南京市土地整治從業機構信用管理思考

□文/蔣海寧 王 靜 袁哲路 齊玉寧 趙小風

（1.南京市土地整理和集體土地征收管理中心；2.河海大學公共管理學院 江蘇·南京）

［提要］ 土地整治行業由于缺乏針對從業機構的過程監管，導致從業不規范、業務實施質量良莠不齊等問題，為此規范和完善土地整治行業從業服務機構的信用管理對于支撐土地整治行業高質量發展具有重要意義。本文梳理和總結水利、房地產和土地整治行業從業機構信用管理的典型做法和成果經驗，提出從信用管理機制、信用考評體系、信用成果應用和信用信息平臺建設等角度構建南京市土地整治從業機構信用管理體系的辦法及建議。

二十大報告中提出要完善市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度，弘揚誠信文化，健全誠信建設長效機制，推進社會信用體系建設。社會信用體系建設對于規范市場秩序，優化營商環境，推動高質量發展具有重要作用。隨著土地整治的重點由傳統的土地開發整理復墾轉變為兼顧農用地整理、建設用地整理、生態保護修復的全域土地整治與生態修復，參與土地整治的從業服務機構數量及類型也不斷增加，涉及土地整治的環節日趨復雜。但目前土地整治業務缺乏針對從業機構的過程監管，導致從業不規范、業務實施質量良莠不齊等問題。因此，規范和完善土地整治行業從業服務機構的信用管理是支撐土地整治行業高質量發展亟須解決的問題。

在社會信用體系建設過程中，我國學者提到要發揮政府和市場機制相結合調動資源的作用，并通過過程干預和監管完善信用體制和信用準則，深化市場監管信用體系建設的必要性。近年來，社會信用體系建設通過發展公共服務和市場化的服務，為廣大企業建立信用檔案與記錄，喚醒企業的信用意識，也激起企業守信的內在動力。但在我國經濟社會發展處于疊加期的今天，社會治理面臨著諸多難點，目前社會信用體系建設還存在法律法規不夠完善、平臺的功效和企業的自我約束作用并未充分發揮、交易成本和風險較高、評價體系和制度不夠完善等問題，需要完善相關制度、市場服務、多元化數據庫等建設，也亟須發揮社會信用體系建設對社會治理的基礎和重要手段作用。從業機構和中小企業的信用管理對社會信用建設具有重要意義，需要在優化機構信用管理模式、企業信用信息公示系統、企業信用信息披露等方面加強建設。本文梳理相關行業信用管理典型做法和經驗，主要以從事土地整治的規劃設計類機構為例，構建南京土地整治從業機構信用體系，以期規范從業機構信用管理，促進土地整治行業高質量發展。

一、典型行業信用管理經驗

由于房地產、水利行業的從業機構數量多，從業歷程較長，因而從業機構信用管理具有相對完善的制度，對土地整治從業機構信用管理具有很好的示范和借鑒。房地產和水利從業機構信用管理采用分級分類的思路從信用信息采集、履約考核、信用評價、信用等級評定、信用成果應用等方面進行了規定。

（一）水利行業從業機構信用管理。2017 年，江蘇省水利廳頒布《江蘇省水利工程建設信用管理實施細則》，旨在加強水利建設市場主體誠信管理，從信用檔案的建立和管理、履約考核程序和要求、信用等級劃分和評定、信用等級應用和管理四個方面進行規定。江蘇省建立水利工程建設信用信息管理系統對從業單位和從業人員的基本情況進行登記和管理，并由水利廳對填報內容進行校驗。從業單位的信用履約情況由項目法人每季度對其進行考核評價，并將考核結果報省水利基本建設行業管理機構審核后，通過該系統記入信用檔案。江蘇省水利廳對從業單位的信用評定分為AAA 級、AA 級、A 級、B 級、C 級、D級、E 級等七個等級，由每季度進行的履約考核結果和國家和省、市有關部門組織的監督檢查、稽查、監察、審計等情況，經調查核實的社會輿論和群眾來信來訪情況，省水利廳公示獎懲情況，市政府及以上有關部門涉水事務獎懲情況組成。履約考核以項目的中標合同為考核單元，分值為100 分，其中70 分為項目法人評分，30 分為水利基本建設行業管理機構評分，共同組成履約考核評價結果，并分為：優、良、中、差四個考核等次。將從業單位的履約考核結果、信用等級作為市場準入、資質管理、招標投標、評優評獎的重要依據，并實行動態管理。

（二）房地產行業從業機構信用管理。為提高房地產開發企業誠信經營意識，進一步優化營商環境，2020 年南京市城鄉建設委員會同市發改委、市規劃資源局、市房產局、市場監管局等相關部門制定了《南京市房地產開發企業信用管理暫行辦法》，從信用信息采集、信用評價、信用成果公布和使用三個方面進行了規定。房地產開發企業信用信息由基本信息、良好信用信息、不良信息、其他信息組成。房地產開發企業信用信息的采集主要有企業自行申報、市區相關部門報送日常管理信息、行業協會報送相關信息等。房地產開發企業信用計分按照《南京市房地產開發企業信用評價相關加分標準》和《南京市房地產開發企業失信行為信用扣分標準》，開發企業信用分值在信用基本分80分基礎上，采用良好信用信息加分、不良信息減分的方法產生。房地產開發企業信用等級分為A 級、B 級、C 級、D 級、E 級五個等級。根據信用評價結果對開發企業在項目申報、項目推薦、政策支持、監管力度等方面予以相應的激勵或懲戒措施。信用評價結果在信用南京、市發改委、市建委、市規劃資源局、市房產局網站以及南京建設微信公眾號向社會公布，同時推送至市公共信用信息歸集和服務平臺，作為相關部門依法履行職責的參考。

（三）典型地區土地整治行業從業機構信用管理。為規范土地整治從業機構管理，促進土地整治工作健康有序發展，湖北、廣西、河南等省建立了土地整治行業從業機構信用管理機制，主要從信用管理機構及職能、信用信息采集、信用等級評定、信用評價成果應用等方面進行了規定。（表1）

表1 典型地區土地整治行業從業機構信用管理一覽表

（四）啟示。典型行業和典型地區土地整治從業機構信用管理的典型做法和成功經驗主要包括以下幾個方面：（1）政府行業主管（指導）部門分類負責所管轄從業機構的信用監管工作。（2）各政府行業主管（指導）部門要對從業機構建立誠信服務和履職行為規范、信用申報和承諾制度、失信分類管理和信用評價等制度以及機構信用分級分類管理機制。（3）各政府行業主管（指導）部門要建立獎懲制度，實施聯動監管，可以實行信用預警、準入限制和失信懲戒等措施。

二、南京市土地整治從業機構信用體系構建

（一）總體思路。結合典型行業從業機構信用管理的經驗和南京市土地整治業務實際情況，南京市應從信用管理機制、信用考評體系、信用成果應用和信用信息平臺建設角度構建南京市土地整治從業機構信用管理體系。（圖1）

圖1 南京市土地整治從業機構信用體系建設思路圖

（二）建立信用管理機制。南京市土地整治信用管理應由南京市規劃和自然資源局牽頭，參與南京市土地整治相關項目的從業機構信用檔案管理，動態考核從業信用情況，進行信用等級評定以及信用等級應用等過程，管理組織體系主要包括4 個主體：信用監管部門、項目業主、從業機構和評審專家。各主體明確職責，合作推進信用管理機制的運行。（圖2）

圖2 土地整治從業機構信用管理組織體系運行機制圖

1、土地整治信用監管部門是指南京市規劃和自然資源局及下設的相關部門，負責組織和制定相關制度、管理辦法，建設和維護從業機構信用檔案與信息化管理平臺，評價和更新從業機構信用以及開展信用監管與應用工作。

2、土地整治項目業主是指提出具體土地整治項目的南京市各區縣人民政府責任部門，負責對相關項目實施情況進行質量評價，向信用監管部門反饋評價結果。

3、土地整治從業機構需自覺提供機構從業人員及機構基本情況信息，作為信用監管的對象，從業機構需要接受信用監管部門、項目方以及評審專家對其的考核評定，并主動向信用監管部門及時、如實上報歷史項目及從業項目完成和進行情況，錄入信用檔案以供考核及評定參考。

4、評審專家是指在具體土地整治項目實施過程中，對項目成果進行評定的有關專家，負責對相關項目實施情況進行質量評價，向信用監管部門反饋評價結果。

（三）建立信用考評體系。土地整治從業機構信用考評體系建設主要包括對從業機構的分類、考評程序與內容設定以及從業機構評價定級制度的制定。

1、土地整治從業機構根據其項目類型的不同，可以分為可研及規劃設計、預算編制、項目勘測、工程監理與工程施工、工程造價咨詢、工程復核等相關業務的單位，對應不同的等級評定方式和監管策略。

2、土地整治從業機構的考評程序包括考評信息發布、考評打分定級、考評結果公示等。監管部門負責建立從業機構注冊制度，審核及規范從業機構需要注冊和填報的單位相關信息，并根據信用評價定級情況動態更新信用檔案庫，并在信息平臺發布從業機構信用等級信息。

3、從業機構信用評價定級制度設計?？荚u內容包含從業機構在項目執業過程中的遵規守法情況、實施過程中從業機構的從業行為規范程度以及履約服務質量、項目完成質量，分別由信用監管部門、項目業主、評審專家依托不同項目，進行考評。根據以上三方對具體項目的考評結果，以一定周期匯總計算從業機構的綜合信用考評分值，并將考評得分作為信用定級依據之一。信用監管部門將從業機構資質等級、運營管理規范程度、有無違規違法行為等因素作為信用定級的增減分值項，綜合信用考評結果，分為A 級、B 級、C 級、D 級、E 級五個等級，并在日常管理中根據情況更新從業機構信用等級。（圖3）

圖3 土地整治從業機構信用等級評定運行機制圖

（四）構建信用等級應用渠道。建立機構信用評價升降級制度。依托信用管理信息平臺，通過企業日常報送的信息和信用監管部門、項目業主、評審專家的考評，對失信機構、業務不規范、項目服務質量低的機構進行降級處理，對獲得表彰、評價優秀的機構進行適當升級，合理運用失信名單，維護日常信用等級管理。按照守信激勵和失信懲戒原則，逐步建立健全信用獎懲機制，切實做到對從業機構的守信行為給予激勵，對失信行為進行懲處，并將信用等級評定結果作為土地整治市場準入、從業機構遴選、表彰評優等方面的重要依據。

（五）建設信用信息平臺。為保障南京市土地整治從業機構信用管理體系的高效運行，提高信用監管效率，需要構建針對南京市土地整治從業機構信用管理的信息化平臺。信用信息平臺包括從業機構信用檔案管理、信用等級管理、信用信息發布與查詢等功能，由從業機構注冊信息與填報，監管部門錄入考評結果，構建從業機構信用檔案庫。實現對從業機構信用的動態監測與信用等級應用，支撐責任部門對從業機構的信用監管與應用。