮活經驗與案例能夠讓法律人將目光更多地投向法治秩序的上游——立法活動，回應中國立法實踐，生產出更多的立法理論作品。

——劉誠

推動地方立法工作高質量發展的十個關系

胡 健 任才峰*

* 胡健，全國人大常委會法工委發言人辦公室主任；任才峰，全國人大常委會法工委研究室干部。本文根據作者2023年8月19日在遼寧省人大常委會地方立法工作培訓班上的講稿整理而成，是對推進地方立法工作高質量發展的一些初步思考和學習體會，不代表所在單位觀點。初稿形成后，沈國明、宋方青、馮玉軍、高紹林、丁祖年、王波、王臘生、吳斌、林志敏、趙建陽、吳秋菊、王澤慶、時鵬遠等資深立法實務工作者和理論研究者提出了寶貴修改建議，在此表示誠摯感謝。

我國實行統一而分層次的立法體制。地方性法規是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。改革開放40多年來特別是黨的十八大以來，通過修改現行憲法、立法法等，地方立法體制機制不斷完善，立法主體逐步擴大，立法權限適時調整，立法程序更加健全。有立法權的地方人大及其常委會緊密結合本地經濟社會發展需要，充分發揮地方立法的實施性、補充性、探索性功能，創造性開展地方立法工作，制定出臺一大批特色鮮明、富有實效的地方性法規，有力促進了地方治理方式轉變和治理能力提升。當前，在強國建設、民族復興的新征程上，面對“形成一整套更加成熟、更加定型的制度”的歷史考卷，如何深入學習貫徹習近平法治思想，謀劃和推動新時代新征程地方立法工作，值得深入研究和思考。

立法法修改是十四屆全國人大首部審議通過的法律案，充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對立法工作的高度重視。全國人大常委會高度重視修改后立法法的貫徹實施。在2023年9月召開的全國地方立法工作座談會上，趙樂際委員長強調，要深入學習貫徹習近平法治思想，穩中求進推動新時代地方立法工作高質量發展，對當前和今后一段時期做好地方立法工作提出七個方面的明確要求，具體就是“七個把握”。(1)“七個把握”包括：把握好地方立法工作正確政治方向，把握好提高地方立法質量這個關鍵，把握好地方立法的問題導向、實踐導向、目標導向，把握好地方立法踐行全過程人民民主要求，把握好人大在地方立法工作中的主導作用，把握好維護國家法治統一的憲法原則，把握好地方立法能力建設的重要任務。學習貫徹趙樂際委員長重要講話精神，穩中求進推動新時代新征程地方立法高質量發展，需要在立法實踐中處理好以下十個方面的關系。

一、政治屬性與專業屬性的關系

政黨政治是現代政治的基本形式。政黨在獲取國家政權后，通過國家立法將其政治綱領轉化為法律法規，并通過國家的行政、司法付諸實現，是現代政治運行的一般規律。因此，在立法過程中，政黨扮演著十分主動和活躍的“法律締造者”角色。(2)封麗霞：《黨領導立法的邏輯與意義》，載《行政法學研究》2023年第3期，第4頁。在我國，立法是國家重要的政治活動，最根本的任務是將黨的主張通過法定程序轉化為國家意志，具有非常鮮明的政治屬性。但是，如何將黨的主張轉化為法律條文，形成可操作的制度規范，是立法專業屬性的集中體現。立法既是一項重要的政治活動，也是一門難度較大、技術性很強的工作。毛澤東同志1954年主持起草新中國第一部憲法時就講過：“搞憲法是搞科學?！?3)中共中央文獻研究室編：《毛澤東文集》(第6卷)，人民出版社1999年版，第330頁。搞立法也是搞科學，既要遵循自然科學規律、經濟社會發展規律，還要符合其自身的活動規律。實踐中，各地方在立法工作中普遍做到了旗幟鮮明講政治，(4)比如，堅持黨領導立法，圍繞黨委決策部署謀劃和推動立法工作，重大立法事項加強請示匯報，等等。同時，也存在著對立法的專業屬性認識和把握不夠的問題，應當予以重視并切實解決。

胡健，等：高質量推進新時代地方立法工作要把握好將政策上升為地方性法規的范圍和時機。近年來，隨著全社會特別是黨政領導干部法治意識的增強，通過法治特別是立法推動解決經濟社會發展中的難題，成為提升地方治理能力的重要方式。但與此同時，也出現了一種“迷信立法”的現象甚至“立法萬能”的觀念：不管遇到什么問題，急切想到的解決之道似乎總是立法；甚至在一些情況下，立法還成了一種不能切實解決問題的“障眼法”，似乎法規制定通過了，問題就解決了，而沒有跟蹤關注法規的實施成效。因此，在強調和重視發揮立法引領、推動、規范和保障作用的同時，也要防止“立法萬能”和“過度立法”的傾向。法律法規只是道德、習俗、政策、市場等諸多調整手段之一，且存在立法程序復雜、周期長、與社會生活存在一定的遲滯性等特點。對可以通過政策調整、行業自律、市場機制、道德教育等其他社會規范和機制解決的問題，不宜簡單化地付諸立法解決。此外，當前我國正處在改革攻堅期，面對新事物新情況新問題，通過政策調整一段時期，取得經驗后再上升為法律法規，是立法的一條基本經驗。因此，要保持適度“立法謙抑”，把握好立法必要的邊界，把握好將政策轉化為地方性法規的范圍和時機。

地方立法應當貫徹落實同級黨委決策部署，與之相關的一個問題是調研中反映較多的“領導點題立法”，對此應科學辯證地認識。在我國地方治理體系中，黨政主要領導身處改革發展穩定的第一線，能夠及時發現并提出實踐中凸顯出來、迫切需要進行規范的各類問題。很多針對性強、實施效果好的地方性法規，就是地方黨委主要負責同志“點”的“題”。比如，天津市在預防和治理校園欺凌、濱海新區與中心城區建設綠屏、生活垃圾分類、土壤污染防治、治理露天焚燒秸稈、航運樞紐建設、營造優美天際線、基因和細胞產業促進等領域制定了一批地方性法規，有力推動了經濟社會高質量發展。同時，領導干部“點題立法”也要堅持法治思維，遵循法定立法權限，經過評估論證后才適宜列入立法議程。如果地方黨政領導點題的立法項目超出本地方立法權限，或者經評估不具有立法必要性或時機不成熟，或者有關問題不宜通過立法方式解決卻被提上立法日程，這樣立法機關對于該項立法往往會陷入“不立不行、立也不行”的兩難境地。在新形勢下，地方黨委要加強對地方立法工作的領導，但在部署具體立法任務時，應當堅持法治思維和法治方式，注重發揮人大及其常委會的立法主導作用，加強立項環節的研究論證，更好地將黨委的主張通過法定的程序、科學的設計、規范的表述轉化為地方性法規。

二、上位規范與地方特色的關系

憲法、立法法規定，法律、行政法規、地方性法規等不同層級法律規范的地位、權限、作用。增強立法的系統性、整體性、協同性、時效性，要求用好國家和地方兩個立法權，推動各個層級的立法相互配合、相互促進、相得益彰，確保法律制度規范嚴密、銜接有序、協調統一、執行有力。具體到地方立法，就是要處理好上位規范與地方特色的關系。

有特色是地方立法的靈魂。沒有特色的地方立法猶如沒有靈魂的軀殼。(5)參見石佑啟：《論地方特色：地方立法的永恒主題》，載《學術研究》2017年第9期，第52頁。地方立法能否立得住、行得通、真管用，關鍵就在于其地方特色。當前一些地方立法內容趨同、缺乏特色，其中一個原因是各地為配合上級部門評價考核而立法。比如，關于市容環境衛生、文明行為促進、生活垃圾分類管理這三類立法，不少地方是為適應“創衛”“創文”的需要而制定的。地方性法規只能因需而立，不宜用指標考核等行政化的方式自上而下部署落實。否則，不僅與立法法的基本原則相悖，也會極大地浪費有限的立法資源，造成地方立法同質化，降低地方立法質量，損害地方性法規權威。筆者建議，有關方面在設立考核評價體系時，一般不宜將是否立法作為硬性考核指標，應避免未經立項論證而通過“紅頭文件”增加立法項目，從源頭上增強立項的科學性、準確性，使各地更好地聚焦本地經濟社會發展實際，立務實有效管用之法。

地方立法照抄照搬上位法，或者簡單拼接、重組上位法規范，也會造成同質、重復等問題。自2015年修改立法法賦予設區的市地方立法權以來，在地方立法主體擴容的大背景下，地方立法特別是設區的市立法更要充分體現本地特色，突出重點、為需而立、立以致用，建議從以下五個方面予以改進：

一是，抓住法規立項這個源頭環節。針對同題立法導致的同質、重復問題，建議省(區)人大常委會加強對省級和設區的市級立法規劃計劃的整體統籌謀劃，從源頭上把控好省市兩級立法資源，避免重復立法。

二是，在突出地方特色上下功夫。在一個省(區)域范圍內，各市的自然地理、人文社會、經濟發展水平、地方治理能力都不盡相同。這些不同和差別就是各市突出地方立法特色的著力點，在法規內容上應注重結合本市實際，解決本市特有的而國家立法和省級立法沒有關注或不宜解決的問題。

三是，在有效管用上下功夫。地方立法既要實施、銜接上位法，解決好上位法通達基層的“最后一公里”問題，又要注重解決本地方社會治理中的現實問題。應當結合本地實際做好核心制度設計，把上位法規定進一步細化、具體化、程序化。

四是，不斷豐富立法形式。地方立法更適合“小切口”立法，經過不斷探索，一些地方形成了較為成熟的工作機制。比如福建每年選取1～2個條件成熟、最為迫切的民生項目開展“小切口”立法，增強了立法的針對性、適用性、可操作性。

五是，及時開展法規清理。地方人大還應密切跟進上位法動向，主動謀劃、提前部署立改廢釋。上位法制定或修改后，相關地方性法規該修改的抓緊修改，該配套的要及時配套，該廢止的堅決廢止，以確保法律制度規范無縫銜接。

三、立法質量與立法效率的關系

習近平總書記深刻指出：“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質量?！?6)習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第20頁。趙樂際委員長在2023年全國地方立法工作座談會上也明確要求地方人大要抓住提高立法質量這個關鍵，因需、應時、統籌、有序開展立法工作；區分輕重緩急，堅持時、度、效相統一，堅持時間服從質量，成熟一個、出臺一個，防止重復立法、盲目立法。

當前，貫徹落實黨的二十大精神，推進各領域立法工作，涉及不少深層次矛盾和問題，統籌協調不同主張和利益的難度越來越大，對立法質量和效率的要求也越來越高。立法質量與效率是辯證統一的，效率要服從質量，沒有質量的效率不僅無益，而且會產生負面后果，要在確保質量的前提下提高效率、加快立法。(7)參見許安標：《習近平法治思想是新時代科學立法的根本遵循》，載《紅旗文稿》2022年第19期，第5頁。江蘇等一些地方在制定本省級人大常委會五年立法規劃時，明確提出要處理好立法數量與立法質量的關系，既盡可能滿足現實的立法需求，又服從于提高立法質量這個目標，適當控制立法數量，準確把握輕重緩急，科學安排立法時序。這些好經驗好做法，值得進一步堅持、總結、完善、提高。統籌好地方立法質量和效率的關系，建議注意以下四點：

一是充分發揮人大的立法主導作用。主導作用不是權力，而是責任和擔當。在黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局下，遵循立法規律，善于在選題立項、組織協調、調動力量、嚴格審議把關等環節發揮人大立法主導作用，善于通過立法專班、“雙組長”制等行之有效的工作機制，不斷完善立法工作格局，更好地配置立法資源，形成工作合力。

二是堅持和踐行全過程人民民主。堅持立法為了人民、依靠人民，必須問計于民、問需于民，豐富和拓展公眾有序參與立法的途徑，建好用好基層立法聯系點，完善人大代表參與立法工作的制度機制，加強立法全過程宣傳解讀，凝聚各方面智慧和力量，把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到法規制度中。

三是更好地遵循和把握立法規律。法規制度設計，既要堅持問題導向，又要注重系統集成；既要明確立法目的，又要講求立法效果；既要維護法治統一，又要加強分類指導；既要運用實體規則，又要善用程序規則；(8)新興領域立法，對有關法律關系和權利義務責任予以清晰界定的難度較大時，宜多用程序規則來引導，探索一段時間，取得實踐經驗后，再規定實體規則。在看得不是很清楚的情況下貿然規定實體規則，就容易走偏，容易出問題。既要建立強制性規則，又要注重建立利益導向機制，增強法規實施內在動力；等等。

四是推進立法工作信息化建設。深入總結地方實踐經驗，在已建成備案審查信息平臺和國家法律法規數據庫的基礎上，大力推進立法工作信息化建設，探索利用大數據、人工智能等現代技術手段輔助立法，提升立法效率、增強立法實效。

四、普通立法與緊急立法的關系

這里所說的普通立法，是指日常列入人大立法程序，按照編制規劃計劃、立項、調研、論證、起草、提出議案、審議、表決通過等立法流程制定出來的法律法規。緊急立法則是指特殊時期、特殊階段，面對復雜形勢和艱巨任務，以特殊程序組織起草并快速審議通過的立法。

立法程序是立法活動有效運行的保障?！巴晟频牧⒎ǔ绦蚣缺ＷC立法者平等行使權利，充分表達意愿，又保證立法有章可循，有效議決?！?9)孫潮、徐向華：《論我國立法程序的完善》，載《中國法學》2003年第5期，第60頁。國家立法層面，提請全國人大常委會審議的法律案，原則上實行三審通過；各方面意見比較一致的，可以經兩次常委會審議后交付表決；調整事項較為單一或者部分修改的法律案，各方面的意見比較一致的，也可以經一次常委會審議即交付表決。2023年修改立法法，增加規定“遇有緊急情形”的，也可以經一次常委會會議審議即交付表決。立法法增加規定緊急立法程序，是近年來我國立法實踐經驗的總結。2019年底2020年初，我國遭遇新冠疫情。習近平總書記2020年2月5日主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議時強調，“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統籌推進各項防控工作”，對立法工作提出了很高要求。疫情期間的立法，就是很特殊的緊急立法。

應對非常形勢，不僅需要國家層面緊急立法，也需要地方立法快速行動。為強化公共衛生法治保障，從2020年2月7日開始，北京、上海、浙江、廣東等省級人大常委會，以及杭州、溫州、寧波、常州、懷化等設區的市人大常委會臨時加開了一次常委會會議，審議通過關于依法全力做好新冠疫情防控工作的決定，明確政府的職責和可以采取的防控措施，明確基層社區、單位和個人等各方的權利義務，明確要求行政執法機關依法履職、嚴格執法，充分發揮人大監督和司法保障功能。地方人大要做好緊急立法，建議注意以下四點：

一是要立足本地實際需求，根據本地突發事件的形勢和特點，因地制宜、因勢利導、精準施策。鼓勵各地方相互借鑒有益經驗，做好制度層面的區域協同，但不宜照抄照搬，更不能層層加碼，搞“一刀切”。

二是在突發事件發生期間確實要加快立法步伐，但應當統籌處理好立法質量和效率的關系。盡管時間有限，也要堅持全過程人民民主，盡可能通過適宜的方式充分聽取各方面意見，特別是一線專業人士和社會公眾的建議。

三是區分不同情況，采取多種立法形式。針對突發事件中暴露的問題，綜合運用決定、“打包”修改、聯動修改等多種形式，彌補制度短板，提供有效法治供給。

四是在緊急狀態結束后，及時開展評估和清理。由于緊急狀態下的管控措施，往往會對公民基本權利有所減損，所以在緊急狀態結束后，應及時開展評估，及時修改或廢止不必要的管控規定，使各項制度規范嚴密、銜接有序、協調統一。

五、本地立法與協同立法的關系

習近平總書記指出：“我國幅員遼闊、人口眾多，各地區自然資源稟賦差別之大在世界上是少有的，統籌區域發展從來都是一個重大問題?！?10)習近平：《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》，載《求是》2019年第24期，第4頁。當前，貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展，尤其需要推動區域協調發展，以解決發展不平衡不充分的問題。雖然一些地方分屬不同省份或市域，但地緣相鄰，自古以來就經濟相融、人文相親、關系密切，通過協同立法推進一體化進程的需求十分迫切；還有的山川、河流、湖泊等分屬不同地方，解決跨區域的大氣污染、水污染等治理難題，也亟待加強協同立法，以形成保護合力。

區域協同立法，是近年來地方立法的創新做法。通過協商方式防止和減少不同地方的立法沖突，逐步實現規則統一、標準統一、監管統一，有利于以一體化的思路和舉措打破行政壁壘，切實增強區域內生發展動力，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域協調發展新格局。近幾年的全國地方立法工作座談會都對積極推進區域協同立法提出了明確要求。從實踐來看，京津冀、長三角等很多地方已經形成比較成熟的立法協同工作機制，取得了豐富的協同立法實踐成果，為區域協同發展注入了強大法治動力。(11)比如，京津冀三地在大氣污染防治、機動車尾氣、露天焚燒秸稈、水體污染防治、機動車和非道路移動機械排放污染防治、強化公共衛生法治保障、冬奧會法治保障、推進京津冀協同創新共同體建設等領域積極開展協同立法，取得了積極成效。又如，滬蘇浙皖三省一市在支持和保障長三角地區更高質量一體化發展、長三角生態綠色一體化發展示范區建設、長江流域禁捕、大氣污染防治、鐵路安全管理、紅色資源傳承弘揚和保護利用、大型科學儀器設施共享等方面加強協同立法，推動形成了長三角區域制度合力，破解了一體化發展中的體制性問題和深層次矛盾。再如，遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古自治區東北三省一區人大常委會積極推進區域協同立法，簽署協同立法工作框架協議。山西、福建、山東、江西、湖北、湖南、廣西、云南、貴州、重慶、四川等不少地方也進行了積極探索。比如滇黔川三省開展赤水河保護的協同立法，滇川兩省開展瀘沽湖保護的協同立法，淮海經濟區三個省的10個地市建立了立法協同機制，廣西百色市、云南曲靖市、貴州黔西南自治州開展萬峰湖生態環境保護的協同立法。還有的是本省(區)內的協同立法，比如福建省人大常委會指導廈門、漳州、龍巖、泉州四市開展九龍江流域保護協同立法；廣東探索“1+N”省市協同立法，促進粵菜發展。

中央人大工作會議明確提出，建立健全區域協同立法、流域立法、共同立法工作機制。2022年修改的地方組織法，對區域協同立法作出了原則規定。2023年修改立法法，貫徹了國家區域協調發展戰略和中央人大工作會議精神，總結了地方實踐中的成熟經驗和做法，增加了區域協同立法和建立相關工作機制的內容。建議各省(區)人大常委會法工委加強對本行政區域內設區的市協同立法的協調指導，更好地發揮協同立法在落實新發展理念、推動新發展格局中的重要作用。通過協同立法，消除歧視性、隱蔽性的區域市場壁壘，打破行政性壟斷，堅決破除地方保護主義，推動形成全國統一開放、競爭有序的商品和要素市場。通過協同立法，促進不同地方公共交通、基礎設施等互聯互通，促進不同地方公共服務均等化，促進人才跨區域流動，暢通人流、物流、信息流，為加快形成新發展格局打牢基礎、提供動力。通過協同立法，加強跨行政區劃山川、河流、湖泊等協同保護，統一保護標準，推進執法合作，形成保護合力。

六、大會立法與常委會立法的關系

大會立法與常委會立法的關系問題，既是涉及立法權限的理論問題，也是關系到科學立法、民主立法、依法立法的實踐問題。在國家立法層面，《立法法》第10條規定，全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律。全國人民代表大會可以授權全國人民代表大會常務委員會制定相關法律。有的觀點認為，應當明確什么是“基本法律”，以進一步區分全國人民代表大會和全國人大常委會的立法權限。

立法實踐中，有的法律作為基本法律是有共識的，比如立法法的制定和兩次修改，都是提請全國人民代表大會審議通過的，充分體現出立法法作為國家基本法律的屬性和在法律體系中的重要地位。但有的法律如國家安全法、環境保護法、勞動法等都是特定領域的基礎性法律，這些法律都是由全國人大常委會通過的。還有一些較早通過的法律如中外合作經營企業法、外資企業法、全民所有制工業企業法，是全國人民代表大會通過的。學術界對于這些法律是否具有“基本法律”的特性，認識上還存在分歧。因此，在刑事、民事、國家機構的法律之外，哪些是基本法律并不容易形成共識，很難將全國人民代表大會和全國人大常委會的立法權限劃分得涇渭分明。

在地方立法層面，2000 年立法法對地方人大及其常委會的立法權限作了劃分：制定本行政區域內特別重大事項的地方性法規，應當由該地方的人民代表大會通過；地方性法規案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序，由本級人民代表大會規定。但是，除了明確地方性法規、自治條例和單行條例的制定程序的規定一定要由代表大會制定外，地方人民代表大會與其常委會立法權限劃分，與國家層面對“基本法律”的理解難以形成共識類似，“特別重大事項”指向比較模糊，在實踐中同樣不容易達成共識，需要地方人大在實踐中探索，推動達成共識。

改革開放40多年來，地方立法取得了突出成就，但人民代表大會與常委會發揮的作用并不均衡，人民代表大會的立法職能沒有得到充分發揮，在一定程度上存在虛置的情況。(12)從立法數量看，地方人民代表大會通過的地方性法規數量僅有400余件，在地方性法規總量中的占比較低。從立法內容看，地方人民代表大會立法的內容相對比較單一，主要是關于“立法制度”的立法，如地方性法規制定條例、地方立法條例。從立法時間看，地方人大立法呈現出時間集中的特點。據學者統計，若以5 年為時間單位考察地方人大及其常委會40多年來的立法實踐，地方人大的立法集中于“2000—2004 年”及“2015—2019年”兩個5年區間，總量達到339 件，約占地方人大立法總量的77%。主要原因是2000年制定立法法、2015年修改立法法，根據立法法的要求，須通過地方人民代表大會制定或修改地方立法條例。而地方人大常委會的立法，選題和時間分布則相對均衡。黨的十八大以來，各省級人民代表大會的立法職能逐步受到重視并得以更好發揮，但仍然存在“冷熱不均”的情況。據不完全統計，上一屆，共有北京、天津、河北、山西、內蒙古、黑龍江、上海、江蘇、浙江、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、重慶、云南、西藏、甘肅、寧夏、新疆等23個省(區、市)人民代表大會審議通過50部地方性法規。還有一些省級人民代表大會尚未審議通過地方性法規。

通過調研分析，出現上述情況的原因主要有：一些地方對發揮人民代表大會立法職能重要性的認識還不到位；地方人民代表大會與常委會立法權限的區分不夠清晰；召開人民代表大會審議法規案，增加人民代表大會議程，延長人民代表大會會期，工作程序復雜、工作量大幅增加；地方人大的代表人數多、會期短、任務重，造成地方人大難以及時、有效履行立法職能，而地方人大常委會的委員人數少、專業化程度高，會議頻率高、總會期長，由地方人大常委會立法更方便，立法的效率和質量更有保障。

近年來，黨中央高度重視發揮人民代表大會的立法職能作用。國家立法層面，自2015年起，連續9年提請全國人民代表大會審議重要法律案。(13)先后審議通過了立法法、慈善法、民法總則憲法修正案、監察法、外商投資法、民法典、全國人大組織法(修正)、全國人大議事規則(修正)、地方組織法(修正)、立法法(修訂)等重要法律，以及關于建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定等。按照法律規定，在大會舉行前的一個月及時將有關法律草案發給代表，組織代表集體研讀討論，保障代表充分了解和高質量審議法律案。全國人民代表大會審議重要法律案，體現了對全國人大代表直接參加行使國家立法權的高度重視，是踐行全過程人民民主的生動實踐。

筆者認為，充分發揮人民代表大會的立法職能，逐步增加人民代表大會通過地方性法規的數量，是新時代新征程堅持和踐行全過程人民民主的必然要求，有利于堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度；有利于發揮人大在立法中的主導作用，避免部門利益法制化，推動解決立法重點難點問題；還有利于提升全社會對立法的關注度，從而促進更廣泛地凝聚社會共識，使每一項法規都能反映群眾意愿、得到群眾擁護。

七、省級立法與設區的市立法的關系

調研中，不少地方反映，立法法歷經兩次修改后，賦予設區的市城鄉建設與管理、生態文明建設、歷史文化保護、基層治理等方面事項的立法權，省市兩級立法界限、范圍存在交叉重復。一些地方提出，目前省與設區的市立法權限、功能和作用的劃分不夠明確，導致立法資源浪費，造成重復立法。還有的地方反映，由于國家層面的法律、行政法規規定越來越明確具體，導致地方實施性立法空間被不斷壓縮。

解決這個問題，需要發揮不同層級立法的優勢。對于法律、行政法規已經明確由省級立法的事項，設區的市不宜立法。如果確實有事項屬于設區的市現有立法權限無法解決而又亟須制定地方性法規的，可以提請省(區)人大常委會制定。

對于省市兩級立法權限存在交叉的立法事項，哪些領域更適合省級立法，哪些領域更適合留給設區的市立法？調研中發現，一些領域如大氣等環境污染防治、城鄉規劃、文物保護、營商環境、大數據、物業管理、養老服務、電動自行車管理、文明行為促進、見義勇為、全民閱讀、紅色文化、反食品浪費等，既有省級立法，也有設區的市級立法。涉及國家法律明確要求省級立法的，相關領域在本省區域內需要明確和統一標準的，反映省級行政區域內各地方普遍性、共通性問題的，以及重大的、政治性強的問題的，較多由省級統一立法；(14)比如鄉村振興、糧食安全、中醫藥、標準化、地方金融監管、社會信用、公共衛生、消費者權益保護、野生動物保護、社會救助、快遞、旅游、綠色建筑、民族團結進步、稅收法律中具體適用的稅額等事項。反映本行政區域內特定地域、流域、環境、資源、文化等獨特性、特殊性問題，需要予以特別規范的，較多由設區的市級立法。(15)比如市容市政管理、城鄉環境衛生、城市園林綠化、遺址遺跡等歷史文化保護、古樹名木保護、河湖流域治理、海岸線生態保護、飲用水水源保護、垃圾分類處置、城市居民養犬、煙花爆竹燃放、秸稈焚燒和利用等事項。

據此，筆者建議，省級人大常委會在制定立法規劃計劃時，對屬于設區的市四個方面的立法事項，要適當留白。省級立法應當更多圍繞省(區)的全局性問題、重大矛盾焦點問題開展立法，而對共同的地方立法事項，應更好地發揮設區的市立法的作用。此外，省級人大還可先就共性問題作原則規定，同時鼓勵設區的市就一些“小切口”的重點難點問題先行先試、為省級立法積累經驗；對實踐證明切實可行并可復制推廣的，再上升為省級地方性法規；對于省市兩級共同的立法事項，轄區內大部分設區的市已經立法的，省(區)里可以不立法；對屬于省(區)內若干設區的市的共性問題，比如大氣、水、海岸帶等污染防治，還可以指導推動設區的市開展協同立法。比如，山東立足海洋大省實際，創新推進協同立法，指導青島、煙臺、威海、日照、濱州、東營、濰坊七個沿海設區的市制定海岸帶保護相關法規，實現海岸帶保護立法全覆蓋。

八、法治統一與改革創新的關系

習近平總書記在地方人大設立常委會40周年之際作出重要指示，要求“地方人大及其常委會要按照黨中央關于人大工作的要求，圍繞地方黨委貫徹落實黨中央大政方針的決策部署，結合地方實際，創造性地做好立法、監督等工作”(16)習近平：《結合地方實際創造性做好立法監督等工作 更好助力經濟社會發展和改革攻堅任務》，載《人民日報》2019年7月19日，第1版。。既要貫徹落實黨中央要求，又要創造性開展工作，具體到立法工作中，很重要的一點就是要處理好法治統一和自主創新的關系。

改革開放以來，省級地方性法規、經濟特區法規等在國家專屬立法事項之外，對國家法律、行政法規尚未規制的領域先行先試，探索路徑、積累經驗，為國家立法的開展打下了基礎，為中國特色社會主義法律體系的形成和完善作出了應有貢獻。當前，面對復雜多變的國際國內環境，無論是國家治理，還是地方治理，都面臨艱巨的任務和挑戰。地方立法要在維護法治統一的前提下，堅持依法立法、守正創新，保持改革的勇氣和銳氣，繼續為全國層面的改革大膽探索。對于上位法沒有規定的事項依法先行先試、積累經驗。對于上位法已有規定的，在進行細化配套落實時注重結合本地實際創新方式方法。對于超出地方立法權限的事項，貫徹落實黨中央決策部署又確有必要的，可以依照法定程序提請全國人大常委會或國務院作出授權決定。在具體工作中，對于立法權限等把握不準時，還可以與全國人大常委會法工委加強溝通、共同研究，推動形成共識。比如，全國人大常委會法工委近些年就地方提出的地方金融監管、農村審計等制度能否制定省級法規，科技創新促進、市場中介組織管理、政府數據共享開放、養老服務、農村留守兒童保護、見義勇為、文明促進等方面制度能否制定設區的市法規，在廣泛征求有關方面意見的基礎上，本著積極穩妥的原則，進行了認真研究。根據法工委的法律詢問答復或研究意見的精神，一批具有探索性、創制性的法規相繼制定出來，實施效果也比較好。

近年來，隨著備案審查制度和能力建設不斷推進，備案審查在保證黨中央令行禁止、維護國家法治統一尊嚴權威、保護公民法人合法權利、發展全過程人民民主、促進社會公平正義、提升國家治理效能等方面的作用日益彰顯。各地方非常重視全國人大常委會法工委反饋的意見、提出的建議，及時啟動存在問題的地方性法規的修改或者廢止工作。特別是2017年黨中央公開通報甘肅祁連山自然保護區生態環境遭受嚴重破壞的問題，明確提到 “在立法層面為破壞生態行為‘放水’”問題，給地方立法敲響了警鐘，進一步強化了各地方嚴格依法立法、維護法治統一的責任意識。但一些地方在立法工作中也產生了一些“困惑”“顧慮”，擔心探索、創新的內容多了，會觸碰法治統一的紅線，被追究“立法放水”的責任。正因為思想上有包袱，地方立法“求穩”的心態多了一些，原樣照抄照搬上位法的情況有所增加；“求新”的動力少了一些，不愿探索、不敢創新的情況也不少見。在這種心態和思路下制定出來的地方性法規，可以說是“四平八穩”，確實挑不出什么錯，但可操作性和實效性也打了折扣，對國家立法和其他地方立法也很難起到參考借鑒的作用。

備案審查既要增強制度剛性，及時糾錯改正；也要保護地方立法積極性，鼓勵地方立法守正創新。具體來說，就是既要列出“負面清單”，也要及時樹立“正面典型”。2021年全國人大常委會聽取備案審查工作情況報告有一項創新做法，就是公開了鼓勵地方創造性立法的案例，(17)報告提出，有的地方性法規規定，駕駛無號牌的非機動車上道路行駛，專用號牌電動自行車未按規定進行安全技術檢查，駕駛禁止通行的非機動車上道路行駛，或者未按規定使用懸掛專用號牌的電動自行車的，由公安機關處50元以上200元以下罰款。有公民對上述規定提出審查建議，認為處罰幅度明顯超出道路交通安全法有關規定。我們審查認為，道路交通安全法自2003年實施以來，隨著社會的發展，出現了許多新的非機動車種類，數量多、速度快、安全性差，事故發生率、傷亡率高，社會危害性明顯增加。地方人大基于道路交通安全管理的實際需要，通過制定法規對非機動車上路行駛的新情況新問題作出具體回應，既符合法律的原則和精神，又一定程度補足了法律規定的滯后。為發揮地方立法實施性、補充性、試驗性作用，應當允許地方在合理范圍內先行探索，逐步形成行之有效的經驗，既解決實踐急需，又為下一步修改完善國家法律提供實踐依據。各方面反映較好。筆者建議，繼續通過類似舉措鼓勵地方探索創新，為以改革創新精神開展地方立法工作、提升地方治理能力和水平創造良好氛圍。

九、法規制定與推動執行的關系

法規的生命力在于實施。長期以來，地方性法規實施情況不佳在實踐中帶有一定普遍性。調研中發現，盡管地方人大常委會在立法過程中做了大量宣傳工作，但法規實施效果并不理想，不僅人民群眾對地方性法規知之甚少，而且相當比例的行政執法人員、司法人員對法規內容也不甚了解，將地方性法規作為行政執法和司法裁判依據的比例也較低。這種情況不僅出現在2015年立法法修改以后新行使地方立法權的設區的市，一些有40多年立法經驗的省級人大和經濟特區市、較大的市人大制定的地方性法規，實施情況同樣不樂觀。

地方性法規制定出來后被“束之高閣”，是對立法資源的巨大浪費，削弱了地方性法規的權威，也削弱了國家法律的權威，不利于培養人民群眾對法治的信仰。地方性法規實施不力，原因是多方面的，既有有關實施部門重視不夠、法規實施意識不強的因素，也有立法質量不高、有關制度設計針對性和可執行性不強的因素，還有對地方性法規的宣傳普及不到位、人大自身的監督作用沒有充分發揮等原因。堅持法規制定和法規實施并重，抓住法規實施的關鍵環節，不斷加強對法規實施的監督，切實把制度優勢轉化為治理效能，是各地方人大常委會普遍面臨的一項重要任務。

經調研了解到，湖北荊州、山東濱州等一些新行使地方立法權的設區的市，堅持把法規實施作為法治建設的重要內容放在和立法同等重要的位置，及時制定出臺有關加強和改進法律法規實施工作的專門文件，不斷完善黨委領導、人大監督推進、實施機關實施、全社會參與的法律法規實施工作格局，著力破解地方性法規實施難題。有關工作機制和舉措有：切實提高地方立法的針對性、有效性、可執行性和可操作性，為法規實施奠定堅實基礎；同級黨委定期聽取法規實施情況匯報，將法律法規實施情況納入考核，作為衡量領導班子和干部工作實績的重要內容；明確法規實施部門主體責任，建立與有關執法機關、司法機關的實施協同機制，完善配套制度，細化措施辦法，夯實法規實施的主體責任；提高人大監督實效，綜合運用聽取實施情況報告、加大執法檢查力度、建立執法檢查報告的審議意見跟蹤督辦機制、開展實施情況專題詢問、開展立法后評估等多種方式，提升法規實施監督水平；全面落實普法責任制，深入開展普法宣傳，根據地方性法規的特點，通過豐富多彩、喜聞樂見的形式，有針對性地開展地方性法規的宣傳教育，完善媒體公益普法宣傳，提高全社會遵守地方性法規的自覺性。通過以上舉措，推動地方性法規進入執法、融入司法、列入普法、匯入守法，形成尊法、學法、守法和用法的濃厚氛圍。

十、立法工作與隊伍建設的關系

習近平總書記指出：“全面推進依法治國，建設一支德才兼備的高素質法治隊伍至關重要。我國專門的法治隊伍主要包括在人大和政府從事立法工作的人員，在行政機關從事執法工作的人員，在司法機關從事司法工作的人員。全面推進依法治國，首先要把這幾支隊伍建設好?！?18)習近平：《加快建設社會主義法治國家》，載《求是》2015年第1期，第7頁?！傲⒎?、執法、司法這三支隊伍既有共性又有個性，都十分重要?！薄傲⒎ㄊ菫閲叶ㄒ幘?、為社會定方圓的神圣工作，立法人員必須具有很高的思想政治素質，具備遵循規律、發揚民主、加強協調、凝聚共識的能力?！?19)同注。

立法工作是一項政治性、政策性、專業性、實踐性都很強的工作，需要有一支高素質的立法專業人才隊伍作支撐。國家立法層面，全國人大常委會法制工作委員會是一支很重要的立法工作隊伍，改革開放40多年來，始終秉持“堅定、奉獻、團結、嚴謹”的信條，傳承弘揚“苦力班子”的光榮傳統和“繡花功夫”的工匠精神，服務保障國家立法工作，為形成和完善中國特色社會主義法律體系、推進社會主義民主法治建設提供了堅實的人才支撐和專業支持。

各地方也注重加強立法工作機構建設，省級人大普遍設置了法制委和常委會法制工作機構(西藏只設立了法制委)，普遍建立起統一審議機構和立法工作機構。2015年修改立法法賦予設區的市地方立法權以來，各設區的市(州)普遍成立了人大法制委和常委會法工委，在各方面共同努力下，設區的市立法能力穩步提高。各地方充實人員配備，省級人大法工委人員配備在20～30人，設區的市人大常委會法工委人員配備一般在5～10人。各地積極采取有效措施，堅持“走出去、請進來”相結合，加強對立法工作人員的培訓，不斷提高立法工作隊伍的正規化、專業化、職業化水平，形成了一支政治堅定、業務精通、作風過硬、務實高效的立法工作隊伍，為各地人大及其常委會行使好立法權、提高立法質量發揮了積極作用。比如，廣東省專門出臺了關于加強立法工作隊伍建設的若干意見，就加強全省的立法隊伍建設提出明確要求，作出具體部署，明確有立法權的市人大常委會法制工作委員會配備約10名立法工作人員，廣州、深圳兩市適當增加人員。又如，湖北等一些地方在省、市(州)人大建立高校法學實踐基地，增強專家學者與立法機構的互動交流，打好人才培養“組合拳”，切實推動地方立法干部隊伍和立法后備人才隊伍建設。各地進一步明確人大常委會委員和專門委員會委員的任職資格，增加有法治工作經驗的委員，逐步優化委員的知識結構和年齡結構，不斷提高審議質量。同時，也有不少地方人大的同志反映，當前地方立法工作隊伍人手緊、人才缺的狀況值得重視，既有立法人才進不來、留不住的問題，也有素質能力不適應立法工作需要、遵循和把握立法規律不夠的問題，希望從頂層設計上加強謀劃，比照司法和執法隊伍，系統解決地方人大立法干部隊伍建設問題。

加強地方立法能力建設，推進立法工作隊伍革命化、正規化、專業化、職業化，需要頂層設計和基層探索、人手編制和素質能力同時發力。中央關于新時代法治人才培養的有關文件提出，加強地方立法專門人才培養，鼓勵有條件的地方開展立法工作入職標準試點，建立健全配套保障措施，吸引、留住地方立法專門人才。

建議地方人大遵循有關文件精神，結合本地實際，充分利用好中央政策，積極主動地抓好立法隊伍和能力建設。有條件的可以從設區的市開始進行積極探索，推進符合立法工作特點的干部隊伍制度機制建設。

地方性法規起草的良法標準、常見問題及其解決之道

姜逾婧*

* 廣東省人大常委會法工委立法工作者。高質量發展是“十四五”乃至更長時期我國經濟社會發展的主題，也是對經濟社會發展方方面面的總要求。對立法工作而言，高質量發展就是要不斷推進科學立法、民主立法、依法立法，切實提高立法工作質量和效率，以高質量立法引領、推動、規范、保障經濟社會高質量發展。何謂“高質量立法”？對此，理論界與實務界已達成了概念上的共識，即“良法”。從實務角度講，立良法、促善治意味著：立法應當秉持正確的理念，堅持數量和質量的辯證統一，立法程序應當更加完善，立法工作機制應當不斷健全，立法技術應當走向成熟，立法理論應當充分發展并能為立法實踐提供優質的智力支持。筆者結合地方立法工作經驗，探討地方性法規起草的良法標準，并以此標準來判斷目前地方性法規起草中的常見問題，進而嘗試從立法技術的角度為解決這些問題提供一些有益的思路。

一、高質量地方立法的標準

關于良法，從學理上講，其標準至少包括以下五個維度：第一，良法應當具有良性的價值取向，符合公平、正義、民主、人權、秩序、安全等價值標準，能夠消弭價值沖突，調和價值矛盾，保持正向、積極、和諧的價值底蘊。第二，良法應是民意的廣泛匯集和充分表達，是人民愿意認同、受人民歡迎的法律。第三，良法應當具有科學性和民主性，整個立法過程都應當貫徹落實科學原理和民主精神。第四，良法應當有可實施性，即良法能被人民群眾在內心接受，能成為現實生活中的法，是“活”的法，而不僅是紙面上的法。第五，良法應當具有整體協調性，這是法的生命力的保障。整體協調性主要包括三個方面的要求：其一，整個法律體系的協調，也即在法制統一層面上達到法律體系內部的和諧；其二，通過立、改、廢、釋、纂的動態調整，實現自身的協調發展；其三，立法、執法、司法、法律監督、法治宣傳教育等一系列法治活動能夠互相配合、協調發展。

將上述良法標準應用到地方立法工作中，意味著一部高質量的地方性法規應當具備政治性、必要性、合法性、適當性、操作性、規范性、協調性、及時性等優良品質。實務中，這八個方面的品質可能存在一些重疊交叉，但每一種品質都有自己的活動場域。

隨著對地方立法工作要求的不斷提高，實踐中地方人大常委會及法制委員會審議法規草案時，越來越多地圍繞上述良法品質要求提出完善意見，良法的標準成為審議法規案的重要指導理念，并呈現出以下五個方面的特點：

一是合法合規意識更強。過去的地方立法是粗放型的，強調的是有比沒有好，在先行先試方面動力較強、空間也較大。而現在，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系日趨完善，備案審查工作不斷規范發展，在這樣的上位法環境下，地方立法在維護國家法制統一方面的責任更重，立法空間縮小，因此在審議中，嚴格合法合規的意識也越來越強。例如，在討論創新性規定、非常見表述時，常常先詢問是否有法律法規依據或政策參考，是否已經征求過關鍵部門的意見，重要問題還會建議起草單位再行溝通、調研、論證、評估以確保符合權限、準確無誤；在審議中習慣性聯想到其他相關問題甚至相關立法，提出統籌考慮、抓緊清理的意見；在重大改革、重大突破問題方面，要求務必協調一致、合法合規可行?？梢哉f，合法合規原則在實踐中已經成為所有審議者心中的首要原則，被運用于其所參與的每個立法環節。

二是系統思維更加突出。首先，由于當前法律法規規章的數量很多，審議中往往需要考慮各個相關方面的規定，以確保立法的協調性和有效性。其次，近年立法規范事項日趨復雜，綜合性、基礎性立法增多，因此更加強調從宏觀層面系統研究問題解決方案，多角度、多方式綜合施策，以妥善處理矛盾爭議。最后，近年國家和地方立法都突出了協同的要求，強調提高治理能力和治理水平，因此審議中會更加注重增強地域間協同、部門間協同、省市縣協同、政府與社會協同等方面的制度設計。

三是補充細化要求更高。地方特色是地方立法的生命力之所在，因此不斷推進精準立法、精細立法也是突出地方特色的必要手段。在法律法規日益增多、持續健全的情況下，地方性法規要在不重復上位法的同時較好地完成補充細化的使命，兼顧本地不同情況盡量明確具體、現實需要與未來發展空間做到適度前瞻、管理有抓手與社會有活力遵循寬嚴相濟、法律語言的理性規范與通俗易懂保持準確清晰，這其實是非常難的。這是新時代地方立法工作的標準要求，是審議中重點關注的方面，也是提高地方立法質量的一個難點問題。

四是設定權利義務更加謹慎。過去，地方立法多是側重區分、界定權利義務關系，在權限范圍內設定法律責任，講求條文內容的權責一致。近年，地方立法審議中有更高要求：一方面，更傾向于壓實政府責任，推動政府職能轉變，促進服務型政府建設，避免政府責任不到位、政府不作為，同時注重厘清政府權力界限，避免管太寬、管過界、管太細；另一方面，在針對社會各主體設定責任義務時，要求尊重法定權利，保持謹慎謙抑。例如，審議者越來越關注“上面千條線下面一根針”的基層痛點問題，條文如有涉及基層群眾性自治組織的相關職責，往往審議中會出現較多意見，以確認該條文是否必要、是否可行、是否增加了基層群眾性自治組織不合理的負擔、是否影響了法定權利等等。

五是更加重視社會效果。社會關注的熱點既是地方立法需求的來源，是立法予以適當回應的問題所在，也是立法決策的重要參考因素。當前地方立法工作堅持以人民為中心的發展思想，更加重視社會熱點的產生和發展，重視評估立法的出臺時機、實施效果和社會影響，這不僅表現為對法規開展表決前評估中，而且貫穿于立項、起草、審議、表決的立法全過程。審議者會將地方立法內容的社會實踐基礎以及群眾的思想感情、道德觀念等作為重要考慮，來綜合評判當前經濟社會發展和社會意識水平能否達到立法預設的高度、能否接受規定的制度措施，進而提出相關立法意見。在這樣的理念指導下，審議者會非常注重立法宣傳。宣傳不僅是解讀立法精神和原則、引導準確理解適用法規的手段，通過在宣傳過程中觀察分析各方面產生的觀點碰撞和利益沖突，還能更準確地把握問題癥結，及時對立法進行反思和完善，增強法規的針對性、適用性和可操作性，當確定立法條件不成熟時，還可以及時作出尊重發展規律的選擇。

總體而言，審議理念及其發展變化直接影響或者說客觀上限定了立法工作者的立法思路、方法和習慣，同時也決定了立法最終的面貌。因此，以立法者的審議理念來審視地方性法規起草工作，有助于幫助更好地解決實務問題，有效提高法規起草質量和審議修改效率。

二、地方性法規起草中的常見問題

地方立法質量問題主要有立法多余、立法越權、立法沖突、立法漏洞、立法空白、立法瑕疵。近年來，實務中出現頻次較高的是立法多余和立法瑕疵問題。

立法多余的常見表現有：一是缺乏必要性的立法，例如對沒有問題需要解決的事項進行立法，對無須立法也能解決的事項進行立法，對立法不能解決的事項進行立法，等等。二是條文內容冗余，例如為了追求大而全、小而全的搬抄內容，超出必要范圍的規定內容，地方性法規之間的重復性規定，過多的宣示性、倡導性條款，單純表述目的的大段語句，等等。

立法瑕疵的常見表現有：一是職責義務設定瑕疵。有的是認為某個事項應當規范管理，但對到底應當規范多少缺乏理性思考，造成職責設定不科學、不合理；有的是涉及多部門職責，沒有理順關系、協調到位，盲目設定引起爭議或概括規定造成推諉；有的給基層政府、群眾性自治組織、企業事業單位設定了額外的職責，增加了負擔；有的給個人設定了不必要、不合理的義務性規定，減損了相關權利。二是制度措施瑕疵。有的是規定原則空泛，缺乏可執行內容；有的是管理模式或標準要求“一刀切”，造成執行困難；有的是尚未成熟即寫進法條，導致難以落地或影響發展；有的是過罰不相當，缺乏合理性或沒有約束力。三是條文邏輯瑕疵。有的是內容前后互相包含、交叉重復；有的是同一概念的內涵大小混用；有的拼湊痕跡明顯，例如在強調不應“大而全”“小而全”的背景下，有的起草者為難以糾正的觀念開辟了新的實現路徑，即努力減少條數，將各種不同的內容整合歸并為一條，結果出現單一條有很多款項但彼此內容關聯不大的情況；有的起草者認為某個方面應當作出立法回應，但沒有思路，于是東搬西抄，結果導致條文內容層次不清、邏輯混亂。四是語言瑕疵。有的詞語互不搭配，有的語義含糊可多種理解，最常見的是用語不規范，例如未經轉換使用政策用語、黨言黨語。此外，在同一條文中使用不同的標點符號可能指向不同的主體、要求和責任，但有的起草者忽略了這一實質性差別，以為標點符號是小問題。

導致上述問題的原因除了立法技術不過關之外，更多的是立法實務中普遍存在的一些思想誤區。有些是偏向消極的想法，例如認為既然法規案篇章結構已經確定，就無須或難以再作調整；認為就規范某個事項想要表達的意思都有了，就不必再追求精準細化；認為某個問題的利害關系不大，如何表述并不重要；認為各方面沒提修改意見就說明沒什么問題；認為寫得太細很難執行，不如作籠統規定；認為寫不清楚的事項最好不寫或直接刪掉。有些是過于“積極”的做法，例如發現其他省市立法對有關事項沒有規定，創造立法“亮點”爭取首創；對其他省市立法有規定或者政策有規定的，未經論證直接“拿來主義”，為了“言之有物”又“看上去不同”，采取改換說法、顛倒表述邏輯等方式作出“技術處理”。此外，近年還出現了認為地方性法規可以先盡快出臺、以后再修改的思想，忽視了立法質量的重要性；為按時完成立法任務不遵循立法規律的情形也時有發生。上述錯誤的思想和做法，或多或少存在于一些起草者的身上，影響了法規草案的質量，給后續的審議修改工作帶來了極大的困難和阻礙。

從實踐情況來看，低質量立法的后果，不僅是可能因合法性問題被審查糾正、因規定不合理不明確而難以執行，更嚴重者，還可能制造了利益的尋租空間、滋生腐敗，導致誤讀爭議、引發大量咨詢與投訴。無論何種后果，最終都是令法喪失權威。

三、問題的解決之道

對于上述問題，起草者可以嘗試向問題要答案，以問題為導向，從立法技術層面上予以解決。筆者以此為方向，圍繞起草中的幾個基礎性問題展開探討。

關于如何明確立法定位。起草者不妨先對擬通過立法規范的問題進行一番整理與分析，得出當下應當且能夠通過立法解決的問題——包括立法能夠較好解決和立法能夠部分解決的兩類問題。找出立法能夠較好解決的問題有助于明晰立法應當細化的程度，而立法能夠部分解決的問題則提示了立法應當有多少留白。這樣，我們就明晰了立法規范事項，明確了立法方向、理清了立法思路，從而對立法進行科學的定位，選擇合適的立法形式和體例。如果起草者能按照這個步驟梳理清楚相關問題和思路，就不會出現那么多“大而全”“小而全”的問題。

關于如何起草法規草案，應當從三個方面著手：一是直面矛盾，妥善解決實踐中的重點、難點問題。立法就是為了解決問題，要在矛盾的焦點上“砍一刀”，所以立法不能回避矛盾，而應當直面問題提出解決方案。二是平衡利益，科學合理規范各方面的利益關系。立法要推動實現公平正義，就要把方方面面的利益平衡好，以“最大公約數”設定科學合理的制度規則。三是力求精細，增強法規的可操作性。法律的生命力在于實施，因此要力求立法的精準到位，盡量細化充實“干貨”，以使法規能用、管用、好用。需要注意的是，在完善法規草案過程中，還要妥善處理好權力與責任、權利與義務、權力與權利、正義與利益、自由與秩序、公平與效率、立法與改革、發展與保護、懲罰與教育等幾個方面的關系，這些需要平衡的問題在立法實務中常常是組合式呈現。

關于提高法規草案的質量，可以通過地方立法的三大原則即不抵觸原則、有特色原則、可操作原則來展開討論。

其一，不抵觸原則解決的主要是合法性問題。對于不抵觸標準，實務中把握得較好，一些“合法性爭議”主要涉及復雜的法律關系，在對法律法規深入研究和準確理解之后基本能夠解決。需要注意的反而是不容易意識到的隱藏的合法性問題，例如，想要通過立法將相關工作做好，卻忽略其背后的事權本質，超越了地方事權范圍；再如，有些看似簡單的措施規定，設定的目的是瑕疵補救，但實際上觸碰了公民的基本權利，從而變成了法規的“硬傷”。此外，在法規中設定禁止性、限制性條款時，特別是涉及環保、安全生產等領域的立法，要注意綜合研究相關條款涉及的全部上位法，準確理解其原則、意圖，分清行為種類和情節類型，謹慎處理法律責任競合的問題。

其二，有特色是地方立法的靈魂，是地方性法規實施性、補充性、探索性三大功能的集中表現。何謂有特色？筆者針對幾個常見現象談一談看法：第一，一些起草者起草法規的動力最初是來自于“應該有個規范”等思想，具體到立法目的、規范內容方面，思路未必明確，主要做的是將現有的制度規則直接轉化為法規條文，認為提高了規范的層次就是有利于工作的。對于地方為什么要立法，實施性、補充性、探索性這三個功能定位已經給出了答案，實務中應當杜絕憑空認為必要、先立項再論證的情況發生，這也是從根本上解決法規沒有特色的方法。第二，如前文所述，不少起草者希望立法是首創、內容有亮點，起草過程中努力尋找、創造“亮點”。對于“亮點”問題，應當實事求是，確實屬于首創性內容，值得固化推廣、時機也成熟，當然可以作為法規內容，但不可為了追求首創而故意標新立異或生拉硬套。第三，有些起草者很想在法規中實現突破，認為這才是立法的目的和意義?？傮w來講，突破屬于改革性質，如果實踐一直在呼喚突破，而地方權限不夠，建議盡量爭取國家層面的同意和支持，原則上應當先定再立，這是法治統一的要求，是保持法的權威性和可預測性的需要；即使地方權限范圍內可以有所突破，也應進行充分論證，慎重上升為法規條文，這是保持法的穩定性和可執行性的需要。第四，有的起草者認為，雖然國家層面立法已有規定，但地方立法還需要重申強調一下，總覺得這樣更加“穩妥”。對重復上位法的做法，《立法法》第82條第4款有明確限制，實務中也應當嚴格把控。對于尊重權利、消除歧視的條款，或者涉及環保、民生等領域的禁止性條款，可能需要個別重申，其他的大多數規定應當是作細化補充，如果沒有細化補充的內容，則不應重復。第五，起草法規時學習借鑒外省市的經驗是比較常用的方法，但如前文所述，實務中有的起草者覺得規定不錯就直接“拿來主義”，改頭換面變成了草案內容。必須認識到，各省市發展情況和風土人情有很大差別，治理模式和細節必然不同，參考借鑒應當因需、應時、有度，分析清楚其制度措施的深層邏輯和實踐背景，以免造成規定的“水土不服”。第六，有些起草者認為，國家和省的政策不是上位法，又屬于工作常用指引，可以直接用。一方面，在權威性、穩定性、強制性要求、責任后果等方面，地方性法規和政策文件都是有實質差別的，欲將政策轉化上升為地方性法規，要想清楚原因和后果。另一方面，法言法語和政策用語也有很大差別，法規的遣詞造句有標準的技術規范，政策文件則常出現強烈感情色彩的詞句、排比對仗型的表述，因此不可簡單引用。實務中，有些法規草案很像政策匯編，大量的政策表述未經轉換就寫進條文，并且洋洋灑灑沒有實質內容，這是很不可取的?？傮w來說，上位法和本省其他法規已有明確規定、國家和省中長期規劃已有規定且地方暫無細化措施、階段性政策尚未論證能否推廣固化或有可能失效、不涉及外部主體的規程細則以及屬于秘密的內容，都不應當出現在地方性法規中，這些都是起草時需要注意的問題。

其三，關于可操作性，《立法法》第7條第2款作了規定，即明確、具體，具有針對性和可執行性。實務中，有些草案條文內容含糊、模棱兩可，例如“推動……專業化、融合化、標準化、優質化”“根據實際開展……工作”“應當推廣”，這些規定如何操作、立法與不立法的差別有多大，都是疑問。還有大量出現的“完善、健全、優化”“有條件的、有關、相關”“鼓勵、支持、引導、扶持”“促進、推動、加快、加大”等表述，執行時該如何界定和量化，實際能有多少約束力和可執行性，也都是未知數。從法律條文的規范要素來看，時間、空間、主體、對象是什么，可以做什么、應當做什么、禁止做什么，這些都應當在法規中規定清楚，以確保法具有確定性，能夠被執行。一個可以考慮的方法是運用逆向思維，結合過往的實踐，從普法、執法、司法、守法的視角，預設在法規出臺后的宣傳培訓、執法管理、服務保障、監督考核等環節中各方面可能出現的困惑、障礙和爭議，并以此來倒推理解適用條文的需求，形成明確具體的規定內容。

關于協調性問題。首先，要處理好與上位法的關系；其次，要注意與黨內法規的關系，分清問題本質，避免超越權限，防止規定沖突；再次，要處理好與國務院部門規章的關系。盡管國務院部門規章并不比地方立法效力更高，出現不一致時尚需裁決，但實踐說明，如果處理不好兩者的關系，在執行過程中也會引起不同理解和矛盾糾紛，有可能令執法人員無所適從，也可能增加執法部門被復議、被訴訟的風險；最后，要處理好與本省地方性法規的關系，避免重復、沖突，注意制度措施的延續性、一致性問題。

關于立法語言問題。毋庸置疑，作為法的一種形式，地方性法規應當采用標準的法律語言，即通常所說的“法言法語”，做到準確清晰、嚴謹規范、簡潔莊重。但近年的起草實務中，直接使用黨言黨語和政策性用語的情況逐漸增多。出現這一現象的原因，一方面，是有些起草者為求效率未深入研究，對相關表述不作轉化直接使用；另一方面，有的表述確實難以用更精準的法律語言替換，起草者無奈選擇了直接引用?？梢哉f，如何將黨言黨語和政策用語轉換為規范的法律語言，已經成為實務中的一個困惑。目前工作中常用的規范，如全國人大常委會法工委編制的《立法技術規范(試行)(一)》和《立法技術規范(試行)(二)》對一些存在混用或者使用不一致的、意思相近且容易引起歧義的法律常用詞語的使用作了規范，一些地方人大常委會編制了本地的立法技術規范，也可以在立法時參考使用。但相對于立法實踐的發展速度，目前規范的內容是遠遠不夠的，因此應當盡快梳理實務中的困惑問題，推動深入研究論證，盡早統一認識、規范表述，糾正立法語言的政策化傾向。

關于立法工作方法。善用立法工作方法，是屬于立法工作程序中的技術要求，對提高立法質量同樣至關重要。從實踐來看，主要應從四個方面優化：一是要廣泛扎實調研，多采用靈活直接、深入細致的方式，收集真實、準確的意見建議；二是要精準征求意見，增強問題設定和征求意見對象選擇的針對性，征求意見應當附有法規起草說明和重點問題提綱，積極通過探討、追問、反饋等互動方式找準和深入研究問題，并且征求意見應當貫穿立法過程始終，有必要可以隨時進行；三是要科學開展論證評估，確定好論證評估的問題，選擇合適的專家和實務人員，根據需要可以在表決之前的任何一個環節進行，發現重要問題應當盡早進行；四是要善于采用立法聽證方式聽取意見。法律法規對通過立法聽證方式聽取意見作了明確規定，但實務中聽證方式用得并不多，這其中的原因是多方面的。為提高立法質量，提升社會各界對地方性法規的認同度，有必要積極開展立法聽證，做到愿意聽、敢于聽、會聽，并運用好聽證成果。

以上探討側重在技術范疇解決立法的質量問題，但問題能否有效解決，關鍵還是觀念。因為觀念決定了為什么要立法、什么時候立法、為誰立法、怎么立法的問題，所以觀念沒有端正，技術解決就無從談起。正如馬克思所說，立法者應該把自己看作科學家，他不是在制造法律，不是在發明法律，而僅僅是在表述法律，他把精神關系內在規律表現在有意識的現行法律之中。只有在正確的立法觀念指引下，技術才能發揮出正向的作用，才可能立出真正的良法。

結語

立法涉及多方利益主體，各個主體的訴求和表達、爭取方式不盡相同，在很多焦點問題上是見仁見智的，并無明顯的是非對錯，而只是一種權衡利弊的決策選擇，或者說是一種妥協一致的政策選擇。地方性法規從立項、起草到最終出臺的過程事實上是政治與法律相互交織的過程，很多爭議需要立法者作出政治判斷，僅僅使用法律技術并不能完全解決立法中的問題。

因此，在推進中國式現代化的進程中，提高地方立法質量，實現良法之治，需要整合了政治判斷與立法技術的立法者的法理學，這是一個值得期待的理論研究方向。

關于地方立法合理與適度的思考

劉 浩*

* 廣東省司法廳立法工作人員。

立法的合理與適度是法治國家“科學立法”的時代需求，也是法理的內在要求。(20)參見林道海：《超越法律的經濟分析——一種以自由為基礎和核心的法律(權利)哲學》，中國檢察出版社2008年版，第1-3頁。自祁連山“立法放水”事件以來，尤其是隨著立法過程和備案審查實務中的合法性審查的深入展開，理論界和實務界對“依法立法”即地方立法是否合乎上位法、“有依據、不抵觸”的關注日益增多。隨著法治建設的不斷推進，近年來實務界“科學立法”即對立法合理與適度的討論也開始出現，比如陜西榆林“毒芹菜”案引發了對《食品安全法》所設定的相關行政處罰是否過罰相當、罰款數額設定是否合理與適度的討論。

我們注意到國家一直高度重視立法合理與適度問題：一是《行政處罰法》對行政處罰的設定一直秉持“過罰相當”“懲罰與教育相結合”等原則；2021年修訂的《行政處罰法》增加了通報批評等新的處罰種類，使立法中采取行政處罰的規制手段更豐富，增加了“首違不罰”制度，規定了對免予處罰的當事人應當教育、引導、督促其自覺守法。二是國務院2023年11月印發《關于取消和調整一批罰款事項的決定》，下調了行政法規對個人的罰款數額上限，確定了部分行政法規修改罰款的數額計算方式，確保過罰相當；對部分行政法規的罰款增加了“責令改正”等強制力弱的前置處置措施，逾期不改的才罰款，使執法更有溫度，在法律和行政法規層面為行政罰款的設定和調整提供了很好的示范樣本。本文以立法實務中的案例為切入點，從微觀技術的角度探討地方立法的合理與適度問題。

一、認真對待地方立法的合理與適度

對于地方立法而言，立法合理與適度要求地方立法在滿足合法性要求的基礎上，追求價值的正當性，構建作為技術理性的立法。也就是說，立法者在合法性判斷的基礎之上，還要對立法進行層次更豐富的“合理性”判斷。立法者應當基于實踐經驗對立法作價值判斷，判斷立法的內容是否適當，是否尊重客觀規律或者合乎社會生活的一般規律，是否符合實際情況，此外，還要適當考量立法的可操作性。(21)參見劉浩：《地方立法合法性審查標準研究》，廣東外語外貿大學碩士學位論文，2020年?？傊?，作為一門現代國家的國家治理技藝，立法要構建其內在的技術理性。

具體而言，所謂立法合理是指對法規、司法解釋等規范性文件是否符合一般社會公眾對民主、自由、公平、正義、平等、秩序等法的價值的認知，是否符合實際、合乎理性、寬嚴適度，能夠為一般社會公眾所接受和理解進行審查時適用的標準。(22)全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室：《規范性文件備案審查理論與實務》，中國民主法制出版社2020年版，第125頁。而立法適度在本意上已經包含在“合理”“適當”的概念之中，但更強調立法謙抑的“度”的把握。

在地方立法實務中，立法者面臨著大量合理與適度的判斷。比如以是否合乎事實、合乎理性、合乎規律與合乎邏輯為判斷標準比較兩個制度設計方案，選擇最合理的方案；又如判斷在對某一事項進行規制所擬采取的手段是否適度。在實踐中，有關地方的合理與適度的判斷并沒有形成統一的標準和操作程序。如《行政處罰法》授權省級人大常委會規定地方政府設定罰款類行政處罰的限額，對某省來說，罰款最高限額取值多少最為合理？這需要考慮到某省經濟社會發展的實際情況等多種因素。(23)參見劉浩：《論地方政府規章罰款限額的確定》，載《地方立法研究》2022年第4期，第60-76頁。又如罰款的起罰點或者幅度是具體的“數值”，由于缺少多元化的技術方法，確定罰款數額仍缺乏科學合理的方式，沒有科學的計算公式來精準的確定量化數值。(24)同注。

二、行政處罰數值設定中的合理與適度問題

下文將以行政處罰數值設定為例，從技術理性的角度討論地方立法合理與適度的思考。

(一)地方立法應當與地區經濟發展水平相適應，應當符合地方實際情況

行政罰款的數額設定應隨著經濟發展水平的變化而適當調整，在某種意義上這相當于遵循動態的過罰相當原則，是實現法律公正的必要選擇和制度安排。(25)參見上海市行政法制研究所劉平等：《行政處罰罰款數額和幅度研究》，載上海市行政法制研究所內部資料《政府法制研究》2018年第6期，第25頁。按照威懾的經濟理論，在經濟發展水平提高、居民人均可支配收入提高以及物價水平上漲或者通貨膨脹等情況之下，罰款的數額不相應提高，將影響罰款在部分個案中難以體現過罰相當原則，導致威懾作用下降。(26)同注。但需要強調的是，行政罰款并不一定當然都要加大或者提高。正如前面所提到的，國務院于2023年11月印發《關于取消和調整一批罰款事項的決定》，取消和調整工業和信息化、住房和城鄉建設等領域33個罰款事項，其中，取消16個罰款事項，調整17個罰款事項，契合當前的經濟社會發展需求而取消、調整行政處罰，有利于解決實踐中的一些突出問題，降低企業經營成本，確保過罰相當。

從微觀技術的角度看，地方立法調整罰款“數值”，需要以地區經濟發展水平作為主要決定因素，并綜合考慮罰款的成本效益、個體的經濟承受能力(財產狀況)建立計算模型，以此來確定合理的數值。(27)同注。在國外立法實踐中，美國的《聯邦民事罰款通貨膨脹調整法(1990)》確立了根據通貨膨脹自動調整民事罰款數額的機制，明確政府需要適宜的實施法律，根據生活成本(全美物價水平)調整民事罰款數額，確保民事罰款的威懾力不被削弱或者扭曲；(28)李海婷：《罰款數額的確定及調整機制》，載《廣西政法干部管理學院學報》2010年第1期，第129頁。芬蘭《交通法規》對于交通違章的罰款采取“累進制”的數額計算方式，與違章者的收入(稅后工資)掛鉤，考慮到了不同潛在違法者的經濟承受能力，符合過罰相當原則的要求。(29)馮少杰：《芬蘭：安全是交通管理的出發點和歸宿——訪赫爾辛基市警察局交通管理督察長》，載《法制日報》2013年1月15日，第9版。地方立法在符合經濟社會發展水平方面要遵循兩項原則：一是需要具有適度彈性，需要適當考慮經濟增長變量的因素。以罰款設定為例，需要考慮罰款數值幅度設置在合理區間，并設定調整機制。二是需要具有一定“謙抑性”。要考慮到地方法規規章在中國特色社會主義法律體系中所處的位階層級，有所克制，做到合理且適度。

(二)地方立法應當明確、具體、可操作，并考慮執法者的行動邏輯

2021年修訂的《行政處罰法》將“應當依法從輕或者減輕”修改為“應當從輕或者減輕”，刪除了“依法”，引導執法機關可以直接適用行政處罰法的規定，根據具體案情，合理實施行政處罰。在《行政處罰法》已作規定的情況下，地方立法在設定行政處罰時要考慮執法者的行動邏輯?？紤]到當前執法者尚不能全面綜合運用法律原則和法律規制處理問題，或者遇到輕微違法行為卻不敢適用《行政處罰法》關于“從輕”“減輕”的原則條款，設定有關法律責任條款時，可以考慮充分吸納《行政處罰法》的原則，使罰則條款更為明確、具體、可操作，以便于執法者操作。此外，立法機關與執法機關之間也應當建立信息交互機制：一方面，立法機關在立法過程中要通過調研、座談等了解執法實踐，由此充分了解具體執行者的行動邏輯，思考當法律作出變動時，執法者的行動是否會相應調整，新法在執行層面是否會引發新的問題。(30)參見車浩：《立法論與解釋論的順位之爭——以收買被拐賣的婦女罪為例》，載《當代法學》2023年第2期，第175-196頁。另一方面，應當建立執法機關及時反饋意見的機制，即基層執法單位在執法時如發現法規規章的可操作性不強或者合理性不足等問題，可以通過執法信息平臺等信息化手段反饋，并通過執法機關內部的數據整合，形成對某個法條合理與適度的執法大數據意見，由此作為立法部門立新法或者修法的參考。

三、處理好改革與法治的關系有助于推進地方立法合理與適度

地方立法既要尊重國家法制統一，又需要回應改革的現實需求，對于以地方立法推進的改革措施，如不屬于地方立法權限范圍的，應當通過向有權部門申請授權和試點的方式解決，不能以越權立法、違法立法等方式滿足改革需求。在改革未定之時，地方立法權的行使應當合理、適度，不能過于激進。在地方立法中處理好改革與法治的關系，能有助于從更為宏觀的視角推進立法合理與適度。

比如，國家政策文件規定“探索建立數據產權制度”，一些地方立法直接照抄了國家政策文件表述，甚至規定建立“數據產權制度”。又如國家政策文件規定“開展科技成果賦權改革，探索賦予科研人員成果所有權和長期使用權”，個別省份在“科技創新”地方性法規中規定“應當賦予科研人員成果所有權和長期使用權”，相比國家政策文件以及上位法《科學技術進步法》規定的“探索賦予”，除了涉嫌超越地方立法權限外，在技術處理方面也存在不合理、不適度的問題。

關于地方立法與改革關系的技術處理層面，國家立法為地方立法提供了很務實和很明確的參考：一是地方立法要在規劃和計劃方面預留空間。2023年全國人大常委會發布的立法規劃就充分印證了上述觀點，該規劃將“數據權屬”立法列為第三類項目，該類項目立法條件尚不完全具備，需要繼續研究論證，就不急于馬上開展立法，這為數據領域的改革發展預留了空間。二是地方立法要在制度設計方面為改革預留制度空間，要有一定的前瞻性，但不能超越改革范疇，也不能超越地方立法權限，還要為改革的進一步深入推進預留制度空間。比如，《科學技術進步法》針對當前“科技成果權屬改革試點”的改革發展情況，規定了“探索賦予科學技術人員職務科技成果所有權或者長期使用權制度”，為進一步深化科技體制改革奠定了法律基礎，但也預留了改革拓展空間。(31)參見李學勇、王志剛、張勇主編：《中華人民共和國科學技術進步法釋義》，中國法制出版社2022年版，第127-128頁。地方立法在立法技術層面如何適應改革發展需要，仍值得深入探討。

設區的市立法權限中的“基層治理”

黃濤濤*

* 民建廣東省委會參政議政工作處干部。設區的市立法權限中“基層治理”問題，是圍繞“地方立法權限”這一根本性問題展開的。探討的落腳點集中在：《立法法》第81條能否消弭自2015年《立法法》賦予設區的市地方立法權后所產生的有關地方立法權限的爭議，進而為未來的設區的市制度創新設定清晰邊界和合理空間，并且帶來立法格局再造。主要有三方面的內容：一是，對《立法法》第81條給設區的市今后立法工作可能帶來的影響作一預判，這當中嘗試對“基層治理”進行規范解釋；二是，結合現有基層治理實踐，分析“基層治理”作為設區的市立法權限的實踐形態以及立法空間；三是，現階段基層治理重點立法領域。

一、設區的市立法權限增加“基層治理”可能帶來的影響

設區的市立法權限中增加“基層治理”的意義是不言而喻的。一是，為基層治理提供基礎性的法治資源。目前，基層政府的權力勢能并不能完全應對基層治理矛盾，改革實踐廣泛深入開展與法律制度供給不足之間的矛盾仍然存在的，除權力下放這一渠道之外，也需要通過立法實現制度化賦權增能。二是，如有學者所言，目前基層的基本形態已經呈現出生活面向的城市化、人際關系的理性化、社會關聯的“非共同體化”等特征，這就造成了“村規民約”“鄉紳長輩”等內生性權威的衰弱，特別需要用普適性的立法代替原有的治理規范。三是，為基層治理創新提供必要的制度支撐?；鶎又卫砀枰ぐl地方首創智慧，更合適采取去中心化的創新模式，才能形成多樣化治理方案。設區市的立法權擴容至“基層治理”，可以將一些現行有效的基層治理經驗適時轉化為制度性成果。地方也可以因地制宜，更好地權衡具體的度與量，更好地回應地方訴求，促進地方治理的成效。

另外，正如有些學者指出，《立法法》第81條中關于“基層治理”的表述過于模糊，而此處概念的不明確違背了新《立法法》賦予設區的市立法權的初衷，易于被擴大解釋，也易于使設區的市人大及其常委會陷入越權立法的困境，同時還可能導致立法資源的浪費。

實際上，一些地區也在立法中對“基層治理”進行定義，例如，青海省《海東市基層社會治理促進條例》就規定：“本條例所稱基層社會治理，是指在黨委領導下，鄉鎮人民政府、街道辦事處和村(居)民委員會、社區等自治組織為主體，其他各類社會組織、居民共同參與的基層社會建設、管理、服務等活動?！钡@并沒有完全厘清基層治理地方立法的邊界和范圍。仍有一些問題，如：縣域治理屬不屬于基層治理，基層與城鄉管理的關系，基層治理是否包含經濟管理事務，鎮街綜合執法事務屬不屬于基層治理等，是存在爭議的。

正因為“基層治理”本身的模糊性，現階段對基層治理的地方立法應秉持一種節制主義態度，即在立項和審查時嚴格把握標準，嚴格控制地方立法數量，重點關注國家層面上的宏觀立法供給不足，國家立法難以適應各地不均衡發展的需要的領域和項目，否則，不僅無法實現《立法法》對地方立法擴容的本意，而且可能會浪費立法資源。

同時也建議適時出臺立法解釋文件，全面闡明目前設區的市立法中面臨的一系列問題，以此形成對地方性法規制定權的體系性解讀。

二、地方立法視域中的“基層治理”

關于基層治理主體的立法。通過立法，推動治理重心下移，喚起社會成員參與社會治理的責任擔當意識。通過立法重新整合分化了的社會，重塑治理共同體，增強政府、社會、居民之間的黏合度。

關于基層治理體制機制的立法。通過立法，推進村民委員會、村民小組、村務監督委員會規范化建設，規范村級議事決策，完善基層民主協商制度，積極拓展人民群眾協商新載體。

關于基層治理資源要素的立法?；鶎由鐣卫硎侵贫?、資本、技術等多種要素的供給。通過立法，可以更好地聚集各方的治理資源，結束目前分散化和碎片化的狀況。

關于基層治理方式的立法。通過立法，為多樣性的治理目標匹配多元治理方式。例如，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道；預防和化解矛盾糾紛，將矛盾糾紛限制在一定的安全閥值內；完善基層治理平急轉換機制；完善基層公共服務，通過公平的立法設計，強化基層財政的民生化價值取向；等等。

三、現階段基層治理重點立法領域

目前比較成熟，且比較迫切的基層治理領域地方立法有：

其一，社會組織立法。社會組織是重要的基層治理主體之一。社會組織立法可以有效解決社會組織領域制度供給碎片化問題，加快形成一致的政策框架，改變當下社會組織低穩定預期的發展環境。

其二，平安建設綜合立法。預防和化解矛盾糾紛是基層社會治理的重點任務，社會結構的轉型和利益格局的調整決定了基層社會勢必會存在糾紛或者糾紛隱患。平安建設綜合立法對加強系統治理、綜合治理、源頭治理，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道，都有重要意義。

其三，矛盾糾紛多元化解立法。通過立法，進一步健全有機銜接、協調聯動、高效便捷的矛盾糾紛多元化解機制，拓寬第三方參與矛盾化解的制度化渠道，明確行業性、專業性調解組織的法律地位等。

其四，社會工作服務立法?！斗ㄖ紊鐣ㄔO實施綱要(2020-2025年)》明確提出，健全社會組織、城鄉社區、社會工作等方面的法律制度。通過立法，可以推動全面建立社區工作者崗位等級序列，加強資源整合，完善社區工作者資質管理和保障，全面提升社區工作者素質。

其五，社會心理服務立法。社區情緒是基層治理的重要內容。應當以立法方式進一步完善社會心理服務體系建設，優化省、市、縣、鎮四級心理危機干預體系。

其六，公共法律服務立法。在總結現行有效經驗的基礎上，以立法加快建設形成覆蓋城鄉、便捷高效、均等普惠的現代公共法律服務體系，推動法律服務資源向欠發達地區傾斜，促進法律服務資源均衡配置。

立法決策量化論證的廣州探索

肖寶玭*

* 廣州市人大常委會法工委工作者。

數據與立法的關系大致上可以分為兩個方面：一方面，是立法對數據的規制和促進。這個是理論界最近幾年的熱門研究，涉及很多理論前沿課題，研究成果也層出不窮。在立法實務上很多省市也相繼出臺了數據法規，廣州市在2022年1月出臺了《廣州市數字經濟促進條例》并于同年6月1日開始實施，2024年立法計劃已經明確要制定《廣州市數據條例》。另一方面，是數據對立法的促進。都說數據技術改變了人類的生產和生活方式，那么數據技術是否改變了我們的立法工作？我們怎么利用數據紅利促進立法工作的發展？作為一個立法工作者，我比較關注這一點，但是目前理論界較少研究數據時代對立法工作的影響，因此，我想就這個主題，結合廣州市的實踐探索，就立法決策中用數據進行量化論證這樣一個小的切入點來拋磚引玉，希望能得到各位理論專家和實務專家的重視。

長久以來，學術界主流觀點認為法律作為構建和維持社會秩序的規范，立法過程充滿價值的紛爭與抉擇，難以像自然科學一樣進行實驗，無法通過精準測量和計算來得到答案。因此，在立法決策中多采用定性論證方式，強調運用經驗判斷、案例分析和邏輯推理來作出政策選擇。(32)參見洪沖：《科學立法的法理探微：基于理性概念嬗變的分析》，載《地方立法研究》2017年第6期，第91-102頁。隨著社會科學的發展進步，法律的科學屬性逐步被發現，尤其是作為善治基礎的良法應具備的科學屬性日益受到重視。在強調民主立法、科學立法的今天，如何抓住提高立法質量這個關鍵，立法決策的量化論證提供了一個很好的抓手。

要做好立法決策的量化論證，首先要科學確定量化論證內容。在立法過程中需要論證的內容很多，不是所有的問題都適合用量化的方法進行論證，那些很難量化或量化程度低的內容，如法律價值的取向、程序性立法、單純的立法技術問題等就不適合進行量化論證。此外，量化論證本身也是成本較高的一種論證方式，基于立法資源分配和立法成本的考量，有些內容采取其他論證方法可能優于采用量化論證的方法。因此，必須對進行量化論證的內容進行科學分析和判斷，有所取舍。

一是對實際情況和存在問題的摸查?！皬膶嵺`邏輯上看，立足于中國國情和實際的法治實踐是中國特色社會主義法治理論最重要的源泉，是中國特色社會主義法治道路建設的支撐性力量?！?33)石佑啟：《中國特色社會主義法治道路的歷史、理論與實踐邏輯》，http：//www.cssn.cn/zx/bwyc/202110/t20211019_5367884.shtml，最后訪問時間：2023年12月20日。要對實際情況和存在的問題進行摸查，用大數據對人們的偏好制定符合人性規則的政策，特別是在制定城市精細化管理的地方性法規時，更需要立法決策者對現實的掌握程度進行充分的了解，才能制定出符合實際、可操作性更強的法規，更好地解決社會矛盾。在2021年制定《廣州市養老服務條例》的時候，我們對廣州市老年情況進行了一個大數據統計分析，通過數據對老齡化的趨勢、老年人口的收入水平、老年人口居家養老的比例、養老院養老的比例、老年人對老年醫療需求以及康養需求等內容進行分析，從而確定了《廣州市養老服務條例》的總體框架，即養老服務發展應當堅持政府主導、家庭盡責、社會參與、市場運作、保障基本、適度普惠的原則，構建居家社區機構相協調，醫養康養相結合，養老事業和養老產業相協同，全覆蓋、多層次、多支撐、多主體的養老服務體系。同時，為解決我市養老工作面臨的突出問題，在條例中重點強化政府兜底保障，健全基本養老服務體系，確保人人公平享有基本養老服務；加強居家社區養老服務建設；加大對社會力量參與養老服務的扶持力度等措施。

二是對擬采取措施中的量化指標的論證。地方性法規若要具備可操作性，必然存在著大量的量化規定，其中最普遍的情況是對罰款幅度的確定。在沒有上位法依據的情況下，如果采用純邏輯推理的論證方法，一般是比照最相似情況的處罰幅度進行規定。有時也會根據實際管理需要選擇全國最嚴或者最松的處罰額度來規定，如果采用量化論證的方法，就需要對違法成本、被處罰的概率和可替代的處罰方式以及執法的成本等等，綜合經濟學、博弈論等量化方法進行綜合的論證。毫無疑問，量化論證的方式可以更精確、更有針對性地確定處罰額度，更容易被群眾接受。法規中還普遍存在一些技術指標要求，如對范圍、數量、時間等的要求。這些要求可量化度較高，適合用量化論證的方式確定?！稄V州市綠化條例》對古樹后續資源是有區別于一般大樹的保護規定的，如何界定古樹后續資源，就需要結合廣州市樹木資源情況制定適合廣州市的樹木界定標準。最終進過科學的摸查論證確定“樹齡在八十年以上不足一百年的樹木或者胸徑八十厘米以上的樹木為古樹后續資源”。

三是對擬采取政策的預期效果的論證。社會效益的評估在法經濟學中研究的較為成熟，在國外的立法實踐中運用較多，甚至成為一些國家立法程序的強制性要求。我國立法一直以來過于理想主義，強調法律價值目標的實現，而忽視了成本和效益。近些年來，隨著立法工作重心從增加立法數量轉為提高立法質量，科學立法的探索逐漸增多?！稄V州市地方性法規立項辦法》要求提交立法建議項目的有關單位必須同時提交立項論證報告，報告必須包含關于立法效益預期的說明，要將法規實施的人力、財力等成本支出與實施效益之間的比例關系進行論證。其次是政策接受度的評估。一項政策只有被廣泛接受，才能被廣大群眾自覺遵守，地方立法工作必須考量群眾對政策的接受度。在制定《廣州市生活垃圾分類管理條例》時，對公民個人不按規定分類投放垃圾的行為是否進行處罰產生了爭議。有意見認為，公民對生活垃圾分類的接受度還不高，制定罰則的條件還不成熟，即使規定了罰則也很難落實。北京市在制定《北京市生活垃圾管理條例》時對公民個人是否制定罰則幾經周折，最后由于反對聲較大，立法最終選擇運用經濟手段鼓勵市民進行垃圾分類，而不是強硬的罰款手段。鑒于此，法工委在條例二審前委托廣州社情民意研究中心開展民意調查和統計分析，通過科學抽樣調查及調查數據頻數分析、交互分析，結果顯示72%的受訪公民支持不分類投放垃圾要罰款，同時，市民對執法方面的“日常巡查、檢查”與“對不按要求分類投放、收集、運輸等處罰”，認為力度不足的分別多至75%與66%。這些數據分析結果，給予了立法工作者選擇政策的堅定信心。

四是對存在的多個可行的政策選項進行比較論證。量化論證的優勢在于可以擬定一個客觀衡量標準或模型，通過對變量的控制，進行各種不同因素影響變化的對比研究，從而得出孰優孰劣的結論。在制定《廣州市生活垃圾分類管理條例》時，對餐飲垃圾和廢棄食用油脂的收運和處置的經營方式產生了不同意見。一種意見認為應采用特許經營的方式，由政府通過公開招標等方式，在一定區域內限定一至兩家企業從事餐飲垃圾和廢棄食用油脂的收運和處置工作。另一種意見則認為餐飲垃圾和廢棄食用油脂具有較高的經濟價值，應放開由市場自行調節，政府只需要做好監管工作。就此爭議，廣州市人大常委會法工委委托專家進行了專題論證。論證專家從廣州市廚余垃圾產量和理化性質的調查開始，通過數據分析、風險分析、成本效益分析等方法，得出特許經營一方面可以保證收運處置企業規模經營效益，另一方面可以有效集中政府部門的監管力量，提高運營監管效率，既可以節約社會總成本又可以最大化地確保餐飲垃圾和廢棄食用油脂的安全再利用。鑒于此，條例最終采納了餐飲垃圾和廢棄食用油脂的收運、處置特許經營模式。

五是對涉及群眾切身利益且各方爭議較大問題的論證。相比其他的論證方式，對各方爭議較大的問題進行量化論證，可以用數據說話，更易于被爭議方接受，能夠推動人大工作更符合自身定位，更加圍繞中心大局，更加貼合群眾，更加精準有效。制定《廣州市停車場建設和管理規定》時，有三個問題需要考慮：住宅區的停車場應當如何規范管理？是否應當鼓勵住宅區等專用停車場對外開放？法規應該如何規范城市道路停車泊位的規劃和管理？這都關涉市民群眾的切身利益，立法影響面廣，受到市民群眾的高度關注。為廣泛收集意見，舉辦了網上立法聽證會，以線上陳述和線下辯論、網上同步直播和網民實時互動相結合的方式，創新了聽證形式，聽證會的平臺曝光率超過了3.69億，點擊量超過了1500萬人次，大量網友對政策傾向性進行了發言。

要做好立法決策的量化論證還要嚴謹設計量化論證形式。目前全球已進入了高度信息化時代，“互聯網+”、大數據和手機移動端共同締造了一個及時交流、萬物互聯、信息數據化的日常生活狀態，社會因此也逐步進入可以進行“量化設計”的階段。經濟社會的發展對立法工作提出了新要求，不僅立法內容要引領和推動社會可持續健康發展，立法論證工作的形式也要與時俱進。(34)參見江必新、鄭禮華：《互聯網、大數據、人工智能與科學立法》，載《法學雜志》2018年第5期，第1-7頁。

2017年，廣州市人大常委會率先在全國建立了智慧人大系統，其中有一個智慧立法模塊，提供在線查重、法規對比等功能，可以輔助立法工作。但是，目前的量化論證在形式上還存在一些短板，比如說我們只是開展網上的立法聽證論證，還有網上的公民投票、民意調查、委托第三方進行論證等等，全國各地的立法機關基本都是采取這些方式，很難再進一步進行形式上的創新。此外，目前我們收集到的量化論證的數據，大量的是流于表面的數據，大數據全樣本、全流程功能并沒有實現，而且各級人大之間沒有建立數據共享平臺，立法數據的共享制度尚未建立。立法工作者所設想法規草案的自動起草、自動審查、某一制度動態執行情況分析等功能，還無法實現?？傊?，在大數據時代，與其他領域相比，立法工作對大數據、人工智能的利用并沒有實質的發展。

要做好立法決策的量化論證還要謹慎對待量化論證結論。這里涉及一個問題，量化論證得出的結果就一定是科學的、最優的嗎？是一定比定性研究或者其他的論證方法得出的結果更能體現民意的嗎？數據本身是動態發展的，量化論證的一瞬間數據就從動態轉化成靜態，所以要謹慎對待我們的量化論證的結論。

一是要保證量化論證主體適格。雖然目前廣州市建立了專家庫，也和第三方機構有長期的合作，但是據我了解，難以找到合格的、能夠結合立法工作進行大數據量化論證的第三方機構。

二是確保數據的來源可靠。從目前的各項法規的網上征求意見來看，有這樣一個感受，可能群眾對我們網上征求意見并不是很感興趣，我們收到的有效樣本結論其實非常少，甚至非常片面，有時還會出現民意被部門利益裹挾的情況。因此，我們收集的數據可靠性是可能存在問題的。

三是多種科學方法交叉檢查驗證。我們進行量化論證的方法本身也是多元的，如果各個模型的結果不一樣應該要怎么處理？如何驗證哪個結論更優，如何做出取舍？這對我們立法工作者也是一個挑戰。

四是定性分析與定量分析相結合，確保正確的法律價值取向。立法要堅持正確的價值取向，如何促進定性論證與定量論證的正確融合還需要進一步研究。如在修訂《廣州市生態公益林條例》時，對是否需要提高本市的生態公益林補償標準以及如何完善補償方案的論證，體現了定性分析與定量分析相結合的論證方式的優勢。在立法前期調研中，起草小組了解到，廣州市作為全國率先建立森林生態補償機制和開創性實施生態公益林分級補償的城市，盡管補償標準與其他城市(北京、深圳、寧波等)相比處于較高水平，然而與林農的期望仍存在差距。在提高林農經濟收益以激勵其保育生態公益林與不增加財政負擔兩個價值選擇之中，常委會經過定性論證，認為廣州作為國家重要的中心城市應該為全國生態文明建設作出表率，由此確定了優先保護生態環境的價值取向。如何完善補償方案則主要采用量化論證的方式，考察了以林地租金、木材收益、經濟發展程度、森林生態服務價值等因素為依據對生態公益林補償標準的影響，同時將現有分級標準與以生態區位分級為標準的上述因素相結合，制定了四種生態公益林補償標準方案，并通過模型測算將四種方案補償金額每年的調整幅度、調整的成本效益、預測的財政負擔總額等進行了對比分析，最終選擇最優方案。

五是建立量化論證分析監督機制。也要警惕科技的異化，或者因立法工作者能力不足而導致的量化論證結論不實等情況的出現，因此需要建立量化論證分析監督機制，強化量化論證的科學性和客觀性。

通過量化論證等方式進行大數據、人工智能在立法上的運用，還有很長的路要走，目前看來立法工作并不能被人工智能所取代，但是我們也要增強本領，站在時代的前沿，推動發揮好立法引領推動改革創新的作用！

立法技術、立法平衡和立法積極性

王成義*

* 東方昆侖(深圳)律師事務所合伙人，原深圳市法制研究所所長。廣東省和廣州市在地方立法理論研究和實踐方面一直很活躍，成就斐然。我也長期從事經濟特區立法、地方立法理論研究和實務工作，就此談一些感想。

一、關于立法技術

立法技術關乎法規規章的文本質量，起草者需要遵循立法邏輯和技術規范。目前，立法規劃、年度立法計劃都有責任起草單位安排，其中大多數是落實到政府部門或者有關單位，由人大和政府法制機構直接起草的比較少。深圳曾經設想成立立法集中草擬局，隸屬于人大或者政府法制機構，擺脫部門立法傾向。立法起草工作安排政府部門或者有關單位負責，有能力的尚可，沒有能力的往往再委托專業機構具體承擔，但有些受委托的專業機構也沒有很好的起草水平，不能準確遵循立法邏輯和技術規范。比如抄文件、拼湊其他相關立法文本等等。還有些立法軟性內容過多，甚至干脆就是促進類的立法，宣示性的、倡導性的，甚至沒有法律責任篇章，導致法規規章可操作性不強。這些問題需要引起重視。

二、關于法規規章規范的合理性

國家和社會需要良法之治。良法在于規范的權利義務公平合理，人民群眾能夠認同并且心甘情愿地遵守。立法利益平衡，是關鍵問題。如何平衡好各方面利益，是立法者的大智慧。立法的最終是利益博弈的結果。立法怎么樣在各方面平衡利益，到最后審議階段又如何去平衡？這是一個很大的問題。怎么樣立良法？立了惡法怎么辦？出了問題怎么辦？還有立法為了小部分利益怎么處理？實踐中有立法放水、利益輸送現象，比如大家知道的甘肅關于祁連山的立法。還有早期的地方公證立法，規定很多事項需要經過公證，后來糾正了，不合理要求公證的事項取消了。

有關食品安全領域的罰款問題。立法中的罰款，老百姓最敏感。如何做到過罰相當，需要結合實際進行評估論證，廣泛征求意見，必要時建立模型進行分析。具體罰多少？設定罰款起點、最多不超過多少合適？是否適合基層人員執法？這些都是需要考慮的?，F在立法向公眾征求意見，是通行做法。有專家提到有的部門讓幾十個企業提同一個立法建議，這就需要考量是否有特殊利益追求了。

三、關于地方立法積極性

立法法對地方立法權有了限制。立法的合法性要求地方立法一定要保證不違法，還有正確的方向?，F在地方立法偏向于保守，不愿意先立法。要么上面的文件怎么寫，下面就怎么寫，做到不犯錯誤。之前的地方立法，部門很有積極性，爭管理權、罰款權，比如之前對于廢品管理，工商管理部門和環保部門都管，但是廢品收購站著火了，遇到事故追責，就都不想管。類似還有駕駛培訓，交通部門、交警都管等?，F在依法行政、監察規范了，管得多可能會涉及行政訴訟和監察追責?，F在立法存在各部門互相推諉，都不想管。如何推動地方立法、解決地方問題，需要立法機關進行思考。

立法法修改后賦予地方“基層治理”立法權限，地方立法空間擴大，立法事項增多，地方立法可以有更大作為。有專家講到“基層治理”立法事項問題，研究頗深。我認為基層治理立法應當聚焦基層管理的實際需求，越基層越好，針對街道、鎮(鄉)、居民委員會、村民委員會、社區加強立法，比如社區工作站、城中村，甚至地攤經濟立法，等等，立法管好、管住，提高基層治理水平，實現基層法治現代化。

立法的對象是整個法治秩序

葉竹盛*

* 華南理工大學法學院副教授。於興中教授曾寫過一句讓我印象深刻的話，“我實在想不出還有什么職業比做法官更為神圣、更為艱難”。一個人坐在審判席上，在一個個案中決定人們的生命、自由、財產、安全乃至分配利益，確實是非常艱難的職業，要有極高的勇氣才能承擔起這一職責。與法官個案判決相比，立法者制定具有普遍約束力的規范性文件，立法比法官個案判決的影響更大，涉及無數人的生命、自由、財產、安全和利益分配。從這個角度看立法所需要的“勇氣”比法官要更大。

早年間，筆者也曾從事地方人大立法研究，研究對象是地方人大的立法計劃。但是，隨著研究的持續深入，我開始逐漸調整自己的研究方向。在研究立法計劃的過程中，我發現如何具體開展立法是一門專屬立法機關的微觀技藝，它是整合各種利益的一種立法能力，但隱含在立法技藝背后的真正重要問題是立法機關應當具備何種立法能力，以及如何運用這些立法能力。經過進一步思考，我又發現在中國語境下立法并不是一門局部的法律技藝，應當將其放到整個法治理論的框架下去思考。具體來說，其一，立法是法治“鴻蒙初開”的一個環節，先是有法可依，方能展開法治的其他問題域。由此，在法治理論的框架下，要求立法者具備構建良法的能力，是一個普遍性、基礎性的法治理論問題。其二，僅有客觀上立法能力不足以解釋不同國家的法治發展歷程，除了客觀層面的立法能力，立法能力還包括主觀維度上的法治意愿，即致力于追求法的合法性。

在法治理論框架下思考立法機關應當具備何種立法能力以及如何運用這些立法能力，其實就是如何發現和制定良法。良法是法律領域基礎性的概念，也是立法法理學研究的立足點，為立法者、立法過程和立法結果設立了評價標準。將良法這一概念引入立法，意味著立法并不純然是一個政治過程，在對立法的思考中，應當有法理學尤其是法教義學的一席之地。甚至可以說，如果我們追求良法之治，就必須運用法教義學的方法研究立法。具體來說，法教義學能夠在以下三個層面為立法提供學理支撐：

第一，法教義學是立良法的基本思維方式。在實踐中，法教義學的思維方式貫穿于立法過程的始終，比如在起草階段的立法審查制度，在審議階段的立法審議制度，在立法通過后審查批準、備案審查制度，都是用高于具體立法工作、立法內容的標準或者外在于立法工作的其他規范標準來評價立法的合法性與適當性。這種對立法進行控制的思維與司法思維是類似的，都是規范性的法律思維?？傊?，只要立法者需要對立法過程進行質量控制，就必須回到法律的內部視角，即用法教義學思維來評價立法。當然在立法工作中還涉及立法內容的實質合理性問題，這可以理解為一種外部視角，在法律以外的外部視角審視立法內容，這種情況下可能涉及社科法學。

第二，法教義學是立法工作的思維起點。立法實際上是一項修訂或者增設法律的活動。假如現有法律體系是完整、沒有漏洞的，立法實際上是多余的，因此，在邏輯上我們一定要先通過法教義學發現法律的縫隙和漏洞，證成創制法律的必要性，才有啟動立法工作的必要性。所以，法教義學思考實際上是立法的起點。此外，也有立法可能是政策導向或者增設法律上的實質目標或者價值目標，這種立法與法教義學也是有關系，因為這種目標和價值的增設本質上關于比例原則的適用，即立法的必要性和適當性問題。

第三，法教義學為區分立法工作和其他非法律類規則的制定工作提供判斷標準。我曾經主持本省某市某區的重大事項報告制度的草案起草，我感到非常吃力，因為起草這類規范性文件的思維和法律思維的差異非常大。我認為，不是任何具有公共性的規范性文件的制定都屬于立法工作。按照法教義學，法律有其內在的屬性和要求，我們可以通過法教義學來判斷制定一項規范性文件的活動是不是立法。因此，無論是制定程序，還是權利與義務的設定，抑或是責任設定，法律與管理規則、規章以下規范性文件等不同類型的規則之間有著本質的區別。

除了法教義學，地方立法還需要考慮哪些特別問題？我想談三點。

第一，如何在法治統一的前提下實現地方立法多樣性？這是一對矛盾的范疇。我認為可以從地方法治理論角度回答這一問題。一方面，地方法治理論可以回答地方立法的憲制空間。以地方數據立法為例。數據是數字經濟的基本要素，一些地方如廣東省數字經濟實踐比較領先，由此產生了地方立法的需求，但問題是數據是全國統一大市場的基本流通要素，屬于中央事權，地方立法很難針對數據產權等基本的市場經濟制度作出先行性規定。再比如道路交通管理中的單雙號限行制度，實際上屬于對物權的限制，地方立法機關是否有權力制定限制物權的法規？

第二，如何處理不同區域的地方立法不一致問題？現在很多違法行為實際上是跨區域性，特別是涉及互聯網的違法活動，比如網絡傳銷活動往往是跨地區的，不同地方關于傳銷可能有不同的處罰條例，且適用不同的處罰標準。由此產生的問題是：同樣的違法行為，不同地方的執法機關執法的結果可能產生不一樣的結果。如果A地網絡傳銷處罰較低，B地處罰較高，在A地先立案；立案之后發現主要傳銷行為發生在B地，此時能不能把案件的管轄移送給B地。如果移送了，那么實際上加大了同一違法行為的處罰力度，就可能破壞法制統一。對于這類不一致的地方立法，如何協調？在中央層面上能否采取某一種標準，對不同地方的立法進行統一性審查？當然這種統一性不是機械的統一，而是法律協調意義上的統一；不是說罰款標準要統一，而是制定罰則的合理性標準要統一。因此我提出，在中國法治統一性下的地方法治，應當遵循“統一但多元，差異但協調”的原則。

此外，在司法實踐中，往往出現如下現象：在個案裁判中適用法律的過程中，如果某個法條有多種解釋的可能性，往往最大程度背離法律原則和精神的那種解釋就可能會成為一些地方司法機關的選擇。我將這種現象稱為司法適用中的“墨菲定律”——只要法律存在最差的解釋空間，那么這種最差解釋就有可能被最普遍適用。在立法中是否也存在類似的墨菲定律？比如對于某類違法事項，某地立法的處罰程度最重，就很可能就為其他地方所借鑒。

第三，地方立法如何處理地方的職權與責任的關系？賦予地方立法上的自主權是希望地方承擔相關的治理責任，但是哪些責任地方能承擔，哪些責任承擔不了，這也是重要問題。施加給地方的治理責任越大，地方為了實現超出限度的治理目標，就越有可能制定超越權限的地方法規。抑或是地方雖然在立法上未越權，卻可能在實施國家法律過程中破壞法治。地方立法賦權的目的是促進地方積極性，結合地方特色，通過地方立法，推動國家法律在地方得到更好的實施。因此，施加過高治理責任就可能導致這個目標背道而馳。

總而言之，對于立法，筆者最初把它當作一項具體工作來研究，但后來發現立法不僅是一項具體工作，它是一項事業，是構建法治中國這樣的宏大框架之下的一項重要法治事業。立法作為一項法治事業，不是從提出立法計劃、提出議案，再到最終立法通過這樣的具體工作過程就結束了，而是應當在把立法放到微觀和宏觀的各種法治進程中去，立法是沒有終點的行為，不只是狹義上的立法，司法過程也是立法的延續；不只是微觀的立法，整個法治秩序也是立法的對象。只有這樣的理論站位，才能幫助我們從整體上去理解立法活動，幫助我們制定出真正符合當代中國時代精神的良法。