中國特色社會保障制度論綱

鄭功成

一、引言

作為人類現代化進程中孕育出來且造福各國人民的重大制度文明成果，現代社會保障制度在各國實踐中因受本國國情的影響而呈現出不同模式。①鄭功成：《中國式現代化與社會保障新制度文明》，《社會保障評論》2023 年第1 期。中國的社會保障制度作為中國特色社會主義制度有機且重要的構成部分，也必定會打上中國制度與文化的烙印。在中國式現代化建設全面提速、走向共同富裕步伐明顯加快的社會主義新發展階段，社會保障作為促進平等、實現共享、支撐共富的關鍵性制度安排，不僅直接關系到全體人民的現實福祉與未來幸福，而且對國家現代化建設全局與共同富裕大局產生深遠影響。在這樣的背景下，我們需要正確認知和理解中國特色社會保障制度的理論涵義并把握好實踐路徑，全面加快社會保障制度建設步伐，以充滿確定性的高質量社會保障制度來化解國家發展進程中的不確定性風險，有效支撐社會主義國家現代化建設、造福世代中國人民。因此，中國特色社會保障制度作為中國式現代化建設中的重大理論命題和重大現實課題，以及建構中國特色社會保障學科體系、學術體系、話語體系的基礎性理論命題，亟待學界做出科學的理論回應。否則，我們仍將試圖在歐美資本主義世界設定的社會保障理論體系、話語體系、評價體系中尋找標準答案，仍會出現一些似是而非的理論與政策主張誤導公眾、媒體乃至影響決策的現象，仍將無法從理論上闡明中國的成功實踐。

本文旨在基于個人的長期觀察與思考，解析中國特色社會保障制度的理論涵義與基本邏輯，闡述其根本特征與基本要素，進而在分析其發展現狀與實踐路徑的基礎上提出符合中國式現代化要求的建制目標與發展方向，以為最終建成能夠長久支撐全體人民共同富裕的福利中國并對人類發展做出積極貢獻的新社會保障制度文明提供理論注解。

二、中國特色社會保障制度的理論涵義與基本依據

中國特色社會保障制度是一個重大的理論命題。首先需要搞清楚其理論涵義是什么、所依據的基本邏輯是什么。這是建設中國特色社會保障制度的出發點，也是建構中國特色社會保障理論體系的基石。

（一）中國特色社會保障制度的理論涵義

所謂中國特色社會保障制度，是指與中國式現代化相適應、打上中國特色社會主義制度烙印且植入中華傳統保障基因的現代社會保障制度。這一概念包含了如下四層涵義。

1.中國特色社會保障制度是中國社會主義現代化建設的產物，必然要適應中國式現代化的發展進程與發展要求。1949 年前，中國處于半殖民地半封建社會，既未有自己的工業體系，亦未建立過現代社會保障制度，有的只是舊式救濟制度，且因戰亂和統治者腐朽而喪失了應有的保障功能。①桂琰：《民國時期社會保險辨析》，《社會保障評論》2020 年第1 期。新中國成立后，在中國共產黨領導下，中國才在“一窮二白”的廢墟上建設自己的工業體系，真正開啟國家現代化建設的帷幕。毛澤東作為“中國社會主義現代化建設事業的偉大奠基者”，②習近平：《在紀念毛澤東同志誕辰130 周年座談會上的講話》（2023 年12 月26 日），《人民日報》，2023年12 月27 日第2 版。在20 世紀50 年代就定下了共同富裕的國家發展基調，社會保障制度則被視為社會主義制度優越性的具體體現，因此，中國在百廢待舉的艱困條件下為保障民生、造福人民而迅速建立起了與計劃經濟體制相適應、具有“國家-單位保障制”特征的現代社會保障制度，又經過改革開放后以新替舊的制度變革，逐步建立起了與社會主義市場經濟相適應、具有“國家-社會保障制”特征的新型社會保障體系。③鄭功成：《從國家-單位保障制走向國家-社會保障制——30 年來中國社會保障改革與制度變遷》，《社會保障研究（京）》2008 年第2 卷?？梢?，中國的社會保障制度是新中國成立后推進工業化、現代化建設的產物，更是選擇社會主義制度的自然成果。2022 年10 月黨的二十大吹響了“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”④習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》（2022 年10 月16 日），《人民日報》，2022 年10 月26 日第1 版。的號角，中國特色社會主義制度為中國式現代化提供了確定性，中國式現代化又為中國特色社會保障制度提供了確定性，這兩個確定性決定了中國社會保障制度的建設與發展必然要圍繞著中國式現代化的總體目標特別是全體人民共同富裕的發展目標展開。這是因為共同富裕是社會主義的本質要求，也是中國式現代化的本質要求，其彰顯的是中國式現代化的獨特價值追求，而社會保障制度作為全體人民共享發展成果的基本途徑與制度保障，其模式與路徑選擇必然要深刻地反映中國式現代化道路的時空境遇，并在走向共同富裕的歷史進程中發揮出不可替代的重要作用。因此，中國式現代化、共同富裕與中國特色社會保障制度是本質一致、不可分割的整體，我們不能將建設中國特色社會保障制度簡單地視為國家治理的工具與手段，而應當將其確定為國家發展的重要目的，以高質量的社會保障制度有效且有力地支撐中國式現代化建設和共同富裕的扎實推進。

2.中國特色社會保障制度屬于現代社會保障制度，必然要符合人類共同價值取向和現代社會保障制度的基本特征。作為中國社會主義現代化建設的重要內容和目標指向，中國特色社會保障制度無疑具有現代性，這種現代性不僅要充分體現“公平、正義”的人類共同價值取向，①鄭功成：《讓世界充滿公平正義》，《光明日報》，2022 年7 月15 日第4 版。而且需要具備現代社會保障制度遵循法治、政府主導、責任分擔、互助共濟、促進公平等共同特征。②鄭功成：《中國式現代化與社會保障新制度文明》，《社會保障評論》2023 年第1 期。我們應當以上述價值取向和共同特征來檢視中國社會保障制度的建構與發展實踐，矯正偏離人類共同價值取向和現代社會保障制度共同特征的缺陷與不足，在此基礎上，通過充分發揮中國制度與傳統保障的優勢，確保中國特色社會保障制度達到與中國式現代化及其創造的人類文明新形態相匹配的新高度。

3.中國特色社會保障制度植根中華大地，必然要打上中國現行制度的烙印并具有中華傳統保障基因。一方面，中國現行制度是中國特色社會主義制度。中國共產黨領導是這一制度最本質的特征，其根本政治制度是人民代表大會制度；基本經濟制度是公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，按勞分配為主體、多種分配方式并存和社會主義市場經濟體制；還有建立在這些制度基礎上的經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制等各項具體制度。毫無疑問，中國社會保障制度必定要堅持黨的領導，以全國人民代表大會及其常務委員會通過的社會保障法律為建制依據，以社會主義基本經濟制度為基礎，與國家財政、稅收、就業、人口等宏觀政策緊密關聯，在“全國一盤棋、集中力量辦大事”的國家治理格局中實現精準定位。唯有如此，才能全面發揮其有效調節社會財富分配格局、不斷滿足人民美好生活需要的巨大功能。另一方面，五千年文明史形塑了中華傳統保障的強大基因，它集中體現在以家為單位的家庭保障基礎性功能，以及推己及人并向親友相濟、鄰里互助、機構福利等的延伸上，有著崇尚勤勞、不齒懶惰、共建共享、互助友愛的優良傳統，這些元素積淀深厚，早已成為中華民族生生不息傳承至今的基因。只有將這些元素真正融入中國社會保障制度，才能得到人民群眾的高度認同，進而實現社會保障制度高質量、可持續發展。

4.中國特色社會保障制度是一種有別于既有模式的新社會保障制度文明。中國式現代化創造的是超越資本主義既有文明形態的人類文明新形態，與之相適應的社會保障制度也應當是超越資本主義社會既有模式的新社會保障制度文明。這種制度文明應當具有以人民為中心的人民性特質、以共同富裕為目標追求的目的性價值、以家庭保障和互助友愛為基石的本土性元素、以適應時代發展守正創新的先進性品質、以社會主義制度加持的可持續性優勢。①鄭功成：《中國式現代化與社會保障新制度文明》，《社會保障評論》2023 年第1 期。這種獨特的價值內涵，無疑有別于歐美資本主義國家的社會保障制度模式，也有別于舊的或傳統的制度安排，它不是試驗品，不是烏托邦式的圖畫，也不是不可持續的制度設計，而應當是中國式現代化進程中經過成功實踐檢驗的制度創新，屬于中國創造的人類文明新形態的有機內容，是世界社會保障制度文明發展的新創舉。

把握了以上四層涵義，就能夠完整理解中國特色社會保障制度的創新價值與時代價值、中國意義與世界意義。

（二）建設中國特色社會保障制度的基本依據

自1883—1889 年德國首創社會保險制度算起，現代社會保障制度走過了140 年歷程。在這一進程中，德國、美國、英國的社會保障或福利國家建制實踐不僅對本國發展進程產生了重大影響，而且對整個世界的發展產生了深遠影響，蘇聯也以自己的國家保險制度影響過20 世紀社會主義國家的制度選擇并為西方福利國家提供了參照。迄今為止，世界各國都不同程度地建立了自己的社會保障制度，截至2020 年全球有46.9%的人口被一項或多項社會保障有效覆蓋（不含醫療與疾病津貼），②國際勞工組織編寫，華穎等譯校：《世界社會保障報告（2020—2022）：處于十字路口的社會保障——追求更加美好的未來》，中國勞動社會保障出版社，2022 年，第12 頁。但當今世界并無公認的最佳社會保障模式，更無統一的社會保障制度。即使是同樣被西方學者認定為資本主義自由型福利國家的英國與美國，③參見（丹麥）哥斯塔·艾斯平-安德森著，苗正民、滕玉英譯：《福利資本主義的三個世界》，商務印書館，2010 年。其社會保障制度安排及其實踐路徑也大相徑庭，這一客觀事實為解析中國特色社會保障制度提供了邏輯起點。

具體而言，建設中國特色社會保障制度的依據主要來自以下四個方面。

1.與本國國情相適應且需要綜合考量多種因素的影響，是現代社會保障制度建制與發展的理論邏輯。一般認為，現代社會保障制度是國家面向全體國民、依法建立和實施的具有經濟福利性的各項生活保障措施的統稱，是用經濟手段來解決社會問題,進而達到特定政治目標的重大制度安排，是維護社會公平、增進人民福祉和實現國民共享發展成果的基本制度保障。④鄭功成：《中國社會保障改革與發展》，《光明日報》，2012 年11 月20 日第15 版。該文被中國共產黨新聞網同日以《將人民引領到中國特色的社會主義福利社會》為題全文轉發。這種特性決定了社會保障制度的根本使命是立足本國解決發展中的民生與社會問題，它在實踐中絕不是孤立的制度安排，而是牽涉國家與國民之間及不同群體或社會階層之間的利益關系，并受所在國家所處時代的社會風險與發展需要、經濟結構與發展水平、政治目標與治理體系、文化傳統與國民認同等多種因素的綜合影響。國情的差異性必然對社會保障制度模式選擇及具體制度安排產生直接影響，進而形塑出適合本國的社會保障制度安排。因此，各國建設社會保障制度時需要以明了本國國情為前提，在綜合考量現實政治、經濟、社會、文化等諸因素及未來發展目標的基礎上做出理性選擇，這是確保所建制度能夠發揮積極功能的前提條件。否則，即使建立了社會保障制度，也會因脫離國情而不能達到建制目的，更有甚者還會陷入危機并波及整個經濟社會領域。

2.典型國家建設社會保障制度時均不同程度地打上了本國的烙印，這是現代社會保障制度的實踐邏輯。以德國為例，其作為現代社會保障制度起源國，形塑了這一制度以法定制、依法強制實施、政府主導、責任分擔、互助共濟等基本特征，同時在建制中“深受聯邦主義與法團主義影響，以國家與社會契約為核心，貫穿著社會自治精神”，①華穎：《德國社會保障制度》，中國勞動社會保障出版社，2023 年，第16-17 頁。打上了社會團結、自治管理的德國烙印，進而使制度得到廣泛認同，改良了資本主義制度下的血腥治理模式，成為資本主義世界的引領者。美國作為年輕且具有獨特移民文化、崇尚個人自由的極致資本主義國家，是不可能重視發展飽含社會主義元素且以強制性共享為特質的社會保障制度的，但因1929—1933年間放任自由的市場經濟走向崩潰且危及整個資本主義制度，才不得不推出《社會保障法案》并由此建立起自己的社會保障制度，這一制度打上的也是深厚的美國烙印，其建立的是多元主體共同參與、多軌并行的混合型保障體系，其中，政府僅僅對缺乏勞動能力的弱勢群體提供一定的保護，由市場與社會向大眾提供相應的社會保障。②蘇澤瑞：《美國社會保障制度》，中國勞動社會保障出版社，2023 年，第24-25 頁。美國迄今仍有數千萬人缺乏法定醫療保障，貧富差距也明顯大于歐洲等地區的發達資本主義國家，即是美國式社會保障的不足導致的必然結果。英國在第二次世界大戰后率先宣布建立福利國家，其將國家責任與國民福利聯結在一起，從而將資本主義世界的社會保障制度推到了一個前所未有的高度，福利國家模式也被北歐國家、英聯邦國家等仿效，其奉行的普遍性（全覆蓋）、統一性（制度安排一致性）法則受到了基督教“普愛”文化的深刻影響。日本作為亞洲第一個現代化國家，盡管自明治維新開始后將“脫亞入歐、全面西化”定為國策，但受儒家文化的深刻影響，其社會保險制度卻以不同職業為基礎進行區分，制度的碎片化現象嚴重，體現的是有別于歐洲國家的等級差序；其社會救助、社會福利及相關服務通過家庭實施，體現了家庭本位等傳統。這些典型國家都是在資本主義社會形態及其制度框架下，通過建立強制性共享的現代社會保障制度來化解國內社會矛盾、促進社會平等并使國家治理體系走向現代化，其社會保障制度至今都還在持續發展，同時也在制度模式與實踐路徑選擇方面事實上存在較大差異，不同程度地打上了本國烙印。即使經過長期的制度變革和全球化進程的影響，也依然維持著這種差異性，所反映的正是現代社會保障制度必須適應本國國情的實踐邏輯。

3.一些國家社會保障制度因脫離國情而陷入危機的深刻教訓，揭示了現代社會保障制度的歷史邏輯?？v觀近100 多年來全球社會保障制度發展進程，既有前述德國、美國、英國等國家社會保障制度總體成功的發展經驗，也有多個國家陷入危機的深刻教訓。例如，希臘只是東南歐地區經濟中等發達國家，但盲目追求高福利，2009 年深陷主權債務危機后，替代率畸高的養老金制度也陷入危機，迄今不得不連續10 多次削減養老金，此舉遭到普遍反對，引發大規模罷工游行，社會秩序一度陷入混亂。①鄭功成：《面向2035 年的中國特色社會保障體系建設——基于目標導向的理論思考與政策建議》，《社會保障評論》2021 年第1 期。巴西曾是前景向好的金磚國家，但其在進入本世紀后不顧經濟結構與發展的局限而急劇擴張社會保障覆蓋面和快速提高保障水平，福利開支迅速占到國內生產總值的20%以上，在國家公共支出中占比更高達50%以上，②張盈華：《拉美“福利趕超”與社會支出的結構性矛盾》，《經濟社會體制比較》2018 年第4 期。近10 多年陷入嚴重經濟衰退，社會保障難以為繼，引發人民嚴重不滿，經濟社會發展出現了大倒退。③鄭功成：《面向2035 年的中國特色社會保障體系建設——基于目標導向的理論思考與政策建議》，《社會保障評論》2021 年第1 期。智利在20 世紀80 年代違背社會保障客觀規律，將公共養老金轉化為私有化的個人賬戶制，終至引發社會動蕩，不得不補建公共養老金制度。④鄭功成：《面向2035 年的中國特色社會保障體系建設——基于目標導向的理論思考與政策建議》，《社會保障評論》2021 年第1 期。在公共養老金領域盲目仿效智利采取個人賬戶制的國家中，沒有一個發達國家,只有36 個發展中國家進行嘗試，2008 年之后,其中的絕大多數國家都因個人賬戶制度安排既違背規律也脫離國情而廢除了這種制度。⑤參見宋曉梧、王新梅：《職工基本養老保險個人賬戶占比不宜提高——與周小川先生商榷》，《社會保障評論》2020 年第3 期；王新梅：《公共養老金“系統改革”的國際實踐與反思》，《社會保障評論》2018 年第2 期；宋曉梧、王新梅：《再評世界銀行1994 年<應對老齡化危機>：客觀質疑與理性啟示》，《社會保障評論》2017 年第4 期。從這些國家的教訓中可以發現，脫離國情與違背規律的社會保障制度不僅不會取得預期的成效，而且難逃陷入危機的命運，這就是現代社會保障制度發展進程中呈現的歷史邏輯。

4.中國社會保障制度改革與發展實踐中呈現出來的效應，真實地反映了現代社會保障制度的現實邏輯。改革開放以來，中國社會保障制度也進入了全面而深刻的制度變革時期，現在已經建立了世界上規模最大的社會保障體系并不同程度地惠及了全體人民，總體上是成功的，但也走過一些彎路，一些改革因偏離客觀規律或脫離國情而出現了路徑偏差，留下了后遺癥。例如，在職工基本醫療保險制度中引入源自智利公共養老金私有化改革的個人賬戶，導致巨額醫療保險基金無法統籌使用，結果嚴重減損了醫療保障制度的統籌保障能力，造成大量醫療保險基金處于積累閑置狀態而許多大病患者卻無力承受醫療費用支付壓力。再如，在養老服務領域，簡單仿效歐美式的機構養老服務，結果因不適應中國老年人居家養老的偏好與傳統，造成床位總量供給不足與大量床位空置的供求脫節現象。這些事實表明，中國必須走適合國情的社會保障道路，并以此為信念創設中國特色社會保障制度。

綜上可見，中國特色社會保障制度是基于現代社會保障制度的理論邏輯、實踐邏輯、歷史邏輯與現實邏輯辯證統一的理論命題。在討論這一理論命題時，我們需要有歷史觀與全球視野，更要明了中國的國情，特別還要認真總結以往改革與發展實踐中的經驗教訓。

三、中國特色社會保障制度的根本特征與基本要素

現代社會保障天然具備共享本色，這一本性決定了它并非以維護私人占有為核心價值追求的資本主義制度的必然構成部分。私有制下的兩極分化和尖銳對立的社會矛盾只有通過強制共享的社會保障制度才能得到緩解，資本主義經濟的周期性危機和市場失靈的社會后果也需要通過社會保障制度來修復，這是資本主義國家建立社會保障制度的真實動機。換言之，建設社會保障制度不是資本主義制度的需要，而是維護資本主義制度的需要，這是其社會保障制度通常只具有或是主要只具有工具性價值的根本原因。在社會主義制度下，社會保障則是其應有之義，這種確定性體現在這一制度的人民性特質上，也體現在符合中國式現代化要求的基本要素中。

（一）人民性是中國特色社會保障制度的根本特征

人民性是馬克思主義最本質的特質，是中國式現代化有別于西方式現代化的根本特征，同時也是中國特色社會保障制度的本質特征。這一特征源自中國特色社會主義制度的“共同富?！北举|要求和中國共產黨一以貫之的“為人民謀幸?！弊非?，它決定了中國特色社會保障制度的目的性價值，即發展社會保障本身就是國家發展的目的，其作為社會共享機制直接反映著國家發展成果的全民共享程度，其發展水平可以視為扎實推進共同富裕的標志。①鄭功成：《中國式現代化與社會保障新制度文明》，《社會保障評論》2023 年第1 期。

縱觀近一百多年來的發展史，當代資本主義社會雖然通過建立社會保障制度實現了一定程度的共享，福利國家還達到了前所未有的高度，但兩極分化依然存在且有持續加劇的跡象，這與資本主義國家奉行資本至上、以資本為中心并通過社會保障來維護資本主義制度的價值導向是密不可分的。中國追求的是人民至上、以人民為中心，堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享,這種價值導向使社會保障成為推動改革發展成果更多更公平惠及全體人民，進而實現共同富裕的重要制度安排與關鍵性行動。因此，中國的社會保障制度建設不是資本家集團或既得利益集團在人民抗爭或強烈訴求面前的讓步或妥協，也不是多個政黨或政治集團為獲得選票而競爭的結果，而是在中國共產黨領導下，由人民當家作主為自己建設福利制度，進而形成強大的內生動力，推動著政府主動作為、積極作為。這一點能夠從新中國成立后迅速建立一套與計劃經濟體制相適應的社會保障制度和改革開放以來通過全面而深刻的制度變革建立世界規模最大的社會保障體系的實踐得到驗證。

人民性特質還決定了中國特色社會保障制度的目標無止境，發展也無止境。從過去強調雪中送炭、兜底保障，到現在突出基本保障、多層次保障，再到未來走向共同富裕、建成福利中國，中國特色社會保障制度的建設與發展就是要持續不斷地滿足人民對美好生活的需要。在中國式現代化進程中，社會保障必定成為將以人民為中心的發展思想和共享理念轉化成具體行動、促使共同富裕愿景變成現實的基本制度安排，進而成為長久支撐造福世代中國人民的福利中國大廈的重要制度支柱。①鄭功成：《共同富裕與社會保障的邏輯關系及福利中國建設實踐》，《社會保障評論》2022 年第1 期。

（二）建設中國特色社會保障制度應當具備的基本要素

基于中國特色社會主義制度的確定性和中國式現代化的確定性，可以概括出中國特色社會保障制度應當具備的政治、經濟、社會、文化及國際要素等五項基本要素。

1.在政治要素方面，社會保障制度作為中國特色社會主義制度的有機且重要的構成部分，必然要充分體現出社會主義屬性。為此，將社會保障納入社會主義現代化建設范疇并精準定位，堅持中國共產黨領導并在其引領下科學建制、健康發展，通過全國人民代表大會及其常務委員會立法將其轉化為國家意志，通過集中統一的行政系統依法實施并接受人民監督，是中國特色社會保障制度的政治要求，也是至關重要的政治保障。在中國社會保障制度建設與發展進程中，必須強化社會主義屬性，彰顯人民性特質與目的性價值，同時避免資本力量及其代言人主導社會保障理論、政策和輿論，杜絕資本集團或既得利益集團扭曲社會保障實踐路徑，確保這一制度在中國式現代化建設全局和走向全體人民共同富裕大局中發揮關鍵性制度安排的作用，并行穩致遠。

2.在經濟要素方面，社會保障制度必然要以社會主義基本經濟制度為基礎，以初次分配、再分配、三次分配協調配套為條件，充分發揮公有制的優勢。社會保障制度采用的是經濟手段，需要具備相應的經濟基礎，也必定要打上不同經濟制度的烙印?！吨腥A人民共和國憲法》第6條明確規定，“社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。社會主義公有制消滅人剝削人的制度，實行各盡所能、按勞分配的原則?！薄皣以谏鐣髁x初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度?！雹凇吨腥A人民共和國憲法》，中國政府網：https://www.gov.cn/guoqing/2018-03/22/content_5276318.htm，2018 年3月22 日。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》進一步概括為“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經濟體制等社會主義基本經濟制度?！雹邸吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（2019 年10 月31 日中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過），《人民日報》，2019 年11 月6日第1-2 版。這些明確的表述，揭示了中國的基本經濟制度與以資本家占有生產資料和以雇傭勞動為基礎的資本主義社會的經濟制度是不同的。因此，中國特色社會保障制度不能簡單地等同于資本主義社會的再分配，而是需要統籌考慮初次分配、再分配與三次分配的協調配套。公有制的主體地位和按勞分配為主體的分配方式決定了初次分配也應當成為人民福利的來源渠道并與處于再分配環節的法定社會保障制度有序銜接，而多種所有制經濟共同發展和多種分配方式并存的現實格局則決定了重視發揮第三次分配作用具有必要性。還需要特別指出的是，社會主義公有制也是中國特色社會保障制度的重要經濟基礎。因為只有堅持公有制的主體地位，才能更有利于從總體上縮小全社會的收入差距，才能避免社會主義制度下的社會勞動淪為資本主義社會的雇傭勞動，才能形成屬于全體人民的共同物質利益并產生超越資本主義社會之社會保障制度的全民福利。例如，在幅員遼闊、地形復雜、發展很不平衡的條件下，四通八達但總體虧本的高速公路與鐵路網并不符合資本逐利的邏輯，卻帶給億萬人民特別是偏遠、落后地區人民群眾便捷的交通福利；無處不至的互聯網基站及其廣泛應用所呈現的是數字社會主義，它縮小了網絡資本的贏利空間，帶給人民群眾的則是普惠性的數字與信息福利；凡有人居住的地方，無論付出多高的成本，國家都能實現通電，這同樣不符合產業資本投資營利的本性，更不是資本主義私有制經濟能夠做到的；還有公有土地資源為城鄉社會福利設施建設及未來發展提供有效保障等。所有這些，雖然不能簡單地納入法定社會保障范疇，但都是社會主義公有制帶給中國人民的現實福利。因此，公有制使得中國特色社會保障制度具有了更加可靠的經濟基礎和更加寬厚的人民福利基石。不僅如此，在公有制為主體的格局下，中國的私有經濟也呈現出自覺融入全局和服務大局的取向，一些企業更是將可持續社會價值創新融入自己的戰略，這意味著中國特色社會保障制度的經濟要素具有典型的中國性、時代性。

3.在社會要素方面，社會保障是用來解決中國的社會問題、推進共同富裕的制度安排，必然要適應中國社會結構變化與人的全面發展需要。這方面的關鍵點有：一是社會結構伴隨改革開放進程發生了深刻變化。計劃經濟時期的城鄉二元社會結構和界限分明的干部、職工與農村居民三大群體身份已經被打破，城鎮“單位人”早已變成“社會人”，農村“集體人”早已變成“自由人”，在這種變化中，產生了一個數以億計、流動性極高的農民工群體，他們在城鎮工作與生活卻不具有城鎮戶籍身份，其社會保障訴求需要妥善滿足。二是人口結構伴隨中國現代化進程發生了深刻變化，包括人口老齡化與少子高齡化、城鄉人口結構變化等。在短短20多年間，中國就從輕度老齡化社會步入中度老齡化社會，60 歲、65 歲及以上人口占全國總人口之比分別從1999 年的10.3%、2000 年的6.96%快速攀升到2023 年的21.1%、15.4%；近幾年的生育率持續下降，新出生人口從2016 年的1883 萬人降至2023 年的902 萬人；常住人口城鎮化率則從2000 年的24.73%提高到了2023 年66.16%；①數據來源于國家統計局公布的年度統計公報和快報。如此巨大規模、如此快速的人口結構變化，必然帶來社會保障需求的變化。三是就業結構伴隨互聯網時代的到來發生了深刻變化。在第四次工業革命的背景下，互聯網的廣泛應用，促使各種新業態如雨后春筍，靈活就業逐漸成為就業市場上的主流，它不僅打破了現代社會保障制度依托正規就業的既有格局，而且開創了社會財富創造與積累的新格局，給社會保障制度的發展帶來了新挑戰。四是人的觀念與社會行為伴隨社會發展和全球化進程發生了深刻變化。價值取向多元化，社會行為個性化，傳統的家庭保障走向式微，緊密的代際關系走向松弛，熟人社會變成了陌生人社會，人與人之間的關系也變得更加復雜，這種變化必然要折射到對社會保障制度的認同與選擇上。五是人民群眾的福利訴求伴隨全面建成小康社會全面升級。中國人民已經站在全面建成小康社會的起點上向共同富裕的新目標邁進，在這一進程中，人民群眾的追求已經不是溫飽與小康，而是要在不斷提升生活質量的同時實現人的全面發展，進而對社會保障的訴求也進入了全面升級的新階段，要求制度公平、權益平等、水平提升。我們必然要適應這些變化，在全面優化現行制度安排的基礎上，加快建設并實現中國特色社會保障制度定型發展。

4.在文化要素方面，社會保障制度只有得到人民認同才會走向成功，必然要與中華傳統保障機制相融合，在制度建構中注入中華本土性元素。中華傳統保障的強大基因集中體現在以家為單位的家庭保障基礎性功能上。家庭被中國人視為最可靠的安全港灣，從依靠家庭保障向鄰里互助、親友相濟及機構福利延展，再到社會化保障，是中國人尋求個人安全保障的心理路徑。中華文化還崇尚公平正義、集體主義與家國情懷，向往天下大同，視勤勞為美德，素有樂善好施、互助友愛的優良傳統。這些積淀深厚的傳統，決定了中國的社會保障制度應當與家庭保障有機結合，還要將機構或集體福利納入社會保障體系，同時突出共建共享的取向。只有這樣，才能形成有利于中國特色社會保障制度行穩致遠的福利共識。

5.在國際要素方面，現代社會保障制度已經形塑了一些共同特征，中國需要借鑒國外經驗并遵循客觀規律，但在借鑒中還要提升鑒別能力。在新中國的社會保障制度發展實踐中，計劃經濟時代曾以蘇聯為唯一借鑒對象，社會保障內化于傳統社會主義制度中，形成了建立在公有制基礎之上的單一主體承擔責任格局；改革開放后則以歐美國家、智利等國實踐以及相關國際組織的主張為參照，形成的是多元主體分擔責任且獨成體系的新格局；國際借鑒得失并存，經驗和教訓均很鮮明。①華穎：《中國社會保障70 年變遷的國際借鑒》，《中國人民大學學報》2019 年第5 期。近20 多年間，筆者實地考察德國、英國、法國、瑞典、俄羅斯、美國、日本、韓國、新加坡、澳大利亞等20余國的社會保障制度及實踐，所形成的社會保障國際觀的集中表述即是“遠學德國，近學日本，采多國之長，行大國之道?！雹卩嵐Τ桑骸督梃b世界先進經驗 優化中國社會保障制度》，《群言》2023 年第8 期。將德國擺在借鑒對象的首位，是基于德國不僅是現代社會保障制度的起源國和具有世界影響力的現代化大國，而且其制度持續發展之久為當世僅有，社會保險制度設計之精妙迄今無出其右。將日本擺在值得借鑒的第二位，主要是因為日本的傳統文化與中華文化相近而使其社會福利及相關服務如養老服務、兒童福利等更具有學習借鑒意義。美國則是一個例外，雖然其是當今世界最強大的國家，但所奉行的極致資本主義和個人自由至上、對外擴張而非共享和內斂的文化，卻使其社會保障制度長期處于被歐洲國家詬病的境地。美國貧富差距偏大、法定醫療保障不足以及黨爭誤卻民生等事實，表明其借鑒價值有限。③鄭功成：《以他國故轍為戒 走中國特色社會保障發展新路》，《群言》2023 年第9 期。我們需要借鑒各國的經驗，但也要清醒地認識到中國特色社會主義與資本主義國家的社會制度是完全不同的，在借鑒中必須注入理性。

在中國特色社會保障制度建設與發展中，如果能夠融入上述五項基本要素，我們就能夠在現有制度文明的基礎上，創造出與中國式現代化相適應的社會保障新制度文明。

四、中國特色社會保障制度建設進展與路徑偏差

總體而言，社會保障制度已經成為全體人民共享國家發展成果日益有效的制度安排，這一制度的中國特色逐漸呈現，但仍處于探索之中，政策路徑偏差及其不良效應仍然在困擾這一制度走向成熟、定型。對此，特別需要有客觀的總結和清醒的認識。

（一）制度建設的主要進展與實踐效果

中國的社會保障制度建設肇始于1949 年新中國成立后迅速開展的救濟災民和救濟城市失業工人行動，1951 年2 月中央人民政府政務院公布《中華人民共和國勞動保險條例》以及由此確定勞動保險制度則是顯著的建制標志，此后又迅速建立起了公費醫療制度、社會救濟制度、社會福利制度、職工福利制度和免費教育、免費住房制度以及農村五保制度、合作醫療制度等。這一系列社會保障制度的建立，充分體現了中國共產黨與新生的人民政權在保障民生方面的主動性，彰顯了社會主義中國的社會保障制度的人民性特質和目的性價值，使中國人民真切地體驗到了前所未有的社會主義制度優越性，但計劃經濟時期形成的低勞動報酬、高福利分配格局因超越了國家發展所處階段而難以為繼，同時還影響到了勞動生產效率的提升，因此，20 世紀80 年代后，社會保障制度也伴隨改革開放的腳步進入了全面而深刻的制度變革時期。

概括而言，中國特色社會保障制度的輪廓已經呈現，制度建設的主要進展主要表現在以下五個方面。

1.建制目標定位與發展方向日益清晰。經過改革開放以來的實踐探索，中國社會保障制度變革已經走出了長期試驗性改革狀態，呈現出了政府主導、責任分擔、社會化等現代社會保障制度的共同特征，同時也在注入中國特色元素、矯正以往的路徑偏差。習近平總書記明確指出：“社會保障是保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的基本制度保障，是促進經濟社會發展、實現廣大人民群眾共享改革發展成果的重要制度安排，發揮著民生保障安全網、收入分配調節器、經濟運行減震器的作用，是治國安邦的大問題?！雹倭暯剑骸洞龠M我國社會保障事業高質量發展、可持續發展》，《求是》2022 年第8 期。這一段重要論述將社會保障置于國家發展全局，明確了社會保障制度的目標定位及其在國家治理中的地位，揭示了社會保障在民生發展領域和國家發展全局中所具有的不可替代的重要地位，明確了社會保障具有“安全網”“調節器”“減震器”三大卓越功能，界定社會保障“是治國安邦的大問題”，為社會保障在中國式現代化進程中應當擺到更加突出位置定下了基調。習近平總書記還總結了建設中國特色社會保障體系的基本經驗：“我們堅持發揮中國共產黨領導和我國社會主義制度的政治優勢，集中力量辦大事，推動社會保障事業行穩致遠；堅持人民至上，堅持共同富裕，把增進民生福祉、促進社會公平作為發展社會保障事業的根本出發點和落腳點，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民；堅持制度引領，圍繞全覆蓋、?；?、多層次、可持續等目標加強社會保障體系建設；堅持與時俱進，用改革的辦法和創新的思維解決發展中的問題，堅決破除體制機制障礙，推動社會保障事業不斷前進；堅持實事求是，既盡力而為又量力而行，把提高社會保障水平建立在經濟和財力可持續增長的基礎之上，不脫離實際、超越階段?！雹倭暯剑骸洞龠M我國社會保障事業高質量發展、可持續發展》，《求是》2022 年第8 期?；谏鲜瞿繕硕ㄎ缓徒涷灴偨Y，黨的二十大報告提出要“健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、安全規范、可持續的多層次社會保障體系?！边@一表述實際上揭示了中國社會保障制度的發展方向。其中，“覆蓋全民”體現的是普惠性要求，“統籌城鄉”要求的是按照城鄉一體化思路來優化現行制度安排，“公平統一”體現的是社會保障制度的本質，“安全規范”是要真正維護社會保障制度的可靠性和實際運行的正常有序，“可持續”強調的是要確保社會保障制度能夠造福世代人民，“多層次”要求的是充分調動政府、市場與社會各方積極性，以滿足人民群眾不斷升華的美好生活需要。②鄭功成：《以中共二十大精神引領社會保障體系建設》，《群言》2023 年第1 期?？梢?，在全面推進中國式現代化建設進程中，中國社會保障制度建設的目標與發展方向已經明確，需要的是全面推進、全方位推進。

2.多層次社會保障體系框架逐漸形成。經過近10 多年的努力，多層次社會保障體系建設的相關政策漸成體系，多層次制度安排的輪廓已經呈現。一方面，政府主導的法定社會保障在全面深化改革中開始步入成熟、定型發展新階段。其中，基本養老保險制度由分別面向機關事業單位工作人員、企業職工和城鄉居民的三大制度安排組成，基本醫療保險制度由分別面向職工、居民的兩大制度安排組成，綜合型社會救助制度已經形成，基本養老服務制度正在確立，退役軍人保障制度從過分分割走向集中統一，這些制度正在發揮著保障民生的有效作用。另一方面，市場主導的保障機制和社會力量主導的慈善事業也在不斷發展。如企業年金、個人養老金等構成了對基本養老保險的補充，商業健康保險構成了對基本醫療保險制度的補充，慈善事業構成了對社會救助、醫療保障等的補充。盡管法定社會保障制度還未最終定型，市場與社會力量主導的補充保障亦未達到理想狀態，但多層次社會保障體系的框架已經形成，這為未來發展奠定了相應的基礎。

3.社會保障法制建設取得重要進展。在這方面，2004 年3 月14 日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》進一步明確了公民的社會保障權利，《憲法》第14 條明確提出“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”，第33 條明確規定“國家尊重和保障人權”，第44 條、45 條明確規定國家保障退休人員的生活，發展惠及全體公民的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業，撫恤烈士家屬、優待軍人家屬，保障殘疾軍人的生活等。③《中華人民共和國憲法》，中國政府網：https://www.gov.cn/guoqing/2018-03/22/content_5276318.htm，2018 年3月22 日。這些規定為建設中國特色社會保障制度提供了憲法依據。2010 年10 月28 日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過的《中華人民共和國社會保險法》，確立了以權利義務相結合的社會保險制度為中國特色社會保障體系主體性制度安排的框架，為養老、醫療、工傷、失業、生育保險制度提供了基本法律依據。2012 年4 月27 日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十六次會議通過的《中華人民共和國軍人保險法》則為軍人保險制度的建立提供了法律依據。2020 年11 月11 日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過的《中華人民共和國退役軍人保障法》將退役軍人保障制度上升到法律層次。而2016 年3月16 日第十二屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國慈善法》以及2023 年12 月29 日第十四屆全國人大常委會第七次會議表決通過的《關于修改慈善法的決定》，為中國特色慈善事業的發展提供了法律依據。除了上述法律，國務院還頒布過《失業保險條例》《工傷保險條例》《全國社會保障基金條例》《醫療保障基金使用監督管理條例》《社會保險經辦條例》《城市居民最低生活保障條例》等一系列行政法規。這些法律法規客觀上反映了中國特色社會保障制度建設的進展。

4.深化關鍵性制度安排改革取得新的突破。職工基本養老保險制度繼2018 年建立中央調劑制度后，又于2022 年開始推進全國統籌；基本醫療保險制度繼2019 年明確禁止或取消居民醫保個人賬戶后，又于2021 年推進職工醫保個人賬戶改革，將用人單位繳納的醫療保險費全部納入醫保統籌賬戶；社會救助制度在2020 年明確了健全分層分類、城鄉統籌的中國特色社會救助體系的改革目標與行動方案；養老服務制度于2023 年出臺了基本養老服務體系建設方案與基本養老服務清單；慈善制度于2023 年通過修正慈善法彌補了應急慈善、社區慈善、個人求助平臺規制的缺失，也使有關公開募捐、慈善信托等的規制得到了進一步完善。這些新的改革突破均符合中國特色社會保障制度建設的方向，從而是朝著成熟、定型的制度安排穩步邁進的標志。

5.社會保障管理與經辦制度走向成熟。一方面，2018 年黨和國家機構改革實現了社會保障管理體制的優化，形成了民政部管理社會救助、社會福利與慈善事業，人力資源和社會保障部管理養老保險、失業保險與工傷保險，國家醫療保障局管理醫療保障、生育保險與護理保險，退役軍人事務部管理退役軍人保障，以及應急管理部管理災害救助、住房和城鄉建設部管理住房保障的社會保障管理新格局，掃除了長期制約社會保障改革與發展的體制性障礙。2023 年國務院機構改革中又理順了老年保障行政體制，將老齡工作與養老服務工作職責賦予民政部門；再加上發展和改革、財政、審計、稅務部門從上到下專門設置的社會保障機構，中國特色的社會保障管理體制基本定型。另一方面，伴隨2023 年7 月國務院頒布的《社會保險經辦條例》付諸實施，基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等國家規定的社會保險經辦制度得到確立，社會救助等的經辦機制也在走向完善。

社會保障制度建設的實踐效果，集中體現在覆蓋面的持續擴大和保障水平持續提升上，中國已經建立了世界規模最大的、惠及全體人民的社會保障體系。目前，全國參加基本養老保險人數超過10.6 億人，領取基本養老金待遇者近3 億人，堪稱惠及人數最多的超級養老金制度；參加基本醫療保險人數達13.5 億人，參保率穩定在95%以上，全民醫保的目標基本實現；獲得社會救助者達5000 多萬人，城鄉低收入困難群眾實現了應救盡救；①上述數據分別于2023 年12 月底從人力資源和社會保障部、國家醫療保障局、民政部獲得。其他各項社會保障事業的覆蓋面也在持續擴展。與此同時，社會保障水平持續提升，職工基本養老金自2005 年以來連續19 年增長，職工醫保與居民醫保政策范圍內的報銷水平分別達到80%以上、70%以上，最低生活保障標準、退役軍人撫恤標準等均在持續提高。2023 年，全國居民人均轉移凈收入7261 元，占其可支配收入之比達18.5%以上。①張毅：《居民收入與經濟增長基本同步 消費支出加快恢復》，國家統計局官網：https://www.stats.gov.cn/sj/sjjd/202401/t20240118_1946703.html，2024 年1 月18 日。上述數據表明，社會保障已經成為全體人民共享國家發展成果的基本途徑與有力的制度保障。

（二）制度建設的路徑偏差及其不良效應

由于中國特色社會保障制度建設的探索性和以往一些改革措施存在的歷史局限性，導致實踐中出現路徑偏差，并衍生出一系列不良效應。

1.部分社會保障制度安排偏離客觀規律?，F代社會保障制度的卓越功能是以確定性的集體力量來化解個體風險的不確定性，并通過強制共享來促進社會平等，互助共濟構成其牢靠的基石。但在20 世紀90 年代，我們輕信世界銀行②世界銀行是中國社會保障改革的“熱心”推動者，但所起作用經實踐證明是不良的。在20 世紀90 年代初期，世界銀行就基于銀行家的思維，熱衷推動積累制養老金改革，將智利公共養老金私有化改革后的個人賬戶制推向世界，這種主張雖然不被任何發達國家接受，卻在一些發展中國家試驗，在中國經一批奉世界銀行主張為圭臬的擁躉的推動，亦直接影響過政策路徑的選擇。當世界銀行向中國推薦采取智利模式時，中國在基本養老保險與基本醫療保險制度均引入了私有化的個人賬戶；當事實證明無法做實養老保險個人賬戶時，世界銀行又在2013 年出版的《中國的養老金體系》中來了一個180 度的轉變，建議中國把（私有化的個人賬戶）積累制轉換成（共享式的）現收現付制。遺憾的是如此重大的制度安排不可能輕易改變已經偏差的路徑，個人賬戶也成了中國基本養老保險、基本醫療保險制度改革深化的攔路虎。在世界上沒有一個國家成功運營過積累制養老金、發達國家更是從一開始就對積累制養老金制度不感興趣，以及中國引入個人賬戶制實踐已經暴露出嚴重后遺癥的情形下，中國還有人在引領輿論對個人賬戶制的偏好，試圖影響養老金制度深化改革的決策，這種現象值得高度警惕。及一些自由主義者的主張，在基本養老保險、職工基本醫療保險中引入私有化的個人賬戶制，這種政策選擇既違背了互助共濟的客觀規律，也不符合中國人共建共享的傳統，結果導致這兩項主要制度至今還無法定型，為消除個人賬戶及其不良效應還需要付出巨大努力。在居民基本醫療保險制度中，采取的是按人頭繳納等額定額醫療保險費的個人籌資方式，這種做法實質上是市場交易行為，它違背了社會醫療保險制度應按收入能力確定繳費的公平法則，其直接后果就是繳費負擔與收入負相關，收入愈低繳費負擔愈重，收入愈高繳費負擔愈輕，呈現的是醫保待遇逆向調節現象。類似不當的私有化、市場化取向造成政策路徑偏差，對中國特色社會保障制度的建構無疑產生不利影響。

2.部分社會保障政策選擇脫離中國國情。例如，在養老服務領域，以養老文化差異大的歐美模式為樣板，將中國人偏好居家養老視為保守與落后，一度出現以機構養老為依托的政策取向；不僅如此，還采取歐美式養老公寓、養老院所、老人日間照料中心等分離經營的模式，多數養老機構遠離社區，實踐證明效果很不理想；整個養老服務業呈現的是總量供給不足而床位大量閑置的供求脫節現象，既無法滿足真正有需要的老年人的需要，也讓養老機構陷入效益不良的經營困境。在慈善領域，將歐美式的組織化、專業化、為非特定受益人募捐視為標準答案，忘卻中國人千百年來信奉家庭保障、親友相濟、鄰里互助以及基于惻隱之心救急難、由親及疏由近及遠的行善邏輯，結果是歐美式慈善在中國水土不服，中國式傳統慈善又得不到有力的政策支持，慈善事業發展滯后的局面也難以改變?？傮w而言，在以往的社會保障改革實踐中，還缺乏對中華傳統保障的重視，家庭保障走向式微，親友相濟、鄰里互助的傳統在持續弱化，機構福利被當成社會包袱丟棄，民間傳統慈善行為還未納入政策視野，等等。所有這些，均表明中國特色社會保障制度建設需要在尊重國情的基礎上再出發。

3.中國制度優勢尚未充分發揮。例如，中國是中國共產黨集中統一領導下的社會主義國家，社會保障特別是社會保險的國家制度屬性應當得到確保，但在自下而上的改革路徑和地方“承包制遺產”的影響下，基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險等制度長期處于地方分割統籌狀態，國家利益在一定程度上淪為地方利益，這種局面導致了籌資不公、待遇不公以及地區競爭的不公，更影響了社會保障制度增進國家認同、促進社會平等、助力共同富裕功能的有效發揮。此外，以公有制為主體、按勞分配為主體為重要特征的基本經濟制度的優勢亦未得到充分發揮，城鎮基本公共服務設施不能適應城市化進程和人口高流動性，農村集體經濟還不能有效有序地為農村居民提供相應福利，勞動者報酬長期偏低，社會保險繳費基數不一，對個人捐獻的稅收支持明顯不夠，從而表明初次分配、再分配、三次分配有效協調配套的基礎性制度安排尚未得到確立，這種局面需要盡快改變。

4.與個人所得稅相關的福利性減免政策在放大收入差距。個人所得稅專項扣除和相關福利政策的稅收減免，事實上構成了居民的特殊福利來源。根據現行政策，個人所得稅專項附加扣除包括3 歲以下嬰幼兒照護、子女教育、贍養老人、繼續教育、大病醫療、住房貸款利息、住房租金等七個項目；還有參加企業年金、職業年金、個人養老金、補充醫療保險、住房公積金等各項保障的稅收減免。這些政策的目的是減輕居民的負擔、增進居民的福利，但由于居民收入必須達到個人所得稅起征點之上才能獲益，加之個人所得稅采取累進稅率表，其實際效果只能是收入越高獲益越大，低收入者即使有沉重的養老育幼等負擔，也無法從這些福利性稅收減免政策中獲益。因此，現行的個人所得稅扣減政策實質上放大了居民收入差距，在扎實推動全體人民共同富裕的進程中，這種路徑偏差顯然需要修正。

上述路徑偏差及其衍生出來的不良效應，正在影響著社會保障制度改革的深化，客觀上構成了中國特色社會保障制度建設理性走向定型必須克服的難關，它也表明我們在創造與中國式現代化相適應的新社會保障制度文明之路上還任重道遠。

五、中國特色社會保障制度建設的行動方案

（一）總體取向

基于中國式現代化的目標導向和現實基礎，中國特色社會保障制度建設亟待厘清建制理念，矯正政策路徑偏差，充分發揮中國制度優勢，走出中國式社會保障制度的創新發展之路。

1.重塑建制理念。必須摒棄用銀行家思維、承包制思維來建設社會保障制度，破除歐美式迷信，廓清私有化、市場化迷霧，確保中國特色社會保障制度建設從中國式現代化的要求出發，以全體人民共同富裕為目標指向，在國家發展全局中堅持以促進社會公平、縮小收入差距為優化制度安排的取向。必須摒棄以往長期試驗性改革實踐中的盲目創新沖動、追求短期效果的政績工程以及不顧全局與長遠利益的局部或群體利益至上的現象，確保理性建制，包括理性確立社會保障制度體系框架、理性確定制度安排中的權責關系、始終堅持并落實共建共享原則、做到盡力而為量力而行，確保制度設計優良。必須堅持尊重客觀規律與尊重中國國情并重，不以所謂規律為由脫離國情，也不以國情為由扭曲客觀規律，在遵循共同特征和注入中國特色上同時下功夫。必須堅持守正創新，不受偏離社會保障正道的各種理論學說或主張誤導，同時根據中國國情及出現的新情況、新問題、新挑戰不斷優化制度安排，確保社會保障制度與時俱進。必須堅持循序漸進，能夠讓人民的福利獲得感一年更比一年好，而不是受經濟周期、政治周期的影響而陷入擴張或緊縮的波折起伏中，在各項社會保障制度發展進程中應當根據需要與可能分別按下快慢鍵。①鄭功成：《借鑒世界先進經驗 優化中國社會保障制度》，《群言》2023 年第8 期。

2.選擇合理路徑。一方面，應當建構初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排，夯實社會保障制度的物質基礎。在初次分配環節，需要注入公平元素，因為社會主義公有制是多種所有制中的主體，而社會主義制度下的私有制經濟也不能是資本主義制度下的勞動力買賣關系或雇傭關系，因此，應當提高勞動報酬的比重，鼓勵用人單位發展職業福利，倡導企業承擔社會責任、創新可持續社會價值；在再分配環節，需要同步優化稅制與社會保障，讓稅收成為法定社會保障的重要籌資渠道，讓社會保障轉移支付成為城鄉居民的重要收入來源；在第三次分配環節，需要采取稅收優惠、財政投入、社會褒獎等措施，促使慈善公益事業得到充分發展；最終形成以具有公平元素的初次分配為寬厚基石，以追求公平的社會保障再分配為實現全民共享的主體性制度安排，以自愿捐獻為有益補充的社會主義財富分配新格局，真正做到有為政府與有效市場、公益社會協調配套、高效聯動。另一方面，著力矯正路徑偏差。包括：堅決清除法定社會保障制度中的私有化成分，強化共建共享、有能力者多貢獻的責任意識，讓法定社會保障成為真正維護、促進社會公平的公共品；堅決杜絕社商不分的亂象，在厘清不同層次制度安排的責任邊界與功能定位基礎上，確保每個層次能夠各循其道、各守其規、各盡所長、各得其所地健康發展；積極培育中國特色社會主義企業與企業家精神，以更加有力的稅收優惠政策激發個人捐獻積極性，讓機構福利、慈善事業和企業創造的可持續社會價值成為中國特色社會保障制度的有機構成部分；在進一步完善個人所得稅專項扣除和參與相關補充保障稅收優惠的同時，出臺相應的補貼低收入者的財政政策，以避免個人所得稅收優惠政策拉大收入分配差距。還要全面檢視現行各項社會保障政策，對責任失衡、固化甚至擴大差距、不可持續的福利政策做出修正。

3.將制度優勢轉化為治理效能。包括：發揮黨中央集中統一領導的政治優勢，將基本養老保險、基本醫療保險、社會救助等法定基本保障制度從地方分割治理提升到國家層級，以此消除亂象，確保制度統一。發揮全國一盤棋、集中力量辦大事的國家治理體系優勢，統籌規劃社會保障制度建設，將其納入國家中長期規劃，并對不同層次、不同項目的制度安排進行精準定位，持續有力、有序地推進。發揮社會主義公有制的優勢，發展職業福利與集體福利事業，以此壯大社會保障物質基礎。發揮傳統保障制度的優勢，引導、助力社會成員互助友愛、志愿共享。在中國特色社會主義制度下，還要厚植家國情懷和全局大局意識，不僅要防止、杜絕資本主導社會，還要駕馭資本成為中國特色社會主義發展的重要方面，并為中國特色社會保障制度建設做出積極貢獻。在第四次工業革命的背景下，應當圍繞中國式現代化與共同富裕共同努力，以數字社會主義超越資本主義，以數字化共享實現物質精神共享，讓數字福利成為中國特色社會保障制度的重要內容。

（二）優化現行制度安排

大道至簡。社會保障制度旨在解決社會問題、滿足人民需要，體現的是政府責任，制度設計應當簡潔明了。愈是能讓人民群眾有清晰、穩定預期的制度安排愈是好制度，愈是讓人民群眾難懂、不安的制度安排愈是壞制度?；谶@一簡單道理，現行社會保障制度需要通過全面深化改革實現優化，在守正創新的同時還要化繁為簡，而主要制度安排的優化是關鍵所在。

1.養老金制度建設：采取“政府主導的基本養老金+政策支持的補充養老金”雙層架構，讓屬于市場的回歸市場?；诂F行養老金制度存在的問題，除了加快優化個人賬戶政策、真正實現法定養老金制度全國統籌之外，關鍵是要建構基于促進平等的社會保障邏輯的“基本養老金+補充養老金”雙層架構來替代現在基于資本邏輯、市場邏輯建構的多層次體系。這種雙層架構政策取向的含義包括：一是將同時并存的三個甚至更多層次養老金體系，簡化為每個人擁有一份政府主導的基本養老金和一份政策支持的補充養老金的雙層結構并使之全面有序覆蓋。其中，機關事業單位工作人員已經建立了基本養老金與職業年金雙層架構并實現了全覆蓋，若其還有需要，自行通過市場解決即可，政府不宜再錦上添花；企業職工已經建立了基本養老金與企業年金雙層架構，需要做的是盡快優化和落實企業年金政策，并使之從目前的少數人參與擴展到多數人參與；對未被職業年金與企業年金覆蓋的其他人員，則應當在基本養老金基礎上，積極支持其建立個人養老金。唯有這樣，才符合社會保障制度促進平等的基本邏輯而不是滑向擴大差距的反面。二是基于共同富裕的社會主義本質要求和國家發展目標，作為體現社會公平的法定制度安排的基本養老金，應當為全體老年人的基本生活提供較為充足的經濟保障，其替代率可以50%左右為預設目標，同時采取有效措施，促使現行分別面向不同人群的三大基本養老保險制度的差距不斷縮小，最終走向相對平等或實行統一制度。三是將居民養老金改革置于重要地位，核心是要改變農民的不利地位。要厘清誰是真正的農民，由政府為其承擔起類似用人單位分擔繳費的責任，同時對其參保個人養老金給予直接補貼，這種補貼政策還可以向低收入職工與靈活就業勞動者擴展。經過雙層結構改造，養老金制度將可以擺脫現有困境，步入符合中國式現代化要求的新境界。

2.醫療保障制度建設：從二元并立、多重結構逐步走向一個法定制度覆蓋全民。針對目前醫療保障制度存在的問題，需要盡快矯正職工醫保個人賬戶、居民醫保按人頭繳費的制度性缺陷，全面取消職工醫保個人賬戶，實現居民按可支配收入比例繳費制，通過優化現行制度和提高統籌層次，迅速增強統籌保障能力，并取消無法提供清晰、穩定預期的醫?；鹬Ц斗忭斪龇?，代之以對個人自負醫療費用實行封頂（如個人自付額占總費用不超過20%，再到不超過10%），真正依靠基本醫療保險制度從根本上解除城鄉居民疾病醫療后顧之憂；同時，理順政府主導的基本醫療保險與商業健康保險、慈善醫療的關系，讓大病保險回歸基本醫療保險，讓商業健康保險回歸商業保險。面向未來，醫療保障制度必須適應中國式現代化要求，為全體人民走向共同富裕夯實免除疾病之憂的基石，適宜的取向是將分割設置的職工、居民醫療保險制度合并為一個制度，實行強制或自動參保，讓所有人都在統一的制度安排中享受平等的醫療保障待遇。當國家基本實現現代化后，應當實行全民免費醫療，并將全民健康素質提升置于優先地位。

3.社會救助制度建設：健全綜合救助格局，注入積極救助元素，適應中國式現代化要求，為困難群眾走向共同富裕筑牢底線。社會救助面向的是困難群眾，是保障基本民生、促進社會公平、維護社會穩定的兜底性、基礎性制度安排，必須織密筑牢。應當進一步優化現行制度安排，完善救助體制與實施機制，做到統籌救助資源，實現精準救助，逐步消除救助實踐中的懸崖效應；同時，健全主動發現機制，將物質救助和相關服務有機結合，并伴隨國家現代化進程真正讓救助標準做到水漲船高，還要與教育、就業、社會福利等政策有效協同，弘揚民間互助傳統，讓改革發展成果更多更公平惠及困難群眾，實現社會救助事業高質量發展。

4.養老服務制度建設：納入基本公共服務均等化目標，聚焦失能半失能老人和高齡空巢老人，走出公建民營、綜合服務的中國特色之路。在由輕度老齡化進入中度老齡化并且不可逆轉地向深度老齡化邁進的大背景下，養老服務也成了中國特色社會保障制度的骨干項目。應當將養老服務納入基本公共服務，并根據國家既定的2035 年實現基本公共服務均等化的時間表加快推進制度建設。在這方面，必須尊重中國的養老文化，在深入調查的基礎上了解老年人的真正需要，在統籌規劃的條件下把握以下關鍵點：一是將解決失能半失能老人和高齡空巢老人的養老服務問題列為制度安排的核心目標，滿足了上述人群的需要就從根本上解除了人們的養老焦慮。為此，需要以失能評估替代以年齡為依據。二是發揮土地公有優勢，利用閑置的城鄉公共設施，推廣公建民營模式，讓民間投資者在降低成本的條件下提高服務質量，以此增強養老服務的吸引力。三是堅持立足社區，提供綜合服務。即摒棄脫離社區建養老機構并將老年公寓、養老機構、日間照料等相互分割的取向，讓嵌入社區的綜合型養老服務設施成為主流，并助力居家養老。四是將傳統養老文化融入養老服務政策。如維護家庭照顧，鼓勵親友相濟，支持鄰里互助等等。

5.兒童福利制度建設：形成物質保障與精神保障并重，兒童服務、兒童津貼、兒童優待等并行發展的大格局。增進兒童福利是中國式現代化的內在要求，更是應對生育率下降、降低育兒成本的必要舉措。應樹立政府主導、多方聯動、廣泛覆蓋、全面發展的兒童福利新理念，將兒童福利同時納入社會保障與家庭政策體系，在提供物質福利的同時更要重視精神福利供給，而大力發展有益兒童身心健康的社會服務、建立兒童津貼制度、落實兒童優待，顯然是合理取向。兒童福利制度的建設與發展，應當為解除城鄉居民育兒后顧之憂、實現兒童健康成長提供充足的福利保障。

此外，其他社會保障制度的建設也需要基于中國式現代化的要求進入快車道。如，工傷保險制度應當盡快將產業工人悉數納入，并擴展到所有社會勞動者，同時將其主要功能從工傷賠償向工傷預防、工傷康復擴展。失業保險制度應當盡快從正規就業或體制內的勞動者向依靠勞動收入維持生活的社會勞動者擴展，同時強化其周期性調節功能。護理保險制度應當依照大眾參與、小眾受益、保障有效的方針建設，以此解除老年失能護理的后顧之憂并增強護理行業投資者的信心。住房保障的關鍵是通過公共房屋政策確保低收入困難家庭的起碼居住條件，同時應當取消已經完成其歷史使命且導致福利不公的住房公積金制度，建立并優化房屋租賃政策以滿足流動人口的需要。

六、結語

根據黨的二十大報告做出的戰略部署，全面建成社會主義現代化強國的總的戰略安排是分兩步走：從2020 年到2035 年基本實現社會主義現代化；從2035 年到本世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》（2022 年10 月16 日），《人民日報》2022 年10 月26 日第1 版。中國式現代化及其進程的確定性，決定了中國特色社會保障制度建設具有緊迫性，現在事實上已經進入了全面建制的關鍵性窗口期。全面深化社會保障制度改革的實質涵義，是要矯正制度性缺陷和打破已經形成的失衡利益格局，因此，新出臺的改革舉措將不會像過去增量改革那樣贏得滿堂彩，而是會在不同地區、不同群體之間有損有益，局部地區與部分人群不滿將是正?，F象，但只要是朝著促進平等與公平的方向邁進，就必須堅定地推進。

還需要特別指出的是，現代社會保障制度是人民的法定權益，具有剛性增長的慣性，社會保障改革或削減福利通常會遭到既得利益者或利益受損者的反對，在許多國家曾因之引發過嚴重的社會危機。因此，在推進中國特色社會保障制度建設中，特別需要保持理性，在建制時必須立足公平價值取向、充分考量多種因素的綜合影響，同時還要賦予各項保障制度具有應對影響因素變化（如人口老齡化、就業形態變化等）和新挑戰的功能，防止政策僵化。我們必須尊重現代社會保障制度的客觀規律，因為無數事實證明，違背規律的做法即使可以取得短期效果，也必定留下嚴重后遺癥，最終會為之付出巨大代價；我們必須尊重中國國情，因為脫離國情的政策既解決不了現實問題，還可能衍生新的社會問題，輕則得不償失、事倍功半，重則扭曲制度發展路徑，同樣會為之付出巨大代價。我們要借鑒他國特別是現代化大國的成熟經驗，同時要破除對歐美或其他國家社會保障模式的迷信；我們要有效利用市場機制，盡可能地調動市場主體參與社會保障制度建設的積極性，但也要破除對市場化的迷信，防止效率取向對公平造成損害，更要防止私有化侵蝕社會保障公共利益，警惕資本家集團或商業利益集團對社會保障制度建設與發展的干擾。

一個成熟的中國特色社會保障制度的全面建成，不僅會永續造福世代中國人民，而且能夠為發展中國家和其他社會主義國家走出自己的社會保障發展之路提供可資借鑒的新制度模式，還可以為發達資本主義國家提供應對諸如新業態等帶來的新挑戰的新經驗。