社會治理 風險分配：理解城市自然災害風險治理的新視角

高光涵

摘要：建立以個體為中心的城市自然災害風險治理體系是實現共同安全的關鍵路徑。風險分配為理解面向個體的城市自然災害風險治理提供了一個新視角。城市自然災害風險分配是居于城市的個體在復雜的社會過程與空間結構運作下所面臨的自然災害事件的突發可能性與潛在危害性的程度，具有自然性的均等分配、社會性的差異分配和個體性的獨立分配三重特性。城市自然災害的“壓力—狀態—響應”過程形塑了城市自然災害風險分配從天然分配、累加分配到消減分配的時間過程，每一過程階段的分配受到城市、社區、家庭與個體四個圈層的空間結構影響?；陲L險分配視角，當前城市自然災害風險治理呈現出“倒金字塔”治理結構，且“中端擠壓式”的治理過程縮減了風險分配的周期過程，因此個體的風險分配應作為優化城市自然災害風險治理策略的重要參考。

關鍵詞：城市安全；共同安全；自然災害；風險分配；風險治理

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1008－7168（2024）02－0057－08

一、問題提出：如何理解面向個體的

城市自然災害風險治理？統籌發展與安全既內蘊著實現共同富裕的希冀，也創造了實現共同安全的新圖景。發展是實現共同富裕的根本路徑，而安全則為發展提供了穩定、和諧的環境，實現共同安全與實現共同富裕相伴而生，是實現中國式現代化的兩個重要維度。實現共同安全的本質在于將個體作為安全韌性建設的對象［1］，提升以個體為中心的應急管理能力［2］。在中國風險社會情境中，城市自然災害風險治理是實現共同安全需要重點理解和回應的對象［3］?！丁笆奈濉眹覒斌w系規劃》指出，我國自然災害風險進一步加劇，極端天氣趨強趨重趨頻，災害的突發性和異常性愈發明顯。全球知名風險情報公司維里斯科楓園（Verisk Maplecroft）發布的《2015年自然災害風險地圖集》列舉了全球最易遭受自然災害風險的100個城市，其中，中國占據16個［4］。因此，提升我國城市自然災害風險治理能力，建立以個體為中心的城市自然災害風險治理體系，是實現共同安全的關鍵路徑。

既有的城市自然災害風險治理研究主要從風險評估［5］、空間規劃［6］、技術嵌入［7］、社會參與［8］等視角展開，為理解城市自然災害風險治理的理論與實踐提供了知識積淀。然而，風險社會的一個強有力的特征在于出現了一種與財富分配并行的社會分配模式——風險分配。其塑造了面向個體的差異化的風險地位，這種風險地位所造成的災害風險分配不平等是實現共同安全的重要梗阻［9］（p.12）。正如韋伯所言，“如果排除了社會權力和分配的結構、科層制、普遍模式和理性化，這樣的討論不是沒有意義就是荒謬的”［10］（p.23）。因此，對風險分配邏輯的探尋是理解風險社會的重要著力點，厘清自然災害風險的分配邏輯是理解城市自然災害風險治理的新視角。對城市自然災害風險分配的剖析既能推動對面向個體的城市自然災害風險治理的理解，也為創設一個面向每一位市民的自然災害風險治理制度提供了實踐思路［11］。因此，本文聚焦城市自然災害的風險分配邏輯，界定城市自然災害風險分配的概念與特征，構造城市自然災害風險分配邏輯的理論框架，并分析風險分配對城市自然災害風險治理的啟示。

二、城市自然災害風險分配的概念與特征

（一）城市自然災害風險分配概念：溯源與界定

20世紀80年代末，貝克提出，后現代社會存在一種與傳統的以生產成果為對象的財富分配相異的社會分配模式，即以社會成本為對象的風險分配，其應該被視為與財富分配同樣重要的過程［10］（p.15）。在現代化過程中，財富分配占據主導地位，而在反思性的現代化中，風險分配成為主導邏輯。這意味著，財富分配與風險分配在現代化社會運行過程中并存［12］。財富與風險兩種分配邏輯在中國語境下的互動使中國社會結構在21世紀出現一種新的社會趨勢［13］，即財富分配和風險分配的歷時性問題共時性呈現［14］。風險分配概念的提出與發展為科學認知和治理當前中國社會發展過程中的風險提供了重要的理論啟示。

然而，遺憾之處在于，風險分配概念的理論分析樣本更偏向于具有現代性特征的科技災難議題，但極端科技災難只是災難研究的類型之一，學界對將貝克的風險分配理論簡單推廣到災害研究領域還存有爭議［15］（p.121）。同時，由于探討與聚焦相對不足，學界對災害風險分配的定義仍未形成共識，將風險分配置于具體的災害場景下的討論仍然有限。自然災害在我國具有高風險性，理解其分配邏輯更有助于我國形成立足個體的精細化自然災害治理實踐，進而提升自然災害應對能力，減少突發自然災害事件中的人員傷亡。因此，本研究嘗試將風險分配概念應用于自然災害治理研究中。

結合既有研究，本文認為，城市自然災害風險分配是指居于城市的個體（市民）在城市復雜的社會過程與空間結構運作下所面臨的如地震、洪澇、熱浪等自然災害事件的突發可能性與潛在危害性的程度。這一概念意味著，個體遭遇某一自然災害的可能性與危害性越高，其所擁有的自然災害風險分配就越高。但突發可能性與潛在危害性并非線性關聯，個體遭遇自然災害事件的突發可能性更高并不意味著其對應面臨更高的潛在危害性。城市自然災害事件突發可能性取決于自然災害風險的均等分配，而潛在危害性取決于自然災害風險的差異分配，這是由風險分配的特性所決定的。

（二）城市自然災害風險分配特性：三重屬性

城市自然災害風險分配具有自然性、社會性與個體性三重特性，每一種特性又形塑了獨特的風險分配規律。城市自然災害風險分配的三重屬性在社會運作過程中復雜交織，形塑了城市自然災害風險分配的過程與結構。因此，梳理城市自然災害風險分配的特性及其規律是理解城市自然災害風險分配邏輯的前提條件。

第一，自然性的均等分配。自然災害是自然異常變化所引發的現象或事件，造成人員傷亡、財產損失、社會失穩與資源破壞，是一種典型的自然危機，具有極強的自然性。城市自然災害風險分配在自然性的驅使下，形成一定程度的不以個體的行為與認知為轉移的普遍性分配。例如，處于地震帶的城市中的每一位市民都面臨一定程度的地震風險，這一風險在每一位市民中的自然性分配是普遍和均等的。

第二，社會性的差異分配。城市自然災害風險分配的社會性意味著，作為社會動物的個體，其自然災害風險分配在社會運作的過程中是動態變化的。盡管自然性使得某些個體均等地面臨著自然災害風險，但風險分配的社會性正向或負向調節了個體的自然災害風險分配度。其中，社會性的正向調節使得個體通過規避、減緩等社會過程降低自身的自然災害風險分配度，而社會性的負向調節使得在某些方面（如社會資本、風險溝通、風險感知等）處于相對弱勢的個體面臨更高的自然災害風險分配。

圖1基于“過程—結構”的城市自然災害風險分配邏輯第三，個體性的獨立分配。城市自然災害風險分配的個體性是自然性與社會性共同塑造的風險社會的特色［16］。這意味著，每一個個體的風險分配程度都是獨立且異質的，難以形成具有顯著標簽的以群體為單位的個體聚合。這也同時意味著，實現共同安全必然要建立面向每一個個體的風險管理體系，否則自然災害產生的“傷亡”“遇難”只會是數字化的存在，而忽略了數字化背后的鮮活個體。

三、城市自然災害風險分配的過程與結構

（一）城市自然災害風險分配邏輯的理論框架

什么是災害？弗里茨（Fritz）認為，災害是一個具有“時間—空間”特征的事件，會對社會或社會其他分支造成威脅與實質損失［17］。城市自然災害的風險分配同樣具有“時間—空間”特征，并形成了時間過程與空間結構下的城市自然災害風險分配邏輯。由此，本研究借鑒災害治理研究中常用于評價“安全”程度的“壓力—狀態—響應”（PSR）模型［18］，構建了城市自然災害風險分配的“三階段”時間過程與“四圈層”空間結構（參見圖1）。這一框架以個體異質性為中心思考城市自然災害風險分配，并考慮了城市自然災害風險分配自然性與社會性復雜交織的綜合效應［19］。個體在城市空間中的自然災害風險分配取決于個體的災害壓力（press）、災害狀態（state）與災害響應（response），對應形成了“天然—累加—消減”的城市自然災害風險分配三階段。在每一階段中，個體的自然災害風險分配是個體所處的四個圈層生活空間結構下的壓力、狀態和響應能力的疊加與重合。

（二）時間過程：城市自然災害風險分配的三階段

第一，災害壓力與風險天然分配。天然分配是城市自然災害風險分配的第一階段，是城市自然災害風險所形成的災害壓力。城市自然災害風險天然分配的對象是個體，但風險的來源往往是城市空間和社區空間。概言之，天然分配意味著，城市與社區有什么類型的、什么程度的自然災害風險，生活在這一空間的個體就相應地被分配給什么類型的、什么程度的自然災害風險，而且在同一城市或社區空間下，所有個體的天然風險分配程度是相對普遍和均等的。

第二，災害狀態與風險累加分配。累加分配是城市自然災害風險分配的第二階段，是風險分配程度在天然均等分配后的不均等分配過程，其取決于個體在各空間圈層所處的災害狀態，這一過程加重了某些個體的自然災害風險分配度。累加分配的過程是自然性與社會性交織的過程，既不是全然的自然性普遍分配且無法改變的過程，同時也難以通過個體的力量在短時間內改變。在城市、社區、家庭、個體的四個空間圈層中都包含著累加分配的因素，其中，城市與社區的建成環境、家庭的居住形態（獨居或群居）、個體的自然屬性（年齡、生理性別、種族等）與職業特征等都系統地塑造了個體的災害狀態，影響著個體的自然災害風險累加分配程度。

第三，災害響應與風險消減分配。城市自然災害風險分配的消減過程是個體對于城市自然災害風險進行災害響應的資本積累過程，個體所擁有的消減自然災害風險分配的資本量是城市政府資本、社區鄰里資本、家庭資本與個體資本的總和，取決于個體所處的四個空間圈層的共同作用。在災害研究中，威斯納（Wisner）等利用資本概念，將影響個體災害脆弱性的資本分為個人資本、社會資本、實物資本、經濟資本和自然資本［20］（p.96）。由此，個體消減風險分配的過程也是一種災害響應資本積累的過程，衡量了城市個體在多空間圈層的共同作用下對于自然災害的風險防范與應急響應能力。

（三）空間結構：城市自然災害風險分配的四圈層

個體的經濟與社會行為發生的城市及城市中的具體活動空間，建構了個體的城市行為空間［21］。行為空間的圈層結構引發了城市自然災害風險分配的差異化，行為空間影響了個體的城市自然災害風險分配，決定了個體消減自然災害風險的資本量?；诖?，本文將個體在城市中的行為空間分為城市、社區、家庭與個體四個層級。在城市自然災害風險分配的過程中，個體不同圈層中得到的風險分配存在差異（參見表1）。

表1城市自然災害風險分配過程受各空間圈層影響

的概況

天然分配累加分配消減分配城市圈 社區圈 家庭圈— 個體圈— 注： 表示該圈層影響了這一階段的風險分配。

第一，城市圈層的風險分配。城市圈層對城市個體的自然災害風險分配形成了全周期的影響。首先，城市的氣候類型與地理位置所形成的危險性（the hazardousness of a place）影響了其自然災害的天然分配［22］。例如，海岸區域的城市通常具有更高的臺風風險暴露度，河流交織密布的城市往往更暴露于洪澇風險中［9］（p.121）。其次，城市的建成環境影響了個體的風險累加分配。城市的建成環境（builtenvironment）指向城市的道路交通、通信等基礎設施，是為城市中活動的個體提供的人造環境［23］。建成環境越弱的城市面臨著積累度越高的風險分配。最后，城市的制度資本、技術資本與治理資本等為個體積累了城市層面防范與響應自然災害的資本，從城市層面消減了城市個體的自然災害風險分配度。制度資本是城市政府在自然災害風險防控與應對上所進行的制度安排，如“一案三制”，其完備程度決定了政府在制度層面上對于個體安全的保障程度。技術資本是城市政府將大數據、人工智能等新興技術嵌入災害風險治理的能力。治理資本是城市政府在自然災害風險處置中的動員、協調、統籌能力，以及關鍵領導人的決策力、信任力、創新力與公共服務動機等。

第二，社區圈層的風險分配。首先，社區的地理環境影響了個體的自然災害風險天然分配。一些社區由于毗鄰江、河、海，從地理的天然屬性來看，具備更高的洪澇、氣象災害風險暴露可能性。其次，社區空間的建成環境累加了個體的城市自然災害風險分配。社區的建成環境經歷了一個長期發展與積累的過程，具有一定程度上的固化特性，在發展過程中，“被遺棄的社區”往往累加了個體的自然災害風險分配［24］（p.98）。再次，社區空間的社會資本與組織資本消減了個體的城市自然災害風險分配。自然災害事件中的社會資本可以為個體的風險應對發揮信息傳遞、人情幫扶、社會支持和災害救助等功能。盡管個體化是風險社會的特色，但個體化并非孤立的原子化，社會資本是個體最基本的需求［16］。組織資本是社區中的基層黨組織、社區居委會等鄰里組織在自然災害事件中對人員、資源、財政等的組織協調能力。社區擁有越高的鄰里組織資本，社區中個體的自然災害風險響應資本也就越高，其風險分配在一定程度上得以消減。

第三，家庭圈層的風險分配。家庭空間累加或消減了個體的城市自然災害風險分配。一方面，獨居的家庭居住形態可能累加個體的城市自然災害風險分配。家庭的居住形態包括獨居和群居，群居指的是兩個及以上的個體居住于同一生活空間。此處描繪的家庭不同于傳統以戶籍為單位的家庭，而更偏向于描繪一個生活空間下的居住人數，因此我們稱之為家庭居住形態。獨居形態的家庭往往形成某種程度上的隔絕狀態，由于社會網絡、關系等社會性不足，因而累加了更多的自然災害風險分配。例如，在芝加哥熱浪中，成百上千的芝加哥人獨自死去，獨自生活產生了更高的災害風險［24］（p.47）。另一方面，家庭具有消減城市個體自然災害風險分配的作用。家庭成員的關系緊密度和社會網絡狀況影響了個體的自然災害風險分配，凝聚力越強、社會網絡越密布的家庭擁有更高的消解自然災害風險分配的響應資本。

第四，個體圈層的風險分配。一方面，個體的自然屬性和職業特征累加了其自然災害風險分配。在自然屬性方面，個體的年齡、生理性別、種族等人類自然發展屬性是相對固化的，這導致一些個體面臨天然弱勢的局面［15］（p.124）。以年齡為例，超過60歲的老年人由于身體機能的退化比青壯年累加了更多的自然災害風險分配。職業特征也影響了個體的自然災害風險累加分配。例如，如果某一城市的地震天然分配較高，那么，在這個城市中，職業辦公地點為摩天大樓的個體相對于辦公地點為平房的個體累加了更多的地震風險。另一方面，個體的感知與溝通資本消減了其自然災害風險分配。溝通和感知是城市自然災害風險治理中個體資本相互關聯的兩個方面。個體的災害風險認知會影響其備災能力，個體對高風險災害發生概率的感知不足是災害危害性提升的原因之一［25］。溝通資本是個體收集互聯網信息、運用互聯網技術、了解危機與表達觀點等方面的能力，其影響著個體對其自身災害風險分配的消減［26］。一些個體由于溝通資本的匱乏而在災害風險中成為“失聲的主角”，無法產生風險分配的消減效應［27］。

值得注意的是，并非風險累加分配越高的個體就面臨越高的城市自然災害風險。個體的自然災害風險分配是天然分配、累加分配與消減分配三個過程下城市、社區、家庭與個體本身共同作用的結果。例如，兩個個體生活在同一城市和社區，他們都面臨著相同的自然災害風險天然分配程度，但這一情況下，居住形態為獨居、未能擁有直接的家庭資本但卻擁有著高溝通與感知資本的個體，可能比居住形態為群居但家庭關系相對疏散、個體溝通與感知資本較少的個體擁有更少量的城市自然災害風險分配。

四、風險分配對城市自然災害

風險治理的啟示理解自然災害風險分配的邏輯是理解面向個體的城市自然災害治理的基石。本文嘗試將面向個體的風險分配理論延伸至城市自然災害風險治理領域，并基于時間過程與空間結構的交叉維度構建了城市自然災害風險分配的理論框架，對風險分配的邏輯分析也在一定程度上審視了城市自然災害風險治理的現狀，啟發了城市自然災害的風險治理思路。

（一）問題呈現：基于風險分配的城市自然災害風險治理梗阻

對于城市自然災害風險分配邏輯的分析，在一定程度上呈現了當前城市自然災害風險治理的理想與現實之間的落差。本文認為當下城市自然災害風險治理的問題主要有兩個方面。

第一，“倒金字塔”治理結構傾斜了風險分配的圈層結構。城市自然災害風險分配的圈層結構意味著城市自然災害風險治理需要關注并回應每一個圈層的風險分配。但是，當下的城市自然災害風險治理更多地聚焦于城市與社區層面，著力于提升城市和社區的自然災害風險防范能力，從家庭層面與個體層面進行城市自然災害風險治理的實踐相對不足，城市自然災害風險治理呈現出一種“倒金字塔”式的結構。就家庭層面的城市自然災害風險治理而言，僅有北京、上海、廣州、深圳、大連、?？?、珠海等部分城市出臺了面向城市市民的家庭應急物資儲備建議清單，回應了家庭層面的風險分配。就個體層面而言，一些自然災害科普宣教將普通居民作為活動對象，增加了個體的自然災害風險感知資本。同時，基于微信的應用，一些社區建立了面向每一個住戶的社區微信群，這些微信群可被用于風險溝通，增加了面向個體的感知和溝通資本，消減了個體的風險分配。因此，這些面向家庭和個體的城市自然災害風險治理實踐經驗亟待拓展到我國其他城市。

第二，“中端擠壓式”的治理過程縮減了風險分配的周期過程。城市自然災害風險分配是一個“天然—累加—消減”的過程，但當下的城市自然災害風險治理往往基于風險分配的“天然—消減”過程，而相對忽視了城市自然災害的風險分配累加階段，呈現出風險分配中端過程被擠壓的問題?；陲L險分配的“天然—消減”治理強調災害風險治理的針對性，即有什么災害風險，就做什么災害風險治理。然而，與面向個體的城市自然災害風險治理模式相比，這一模式呈現出精細化不足的弊端。城市、社區、家庭和個體在城市經濟、文化與社會發展的多樣性下呈現出巨大的能力差異，我們應充分考慮哪些個體因其城市、社區、家庭、自身的獨特性而擁有更多災害風險分配，在此基礎上構建新的治理模式。從“天然—消減”向“天然—累加—消減”的治理轉型，是實現像繡花一樣精細的城市自然災害風險治理的重要一步。

（二）實踐進路：基于風險分配的城市自然災害風險治理策略

基于對城市自然災害風險治理梗阻的分析，本研究認為，將風險分配納入城市自然災害風險治理的實踐可能具有兩方面的策略調整路徑。

第一，強化面向家庭與個體的城市自然災害風險治理，均衡城市自然災害風險分配的空間結構。首先，完善家庭應急物資儲備建議清單制度，為以家庭為單位的風險預防和應急準備提供行動指南，回應家庭層面的風險分配。其次，健全城市獨居家庭的自然災害風險治理體系，協助獨居家庭加強對自然災害風險的防范與準備。再次，加強對城市個體的自然災害科普宣教，助力個體建立對身處的城市與社區自然災害風險的科學感知，避免個體對在地城市與社區自然災害的“風險過濾”和“風險放大”。最后，充分利用社區與個體的日常信息溝通渠道，如社區微信群、社區公告欄等，及時有效地傳遞自然災害風險信息，增加個體的自然災害風險感知與溝通資本，通過個體的社會性融入來消減災害風險分配。

第二，延展并關照城市自然災害風險分配的全周期時間過程，形成災害壓力、狀態與響應相匹配和融合的自然災害風險治理模式。首先，加強對自然災害風險天然分配度較高但交通、通信等基礎設施能力較弱的城市和社區的應急財政投入、政策支持和技術賦能，增強自然災害風險累加分配較高的城市和社區的災害響應資本，使城市自然災害風險天然分配的強弱與城市、社區建成環境的強弱之間對應匹配。其次，打通城市中居住形態為獨居家庭的風險溝通渠道，增強獨居家庭的自然災害風險消減的網絡與關系資本，使獨居停留在居住層面而非信息層面，打破獨居的風險溝通藩籬。再次，增強面向兒童、老年人等弱勢群體的自然災害風險感知與溝通能力，加強對自然屬性條件下弱勢群體的關照。最后，加強以行業或工種為參照的具有職業針對性的自然災害防范、科普與宣教。例如，加強對環衛工的高溫熱浪科普、對寫字樓工作人員的抗震知識宣傳，等等。

第三，從既有的體制機制上著手，將風險分配維度納入既有的災害風險治理過程。一方面，銜接自然災害風險普查、風險登記制度與風險分配分析。例如，將自然災害風險普查對象從部分居民擴展為全體居民，以更廣泛地了解個體的風險分配現狀與差異。又如，加強風險登記制度與風險分配的銜接，構建以社區為單位的風險登記數據庫，進而了解社區中個體的風險分配現狀。另一方面，制定更多基于個體風險分配共性的治理政策。盡管每一個個體的風險分配是由不同的風險分配因素所組成的，但每一個風險分配因素都為個體貼上了風險標簽，風險分配程度越高的個體被貼的風險標簽越多。因此，我們要通過尋找個體風險標簽的共性，總結風險群體，并形成對具有同一風險標簽的個體即風險群體的治理策略。

五、結論與展望

理解實現共同安全的前提是理解每一個個體的“危險度”，面向個體“危險度”的風險分配分析為理解實現共同安全提供了一個重要切口。在本文語境下，城市自然災害風險分配是指在城市空間中發生的地震、洪澇、熱浪等自然災害事件在某一個體身上的突發可能性與潛在危害程度。城市自然災害風險分配具有自然性均等分配、社會性差異分配與個體性獨立分配的三重特性，在這三重特性的交叉影響下，城市自然災害風險形成了包括三階段過程與四圈層結構的分配邏輯。即城市自然災害風險分配存在天然分配、累加分配與消減分配三個階段，在這三個階段受到城市、社區、家庭與個體四個圈層空間結構的影響。本研究嘗試引入風險分配維度來理解面向城市個體的自然災害風險治理進路，也為理解如何實現共同安全提供了一個風險分配的新視角。

未來基于風險分配的城市自然災害治理研究仍然具有拓展空間。一是，對城市自然災害風險分配的正義實現路徑進行分析。羅爾斯的正義論將會從政治哲學視角為城市自然災害風險分配研究提供見解，如何基于平等原則與差別原則實現城市自然災害風險分配上的“不平等的平等”是未來需要重點回應與關注的研究問題。二是，探究我國現有的城市自然災害風險治理模式和治理實踐如何才能更好地納入、銜接與回應個體的災害風險分配。綜上所述，從風險分配的視角理解城市自然災害風險治理，為面向個體的精細化災害風險治理提供了可能性，風險分配研究也為創設一個“敬畏每一條生命”的國家與政黨提供了治理思路與啟發。

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