部門協作何以突破本位主義的困境？

摘要：中國國家治理場域內，本位主義困境始終是制約高質量政府部門協作的關鍵因素之一。對此，現有研究并未將重心放置于改變部門原有的科層化組織結構。C市“審管分離”改革的案例研究表明，通過結構性改革改變部門原有的科層化組織結構，為推進政府部門協作突破本位主義的困境提供了一個創新視角和有效方案。依托結構性改革打造能夠代表整體協作利益的職能部門、削弱部門過度維護自身利益的資源基礎、拓展弱連帶關系以強化部門間的信任水平，有助于提升職能部門協作質量與公共行政整體績效。為此，應當盡快將實踐層面的探索創新轉化為法理層面的制度規范，為順利推進改革提供法治保障，為合理示范推廣夯實可行性基礎。

關鍵詞：審管分離；部門協作；職能部門；本位主義；結構性改革

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1008－7168（2024）02－0025－10

一、文獻回顧與問題提出

在以分級授權和專業化分工為主要特征的科層組織中，不同職能部門間的協同合作，在很大程度上促進了科層組織的有序運轉和高效行政。而作為科層化的大型國家政治組織，政府內部相關職能部門的協作問題，一直以來都是公共行政理論研究與實務工作的核心議題。特別是在日益高度復雜和高度不確定的宏觀政策環境中［1］（p.24），政府相關職能部門唯有實現高質量協作，才有能力應對國家治理面臨的全新挑戰，成功防范化解綜合性風險，將制度優勢轉化為治理效能。然而，相較于政府組織縱向層級中存在著的“職務等級的和審級的原則”［2］（p.279），政府組織橫向維度的各職能部門之間，并不天然具備促使其協同合作的法理權威。因此，職能部門間的各自為政常常制約著政府公共行政整體績效。尤其是在新公共管理運動之后，伴隨著市場式競爭和績效考核等理念與方式被引入政府公共行政領域，結構功能主義思想加劇了職能部門的專業化分割。此后，學界針對政府各職能部門之間日益嚴峻的“碎片化”問題發出了整體性治理的改革倡議［3］。

而著眼中國國家治理的獨特場域，我國學者對于政府相關職能部門之間的協作問題，同樣給予了高度的學術關切，順勢強調了公共管理協作性的轉型方向［4］。他們系統探察了影響政府職能部門間高質量協作的關鍵因子：職能部門擔心自身失去競爭優勢、失去資源優勢、承受安全風險以及影響部門控制權［5］；源自于“負重”與“問責”的壓力［6］；職責同構可能導致的層層加碼等責任異化［7］（p.263）；由責任異化而產生的過度行政壓力［8］等。它們是誘發“主副倒置”現象［9］進而制約部門間高質量協作的重要原因?？傮w來看，在學界基于中國國家治理場域發掘政府部門協作之影響因素的學術研究中，職能部門基于自身利益的行動選擇，構成了一條關鍵的邏輯線索。

當然，因嚴重超出部門注意力資源的客觀承載能力而不得已削弱部門協作質量與水平的情況，并不應當被簡單歸因為政府部門過度維護自身利益的本位主義范疇。而對于政府部門協作如何突破本位主義困境的學術議題，學界主流觀點普遍強調需要一個重要的“掌控”力量貫穿部門協作始終［10］，以形成一個強制性協調格局［11］。為此，應充分發揮黨組織在跨部門橫向協作中的主導作用［12］，有學者用“黨政主導型協同”來概括與表達中國國家治理過程中的跨部門協作［13］。此外，也可以利用“作為機動性縱向一體化的議事協調機構”以最低成本實現部門協作中“協調化程度”與“專業化程度”的平衡［14］。例如，有學者提出通過創建河長制在原有的科層治水架構上增設一重凌駕于所有治水部門之上的權威體系［15］，實現治水過程中的跨部門協作?？梢?，現有主流研究對于政府部門協作突破本位主義困境的策略性思考，并未將重心放在尋求改變部門原有的科層化組織結構上，這為本研究提供了延展空間。

有鑒于此，本文聚焦中國國家治理場域內政府部門間協作如何突破本位主義困境的議題，依循“結構—過程”研究理路，基于C市“審管分離”改革的實證分析，強調以結構性改革改變部門原有的科層化組織結構，為政府部門協作突破本位主義的困境，進而提升政府職能部門協作質量與公共行政整體績效水平做出積極有益的探索與努力。

二、C市“審管分離”改革：部門協作突破

本位主義困境的典型案例如何通過結構性改革助力政府部門協作突破本位主義困境？本文通過展現C市“審管分離”改革的實踐案例，為系統性的學理分析提供基礎性支撐。C市“審管分離”改革肇始于2019年7月，彼時，省政府批準C市為全省首家相對集中行政許可權改革試點單位，并于9月正式批準C市成立行政審批局。同年11月，C市行政審批局正式掛牌運行。作為政務服務改革的創新舉措，行政審批局的成立旨在實質性降低審批部門間的“絕對分割值”［16］（p.131），強化相關部門的協作效能，實現優質高效的政務服務。具體而言，其改革內容在于將不同部門的審批職能相對集中，由行政審批局統一行使。同時，相關部門作為行業主管部門，應當按照“誰主管、誰監管”的原則，圍繞相關審批事項，對相關行政相對人實施監管。因此，成立行政審批局意味著一場結構性的“審管分離”改革的開啟。

（一）職能重組：C市“審管分離”改革穩健起步

從行政審批局著眼可知，這場結構性的“審管分離”改革以職能重組為起點，改變了相關部門原有的科層化組織結構，以期實現相關部門的高質量協作。

C市推進政務服務集成化發展，成立行政審批局，將全市10個部門的91個行政審批事項及其審批職能劃轉至行政審批局，設立商事登記科、社會事務科、涉農事務科、建設項目科四個科室，進行集中審批。例如，文旅局5項審批事項、人社局全部審批事項、衛健委9項審批事項被劃轉至行政審批局社會事務科，其他高頻事項也完成劃轉。行政審批局統一使用“行政審批專用章”，實行“一枚印章管審批”的行政審批模式，以切實提高作為“顧客”的辦事企業和群眾的獲得感、幸福感指數。同時，C市堅定不移做到寓監管于服務，按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”原則，明晰行政審批局和相關行業主管部門的監管職責與監管邊界，依法加強監管力度，依規創新監管方式。C市綜合運用相關部門專項檢查、部門聯合雙隨機抽查、“互聯網+監管”等手段，充分利用一體化在線政務服務平臺、國家企業信用信息公示系統、國家信用信息共享平臺（即信用中國）等信息系統，強化審批與監管的信息共享、部門協同，高質量落實審管銜接。結構性的“審管分離”改革以最廣大人民的根本利益為導向，防范化解重大風險，最大限度地避免建成單純“受顧客驅使的政府”［17］（p.149），確保真正實現“治道”與“治術”的有機統一［18］（p.32）。

（二）多措并舉：C市“審管分離”改革走深走實

毋庸置疑，職能重組乃結構性“審管分離”改革的關鍵要義。但事實上，單純依靠職能重組還不能很好實現“審管分離”改革中相關職能部門的高質量協作。

對此，全程參與相對集中行政許可權改革的實務工作者，有著最為真切的體認與感受。一位C市行政審批局負責同志指出，“盡管各部門審批職能被劃轉至行政審批局了，但如果專業技術力量沒有被劃轉，那么行政審批局不僅無力承擔審批工作，而且也無法實現同各部門的緊密協作”（訪談記錄A1：20220115）。

于是，C市行政審批局在推進職能重組的基礎上，依據“編隨事走、人隨編走”的原則，將相關部門的專業人員同步劃轉至行政審批局，使之成為行政審批局同相關部門交互聯結的紐帶。這一改革在實現“一枚印章管審批”的同時，也實現了“一支隊伍服務”。需要指明的是，這些專業人員并不是下沉到政務大廳從事窗口服務工作，而是進入商事登記科、社會事務科、涉農事務科、建設項目科這四個科室，從事業務領導和技術指導工作，繼而為行政審批局高效準確履行相關審批職能提供重要的專業技術支撐。此外，C市行政審批局建立政務數據中心，同相關職能部門業務系統對接融通，及時、準確、完整地獲取相關政務數據，并建立紙質版檔案材料室，將相關部門紙質文件材料在行政審批局歸集整理。線上線下融合發展，極大促進了政務服務審批部門與相關行業主管部門之間的信息共享，打破了部門協作的數據壁壘，夯實了部門協作的信息基礎。最后，C市“審管分離”改革十分重視依托高位推動和績效考核的力量。例如，C市建立“雙隨機、一公開”監管聯席會議制度，會議在行政審批局定期召開，市委市政府授權行政審批局貫徹落實相關協調監督職能。C市工程建設項目審批制度改革領導小組辦公室設在行政審批局，在科學有序、深度壓縮工程建設項目審批時限方面，發揮牽頭部門的領導協調作用。在C市對相關行業主管部門的年終績效考核中，行政審批局關于部門協作的考核意見是一項重要的考核指標。而在對“拿地即開工”“一址多照”“一業一證”“一件事一次辦”等專項改革工作的貫徹落實與考核評估過程中，行政審批局同樣扮演著舉足輕重的角色。

C市多措并舉深化改革，不僅確保了行政審批局能夠切實履行集中審批職能，而且還顯著增強了行政審批局同相關職能部門的高質量協作，從總體上實現了“審管分離”改革的根本目標。

（三）突破本位主義：C市“審管分離”改革切實助力部門協作

從機理層面著眼，結構性的“審管分離”改革之所以能夠強化部門協作，是因為其改變了部門原有的科層化組織結構，使新結構有助于部門協作突破本位主義的困境。行政審批局的成立，從根本上建立起一個能夠代表整體協作利益的職能部門。

盡管這個職能部門和其他相關部門在行政級別上是平等的，但其借助高位推動和績效考核的力量，在事實上改變了部門協作的原有格局。正如一位C市行政審批局負責同志所指出的那樣，“我認為，成立行政審批局最重要的意義在于有了一個和其他部門‘打架的特殊部門。否則，各部門都只是從自身利益出發，難以實現高質量的協作。我們和他們‘打架，‘打出來的是改革的紅利呀”（訪談記錄A2：20220115）。

在C市工程建設項目審批制度改革過程中，行政審批局同發改、自然資源、住建、生態環境等部門多次會商，嚴格按照法律規章，明確立項用地規劃許可、工程建設許可、施工許可、竣工驗收許可等各個階段審批的條件、要求、標準以及承諾辦結時限，最大限度消除相關部門從自身利益出發意圖“以審代管”等消極行為，將工程建設項目全流程142個審批事項的審批時間壓縮到30～55個工作日。同時，由于劃轉了審批職能和專業人員，加之對政務數據等重要資源的共享，行業主管部門已不再像過去那樣試圖通過加碼審批來降低本部門事中事后監管的風險。

總體來看，C市通過開展結構性的“審管分離”改革，改變了相關部門原有的科層化組織結構。這一做法既打造了代表整體協作利益的部門，又削弱了各部門過度維護自身利益的基礎，客觀上能助力部門協作突破本位主義的困境，從而顯著提升地方政府公共行政的整體績效水平。

（四）積跬步至千里：C市“審管分離”改革的困境與前景

盡管C市結構性的“審管分離”改革在助力部門協作突破本位主義困境方面已經取得較為顯著的成果，但在其發展過程中，也同樣遭受了諸多的質疑。

在C市行政審批局籌建之初，由于這樣的做法缺乏制度體系的法理依據，也并不屬于部門協作的非制度性慣例，從相關部門劃轉作為核心資源的專業審批人員遭受了前所未有的阻力。一位C市行政審批局負責同志指出，“成立行政審批局之前，有的部門就不愿意將精兵強將派駐政務服務大廳。那還是他們自己的窗口啊。因此，現在要把這些精兵強將直接劃轉到行政審批局，難度可想而知。我們當時是直接找到市委領導，跨過了一般的制度化流程，特事特辦才完成的。所以，至今行政審批局仍只劃轉了10個部門的職能和人員，沒法再擴展了”（訪談記錄A3：20230322）。

此外，通過與不同地區的政府工作人員交換意見，筆者發現，由于相關改革的力度與深度較以往在不改變部門原有科層化組織結構的基礎上建構強制性協調格局的改革方案而言確實有了顯著的強化與升級，因此，地方政府對于這種結構性改革往往持謹慎態度。有人認為，C市“審管分離”改革步子過快，相關改革經驗難以被復制借鑒。很多人擔心C市一些部門可能會因為審批職能和人員被劃轉而徹底“躺平”。調研中，部分行業主管部門對于“誰主管、誰監管”的職責分工抱持不解、委屈甚至抵觸等消極態度，認為既然行政審批局已經劃轉了原審批部門的審批職能和專業技術力量，就應該堅持“誰審批、誰監管”的原則，對其審批行為負責到底。因此，在行政審批局牽頭推進的部門聯合雙隨機抽查等監管行動中，部分行業主管部門對于部門協作表現出消極被動的傾向，這直接影響了對行政相對人的事中事后監管，為充分釋放政務改革紅利和防范化解重大風險埋下了隱憂。

現階段，省政府、地市政府對于C市“審管分離”改革近四年的工作，仍給予了充分的認可與肯定，C市行政審批局作為集中提供政務服務的綜合性場所，還被評為了省級標桿單位。C市“審管分離”改革也依然在認真總結和反思中如火如荼地向前推進。就像C市行政審批局黨組書記所指出的那樣，“不積跬步無以至千里。我們會繼續努力在改革實踐中探索創新，積累寶貴經驗，不斷完善‘審管分離改革的制度化建設。希望我們的成果能夠在未來得到更多的推廣應用”（訪談記錄A4：20230322）。

結合中國國家治理之實踐經驗，正是地方政府的改革探索推動了國家治理體系與治理能力的創新與升級。因此，如何在中央政府統籌協調和地方政府響應支持之下及時、合理、有效地傳播擴散地方政府創新經驗，始終是中國國家治理的核心議題之一。

三、結構性改革推進部門協作突破

本位主義困境的實踐機理在現代政府官僚體系中，相關職能部門的專業化分工，不單在于這種分化方式提高了生產率，還在于這些功能會彼此緊密地結合［19］（p.24）。而本位主義困境乃是制約高質量政府部門協作的關鍵因素?；贑市“審管分離”改革的實證分析，我們已經對以結構性改革助力政府部門協作突破本位主義困境形成了感性認知。在此基礎上，依循“結構—過程”研究理路，從學理層面探察結構性改革推進部門協作突破本位主義困境的實踐機理，成為題中應有之義。具體而言，通過結構性改革改變部門原有的科層化組織結構，不能僅僅止步于對其進行“職能重組”及“業務流程再造”［20］。因為在職能重組后，職能的履行過程依然需要相關部門的專業技術力量的介入。如果職能重組沒有專業技術力量的支撐，部門協作依然可能因本位主義而陷入各部門各自為政的不利境地。例如，應急管理部門集中了十余個部門有關自然災害、事故災難的應急管理職能，但其仍需要依靠相關部門的專業力量開展應急管理，且其領導協調能力從依托政府辦時的“縱向支配”變為改革后的“橫向聯動”［21］，這些都使得應急管理領域的部門協作面臨著本位主義的困境。

因此，為更好助力部門協作突破本位主義的困境，結構性改革在開展職能重組的同時，還需要配套專業技術人員、依托政務數據整合、借助高位推動力量、發揮績效考核的作用（參見圖1）。

圖1結構性改革推進部門協作突破本位主義困境的實踐機理（一）職能重組需要配套專業技術人員

毛澤東同志曾經指出：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素?！保?2］（p.526）因此，為將政策文本轉化為實際效果，專業執行人員的作用直接關乎政策貫徹落實的成敗得失。自20世紀70年代初出現政策執行理論研究以來，執行人員對于政策執行質量與水平的影響始終都是相關研究探察的重點，且自下而上路徑研究對政策執行人員的作用關切最甚。街頭官僚理論繼而指出，政策執行人員的意志顯著影響著政策的落實，他們的行為甚至決定了目標群體是“從政府計劃中受益還是受到制裁”［23］（p.50）。政府部門協作的相關研究認為，開展結構性改革，能推進職能重組，改變部門原有的科層化組織結構，助力部門協作突破本位主義的困境。同時，從“體制改革”和“過程優化”兩大向度著眼［24］（p.263），伴隨著職能重組的實現，結構性改革應當相應實現專業技術人員的配套，為重組后的相關職能提供可操作性基礎，確保其得以切實有效地履行。如果專業技術人員缺位，職能重組后原部門依然需要提供核心履職力量，職能重組便面臨流于形式的危險。實踐經驗表明，盡管結構性改革改變了部門原有的科層化組織結構，但如果深度不夠、力度不足，可能最終仍會導致難以助力部門協作突破本位主義的困境。

（二）職能重組需要依托政務數據整合

在政務數字化轉型的大背景下，政務數據不僅是部門協作的基礎資源，也是相關部門業務系統內部至關重要的專業資源。能否實現對于這種專業資源的獨占，很大程度上既彰顯著部門的專業性地位，也決定著部門的競爭優勢和行政權力大小。因此，來自本位主義的干擾，就常常使得部門協作受到數據壁壘的不利影響。有學者認為，協同主體的利益一致性以及矛盾協調能力的不足［25］，乃是“互聯網+政務服務”改革中部門協作面臨的主要難題。因此，為更好助力部門協作突破本位主義的困境，必須牢牢把握政務數據整合共享這個關鍵力量?！秶鴦赵宏P于加快推進政務服務標準化規范化便利化的指導意見》（國發〔2022〕5號）、《國務院辦公廳關于印發全國一體化政務大數據體系建設指南的通知》（國辦函〔2022〕102號）、《國務院辦公廳關于依托全國一體化政務服務平臺建立政務服務效能提升常態化工作機制的意見》（國辦發〔2023〕29號）等政策文件強調要加快業務系統對接融通，加強政務數據標準化建設，發揮數字治理界面對于政務數據的整合權力［26］，不斷提升部門協作的清晰程度［27］（p.102）。我們要通過切實強化履行職能的相關專業技術力量，深化圍繞職能重組的結構性改革，以實現助力部門協作突破本位主義困境的根本目標。

（三）職能重組需要借助高位推動力量

我國國家治理場域以單一制國家結構和集權式行政體制為首要特征，在此場域內，地方政府公務人員受到上級黨政組織的考核監督和各種自上而下建構的法律規章的管理約束，遵循向上負責的責任機制。于是，上級政府及其職能部門的高位推動，成了整體推進部門協同執行政策的決定性力量。

部門協作應著眼發揮黨政組織領導者的關鍵作用，構建自上而下的強制性協調格局，助力部門協作突破本位主義的困境，如通過“順勢”“借勢”和“造勢”等多種手段主動爭取上級注意力［28］，以此強化部門協作的統籌力度。需要指明的是，議事協調機構等高位推動力量并不會改變部門原有的科層化組織結構。經驗表明，在未進行職能重組和配置相關專業技術力量的政策情境中，高位推動機制在解決部門協作碎片化問題時，的確存在著有待完善的空間。在本研究中，高位推動并非助力部門協作突破本位主義困境的決定性力量，而是職能重組的重要補充，兩者的并存并不沖突，反而能夠產生政策執行“組合拳”的復合功效。換言之，高位推動以改變部門原有科層化組織結構為前提，在以結構性改革助力部門協作突破本位主義困境的過程中，發揮著一定程度的催化作用。

（四）職能重組需要發揮績效考核作用

自20世紀70年代末新公共管理運動也即再造政府運動勃興以來，市場化理念與方式開始逐步進入政府公共行政的理論研究與政務實踐領域。其中，以效率導向、責任分工、考核評估為主要元素的績效管理，更是顯著影響了政府公共行政的運行與發展。從政府內部的專項行政考核到借助社會力量的第三方評估，績效考核被廣泛應用于政府公共行政的各個領域。具體到中國國家治理的本土化場景，上級驗收主體的績效考核“指揮棒”［29］（p.133）對下級執行主體的注意力分配過程產生了十分顯著的影響?！皶x升錦標賽”［30］（pp.93—94）理論即描摹了地方政府圍繞GDP等經濟指標而開展的政績競賽。

在開展結構性改革以推進職能重組、改變部門原有科層化組織結構過程中，我們應當持續發揮績效考核的重要作用。職能重組后的代表整體協作利益的部門對其他相關部門的績效考核應產生實質性影響，從而確保相關部門將注意力集中到協同合作的議程中來。當然，需要指明的是，和高位推動一樣，績效考核同樣是以改變部門原有科層化組織結構為前提，是以結構性改革助力部門協作突破本位主義困境的重要輔助性力量。

四、結構性改革助推部門協作

突破本位主義困境的功能表現在切實推進政府部門協作突破本位主義困境的過程中，結構性改革發揮著重要的支撐作用?；凇敖Y構—過程”研究理路，深入闡發結構性改革助推部門協作突破本位主義困境的功能表現，有利于進一步明晰該過程的內在機理，更好厘清本研究的邏輯進路。

（一）打造能夠代表整體協作利益的職能部門

在以結構性改革助力部門協作突破本位主義困境的過程中，高位推動和績效考核發揮著重要的輔助性作用，我們應對其予以必要的體認與關切。但是，二者作用的發揮皆以改變部門原有的科層化組織結構為前提。換言之，結構性改革助推部門協作突破本位主義困境的根本原因，在于其通過推進職能重組和配置專業技術力量打造了一個能夠代表整體協作利益的職能部門，繼而改變了部門協作的原有格局，使之不再只是若干個代表自身利益的部門間的協作。從邏輯理路層面著眼，只有建立起能夠代表整體協作利益的部門，才能確保高質量部門協作的實現，這與中國國家治理的內在要義緊密契合。

中國改革高質量發展的根本原因，也即中國特色社會主義最本質特征和最大制度優勢就是中國共產黨的領導。中國共產黨代表最廣大人民、整個國家以及中華民族的根本利益、整體利益、長遠利益，能夠突破和超越任何特殊利益、局部利益、短期利益的局限，排除一切“分利集團”的干擾與掣肘［31］（p.76），針對現有利益格局，穩步、有序地推動改革進程。通過實地調研發現，無論是成立議事協調機構還是法定授權相關部門開展部門間的“橫向加碼”［32］，都難以根除來自本位主義的不利影響，甚至存在部門協作的碎片化風險，制約著部門協作的整體性水平。在此過程中，如果通過結構性改革打造能代表整體協作利益的職能部門，并在此基礎上使之發揮強制性協調的重要作用，將會進一步助力部門協作突破本位主義的困境，這也為相關改革工作提供了一個重要的方案或思路。

（二）削弱部門過度維護自身利益的資源基礎

要想實現以結構性改革助推部門協作突破本位主義困境的根本目標，需要推進職能重組并配置相應的專業技術力量，改變部門原有的科層化組織結構。結構性改革打造了一個能夠代表整體協作利益的職能部門，同時又針對性地削弱了相關部門意圖過度維護自身利益的資源基礎，這便從兩大維度顯著消解了本位主義對于高質量部門協作的桎梏。實踐中，“三定”工作指明了科層化組織建構的核心要素，表明部門職能和以專業人員為代表的技術力量乃有著極為密切關系的有機統一體。具體到結構性改革議題，如果職能重組未能相應劃轉部門占據的專業人員、政務數據等專業技術資源，那么，部門本位主義就仍然存在重要的現實依托。有學者指出，部門間存在的專業化壁壘和實際控制權及其目標利益的獨立性和競爭性，塑造了行政系統內部勢能相對均衡的多權威中心，進而強化了部門間消極協作的博弈能力［33］。例如，在行政審批制度改革過程中，行業主管部門常常希望通過“以審代管”的方式降低自身監管的難度與風險。如果不能實質性削弱行業主管部門“以審代管”的可操作性基礎，就很難降低政務服務改革面臨的本位主義阻滯，難以確保相關政策紅利的進一步釋放。

因此，只有切實削弱部門過度維護自身利益的資源基礎，才能打造一個名副其實的能夠代表整體協作利益的職能部門，繼而從根本上克服官僚制的弊病，持續提升相關部門公共行政的服務性水平［34］（p.6）。

（三）拓展弱連帶關系以強化部門間的信任水平

促進部門協作的穩健發展和有序運轉的關鍵是信任，它是同體制機制、資源配置等外部條件相對的內生變量。職能部門的信任半徑越大，越能超越本部門閾限形成與其他部門協同配合的意向。相反，信任半徑過于局限，則更容易產生對于部門協作的抵觸。有學者指出，中國傳統的集體主義文化可能對于政府部門協作存在不利影響［35］。因此，要想切實強化部門間的信任水平，助力部門協作突破本位主義的困境，就不能僅限于維護部門內部業務同質性的熟人之間的關系，更應當加強不同部門的生人之間關系的建立與維護，提升部門之間的熟悉程度，建立部門之間的情感紐帶，為部門信任半徑的有效擴展創造必要的條件。經濟社會學之父馬克·格蘭諾維特（Mark Granovetter）將上述兩者分別稱為“強連帶”（strong tie）和“弱連帶”（weak tie）關系［36］?？梢?，唯有通過開展結構性改革，改變部門原有科層化組織結構，推進職能重組并配置相應的專業技術力量，方能打造一個能夠代表整體協作利益的職能部門。于是，被劃轉的作為核心技術力量的專業人員，成了該職能部門同相關部門之間的溝通橋梁，并基于此在彼此之間建立起重要的弱連帶關系。這種弱連帶關系有利于增進部門之間的了解與體認，打破部門之間的隔閡與壁壘，從情感型和認知型兩大向度［37］擴大部門的信任半徑，催生和強化部門協作的傾向與偏好，助力部門協作突破本位主義的現實困境。

五、結論

在公共行政的理論研究與實務工作領域，如何實現政府職能部門的高質量協作，是一個至關重要的核心議題。對此，本研究的創新點在于，依循“結構—過程”研究理路，結合C市“審管分離”改革的實踐案例，強調通過結構性改革改變部門原有的科層化組織結構。

研究提出，結構性改革不僅要進行職能重組，還要配套專業技術人員、依托政務數據整合、借助高位推動力量、發揮績效考核作用，從而打造能夠代表整體協作利益的職能部門、削弱部門過度維護自身利益的資源基礎、拓展弱連帶關系以強化部門間的信任水平，助力政府部門協作突破本位主義的困境，提升政府職能部門協作質量與公共行政整體績效水平。

值得一提的是，專業職能或者技術人員、政務數據等核心資源既決定了部門的競爭優勢，也在實際上彰顯了一個部門的專業地位。強而有力的結構性改革在改變部門原有科層化組織結構、削弱其追求本位主義之基礎的同時，也在一定程度上動搖了相關部門維護自身利益的根本性基礎。這會導致相關職能部門產生不愿或無力參與政策協同的傾向，使得結構性改革難以達到提升部門協作水平的最終目的。制度性事實的建構必須考量三個關鍵要素，即被賦予的功能、構成性規則以及集體意向。具體到部門協作，若要使部門協作突破本位主義困境，結構性改革必須獲得相關職能部門的集體認可與支持。然而，結構性改革改變了部門原有的科層化組織結構，觸碰了相關部門利益。具體而言，推進職能重組并為之配置相應的專業技術力量，可能會削弱相關部門的競爭優勢和行政權力，因此結構性改革在籌建之初便可能會遭受相關部門的強烈反對。當前，結構性改革之所以仍面臨較為強烈的阻滯效應，主要是因為其深度觸及了相關職能部門的核心利益，且在此基礎上又缺乏清晰的政策指引和必要的法理支撐。但是，絕不能因此而輕率斷然地選擇徹底放棄結構性改革方案。應當充分肯定的是，結構性改革改變了部門原有科層化組織結構，對于助力部門協作突破本位主義困境，具有顯著性功效和創新性啟發。對此，我們應當堅持“增量改革”的理念與方式［38］（p.211），在穩步有序推動結構性改革的同時及時反思總結正反兩方面的實踐經驗，去粗取精、優化完善，從個案的特殊性中洞見凝練普遍原理，盡快將實踐層面的探索創新轉化為法理層面的制度規范，讓結構性改革盡快擺脫對于“特事特辦”的簡單依賴。必須明確結構性改革中相關部門的職責分工、權責配置，保持相關部門的參與度、責任感、能動性，防止其做出徹底將自己置身事外的消極選擇，最大限度確保結構性改革的適度與創新擴散的可操作性，從而為順利推進改革提供法治保障，為合理示范推廣夯實可行性基礎。

未來，對于政府部門間協作之議題的深化研究，我們認為應更加注重實證調研，不斷從學理層面加深對于部門協作問題的理解與體悟，繼續探尋更加豐富完善的舉措，使之更為有效地化解結構性改革過程中的阻滯效應，更為充分地發揮其在助力部門協作突破本位主義困境方面所具備的積極優勢。

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