加快推進廣東省灌區水效“領跑者”創建的思考

蘇明娟，王 超，王曉蕾，杜 俊，朱勝浩

(1.廣東省水利水電科學研究院，廣州 510635；2.河口水利技術國家地方聯合工程實驗室，廣州 510635)

習近平總書記治水重要論述精神為新階段進一步推進節水工作指明了方向。2015年，黨的十八屆五中全會提出了開展水效領跑者引領行動這一創新型節水機制。2021年，國家《“十四五”水安全保障規劃》專章提出要繼續實施國家節水行動，強化水資源剛性約束，積極開展水效領跑者引領行動，并對“領跑者”給予政策扶持。灌區是我國農業和農村經濟發展的重要基礎設施，農業灌溉用水是我國用水大戶，是節水潛力之所在。當前，建立節水型生態灌區的核心內容之一是做到“自然-社會-經濟-生態”可持續和諧發展[1-2]，總結我國灌區水效領跑者引領行動在各省取得的積極進展，分析相關做法和經驗，發揮灌區高效用水示范引領作用，可為下一步廣東省發展現代化高效節水灌區、推動農田灌溉領域不斷改進節水技術和產品推廣，提高農業灌溉用水效率等工作提供參考借鑒。

1 有關政策背景

“領跑者”政策源起于節能領域，是對市場上的超高能產品給予財政獎補的激勵機制，其獎補條件具有高端性、動態性，對推動相關領域的技術進步效果顯著。與節能一樣，節水是我國經濟社會發展的必然選擇。貫徹落實黨中央、國務院決策部署，水利部門積極行動，借鑒相關領域經驗，嘗試在水資源管理和節水型社會建設中引入“領跑者”理念和做法。中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要明確提出要開展水效領跑者引領行動。2016年4月，國家發改委、水利部等六部門聯合印發《水效領跑者引領行動實施方案》[3]，明確了實施水效領跑者引領行動的基本思路、要求、遴選和發布、標志使用等，其中，灌區水效領跑者每3年發布一次。我國灌區水效領跑者引領行動仍在探索中，有關法規政策和激勵監管還不完善，技術支撐薄弱，用水企業、灌區管理者和用水戶等積極性整體不高。

水利部協調有關部門，持續開展節水產品質量提升與推廣普及，制定發布一批產品節水標準，并為一些地方推廣節水產品提供財政補貼，開展水效標識建設以及節水服務企業培育，頒布《水效標識管理辦法》《國家鼓勵的工業節水工藝、技術和裝備目錄》《關于開展規劃和建設項目節水評價工作的指導意見》等一系列文件，為建立水效領跑者制度創造了有利條件。2016年10月，水利部、國家發展改革委聯合印發了《灌區水效領跑者引領行動實施細則》[4]，明確其實施范圍、基本條件、實施程序和保障措施等，提出了明確的遴選標準、標志的內容與樣式，確定將在6個區域遴選示范典型試點為區域引領者。隨后重點用水企業、坐便器等領域也發布了實施細則。

2 灌區水效領跑者引領行動取得的進展

隨著節水行動和節水型社會建設的不斷推進，各地積極響應、結合實際，認真貫徹實施方案和細則，印發相應省(區、市)水效領跑者引領行動計劃或方案，通過宣傳號召等方式吸引灌區申報水效領跑者，取得了顯著成效。按照“自愿申報、引領示范、典型帶動”的原則，經各地申報、部門初評、重點復核、專家評審、結果復核等程序，水利部、國家發展改革委先后公布了2批灌區水效領跑者名單，包括13個省(區、市)的23處具備引領示范條件和帶動效應的“領跑者”灌區。

總結灌區水效領跑者的實施做法經驗，一些灌區通過實施續建配套與節水改造、管道輸水、配套用水計量設施等措施，大力發展節水灌溉技術，減少了滲漏損失、渠道淤積，顯著提高了渠系輸配水能力和效率，結合實際充分利用雨水和區間來水等[5]。一些灌區健全管理制度體系、加強工程分級管理，完成了灌區水資源分配和確權，通過支渠以下建筑物采取政府購買服務、用水計量信息化等措施，明確管理調度職責，供用水環節公開、透明，分類計量、配水到戶，推動管護模式創新，推進灌區標準化規范化創建。一些灌區結合實際開展了信息化系統平臺建設，實現了水情實時在線監測、破解水費收繳難題，加強灌溉試驗站建設，通過水情、墑情測報分析等，指導科學灌溉，提升灌區運行管理維護水平。一些灌區重視節水宣傳與培訓，積極推動農業水價綜合改革，實行超定額累計加價、計劃用水、節獎超罰和績效考核等制度，增強節水意識、提高節水效益。

3 灌區水效領跑者引領行動實施的難點

1)需加大政府支持力度

由于農業灌溉行業公益性突出，節水效率的提高很難讓參與行動的相關企業、灌區管理機構和灌區農戶獲得較為可觀的利益，難以建立社會參與機制，市場化難。開展灌區水效領跑者創建需更多的政府支持，目前各地實施方案對灌區的支持政策不夠明晰，方式單一，對節水效果較好的灌區缺乏系統性激勵措施，無法充分調動灌區參與者的節水積極性。

2)需考慮灌區的區域差異性

目前灌區領跑者遴選的標準是全國統一，相關政策因未考慮不同區域的差異，包括各地的節水標準、灌溉渠系、水質條件、灌溉制度、生態保護等差異，評估灌排工程對區域生態環境的影響，避免產生水資源短缺、水環境污染等問題，需要在不同區域創建因地制宜的灌區領跑者遴選標準體系[6]。

3)需明確政策邊界，分類激勵

灌區水效領跑者激勵政策的邊界未明確，激勵政策主要對象是大中型灌區，但是廣東省等山地丘陵地區以小型灌區為主，缺乏政策支持。目前灌區管理體制中多數為事業單位管理，少量為企業管理，需明確哪些是政府的工作內容，哪些應引導企業市場運作，哪些應該引導灌區農戶來參與，并進行分類激勵。

4 關于廣東省加快灌區水效“領跑者”創建的思路

結合新階段廣東省水利高質量發展的要求，借鑒水效領跑者的成功經驗和有效做法，立足廣東省實際和農業用水管理發展需求，廣東省291處大中型灌區中，619.65畝有效灌溉面積的節水配套改造工作已相繼完成，應廣泛開展水效對標達標活動，以政策推動和制度創新為動力，以提高農業灌溉用水效率和效益為核心，合理界定政府與市場的角色。立足技術進步的需要，堅持有效、持續、規范，政府與市場相結合，統籌協調等原則，擴大支持范圍，豐富支持手段，加大支持力度，形成全社會參與節水的長效機制，為進一步開展灌區水效領跑者引領行動提供基礎支撐，推動節水型社會建設和綠色發展。

1)高位協調推動

在水效領跑者創建工作中，要正確處理政府、企業與用水戶等主體的關系，明確各方在水效領跑者行動中所處的位置和自身職責[7]。逐步完善水效標準，根據各項指標制定多樣化的激勵方式，為相關主管部門和灌區管理單位日常管理提供支撐[8]；確定資金來源，明確中央和地方資金管理權限。全盤考慮用水指標、灌區節水技術區域差異，根據不同地區的規劃和用水特點，采取統一規劃、綜合措施，協調各部門的矛盾。加強各級水行政主管部門和其他部門聯系，做好監督考核和宣傳推廣等工作，從而推動農業灌溉用水效率不斷提升，增強農業用水領域節水、愛水、護水意識。

2)研究確定省級層面的主要職責

包括：參與政策研究制定工作；組織開展灌區領跑者自評估等工作，組織本行政區域內灌區有關申報工作，審核申報材料并上報國家有關部門；按照國家政策要求和規定程序向本行政區域內企業撥付補貼資金；結合本地實際，因地制宜推動灌區扶持、激勵和監管政策完善；按照政策和國家有關部門要求，具體監督并查處相關違規違法行為。

3)研究確定灌區層面的主要職責

灌區管理單位是灌區節水技術創新的主體，在水效“領跑者”政策設計中，其職責或者工作主要是：開展節水技改、節水技術創新；推廣噴灌、微灌、低壓管灌等高效節水措施，改造升級現代化灌區；按照政策要求自主申報灌區“領跑者”并提供和報送有關材料；參與政策研究論證工作；接受主管部門和社會監督。

4)加強政府宏觀調控

綜合考慮現有的關于灌區農業節水方面的各類政策，集成創新后應用到水效領跑者政策中，考慮從激勵主體和對象、激勵方式、激勵措施、資金來源、滾動機制等方面制定激勵政策，形成“獎勵、補貼、扶持、優惠、宣傳”等一系列激勵方式“組合拳”，激勵領跑者灌區。逐步完善計量設施建設和監控管理，考慮灌區的類型和不同種植作物的灌溉特點，各地區應因地制宜，設計出具有地方特色的激勵監管機制，促進農業灌區管理的專業化和規范化。

5 有關建議

1)健全良性發展機制

爭取灌區水效領跑者引領行動的組織管理費用在水資源稅中列支，各級水行政主管部門和發展改革部門在安排資金和有關項目時，優先支持灌區水效領跑者單位建設。積極推進灌區水價改革，進行成本核算和水價測算，以灌區量水設施及信息管理系統為基礎，推行終端水價、計量水費和水費公示制度。大力開展節水工程建設，通過經濟效益驅動節水行動[9]，鼓勵和促進節水灌溉技術的推廣，實行定額管理，超定額用水累進加價，完善與節水成效、調價幅度、財力狀況相匹配的多渠道精準補貼和節水獎勵機制[10]，減少生產成本。

2) 健全社會聯動機制

各級人民政府都要培育、扶持專業化實體、用水戶協會、合作社等水利社會化服務組織建設，大力推行用水合作組織建設，組織群眾參與工程規劃、籌資、投勞、建設、運行、管護，通過農民用水戶協會加強灌區和農民利益協調，如通過維護管理渠道來抵消水費的繳納[11]。加大公共財政投入，通過政府購買服務等方式，建立目標考核與獎補激勵機制，支持專業化服務組織開展農田灌溉和排水、農田水利工程設施維修等公益性工作。

3)加強技術標準支撐

根據灌區節水改造現狀及發展趨勢等，完善相關技術標準支撐，建立灌區水效領跑者指標更新長效機制，逐步完善灌區水效測算分析科學標準。將灌區水效領跑者指標與節水型社會建設有關指標有機結合，推動納入節水標準體系，不斷挖掘節水潛力。各級水行政主管部門按照水資源稅的有關規定，積極支持灌區開展現代化改造建設，加大節水技術推廣應用力度。發展應用智能感知、大數據分析、云平臺等先進技術手段，提升灌區管理效率和信息測報能力[12-14]。建立灌區節水產業聯盟、技術聯盟和投融資聯盟等各種形式的行業協作機制，促進節水服務企業、技術和產品研發機構、金融機構等相關主體業務對接、資源共享、合作共贏。

4)持續加強監督管理

加大灌區水效領跑者后期評估，加大跟蹤調查的力度，建立嚴格的監管機制，促進灌區水效的不斷提升。一方面通過產權制度改革，進一步深化管理改革，理順體制機制，確保灌區高效節水灌溉工程不僅建得好，而且管得好、用得好。另一方面通過建立水權交易市場，初步形成“總量控制，定額管理，以地定水，配水到戶，水量交易，水權運轉”的節水型運行機制，提高農民節水意識，轉變當前灌溉浪費嚴重的現象，根據當地水資源量確定初始水權，根據確定的用水量實行超定額用水累進加價制度。

5)促進社會參與

不斷完善農民用水者協會為主的公眾參與形式，推動形成協會自主管理為主，水管單位專業支持為輔的有效管理體制。結合水效領跑者制度實施情況和取得的成效，各級水行政主管部門和發展改革部門會同有關部門通過現場會、發布會、推介會等多種形式，利用電視、網絡、圖書、期刊和報紙等多種媒體，宣傳一批灌區水效領跑者最佳實踐經驗，引導社會水效領跑者的發展氛圍。同類型灌區可以學習領跑者灌區的節水模式和先進經驗，努力向灌區水效領跑者考核指標要求看齊，進一步提高灌區用水效率。

6 結語

本文分析總結了近年來我國灌區水效領跑者引領行動實施的主要做法和經驗，結合各地實施過程中的難點問題和廣東省實際，提出了廣東省加快灌區水效“領跑者”創建的思路和有關建議，可為廣東省下一步發展現代化灌區高效節水、加強灌區水效示范引領等提供有益支撐，對于提升灌溉生產率、促進農業生產可持續發展具有重要支撐作用。